張傳洲

[摘? 要]貧困問題一直是困擾全球經(jīng)濟社會發(fā)展的重大議題，消除貧困是人類的共同追求。改革開放以來，中國扶貧減貧工作取得巨大成效，2020年全面消除貧困的目標基本實現(xiàn)，但是，消除貧困并不意味著反貧困任務(wù)的終結(jié)，相對貧困作為一種客觀現(xiàn)象將會長期存在。因此，全面梳理改革開放以來扶貧減貧工作的歷程，在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上分析脫貧攻堅后相對貧困的新特征，從加強國家治理體系建設(shè)、完善社會保障和低收入群體救助制度、推進公共產(chǎn)品均衡化供給等方面，實現(xiàn)國家扶貧減貧政策的調(diào)整和優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞]貧困;相對貧困;扶貧減貧;政策選擇

[中圖分類號]F320.1;C911? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）02-0058-08

黨的十八大以來，黨中央把以精準扶貧為特征的脫貧攻堅作為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的重大部署，提出要在2020年按照現(xiàn)行標準全面消除貧困，這將是人類社會文明發(fā)展史上的重大突破。但是，消除貧困并不意味著反貧困任務(wù)的終結(jié)，從發(fā)達國家經(jīng)濟社會發(fā)展的歷程來看，相對貧困作為一種客觀現(xiàn)象將會長期存在，在全面實現(xiàn)脫貧基礎(chǔ)上如何緩解相對貧困，將會是中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的新問題。因此，黨的十九屆四中全會明確指出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”[1]。

近年來，對相對貧困問題的研究成為國內(nèi)政界和學術(shù)界關(guān)注的熱點和焦點，國內(nèi)學者對相對貧困的內(nèi)涵界定[2]、貧困和相對貧困線的設(shè)定[3]、扶貧減貧歷程的經(jīng)驗總結(jié)[4][5][6]、緩解相對貧困的國外經(jīng)驗借鑒[7][8][9]以及基于中國的對策[10][11]等議題進行了深入而廣泛的探討，取得了較為豐碩的成果，為脫貧攻堅后扶貧減貧工作提供了有益的理論參考。

但是，相關(guān)文獻的研究也存在分析視角凌亂和分析體系系統(tǒng)性不強等問題。因此，全面梳理中國改革開放以來扶貧減貧工作的歷程，在總結(jié)經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上分析脫貧攻堅后相對貧困的特征，為國家扶貧減貧政策選擇提供理論和政策依據(jù)具有現(xiàn)實意義。

一、改革開放以來扶貧工作回顧及其總結(jié)

改革開放以來，中國的各項事業(yè)取得了舉世矚目的成就，已經(jīng)從低收入國家邁入中等收入國家行列。尤為突出的是，中國扶貧減貧事業(yè)取得了非凡成就，貧困人口從1978年的7.7億降低到2019年末的551萬，41年間年均減少1744萬貧困人口，貧困發(fā)生率從97.5%下降到0.6%，年均降低2.36個百分點。特別是近10年來，貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2019年末的約551萬人，連續(xù)7年每年減貧1000萬人以上，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，年均降低1.37個百分點。[12]從以政府主導的中國扶貧減貧工作的發(fā)展歷程來看，政策變遷可以清晰呈現(xiàn)出扶貧減貧工作的路徑演進，有幾個重大事件分別是：1986年從中央到地方成立了專門的經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組，1994年出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》，2001年頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，2014年出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。為了更好地分析40多年的扶貧減貧工作歷程，總結(jié)扶貧減貧的經(jīng)驗，以這四個時間點作為節(jié)點將這一歷程劃分為五個階段。

（一）農(nóng)村改革推動扶貧階段（1978—1986年）

1978年，按照世界銀行設(shè)定的貧困線標準，中國貧困人口高達7.7億，貧困率達97.5%，即便是按照中國政府設(shè)定的極度貧困標準，貧困人口也高達2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。[13]造成高比例貧困的原因主要包括：新中國起步于半殖民地半封建社會，底子薄，基礎(chǔ)差;國際政治經(jīng)濟環(huán)境較差;自然災(zāi)害頻發(fā)。但是，經(jīng)過社會主義計劃經(jīng)濟近30年的發(fā)展，工業(yè)體系已經(jīng)基本構(gòu)建，經(jīng)濟社會建設(shè)環(huán)境條件得以改善，具有強大整合能力的政治體制已經(jīng)構(gòu)筑。

