大學(xué)生參與高校治理的法治路徑研究

張繼紅 蔣冰晶

摘 要： 高校學(xué)生參與權(quán)的切實(shí)保障是大學(xué)善治的內(nèi)在要求。而學(xué)生參與大學(xué)治理中存在的諸多法治缺陷是學(xué)生參與不足的重要原因。學(xué)生參與機(jī)制法治水平的提升，是提高高校內(nèi)部治理水平的優(yōu)先選擇。學(xué)生參與高校治理的法治路徑包括：應(yīng)充分完善學(xué)生參與的相關(guān)立法和高校章程，充分保障學(xué)生的參與主體地位;厘定學(xué)生參與的范圍和邊界，確保學(xué)生參與的廣度和深度;健全學(xué)生參與的程序制度、完善學(xué)生參與權(quán)的救濟(jì)途徑，為學(xué)生參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供程序和救濟(jì)保障。

關(guān)鍵詞：學(xué)生參與權(quán);大學(xué)治理;法治路徑

中圖分類號(hào)：D912.1 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1674-7356（2021）-02-0045-05

黨的十九屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，這為大學(xué)治理提供了方向指引。大學(xué)生參與高校治理已經(jīng)成為世界高等教育民主管理的趨勢(shì)，也是大學(xué)善治的內(nèi)在要求。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)研究者無(wú)論從理論層面還是實(shí)踐層面，都對(duì)學(xué)生參與大學(xué)治理問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)深入的研究和探索，有效推動(dòng)了學(xué)生參與大學(xué)治理的法制化和本土化[1]。盡管國(guó)家從法律制度上宣告并賦予了大學(xué)生參與高校管理的權(quán)利，但學(xué)界研究普遍認(rèn)為，總體而言，我國(guó)高校學(xué)生參與大學(xué)治理法制化還處在起步階段。各高校的做法、力度和效果也參差不齊[2]。學(xué)生參與高校管理仍存在參與范圍偏小、參與程度受限、參與權(quán)缺乏保障等問(wèn)題，不利于學(xué)生參與權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)和學(xué)生利益的充分表達(dá)。究其根本原因，在于學(xué)生參與機(jī)制的法治化程度較弱，而行政化程度較強(qiáng)，學(xué)生參與權(quán)欠缺程序保障。因而，在新時(shí)代依法治校大背景下，本文以高校治理與學(xué)生參與機(jī)制法治水平之間的相互關(guān)聯(lián)性為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，闡述如何克服學(xué)生參與機(jī)制的法治缺陷，進(jìn)而找到完善高校學(xué)生參與大學(xué)治理的法治化路徑，有效提升學(xué)生參與高校治理的程度和學(xué)校制度性回應(yīng)學(xué)生利益訴求的水平，建設(shè)和諧校園。

一、高校學(xué)生參與機(jī)制的法治水平是高校治理的關(guān)鍵切入點(diǎn)

高校學(xué)生參與機(jī)制，是指在校大學(xué)生作為高校治理參與主體以維護(hù)自身合法權(quán)益為主要目的，從高校正式的組織機(jī)構(gòu)中分享一定的管理權(quán)，按照相關(guān)規(guī)定有序地參與到學(xué)校的管理活動(dòng)中，對(duì)學(xué)校各項(xiàng)管理活動(dòng)直接或間接發(fā)揮影響，以及最終所形成的帶有規(guī)律性的模式。因此，高校學(xué)生參與機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一種系統(tǒng)性的行動(dòng)機(jī)制，是各種參與制度共同發(fā)揮作用的系統(tǒng)模式。高校學(xué)生既是高校的核心成員[3]，又是高等教育服務(wù)的參與者和共同生產(chǎn)者。高校學(xué)生參與高校治理是國(guó)家權(quán)力的社會(huì)化趨勢(shì)[4]在大學(xué)治理過(guò)程中的呈現(xiàn)，而大學(xué)生高校管理參與權(quán)是公民行政參與權(quán)派生出來(lái)的子權(quán)利，屬于大學(xué)生政治權(quán)利中的高校管理參與權(quán)。學(xué)生參與權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)可以促進(jìn)高校民主、科學(xué)決策，并暢通高校學(xué)生利益訴求的表達(dá)。

