閆琳琳 劉勝琴

[摘? 要]社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展是適應(yīng)發(fā)展新特征新變化的時代課題?；鶎託埪?lián)組織要運用以大數(shù)據(jù)支持、信息導(dǎo)向和云服務(wù)為核心的技術(shù)手段，堅持以政府主導(dǎo)、多方協(xié)作，操作規(guī)范化、協(xié)作化為運行原則，建立“一核多元”的秩序化的運行機(jī)制。應(yīng)鼓勵多方社會力量參與;健全殘疾人制度體系，完善殘疾人法律依據(jù);以人為本，建構(gòu)全面的福利體系;完善監(jiān)督體系，建立動態(tài)評價機(jī)制，實現(xiàn)殘疾人事業(yè)更好更快發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]社會治理;基層殘聯(lián)組織;發(fā)展框架

[中圖分類號]C916? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）02-0071-05

殘疾人是特殊的弱勢群體，國家高度重視殘疾人及殘疾人事業(yè)的發(fā)展。隨著時代的發(fā)展，殘疾人群體的需求多元化、多樣化、個性化，基層殘聯(lián)組織難以貼合殘疾人實際滿足其需求。在社會治理下實現(xiàn)基層殘聯(lián)組織發(fā)展，發(fā)揮殘聯(lián)主體優(yōu)勢，運用自身的資源優(yōu)勢加上其他社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，充分調(diào)動社會資源滿足殘疾人需求，對于實現(xiàn)殘疾人事業(yè)更好更快發(fā)展具有重要意義。

一、社會治理背景下推進(jìn)基層殘聯(lián)組織發(fā)展的必要性

推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項長期和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。社會治理的現(xiàn)代化意味著治理理念、治理主體、治理形式都具有不同于傳統(tǒng)治理的特征。基層殘聯(lián)組織是社會治理的重要主體，是社會治理重心下移的落腳點，是實現(xiàn)社會治理公平訴求的重要推動力量。因此，在社會治理背景下積極推動基層殘聯(lián)組織發(fā)展尤為必要。

（一）基層殘聯(lián)組織是社會治理的重要參與主體

黨的十九大提出打造“共建共治共享”的社會治理格局，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下多元主體合作共建、多元共治、平等共享，形成合力。創(chuàng)新社會治理的重點是解決多元主體良性互動和協(xié)同運行問題，構(gòu)建更加開放、更加有效的多元主體合作共治新格局，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理目標(biāo)。作為連接上級殘聯(lián)組織和殘疾人的樞紐，基層殘聯(lián)組織可以直觀地了解、反映殘疾人的需求和問題，發(fā)揮“代表”功能，積極維護(hù)殘疾人的基本權(quán)益。而且基層殘聯(lián)組織更了解政策和熟悉政府資源配置，更清晰地認(rèn)知殘疾人及殘聯(lián)組織自身角色與功能，可以有針對性地解決殘疾人的需求，合理分配資源，提供更有效的服務(wù)。[1]33-34要從多個方面、多個角度采取措施，以基層殘聯(lián)組織為主導(dǎo)，多元治理主體分工協(xié)作、統(tǒng)籌兼顧、團(tuán)結(jié)協(xié)作、綜合施策、形成合力，提升科學(xué)決策水平，提高資源配置效率，保障殘疾人權(quán)益。

（二）基層殘聯(lián)組織是社會治理重心下移的落腳點

黨的十九屆四中全會指出，要推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。基層殘聯(lián)組織由鄉(xiāng)（街道）的殘疾人聯(lián)合會和村（社區(qū)）的殘疾人協(xié)會構(gòu)成，主要起到承上啟下的作用?；鶎託埪?lián)組織具有“代表”“管理”“服務(wù)”三個職能，它可以了解殘疾人群體的基本需求，也可以就殘疾人遇到的問題精準(zhǔn)施策，維護(hù)殘疾人群體的切身利益?；鶎託埪?lián)組織作為上級殘聯(lián)組織與殘疾人的橋梁和紐帶，有著感知殘疾人需求最直接、最敏銳的觸角，是社會治理重心向基層下移的重要落腳點。