黨的十一屆三中全會后，中國全面開啟了以聯(lián)產(chǎn)承包責任制為起點的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，有序推進有計劃的商品經(jīng)濟的發(fā)展。一是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革賦予農(nóng)民土地使用權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)，提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。二是改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，提高農(nóng)產(chǎn)品的國家收購價格，降低了工農(nóng)業(yè)剪刀差。三是調(diào)整放活農(nóng)村工商業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動力提供了價值創(chuàng)造的空間，拓寬了農(nóng)民就業(yè)的范圍和增收的渠道。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的持續(xù)深入，極大釋放了社會生產(chǎn)力，1979—1985年糧食產(chǎn)量年均增長3.2%，農(nóng)民人均收入年均增長15.2%[14]，大大緩解了農(nóng)村嚴重貧困的問題。其后，中央政府開展了系列“輸血式”的扶貧減貧計劃，比如自1980年起設(shè)立中央財政“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”，1983年設(shè)立“三西”農(nóng)業(yè)專項建設(shè)補助資金，1984年實施“以工代賑”計劃支持貧困地區(qū)小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。[15]經(jīng)濟快速增長做大了“蛋糕”，為扶貧減貧提供了空間和機遇，加之中央專項資金扶持，使得扶貧減貧取得了一定的實效。1978年至1985年底，以現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準衡量，全國農(nóng)村貧困人口從77039萬人降至66101萬人，貧困率從97.5%降至78.3%，脫貧人口總量達10938萬人，貧困率降低19.2%。[16]在這一階段，扶貧減貧工作還沒有上升到國家戰(zhàn)略層面，貧困降低幅度還遠遠低于經(jīng)濟增長幅度，加之中國社會總體生產(chǎn)力水平仍然相對低下，貧富差距拉大趨勢加劇，農(nóng)村貧困形勢依然嚴峻，貧困現(xiàn)象依舊嚴重。

（二）開發(fā)式扶貧階段（1986—1994年）

1984年，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》明確了社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟，結(jié)束了關(guān)于社會主義經(jīng)濟是否具有商品經(jīng)濟屬性的爭論。以放開價格和建設(shè)各類市場為中心的市場化改革逐步展開，特別是隨著1985年城市經(jīng)濟體制改革的啟動，改革開放全面深化，國民經(jīng)濟持續(xù)增長，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展帶動下農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得到了更快發(fā)展。雖然這一階段經(jīng)歷了1988年的經(jīng)濟過熱后的通貨膨脹，但是GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）平均增長率也接近10%。經(jīng)濟快速發(fā)展帶來了人均可支配收入的快速增長，人均可支配收入從1986年的899元上升到1993年的2577元，收入增幅高于經(jīng)濟增幅，人們生活水平顯著提高。但是，東西部地區(qū)之間的差距逐漸拉大，區(qū)域間不平衡問題凸顯，特別是少數(shù)地區(qū)由于地理位置和資源因素影響，發(fā)展嚴重滯后，仍有相當一部分人的經(jīng)濟收入難以維持生計。[17]

1986年，從中央到地方，各級政府全面成立了經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組，具體負責領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)、檢查和監(jiān)督各項扶貧開發(fā)工作，從體制上開始重視扶貧減貧工作，擬定了有利于貧困人口發(fā)展的相關(guān)政策，正式提出了開發(fā)式扶貧政策。在政策層面，制定了國家貧困線標準，將331個貧困縣納入國家扶持范圍，并將368個貧困縣納入省級扶持范圍，在財政轉(zhuǎn)移支付方面給予優(yōu)惠和傾斜。在措施層面，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量和水平，制定“對口幫扶”和“定點幫扶”具體政策措施，全面推進開發(fā)式扶貧政策的實施。貧困問題得到顯性重視，扶貧減貧取得了一定成效。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，這一階段國家級貧困縣農(nóng)民年人均純收入從208元增加到了483元[18]，1985年末至1993年末，全國農(nóng)村貧困人口從6.6億降至大約6億，貧困率從78.3%降至67%，絕對貧困人口和貧困率持續(xù)下降[19]，但是扶貧減貧降幅明顯下降，政策效應(yīng)遞減。