高校學(xué)生參與機(jī)制的法治化是學(xué)生參與高校治理的關(guān)鍵切入點(diǎn)。高校學(xué)生參與高校治理實(shí)效性較差的原因有很多方面，比如學(xué)校的治理理念陳舊、學(xué)生的參與意識(shí)不足等等;但法律層面的原因主要在于學(xué)生權(quán)力主體地位不明確，學(xué)生組織沒(méi)有納入高校管理權(quán)力體系當(dāng)中，學(xué)生參與高校管理的法律制度規(guī)定過(guò)于抽象，及學(xué)生管理參與權(quán)利遭受侵犯時(shí)缺乏法律救濟(jì)途徑等問(wèn)題[5]?；趯W(xué)生參與機(jī)制的上述法治缺陷，可以得到結(jié)論，即目前造成高校學(xué)生參與機(jī)制實(shí)效性差的重要原因在于學(xué)生參與機(jī)制欠缺法制化上，只有解決了學(xué)生參與高校治理的法制化問(wèn)題，才能從根本上為學(xué)生參與高校治理提供法律制度保障和支持，進(jìn)而推動(dòng)學(xué)生參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二、大學(xué)生參與高校治理的法治困境分析

以下主要從學(xué)生參與高校治理的校內(nèi)外立法現(xiàn)狀、參與范圍和程度、參與程序及學(xué)生參與權(quán)的救濟(jì)等方面闡述大學(xué)生參與機(jī)制存在的法治困境。

（一）現(xiàn)行立法及大學(xué)章程等校內(nèi)外規(guī)定對(duì)大學(xué)生參與主體地位的保障不足

我國(guó)《高等教育法》第十一條規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行民主管理。此條款中的“民主管理”指高校各成員共同參與高校管理之義，大學(xué)生有權(quán)參與高校管理當(dāng)然也是其中應(yīng)有之義。但是對(duì)于保障高校學(xué)生參與權(quán)、推進(jìn)高校學(xué)生參與機(jī)制的法制化來(lái)講，這樣籠統(tǒng)的、法律層面的保障顯然是不夠的。2005年教育部的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十一條規(guī)定明確宣告：學(xué)生是高校的主體，學(xué)生有民主參與高校管理的權(quán)利，學(xué)生參與高校管理是高校民主管理的基本形式。該規(guī)定首次明確宣告高校學(xué)生的參與權(quán)主體地位。2017年的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），在促進(jìn)學(xué)生參與高校管理及學(xué)生自我管理方面有了新的推進(jìn)性規(guī)定[6]。第六條第（五）項(xiàng)新增規(guī)定，學(xué)生對(duì)學(xué)校與學(xué)生權(quán)益相關(guān)事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第四十條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法、依章程參與學(xué)校管理。其中，“依章程參與學(xué)校管理”是新規(guī)定。該規(guī)定肯定了學(xué)生參與高校管理權(quán)利的范圍——應(yīng)是與學(xué)生權(quán)益相關(guān)的事務(wù)（采取了利益相關(guān)性標(biāo)準(zhǔn)[7]），同時(shí)確認(rèn)了學(xué)生參與權(quán)的具體權(quán)能——包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等四項(xiàng)權(quán)利（以下簡(jiǎn)稱“學(xué)生參與的四項(xiàng)權(quán)能”）。 《規(guī)定》第十四條也確認(rèn)了大學(xué)生有權(quán)參與學(xué)生考核、鑒定。以上條款表明了國(guó)家不斷支持并促進(jìn)學(xué)生參與高校治理的態(tài)度，未來(lái)必然為國(guó)內(nèi)各高校章程及校內(nèi)規(guī)章制度提供統(tǒng)一的、明確的指引，也為學(xué)生參與機(jī)制的法制化奠定了國(guó)家行政立法層面的基礎(chǔ)和依據(jù)。然而，《規(guī)定》中關(guān)于學(xué)生參與權(quán)的規(guī)定都比較原則性，僅僅確認(rèn)了學(xué)生參與管理的四種權(quán)能，卻缺乏系統(tǒng)科學(xué)的、具體的組織依托制度、程序制度，欠缺良好的權(quán)利保障和救濟(jì)制度，導(dǎo)致其難以落到實(shí)處。