（三）基層殘聯(lián)組織是實現(xiàn)社會治理公平訴求的重要推動力量

社會治理旨在維護(hù)社會公平正義，提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的包容性和共享性。社會公平是社會治理的最高價值需求。在新時代，社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)在于樹立發(fā)展成果全民共享理念，構(gòu)建合理的分配調(diào)節(jié)機(jī)制，建立健全基本公共服務(wù)體系和完善維護(hù)人民權(quán)益機(jī)制?？梢哉f，社會公平是社會治理現(xiàn)代化亟待解決的核心問題。追求公平正義、實現(xiàn)民生改善的關(guān)鍵點在于推進(jìn)弱勢群體的發(fā)展。殘疾人是具有特殊困難的弱勢群體，在社會中處于劣勢地位，更需要得到社會的關(guān)心和幫助。他們的平等與發(fā)展、參與和共享事關(guān)社會治理與社會發(fā)展大局。而基層殘聯(lián)組織最貼近殘疾人，直接服務(wù)于殘疾人，基層殘聯(lián)組織的發(fā)展也關(guān)系著殘疾人群體平等地享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，實現(xiàn)社會公平。在社會治理現(xiàn)代化實踐中，基層殘聯(lián)組織的發(fā)展可以有效幫助殘疾人群體實現(xiàn)全面發(fā)展和共享發(fā)展。

二、社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展存在的問題

2019年，全國省市縣鄉(xiāng)（除兵團(tuán)外）共成立殘聯(lián)4.2萬個，各?。▍^(qū)、市）、市（地、州）全部建立殘聯(lián);97.6%的縣（市、區(qū)）、97.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已建立殘聯(lián);94.4%的村（社區(qū)）建立殘協(xié)，共54.0萬個。省市縣鄉(xiāng)殘聯(lián)工作人員達(dá)11.1萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）選聘殘疾人專職委員總計58.1萬人。[2]總體來說，殘聯(lián)積極發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，形成的縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）三級殘聯(lián)組織框架為提升殘疾人服務(wù)保障能力和覆蓋面，擴(kuò)大社會影響力提供了堅實基礎(chǔ)，但基層殘聯(lián)組織發(fā)展仍然存在著一定問題。

（一）基層殘聯(lián)組織的代表職能發(fā)揮不足

殘聯(lián)組織是將代表職能、服務(wù)職能、社會化管理職能融為一體的綜合性社會團(tuán)體，它是應(yīng)我國殘疾人事業(yè)發(fā)展和解決殘疾人管理、保障殘疾人利益的需要建構(gòu)起來的。在現(xiàn)實生活中，基層殘聯(lián)組織發(fā)揮的更多的是對上級組織政策的傳達(dá)和對殘疾人資料的信息管理功能，“行政化”色彩濃重，殘疾人對殘聯(lián)的熟悉度和認(rèn)同度不高。殘聯(lián)組織本應(yīng)該是屬于殘疾人的組織，代表殘疾人的權(quán)益，是殘疾人自己需求的表達(dá)和傾訴之地，但是由于基層殘聯(lián)組織行政事務(wù)多，工作人員配備嚴(yán)重不足，再加上缺少與殘疾人群體的密切溝通和交流，缺少社會的關(guān)注和上級資源的配備，導(dǎo)致殘疾人需求與殘聯(lián)資源配置脫節(jié)，沒有做到資源的有效利用?；鶎託埪?lián)組織未能有效地發(fā)揮代表職能，殘疾人出現(xiàn)問題不會第一時間尋找殘聯(lián)的救助而是通過親朋好友、鄰居和其他非正式社會支持網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行求助，對正式的社會支持網(wǎng)絡(luò)了解度低，認(rèn)同度和歸屬感低?；鶎託埪?lián)組織就是以殘疾人為主體、為殘疾人服務(wù)、代表和維護(hù)殘疾人基本權(quán)益的一個組織，而殘疾人出現(xiàn)問題不去尋找基層殘聯(lián)組織，體現(xiàn)出基層殘聯(lián)組織的代表職能發(fā)揮不足。