（三）扶貧攻堅階段（1994—2000年）

黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，指出要在國家宏觀調(diào)控下讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，終結(jié)了“市場經(jīng)濟姓資姓社”的討論。按照社會主義市場經(jīng)濟體制改革的要求，推進財政、稅收、金融、外貿(mào)、外匯、計劃、投資、價格、流通、住房和社會保障等體制改革，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強，宏觀調(diào)控體系的框架初步建立，財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)運用，一定程度上克服了亞洲金融危機的影響，保持了經(jīng)濟快速增長。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速起步，民營經(jīng)濟得到快速發(fā)展，承接了大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民隱性失業(yè)問題得以緩解。這一階段，GDP延續(xù)了上一階段接近10%的增長率，人均可支配收入從1994年的3496元上升到2000年的6280元[20]，雖然增幅低于GDP增幅，但是絕對量增長較快，促進了人們生活水平的提高。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的持續(xù)深入和國家扶貧開發(fā)政策的效果顯現(xiàn)，農(nóng)村絕對貧困人口逐年減少，但是由于經(jīng)濟增長的涓滴效應(yīng)遞減，加之致貧因素較多，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征，突出表現(xiàn)在東西部經(jīng)濟發(fā)展水平差距持續(xù)擴大，中西部特別是西部民族地區(qū)的貧困群體占比居高不下，由于這部分地區(qū)貧困人口集中度高、貧困面大、貧困度深、脫貧難度大、返貧率高[21]，扶貧減貧工作難度持續(xù)加大。因此，中央政府1994年3月首次出臺了扶貧開發(fā)的綱領(lǐng)性文件《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出集中人力、物力和財力，全面動員社會力量，全力推進扶貧減貧工作的開展，并制定出具體的任務(wù)目標。扶貧攻堅計劃的出臺，表明扶貧工作進入扶貧攻堅階段。在政策層面，繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針不變，同時針對中西部扶貧工作，制定了資金到省、任務(wù)到省、權(quán)力到省和責任到省的“四到省”原則;在措施層面，繼續(xù)強化對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，同時加大對于貧困地區(qū)教育、醫(yī)療和衛(wèi)生領(lǐng)域的傾斜力度，并集中資金解決貧困地區(qū)水、電、道路的瓶頸問題;在重新擬定國家級貧困線標準基礎(chǔ)上，將全國592個貧困縣納入國家扶貧攻堅計劃的重點扶持對象。扶貧攻堅計劃進入國家戰(zhàn)略層面，得到了各級政府的高度重視，在行政主導下扶貧減貧計劃得以層層落實，有力地提升了扶貧減貧工作實效。1995年末至2000年末，全國農(nóng)村貧困人口從6億降至大約4.6億，貧困率從67%降至49.8%[22]，絕對貧困人口和貧困率較上一個階段明顯下降，顯示出扶貧攻堅納入國家戰(zhàn)略的政策效應(yīng)。

（四）綜合扶貧階段（2000—2012年）

進入21世紀，改革開放取得重大進展。農(nóng)村綜合改革、集體林權(quán)制度改革、國有企業(yè)改革不斷深化，現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系和宏觀調(diào)控體系不斷健全，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，社會經(jīng)濟各項事業(yè)取得長足進步。尤為顯著的是，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面構(gòu)建，新型社會救助體系基本形成，全民醫(yī)療保障體系和城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度初步建立。這一階段，GDP實現(xiàn)年均近10%的增長率，人均可支配收入從2001年的6860元上升到2012年的24565元，人們生活水平顯著提升[20]。