高校章程中關(guān)于學(xué)生參與權(quán)的規(guī)定。第一階段， 《高等教育法》頒布后制定的高校章程32個(gè)文本中只有12個(gè)章程文本中規(guī)定了“在校學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)利”。而且這12個(gè)文本中只規(guī)定了學(xué)生有參與學(xué)校管理的建議權(quán)，沒(méi)有參與決策權(quán)。而且學(xué)生參與的具體方式也沒(méi)有明確規(guī)定，這樣的參與權(quán)規(guī)定在章程實(shí)際運(yùn)行中很難得到落實(shí)[8]。第二階段，教育部2005年《規(guī)定》實(shí)施后，各高校在章程中紛紛對(duì)學(xué)生參與學(xué)校管理權(quán)加以肯定，但學(xué)生參與權(quán)仍僅限于與“學(xué)生利益相關(guān)”的知情權(quán)和建議權(quán)，參與范圍及程度受限。如《吉林大學(xué)章程》（2015）第六十七條第六項(xiàng)和第八項(xiàng)還規(guī)定了學(xué)生參與權(quán)行使的組織保障，是學(xué)生代表大會(huì)和研究生代表大會(huì)。第三階段，2017年《規(guī)定》實(shí)施后，有的高校章程將學(xué)生參與權(quán)的權(quán)能拓寬，涵蓋了知情權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)，基本貫徹了《規(guī)定》中的學(xué)生參與權(quán)能。如， 《中國(guó)人民大學(xué)章程》 （2019）第9條第6項(xiàng)、第14條還規(guī)定了學(xué)生參與權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)是學(xué)生委員會(huì)和研究生委員會(huì)。然而，高校章程中僅對(duì)《規(guī)定》第六條和第四十條進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，但是并沒(méi)有涉及參與程序、明確的參與范圍、參與權(quán)救濟(jì)等具體內(nèi)容，而且在參與權(quán)能方面，知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一般參與權(quán)規(guī)定的多，參與決策權(quán)、參與執(zhí)行權(quán)等深度參與權(quán)規(guī)定的少。總之，各高校章程對(duì)學(xué)生參與權(quán)的保障程度不一，很難說(shuō)其已經(jīng)切實(shí)成為法定的權(quán)利。