（二）基層殘聯(lián)組織工作人員專業(yè)性不強(qiáng)

我國基層殘聯(lián)組織普遍存在著工作人員專業(yè)性不強(qiáng)、素質(zhì)較低的問題。在基層殘聯(lián)組織中，具備專業(yè)知識與技能的殘疾人工作者較少，大多數(shù)工作人員并未接受系統(tǒng)的殘疾人服務(wù)與管理的專業(yè)知識教育和技術(shù)培訓(xùn)。相當(dāng)一部分基層殘聯(lián)組織專職委員年齡偏大、文化程度不高，或者由社區(qū)人員兼職，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，其專業(yè)知識、綜合素質(zhì)、理論水平都難以滿足新時代殘疾人的需求。由于公益性崗位工資收入低、待遇差，也很難留住素質(zhì)高的工作人員。在專業(yè)性不強(qiáng)的情況下，基層殘聯(lián)組織的工作人員更多的是處理行政事務(wù)，導(dǎo)致基層殘聯(lián)組織的服務(wù)功能發(fā)揮受限。專業(yè)性不強(qiáng)導(dǎo)致工作中采用不科學(xué)的工作方法，甚至?xí)o殘疾人帶來新的心理傷害，降低殘疾人對殘聯(lián)組織的信任度和認(rèn)同度。

（三）基層殘聯(lián)組織定位不明確

殘疾人聯(lián)合會從成立之日起，就一直帶著行政化色彩，它是在政府的大力扶持下穩(wěn)定運行的。各級殘聯(lián)組織是各級政府部門為了更好地服務(wù)殘疾人而成立的專門組織，也是政府部門衍生出的“半官半民”組織。這也使得殘聯(lián)組織既具有“半官”定位，又具有“半民”的特征?；鶎託埪?lián)工作人員主要由政府工作人員構(gòu)成，自身定位不明確，很多時候會注重政府的利益訴求，看重對殘疾人事務(wù)的約束和管理，忽視對殘疾人的服務(wù)?；鶎託埪?lián)的資源和經(jīng)濟(jì)來源，主要依靠財政預(yù)算與社會募集，其內(nèi)生性發(fā)展動力不足，也缺乏長期的殘疾人發(fā)展規(guī)劃，存在著“他助性”與“自主性”的矛盾，使得基層殘聯(lián)組織對政府過于依賴，自身獨立性逐漸喪失。

三、社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展的框架

經(jīng)過多年發(fā)展，我國殘疾人事業(yè)取得了令人矚目的成績，但基層殘聯(lián)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能發(fā)揮仍面臨諸多挑戰(zhàn)。本文從社會治理的角度，提出以大數(shù)據(jù)支持、信息導(dǎo)向和云服務(wù)為核心技術(shù)手段，以政府主導(dǎo)、多方協(xié)作，操作規(guī)范化、協(xié)作化為運行原則，建立“一核多元”與秩序化的運行機(jī)制，作為社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展的總體框架（見圖1）。社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展是一個系統(tǒng)性的工程?；鶎託埪?lián)組織的主要職責(zé)是銜接政府與殘疾人，強(qiáng)調(diào)以新時期的信息化技術(shù)創(chuàng)新與基層殘聯(lián)組織建設(shè)為中心，緊跟時代步伐，進(jìn)行自我革新，提升殘疾人服務(wù)水平。同時，基層殘聯(lián)組織的社會治理模式從傳統(tǒng)的垂直型金字塔模式走向扁平的網(wǎng)絡(luò)模式，整合來自政府和社會的資源，為殘疾人提供高質(zhì)量服務(wù)。

（一）大數(shù)據(jù)支持、信息導(dǎo)向和云服務(wù)的技術(shù)手段

基層殘聯(lián)組織在服務(wù)殘疾人過程中，要充分借助互聯(lián)網(wǎng)的功能來擴(kuò)大服務(wù)對象的范圍和服務(wù)的可及性?；鶎尤藛T做好調(diào)研，把有關(guān)殘疾人及其家庭的詳細(xì)信息記錄下來，然后運用互聯(lián)網(wǎng)做好信息整合工作，對信息進(jìn)行分類整理，在需要了解殘疾人及其家庭情況的時候方便查找，定期做好信息動態(tài)更新，保證信息的即時性和有效性。