脫貧攻堅計劃取得顯著成效基礎(chǔ)上，2011年國務(wù)院下發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，在堅持開發(fā)式扶貧基礎(chǔ)上，正式提出了堅持政府主導和社會參與的綜合扶貧方針。扶貧資源下沉，由過去的貧困縣扶持進一步細化到貧困村扶持，在確定全國14.8萬個貧困村基礎(chǔ)上，制定并實施了以整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動力培訓與轉(zhuǎn)移為主的“一體兩翼”開發(fā)政策。[23]116-120同時，全面實施農(nóng)村最低生活保障制度。政府主導、全社會參與的扶貧減貧取得了顯著成效，2000年末至2012年末，全國農(nóng)村貧困人口從4.6億降至9899萬，貧困率從49.8%降至10.2%[24]，絕對貧困人口和貧困率進一步下降。

（五）精準扶貧階段（2012年至今）

黨的十八大以來，全面深化改革取得重大突破，經(jīng)濟體制改革向縱深推進，進一步明確了市場經(jīng)濟的主導地位，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，GDP保持6%以上的中高速增長，人均可支配收入從2013年的26955元上升到2019年的30733元[25]，經(jīng)濟社會取得全面進步。

2012年，黨的十八大明確了扶貧減貧的目標指向，提出要在2020年實現(xiàn)全國范圍內(nèi)消除貧困。明確了精準扶貧、精準脫貧新方略。在組織實施上，建立了政府主導與社會參與的體系，加大了東西部扶貧協(xié)作與機關(guān)事業(yè)單位定點扶貧幫扶力度，選派24.2萬個扶貧工作隊和90.6萬干部駐村入戶，并動員7.64萬家民營企業(yè)結(jié)對幫扶4.88萬個貧困村。在制度設(shè)計上，通過建檔立卡精準識別貧困人口，2014年建檔立卡2948萬戶貧困家庭、8962萬貧困人口，其后4年內(nèi)持續(xù)識別調(diào)整，剔除識別不準人口1341萬，增補建卡1656萬貧困人口[26]。在具體措施上，全面考察致貧原因和脫貧需求，通過發(fā)展生產(chǎn)、扶貧搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會保障兜底等多種具體形式推進脫貧減貧工作開展。2012年末至2019年末，全國農(nóng)村貧困人口從9899萬降至大約551萬，貧困率從10.2%降至0.6%[27]，精準扶貧、精準脫貧取得了顯著成效，為全面消除貧困打下堅實基礎(chǔ)。

回顧改革開放40多年的扶貧減貧歷程，經(jīng)濟快速發(fā)展為扶貧減貧工作提供了強大動力，政府主導的扶貧減貧政策為扶貧減貧工作提供了制度性保障?？偨Y(jié)40多年的扶貧減貧經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在確立了明確的反貧困路線，構(gòu)筑了堅實的物質(zhì)和政治保障，制定了多維的扶貧開發(fā)目標，構(gòu)建了一體化的反貧困模式[28]。簡單來講，取得如此偉大成就得益于中國特色社會主義的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢。[4]毋庸置疑，在扶貧減貧實踐中，政府主導的扶貧減貧模式從“輸血式”到“造血式”再到多元主體參與及至精準扶貧，也顯示出扶貧減貧的路徑在不斷優(yōu)化。

二、脫貧攻堅后相對貧困的特征

據(jù)初步測算，2020年，按現(xiàn)行標準的貧困人口實現(xiàn)脫貧、消除區(qū)域性整體貧困的目標已經(jīng)基本實現(xiàn)。脫貧攻堅后相對貧困問題作為一種客觀現(xiàn)象，將擺在人們面前，如何識別相對貧困，如何緩解相對貧困，將會是一項長期而又艱巨的任務(wù)。因此，全面認識和識別相對貧困，全面分析相對貧困的特征，是迫切需要解決的問題。