（二）大學(xué)生參與高校治理的范圍不明確，且參與程度受限

2017年的《規(guī)定》對(duì)學(xué)生參與高校管理的范圍進(jìn)行了明確，限于“學(xué)校中與學(xué)生權(quán)益相關(guān)事務(wù)”享有四項(xiàng)參與權(quán)能，即根據(jù)高校管理事務(wù)與學(xué)生權(quán)益的相關(guān)程度來(lái)確定學(xué)生參與高校管理的范圍。但學(xué)生參與范圍還應(yīng)考慮學(xué)生參與能力來(lái)確定學(xué)生參與高校管理的具體范圍。目前，學(xué)生參與權(quán)的范圍仍然缺乏具體的制度肯定和保障，存在參與范圍過(guò)小、參與程度過(guò)淺等缺陷，嚴(yán)重影響了學(xué)生參與高校管理的積極性。一是與學(xué)生利益相關(guān)但學(xué)生能力所限，只能淺層次參與的領(lǐng)域。如，學(xué)術(shù)性事務(wù)、教學(xué)計(jì)劃設(shè)定、課程設(shè)計(jì)及學(xué)校的日常辦公、外事活動(dòng)管理等。這類領(lǐng)域目前基本上限制大學(xué)生的參與，即使允許學(xué)生參與，參與程度也較淺，僅限于征求意見(jiàn)，屬于一般參與。二是與學(xué)生利益相關(guān)且學(xué)生有完全或部分參與能力的領(lǐng)域，應(yīng)屬深度參與。如，學(xué)生后勤管理、學(xué)生獎(jiǎng)懲補(bǔ)助、教學(xué)效果評(píng)價(jià)、與學(xué)生利益相關(guān)的學(xué)校政策和校內(nèi)規(guī)章制度的制定等。學(xué)生在該領(lǐng)域具有一定的判斷能力，可以對(duì)管理活動(dòng)提供有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。學(xué)生實(shí)際上能夠參與的學(xué)校管理事務(wù)往往局限于這類領(lǐng)域。然而該領(lǐng)域?qū)W生參與程度較淺，大多是信息公布、意見(jiàn)征求等一般參與的內(nèi)容;參與決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)則鮮有機(jī)會(huì)可以涉足[9]。三是與學(xué)生利益密切相關(guān)且學(xué)生有能力參與的學(xué)生自治領(lǐng)域。如對(duì)學(xué)生組織的管理、對(duì)學(xué)生活動(dòng)設(shè)施的管理。從學(xué)生班級(jí)、學(xué)生會(huì)到學(xué)生社團(tuán)等各級(jí)學(xué)生組織，屬于學(xué)生自治管理范圍。然而學(xué)生工作部門、團(tuán)委等學(xué)校機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)生組織進(jìn)行著全方位的干預(yù)。學(xué)生組織在保障學(xué)生參與權(quán)的時(shí)候顯得乏力。

（三）大學(xué)生參與高校治理的程序制度亟須完善

正當(dāng)程序原則充分體現(xiàn)在2017年《規(guī)定》的新增條款中，這標(biāo)志著我國(guó)教育法治的進(jìn)步。目前， 《規(guī)定》涉及的高校學(xué)生參與權(quán)的程序制度包括：第五十五條規(guī)定，學(xué)生受到不利處罰或決定前的告知程序、聽(tīng)取陳述申辯程序，及決定后的送達(dá)程序。高校校內(nèi)規(guī)章制度中的高校學(xué)生參與權(quán)的程序性權(quán)利主要包括，事前程序中的公布相關(guān)的規(guī)章制度、告知程序;事中程序包括說(shuō)明理由制度、聽(tīng)取學(xué)生陳述和申辯制度、聽(tīng)證制度;事后程序包括送達(dá)、告知救濟(jì)途徑及時(shí)效制度。在學(xué)生參與權(quán)的程序權(quán)利中，知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是一個(gè)整體，彼此相互聯(lián)系，互為條件。知情權(quán)是參與的前提，參與權(quán)是關(guān)鍵，表達(dá)權(quán)是核心，監(jiān)督權(quán)是保障。其中知情權(quán)包括了告知程序、信息公開程序等內(nèi)容。因而，程序制度的完善與否是學(xué)生參與權(quán)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和前提所在。