由于有些殘疾人行動不便，基層殘聯(lián)組織可以創(chuàng)建幫助殘疾人的網(wǎng)絡(luò)平臺，讓殘疾人及其家屬能夠足不出戶就得到服務(wù)，根據(jù)殘疾人的不同類型劃分不同的服務(wù)內(nèi)容，可以上門服務(wù)，也可以采取專業(yè)康復(fù)知識講座等形式，通過云服務(wù)的方式來滿足殘疾人的需求。

（二）政府主導(dǎo)、多方協(xié)作，操作規(guī)范化、協(xié)作化的運行原則

殘疾人事業(yè)的發(fā)展需要以政府為主導(dǎo)，各相關(guān)部門和各類社會組織多方協(xié)作，多元主體協(xié)同治理，讓殘疾人的需求得到更好的滿足。在實踐過程中，要做到操作規(guī)范化、協(xié)作化?；鶎託埪?lián)組織在走訪調(diào)研殘疾人真實生活狀況的時候，對新出現(xiàn)的問題進(jìn)行了解和記錄并且及時反饋給民政部門，民政部門發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)作用，協(xié)助基層殘聯(lián)組織解決問題。其他部門針對殘疾人普遍存在的問題出臺相關(guān)的政策法規(guī)，這些法規(guī)的制定都需要基層殘聯(lián)組織的參與。多方協(xié)作解決殘疾人的社會問題，既具有針對性又合理有效地運用了社會資源。

（三）“一核多元”與秩序化的運行機(jī)制

在運行過程中，“一核”指的是以基層殘聯(lián)組織為核心，“多元”指的是政府相關(guān)部門、專業(yè)社會組織、其他社會力量等多主體共同參與助殘服務(wù)，一起為殘疾人事業(yè)發(fā)展做貢獻(xiàn)?；鶎託埪?lián)組織作為一個樞紐式的組織，在殘疾人事業(yè)發(fā)展的過程中扮演著上傳下達(dá)的角色。一方面，它需要做到傳達(dá)和落實政府部門的政策，服務(wù)并支持殘疾人群體及其家庭;另一方面，它還需要進(jìn)行外聯(lián)內(nèi)合，積極引導(dǎo)和鼓勵社會多方參與。

殘疾人事業(yè)發(fā)展過程中，基層殘聯(lián)組織、政府相關(guān)職能部門、社會組織和其他社會力量在服務(wù)殘疾人的過程中要依據(jù)基層殘聯(lián)組織提供的真實信息進(jìn)行有序的、有針對性的服務(wù)，操作規(guī)范化和秩序化，充分利用資源。

四、社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展的對策

（一）鼓勵社會力量積極參與，整合多方資源

提高基層殘聯(lián)組織服務(wù)能力并不是只靠殘聯(lián)自身的發(fā)展和完善就能實現(xiàn)的，需要外界社會的支持，需要引入社會各界的力量與資源。在我國，社會組織在政府政策的大力支持下積極地活躍在社會建設(shè)的各個方面，在社會建設(shè)中起到積極促進(jìn)作用?；鶎用耖g組織可以在微觀層面參與救助殘疾人，彌補(bǔ)基層殘聯(lián)組織在殘疾人救助中的不足。近年來，其他社會力量也在發(fā)揮自身的作用，能夠在較小范圍內(nèi)對殘疾人進(jìn)行個別幫扶，這些有組織的和無組織的社會力量對殘聯(lián)組織的服務(wù)起到了補(bǔ)充和鞏固的作用，大大減輕了殘聯(lián)的負(fù)擔(dān)。應(yīng)鼓勵多方社會力量積極參與殘疾人事業(yè)，提高殘聯(lián)的資源獲取能力，整合資源，為殘疾人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（二）健全制度體系，完善有關(guān)殘疾人權(quán)利的法律法規(guī)