（一）相對貧困的內(nèi)涵界定

關(guān)于貧困的認識和界定發(fā)端于20世紀初，1901年英國社會學家郎特里在其《貧困：對城市生活的研究》中，把貧困界定為“一種最低需要的缺乏，無法達到生活所需的最低需求水平”[29]510，并首次提出了按照獲得維持體力的最低需求的“購物籃子”作為衡量貧困的標準。其后，一些英美學者以及世界銀行和其他國際組織就貧困線標準進行了廣泛的討論，提出了不同的設(shè)計思路，但是關(guān)于貧困的認識和貧困線標準的設(shè)定基本還是承襲郎特里的思路，只不過不同國家和地區(qū)、不同學者和不同國際組織對于貧困的理解和貧困線的設(shè)定具有顯著差異，也體現(xiàn)出其標準設(shè)定的文化內(nèi)涵和區(qū)域特征。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對于貧困的認識逐漸難以適應(yīng)時代發(fā)展的要求。首先提出相對貧困的是英國經(jīng)濟學家湯森，他通過實證分析得出這樣的結(jié)論：當一個家庭或者個體收入下降后，往往會產(chǎn)生被社會剝奪的感知和被社會排斥的認知，因此他認為貧困不僅僅是涉及收入方面，還涉及社會認同方面。其后，相關(guān)經(jīng)濟學者和社會學者加入到對相對貧困的研究。學者們普遍認為，貧困不僅僅是物質(zhì)貧困，也有精神貧困，不僅僅是收入貧困，也有能力貧困，相對貧困是一個多維的范疇。近10年來，國內(nèi)一些學者對相對貧困問題也給予關(guān)注，郭熙寶等認為相對貧困是一種脆弱性、無發(fā)言權(quán)、社會排斥等社會層面的“相對剝奪感”[30]。馮怡琳、邸建亮認為貧困不僅僅是收入或者消費不足的問題，也是住房醫(yī)療和教育等方面的機會和能力不足的問題[31]。因此，相對貧困被認為是包括收入、能力、權(quán)利以及自我認同方面的多維度概念，但其標準的設(shè)定存在分歧，有專家認為相對貧困線應(yīng)該以居民平均收入為基礎(chǔ)按照特定系數(shù)來計量更加便捷[32]，并且可以以一定年限作為調(diào)整周期。考慮到極端收入差距的影響，目前，世界上通行的做法是以一個國家或地區(qū)的中位數(shù)收入的一定比例作為相對貧困線標準。目前，國內(nèi)一些省份貧困線的確定已經(jīng)體現(xiàn)出對相對貧困的理解，比如浙江省在2012年將貧困線標準確定為年人均可支配收入4600元，江蘇省2018年將貧困線標準確定為年人均可支配收入6000元。

（二）相對貧困群體的特征

隨著2020年中國全面消除絕對貧困目標的基本實現(xiàn)，以區(qū)域和連片區(qū)域為主要特點的貧困現(xiàn)象將得到根本改變，貧困將主要以相對貧困形式呈現(xiàn)，相對貧困群體的特征將會發(fā)生重大變化。

1.相對貧困人口數(shù)量較大。相對貧困的設(shè)定一般是以全社會收入中位數(shù)或者平均收入的一定比例作為界限，這一比例往往設(shè)定為40%～60%。從某種意義而言，近年來依靠扶貧減貧政策實現(xiàn)脫貧的絕對貧困人口將會轉(zhuǎn)化為相對貧困人口，同時，進城農(nóng)民工也將進入相對貧困群體行列。此外，城市貧困問題一直沒有得到重視和關(guān)注，城市居民相對貧困現(xiàn)象也將凸顯。以2018年為例，假設(shè)按照城鄉(xiāng)居民人均收入中位數(shù)的50%作為基準進行測算，2018年中國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的相對貧困標準應(yīng)該分別為人均每年收入14128元、4811元，據(jù)此推算全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的相對貧困人口比例將會分別達到14.5%和19.1%[33]，相對貧困的人口數(shù)量將遠遠超過2億人。

2.相對貧困群體分布相對零散。脫貧攻堅計劃重點突破了集中連片區(qū)域性貧困現(xiàn)象，貧困集中的問題得到根本解決。一是隨著城鎮(zhèn)化的推進和戶籍制度改革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將會一定程度上被打破，進城務(wù)工人員轉(zhuǎn)移到城市城鎮(zhèn)必然會導致其中部分低收入人口轉(zhuǎn)化為相對貧困群體。二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，必然會導致低技能和低學歷人口就業(yè)受到抑制，部分城鎮(zhèn)居民也將進入相對貧困群體。三是由于社會保障體系和住房保障體系制約，一小部分新就業(yè)青年群體進入相對貧困群體。當然，由于農(nóng)村經(jīng)濟的脆弱性和弱質(zhì)性，農(nóng)村相對貧困問題也將會持久存續(xù)。因此，相對貧困群體具有零散化和流動性的特征。