高校學(xué)生參與機(jī)制的程序制度的主要缺陷有：首先，高校信息公開制度存在缺陷。信息公開制度作為高校學(xué)生參與的基礎(chǔ)性制度，是有效的公眾參與和大學(xué)治理的前提。《高等學(xué)校信息公開辦法》已經(jīng)實(shí)施十年，然而：高校對(duì)信息公開的態(tài)度仍然審慎、保守，公開的范圍也只限于列舉的主動(dòng)公開范圍內(nèi)，依申請(qǐng)公開的范圍保證在了可控的范圍內(nèi)。信息主動(dòng)公開的意識(shí)仍然欠缺;存在信息的選擇性公開、隱蔽性公開和利我性公開。其次，聽(tīng)證制度沒(méi)有明確規(guī)定。聽(tīng)證是實(shí)現(xiàn)學(xué)生陳述申辯權(quán)的重要行政程序制度，有助于學(xué)生實(shí)現(xiàn)對(duì)影響自身權(quán)益的學(xué)校處理決定的參與權(quán)?！兑?guī)定》只明確了學(xué)生受到不利處分前的陳述申辯權(quán)，并未明確規(guī)定學(xué)生的聽(tīng)證權(quán)利（特別是處分聽(tīng)證權(quán)利），也就是未明確給予學(xué)生正式的陳述、申辯機(jī)會(huì)[10]。最后，高校的告知義務(wù)。學(xué)生管理參與權(quán)要求學(xué)生享有被告知的權(quán)利，告知義務(wù)既包括學(xué)生接受高校的不利決定之前，告知其該決定的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù);也包括高校系統(tǒng)、真實(shí)地告知學(xué)生有關(guān)的校務(wù)信息，這是學(xué)生行使高校管理參與權(quán)的前提和基礎(chǔ)。告知程序存在的缺陷：一是告知的時(shí)間不夠合理，目前存在走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題;二是告知的信息內(nèi)容過(guò)濾告知或告知不充分，導(dǎo)致學(xué)生很難獲得充分的關(guān)涉?zhèn)€人利益的信息，進(jìn)而難以充分準(zhǔn)備證據(jù)支持自己的觀點(diǎn)和訴求。

（四）大學(xué)生參與權(quán)的救濟(jì)缺乏

有權(quán)利必有救濟(jì)，否則不利于大學(xué)生參與權(quán)的充分保障，使得高校民主管理流于形式，嚴(yán)重影響高校治理水平的提高?，F(xiàn)行法律體系中對(duì)學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)主要針對(duì)學(xué)生的受教育權(quán)、人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益，主要集中在對(duì)學(xué)校處分不服時(shí)的救濟(jì)途徑的規(guī)定。目前學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)途徑主要包括申訴和行政訴訟。而且，對(duì)于學(xué)生參與權(quán)的救濟(jì)只是隱含在其他權(quán)利救濟(jì)的程序參與權(quán)中，如陳述申辯權(quán)、告知權(quán)利等程序參與權(quán)利被包含在人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)中，并未明確規(guī)定。首先，2017年的《規(guī)定》的校內(nèi)申訴范圍仍然偏窄。《規(guī)定》確定的申訴范圍，限于“學(xué)生對(duì)處理或者處分決定不服提起的申訴”，但沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)學(xué)生管理參與權(quán)的救濟(jì)。事實(shí)上學(xué)校的日常具體管理行為、關(guān)涉學(xué)生利益的抽象的校內(nèi)規(guī)章制度也常常存在侵犯學(xué)生參與權(quán)的情形，如規(guī)章制定參與權(quán)、教學(xué)參與權(quán)等。因而應(yīng)擴(kuò)大申訴救濟(jì)范圍，確認(rèn)學(xué)校的具體管理行為、抽象的管理行為（校內(nèi)規(guī)章制度）如果侵犯了學(xué)生的處分、處理參與權(quán)，學(xué)生也可以申請(qǐng)校內(nèi)申訴尋求救濟(jì)，保障學(xué)生參與權(quán)。其次，應(yīng)拓寬教育行政申訴受案范圍。《規(guī)定》明確了對(duì)處理處分學(xué)生可以向?qū)W校、教育行政部門提出申訴;對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為，學(xué)生有權(quán)提出申訴或者依法提起訴訟。高校的日常行政管理行為也應(yīng)納入行政申訴的范圍，實(shí)現(xiàn)教育行政部門對(duì)高校更全方位的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，為學(xué)生管理參與權(quán)提供更全面的教育行政申訴救濟(jì)[11]。最后，教育行政訴訟與參與權(quán)。目前教育行政訴訟的受案范圍基本上局限于學(xué)生的受教育權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害時(shí)提供行政訴訟救濟(jì)。并未包含作為學(xué)生民主政治權(quán)利的參與權(quán)的救濟(jì)。這就直接導(dǎo)致學(xué)生參與權(quán)受損時(shí)喪失了最后一道法律救濟(jì)屏障。