殘疾人是較為特殊的弱勢群體，需要政府部門出臺具體的法律法規(guī)來保護(hù)殘疾人的基本權(quán)益，也為殘聯(lián)組織在社會治理背景下實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展提供法治保障。首先，完善有關(guān)殘疾人權(quán)利的法律法規(guī)，用法律的方式對殘疾人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，例如，特殊教育、殘疾人就業(yè)和醫(yī)療保障等方面的法律法規(guī)，通過明文規(guī)定保障殘疾人的基本權(quán)益，提高殘疾人的福利水平，不斷促進(jìn)殘疾人融入社會。其次，加強(qiáng)殘疾人相關(guān)法律的剛性規(guī)定，減小彈性空間。彈性空間大會削弱殘疾人的權(quán)益保障程度，在無形中會給各部門制定殘疾人政策的時候留下空間，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差。

（三）明確角色定位，淡化殘聯(lián)行政色彩

殘聯(lián)組織具有“代表”“管理”“服務(wù)”三種職能。殘聯(lián)組織是代表、維護(hù)和爭取殘疾人基本權(quán)益的組織，在積極了解并滿足殘疾人的基本需求的同時，要明確不同殘疾人的自身特點，這樣才能更好地為殘疾人提供更優(yōu)質(zhì)的有針對性的服務(wù)。殘聯(lián)組織應(yīng)明確自身的定位，在多重職能之間做好平衡工作。

政府在殘疾人事業(yè)方面應(yīng)做好政策法律、社會環(huán)境、輿論觀念等方面的引導(dǎo)和扶持。殘聯(lián)組織應(yīng)當(dāng)利用好政府的政策支持和相關(guān)資源，努力調(diào)動多方社會力量參與，在“他助”基礎(chǔ)上實現(xiàn)“自助”，加強(qiáng)自身的獨立性。

（四）以人為本，建構(gòu)全方位的福利體系

社會治理體系建設(shè)中，要充分考慮以人為本，以市場需求為導(dǎo)向的殘疾人福利體系，堅持社會福利分享給殘疾人、社會福利產(chǎn)品殘疾人共享的原則。殘疾人的需求是較為復(fù)雜的，構(gòu)建殘疾人福利體系需要從保障殘疾人的基本生活權(quán)益開始，要考慮到殘疾人的基本生活，主要是以社會救助、生活照料、就業(yè)等福利為主體。

要逐步發(fā)展殘疾人的高等教育、政治參與等社會發(fā)展型福利，不斷促使殘疾人社會福利從生存型向發(fā)展型過渡。要尊重和接納殘疾人，讓殘疾人享有對自身社會福利相關(guān)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。不斷完善殘疾人利益訴求渠道和政府回應(yīng)的互動平臺機(jī)制，逐漸建成高效、透明的殘疾人福利決策參與網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)殘疾人社會福利的針對性、可行性和實效性。在福利制度制定的時候應(yīng)注重開發(fā)殘疾人的潛能，即注重通過社會福利項目來推動殘疾人不斷激發(fā)自身潛能，積極引導(dǎo)殘疾人從福利客體轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠l(fā)展主體。

（五）完善監(jiān)督體系，建立動態(tài)評價機(jī)制

在政策執(zhí)行過程中，監(jiān)督部門要確保殘疾人能及時了解政策，符合條件的殘疾人能夠享受相關(guān)的優(yōu)惠政策。建立針對殘疾人事業(yè)的法律執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和約束機(jī)制，通過立法的形式來賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)職權(quán)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)不受其他部門的干擾，接受和處理殘疾人權(quán)益受到侵害時的投訴，配合與監(jiān)督各部門在殘疾人權(quán)益保障方面的工作。建立動態(tài)評價機(jī)制，動態(tài)監(jiān)測殘疾人事業(yè)發(fā)展水平，同時將殘疾人工作納入政府考評體系，促進(jìn)殘疾人事業(yè)又好又快發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]李洪永.國家治理能力提升背景下基層殘聯(lián)功能定位研究：基于部分省市的實證調(diào)查[D].長春：吉林大學(xué)，2017.

[2]中國殘疾人聯(lián)合會.2019年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/tjgb/202004/t20200402_674393.shtml.

責(zé)任編輯? 魏亞男