3.相對貧困群體相對固化。一是在消除絕對貧困階段，對于老弱病殘等特殊群體采取的是社會救助和社會保障兜底的具體措施，這部分群體在脫貧攻堅后毫無疑問將會進入相對貧困范圍，由于其固有的客觀因素影響將難以緩解，形成了相對穩(wěn)定的相對貧困群體和結(jié)構(gòu)。二是由于經(jīng)濟發(fā)展帶來的貧富差距和教育不均衡等系列問題難以根本解決和扭轉(zhuǎn)，部分區(qū)域和行業(yè)內(nèi)代際傳遞問題將會在一定時期內(nèi)凸顯，階層固化的趨勢難以得到根本扭轉(zhuǎn)，貧困代際傳承問題將會在一定程度上呈現(xiàn)。因此，相對貧困群體相對固化是脫貧攻堅后一個非常顯著的特征。

4.相對貧困群體致因相對復雜。相對貧困是一個復雜的社會現(xiàn)象，具有多維判斷標準。絕對貧困致因往往是自身先天因素和環(huán)境因素所導致，但是相對貧困隱含著社會剝奪、社會排斥等心理因素，表現(xiàn)為不僅僅是生理基本需要的不滿足，還包括教育、住房、衛(wèi)生醫(yī)療等方面需要的不滿足。由于中國處于經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，發(fā)展不充分、不均衡的問題突出，不僅僅體現(xiàn)在貧富差距的擴大，還體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與社會保障等公共產(chǎn)品供給差距的擴大。

三、脫貧攻堅后解決相對貧困問題的政策選擇

消除絕對貧困后，貧困現(xiàn)象將主要以相對貧困形式存在，相對貧困具有其新的表現(xiàn)和特征，因此，在借鑒消除絕對貧困的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，脫貧攻堅后扶貧減貧工作政策需要全面調(diào)整。

（一）合理確立相對貧困標準

相對貧困的內(nèi)涵具有多維度特征，測度理論和方法的選擇也存在迥然各異的思路。緩解相對貧困的首要任務(wù)就是要準確識別和測度相對貧困群體。中國人口眾多、幅員遼闊，區(qū)域自然資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，在政府主導的扶貧減貧政策路徑下，如何確定相對貧困標準是一個非常重要的問題。如果完全采用“一刀切”的標準顯然不切合實際，但是如果“各自為政”擬定標準，極有可能由于地方政府的行政考核機制導致標準制定得不夠科學合理，因此，需要中央政府依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，合理厘清和設(shè)定指導性標準，以利于準確識別扶持對象和扶持群體，確立并實施有效的扶貧減貧政策，進而科學地衡量扶貧減貧效果。借鑒相關(guān)經(jīng)驗，建議以省為單位，區(qū)分城鄉(xiāng)，以居民可支配收入的中位數(shù)的一定比例作為相對貧困線標準，考慮國家經(jīng)濟發(fā)展狀況和趨勢，可以以各省區(qū)城鄉(xiāng)居民收入的中位數(shù)的40%作為標準，先行把10%左右的人口納入扶貧減貧范圍，并依據(jù)人均收入變化按年度或者若干年度進行調(diào)整，同時隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況和國家收入政策調(diào)整的效果，適時提高相對貧困衡量標準的比例。

（二）構(gòu)建制度保障體系

從某種意義而言，相對貧困是社會現(xiàn)象，也是經(jīng)濟問題，更是政治命題。改革開放40多年的經(jīng)驗表明，扶貧減貧工程取得的巨大成效得益于中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。緩解相對貧困問題，需要繼續(xù)充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，需要進一步推進國家治理體系和治理能力建設(shè)?，F(xiàn)階段，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨新任務(wù)、新要求，客觀地要求中國特色社會主義制度和國家治理體系更加完善。因此，一是在進一步完善中國特色社會主義法制體系基礎(chǔ)上，全面推進國家治理體系現(xiàn)代化，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，為緩解相對貧困提供制度支撐。二是進一步深化體制機制改革，全面推進國家治理能力現(xiàn)代化，進一步提升國家治理能力和治理水平，釋放體制機制的活力，為經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)，也為緩解相對貧困提供物質(zhì)保障。