三、大學(xué)生參與高校治理的法治路徑

（一）完善學(xué)生參與立法，保障大學(xué)生參與高校治理的主體地位

高校學(xué)生參與機(jī)制完善的法治路徑之關(guān)鍵，首先在于各級(jí)立法中應(yīng)當(dāng)完善學(xué)生參與高校管理權(quán)的規(guī)定，將“以學(xué)生為本”落實(shí)在制度規(guī)定上，才能真正落實(shí)大學(xué)生參與管理的平等主體地位[12]?！陡叩冉逃ā泛汀兑?guī)定》已經(jīng)規(guī)定了參與權(quán)的四大權(quán)能等內(nèi)容，但是仍未明確學(xué)生參與高校管理權(quán)的參與組織依托、程序和救濟(jì)等內(nèi)容。因此， 《高等教育法》應(yīng)適應(yīng)2017年《規(guī)定》的修改，具體明確大學(xué)生依法、依章程參與高校管理的權(quán)利，提升保障大學(xué)生參與主體地位的法源的效力等級(jí)，與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)高校學(xué)生參與權(quán)進(jìn)行原則性的指引?！兑?guī)定》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確學(xué)生參與權(quán)的組織保障、參與程序、參與范圍、參與權(quán)利救濟(jì)途徑等內(nèi)容。

此外，高校章程應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)校內(nèi)規(guī)章制度的制定，為學(xué)生參與權(quán)的法制化作承上啟下的肯定、確認(rèn)和保障。高校應(yīng)依據(jù)《規(guī)定》有關(guān)參與權(quán)的新增內(nèi)容修訂大學(xué)章程，貫徹落實(shí)學(xué)生參與權(quán)四項(xiàng)權(quán)能以及肯定學(xué)生參與范圍的利益相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這是目前亟須進(jìn)行的高校章程及其他校內(nèi)規(guī)章制度修改工作。大學(xué)章程還應(yīng)規(guī)定，學(xué)校應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)以及座談會(huì)等制度，支持并鼓勵(lì)學(xué)生參加學(xué)校的民主管理，對(duì)與學(xué)生利益相關(guān)的學(xué)校工作進(jìn)行監(jiān)督、提出參與建議和意見(jiàn)[13]。此外，學(xué)生參與學(xué)校民主管理的組織保障方面，應(yīng)規(guī)定“學(xué)校定期召開學(xué)生代表大會(huì)和研究生代表大會(huì)，聽(tīng)取學(xué)生代表意見(jiàn)和建議;在學(xué)代會(huì)和研代會(huì)閉會(huì)期間，學(xué)校支持其常設(shè)機(jī)構(gòu)學(xué)生委員會(huì)、研究生委員會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)依法參與學(xué)校管理，維護(hù)自身權(quán)益。”

（二）精準(zhǔn)厘定參與范圍，保障學(xué)生參與高校管理狀態(tài)的平衡性

根據(jù)學(xué)校管理事務(wù)與學(xué)生權(quán)益相關(guān)程度標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生參與能力標(biāo)準(zhǔn)二者的結(jié)合，可將學(xué)生參與高校管理分為三個(gè)層次。一是一般參與事項(xiàng)，該領(lǐng)域的學(xué)生參與主要目標(biāo)在于保障參與權(quán)中的表達(dá)權(quán)和知情權(quán)等淺層次參與內(nèi)容。盡管這些領(lǐng)域是學(xué)生參與的邊緣領(lǐng)域，參與是有限度的，但是如果排除學(xué)生參與，也有很多危害，如缺乏學(xué)生參與的高校管理活動(dòng)不易得到學(xué)生的理解，推行困難，影響效率。該項(xiàng)內(nèi)容屬于《規(guī)定》中的參與范圍，已被行政規(guī)章所確認(rèn)和肯定，但應(yīng)賦予其更多法制化保障，如在大學(xué)章程和校內(nèi)規(guī)章制度加以確認(rèn)，并適當(dāng)限制。二是深度參與，該層次的參與權(quán)能除了保障知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)等表面的參與權(quán)能外，還要保障參與權(quán)中的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)等深層次參與權(quán)能。具體參與方式包括，學(xué)生參與學(xué)校各決策機(jī)構(gòu)、學(xué)生參與各管理機(jī)構(gòu)等。對(duì)該層次的參與，章程不應(yīng)當(dāng)做出限制參與的規(guī)定。針對(duì)該層次學(xué)生參與缺乏系統(tǒng)化和制度化、流于形式等特點(diǎn)，需要考慮參與不足的克服。三是是學(xué)生自治領(lǐng)域的參與。（即學(xué)生自我管理領(lǐng)域的全面深入?yún)⑴c）在該領(lǐng)域，在遵守國(guó)家法律和學(xué)校規(guī)章制度的前提下，在學(xué)校的指導(dǎo)下，學(xué)生自治組織可以自主制定規(guī)章制度，進(jìn)行決策并執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域的學(xué)生參與權(quán)。

（三）推進(jìn)正當(dāng)程序原則，為學(xué)生參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供程序保障

首先，高校信息公開制度的完善。高校應(yīng)配合《高等學(xué)校信息公開辦法》形成校內(nèi)制度，并加強(qiáng)對(duì)該辦法的推廣學(xué)習(xí)，讓學(xué)生知曉信息公開的內(nèi)容和申請(qǐng)公開相關(guān)信息的權(quán)利，便于加強(qiáng)對(duì)高校信息公開工作的監(jiān)督[14]。推進(jìn)高校政務(wù)公開，充分保障學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)。高校應(yīng)通過(guò)學(xué)習(xí)網(wǎng)站、校報(bào)?？?、校內(nèi)廣播、電子屏幕、宣傳欄張貼等多種方式公開宣傳涉及學(xué)生權(quán)益的規(guī)章制度?？傊?，校方應(yīng)通過(guò)多種方式讓學(xué)生掌握關(guān)涉學(xué)生權(quán)益的規(guī)章制度，了解如何遵守規(guī)則，讓學(xué)生充分知悉違反規(guī)則將會(huì)帶來(lái)的不利后果。將學(xué)校的各種規(guī)定匯編入《學(xué)生手冊(cè)》，新生入學(xué)時(shí)人手一冊(cè)并持續(xù)更新。為學(xué)生參與高校管理提供信息支持，減少學(xué)生因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的參與不足、參與形式化。其次，明確規(guī)定關(guān)涉學(xué)生切身利益的聽(tīng)證權(quán)。應(yīng)當(dāng)建立與學(xué)生切身利益相關(guān)的學(xué)校重大具體侵益性管理事項(xiàng)、重大獎(jiǎng)勵(lì)等授益性管理事項(xiàng)、高校制定或修改內(nèi)部學(xué)生管理規(guī)章制度的學(xué)生聽(tīng)證制度。聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)包括正式聽(tīng)證程序和非正式聽(tīng)證程序。如果涉及學(xué)生的基本權(quán)利、對(duì)學(xué)生權(quán)益影響重大的處理或決定，適用于正式的聽(tīng)證程序。如果是高校管理、決策中涉及學(xué)生權(quán)益的重要規(guī)范性文件的制定，則需要召開非正式的聽(tīng)證會(huì)[15]。最后，高校應(yīng)當(dāng)切實(shí)踐行其告知義務(wù)。《規(guī)定》第五十三條規(guī)定了學(xué)校對(duì)學(xué)生做出處分，應(yīng)當(dāng)出具處分決定書，及該決定書應(yīng)包含的告知內(nèi)容。高校應(yīng)當(dāng)在學(xué)籍管理規(guī)定等校內(nèi)規(guī)章制度中，明確規(guī)定對(duì)學(xué)生做出處分決定時(shí)的告知義務(wù)。即做出相關(guān)處理、處分決定之前，學(xué)校應(yīng)以書面形式告知學(xué)生該決定據(jù)以做出的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)及相關(guān)程序性權(quán)利;還應(yīng)告知學(xué)生的申訴、訴訟救濟(jì)途徑及時(shí)效。并且學(xué)校應(yīng)當(dāng)注意告知的時(shí)間要合理，要考慮到學(xué)生針對(duì)告知事項(xiàng)的準(zhǔn)備時(shí)間問(wèn)題;告知的信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面、充分，不得過(guò)濾告知或選擇性告知，以便學(xué)生可以獲得充分的關(guān)涉?zhèn)€人利益的信息，進(jìn)而充分準(zhǔn)備證據(jù)支持自己的觀點(diǎn)和訴求。