（三）科學構(gòu)建新型社會保障和發(fā)展型低收入群體救助制度

從國際經(jīng)驗來講，社會保障和救助體系是人們分擔社會風險、提高風險抵御的基礎(chǔ)制度設(shè)計，也是消除和緩解貧困的重要社會制度。因此，脫貧攻堅后，如何構(gòu)建和完善新型社會保障和救助制度，對于緩解相對貧困具有現(xiàn)實意義。一是進一步加強政府主導與多元主體參與的社會保障制度建設(shè)，破除城鄉(xiāng)社會保障二元結(jié)構(gòu)，以共建、共治、共享為基礎(chǔ)，維護社會保障的互助共濟的根本宗旨，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化、均衡化和法制化，依法維護制度體系的規(guī)范性和穩(wěn)定性。二是進一步統(tǒng)籌完善社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等扶貧濟困制度，健全以保障性扶貧政策為主的多重防范體系，加大對弱勢群體的綜合性扶貧機制建設(shè)，擴大兜底保障政策覆蓋范圍，夯實民生保障的安全底線。科學、合理、完善的社會保障和救助體系，將會為緩解相對貧困提供有力支持。

（四）加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資本投入

一是進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，逐步實現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給均衡化，擴大經(jīng)濟發(fā)展成果的惠及面，為相對貧困群體提供增加收入、改善醫(yī)療的物質(zhì)基礎(chǔ)保障，提升社會的公平度，增強人民的獲得感，提高人民的生活質(zhì)量。二是進一步加大義務(wù)教育和職業(yè)教育的投入力度，特別是更加重視教育均衡化發(fā)展，構(gòu)建公民終身教育的體制，提高貧困群體的受教育水平，提高貧困群體的自我發(fā)展能力，提高貧困群體的就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)率，破除貧困代際傳遞陷阱。

（五）全力推進落后地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展

消除絕對貧困的瓶頸就是集中連片區(qū)域性貧困問題，重要支撐就是經(jīng)濟增長提供了扶貧減貧的物質(zhì)基礎(chǔ)。脫貧攻堅后，仍然要關(guān)注落后地區(qū)的扶貧減貧的區(qū)域性特征，仍然要重視經(jīng)濟增長對于扶貧減貧的關(guān)鍵性作用。一是繼續(xù)借鑒產(chǎn)業(yè)扶貧取得的經(jīng)驗，政府要引導具有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進落后地區(qū)差異化發(fā)展，提升相對貧困群體就業(yè)水平，提高增收能力。二是繼續(xù)借鑒幫扶結(jié)對扶貧的經(jīng)驗，以市場化手段促進發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)區(qū)域間合作的雙贏和發(fā)展。三是加大對落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和金融傾斜的政策扶持力度，促進地區(qū)中小企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)相對貧困群體的本地就業(yè)，為緩解相對貧困提供平臺和就業(yè)保障。

（六）充分發(fā)揮非政府組織和慈善機構(gòu)作用

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，非政府組織和社會慈善機構(gòu)也得到了發(fā)展。緩解相對貧困，政府主導、多元主體參與被證明是切實有效的創(chuàng)新機制，因此，要充分發(fā)揮非政府組織和慈善機構(gòu)在扶貧減貧工作中的重要作用。一是加大政府與非政府組織的合作，有效整合資源，構(gòu)建社會反貧困的有效機制，形成扶貧減貧的合力。二是進一步健全慈善機構(gòu)準入機制和運行規(guī)則，提高慈善機構(gòu)參與扶貧減貧的積極性和主動性，使其與政府主導的扶貧減貧體系有效配合，提升慈善機構(gòu)在扶貧減貧工作中的成效。

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責任編輯? 王? 雨