（四）完善參與權(quán)的救濟(jì)途徑，為參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供救濟(jì)保障

完善學(xué)生申訴制度?！兑?guī)定》第五十九條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，并由教師代表、學(xué)生代表、學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人以及負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等組成?！兑?guī)定》第六條第六項(xiàng)已經(jīng)把學(xué)校針對(duì)學(xué)生做出的所有的處理或處分納入受理范圍內(nèi)。各大高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步貫徹《規(guī)定》的指引，擴(kuò)大校內(nèi)規(guī)定中申訴的受理范圍，將學(xué)校對(duì)學(xué)生的所有的處理決定都納入學(xué)生申訴處理委員會(huì)中，擴(kuò)大學(xué)生自主權(quán)的深度和廣度，增強(qiáng)學(xué)校的自我糾錯(cuò)能力。再者，學(xué)生申訴委員中學(xué)生代表的比例應(yīng)當(dāng)不低于三分之一。應(yīng)當(dāng)設(shè)立常設(shè)的學(xué)生申訴委員會(huì)，為學(xué)生申訴提供組織保障。

完善大學(xué)生管理參與權(quán)的訴訟救濟(jì)途徑，將高校管理主體侵犯大學(xué)生管理參與權(quán)引發(fā)的糾紛納入行政訴訟受案范圍。法院在審理該類案件時(shí)，既要保護(hù)大學(xué)生的合法權(quán)益，還要注意不能侵犯高校的自主管理權(quán)。但是法院審理學(xué)生提起的參與權(quán)之訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查下列問(wèn)題：首先，高校制定大學(xué)生參與高校管理的相關(guān)規(guī)章制度是否與國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)章相抵觸，有無(wú)歧視性規(guī)定。其次，高校公布參與條件后有無(wú)擅自更改，是否違背信賴保護(hù)原則。最后，重點(diǎn)考察糾紛中的程序是否合乎國(guó)家或高校的規(guī)定。法院的判決應(yīng)當(dāng)主要是維持判決和確認(rèn)判決。法院不能直接代替學(xué)校做出決定，否則將會(huì)侵犯到高校的自主管理權(quán)。

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Research on the Rule of Law Path for Students to Participate in University Governance

ZHANG Jihong， JIANG Bingjing

（School of Humanities and Laws， Hebei University of Technology， Tianjin 300401， China）

Abstract： The effective guarantee of student participation right is the inherent requirement of good governance in universities. However， many legal defects in the process of students′ participation in university governance are important reasons for students′ insufficient participation. Therefore， perfecting the legal system of student participation mechanism is the first choice to improve the internal governance level in universities. The rule of law path for students to participate in the governance includes the following points： the relevant legislation and university constitution of student participation should be fully improved to protect students′ dominant role in the governance process; the scope and boundary of student participation should be determined to ensure the breadth and depth of student participation; the procedural system of student participation and the relief approaches of student participation right should be perfected to provide the procedure and relief guarantee for the realization of student participation right.

Key words： student participation right; university governance; the rule of law path

收稿日期：2020-05-26

基金項(xiàng)目：河北省高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目（人文社科類）重點(diǎn)項(xiàng)目（SD171001）

作者簡(jiǎn)介：張繼紅（1976—），女，內(nèi)蒙古集寧人，講師，博士，研究方向：行政法學(xué)、教育法治。