論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)和賦權(quán)邏輯

張曉燕

摘 要：“三權(quán)分置”改革的核心在于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的認(rèn)定和對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的完善。通過(guò)對(duì)河北省X縣土地流轉(zhuǎn)影響因素的實(shí)證分析，可以發(fā)現(xiàn)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、維護(hù)土地交易的安全與穩(wěn)定，是促進(jìn)農(nóng)地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的核心要素。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定，既要在理論上具有法理基礎(chǔ)，也要切實(shí)考慮不同農(nóng)戶的利益訴求，從而構(gòu)建最佳化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)。理論和實(shí)踐證明，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二分權(quán)利構(gòu)造，有利于實(shí)現(xiàn)“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策目標(biāo)和“三權(quán)分置”改革的價(jià)值追求，是解決我國(guó)人地矛盾的不二選擇。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán);法律性質(zhì);實(shí)證分析;物債二分

一、問(wèn)題的提出

最初，我國(guó)采用“公平優(yōu)先，兼顧效率”的土地分配方案，造成農(nóng)戶耕地細(xì)碎化和分散化，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為了搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化資源配置，2014年中央文件明確提出，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！雹偻恋亓鬓D(zhuǎn)作為我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷提高生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率的重要保障，是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。它有利于發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民家庭收入水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量[2-4]。

2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則、當(dāng)事人權(quán)利、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等方面作了較為具體的規(guī)定，從而使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)步入規(guī)范化、法制化的軌道。為了進(jìn)一步促進(jìn)土地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建完善的農(nóng)地權(quán)利體系，2014年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改《農(nóng)村土地承包法》的決定，正式提出了“三權(quán)分置”改革。2018年《農(nóng)村土地承包法》修訂，落實(shí)了“三權(quán)分置”的制度安排;2020年《民法典》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入用益物權(quán)編。兩部法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，都是立法對(duì)中央政策精神的回應(yīng)，但其不足之處在于，兩部法律都對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題采取了刻意回避的態(tài)度，從而引發(fā)了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的又一輪爭(zhēng)論。當(dāng)前學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性主要有物權(quán)說(shuō)、債權(quán)說(shuō)和物債二分說(shuō)。本文通過(guò)對(duì)河北省X縣土地流轉(zhuǎn)影響因素的實(shí)證分析，剖析土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步論證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分的必要性。

二、土地流轉(zhuǎn)影響因素的實(shí)證分析

通過(guò)實(shí)地調(diào)查，探求影響農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的因素，不僅有助于全面、真實(shí)地了解各利益相關(guān)方的訴求和心聲，而且有助于挖掘現(xiàn)有制度的缺陷和不足。堅(jiān)持從事第一手調(diào)查，才能更好地為解決土地流轉(zhuǎn)面臨的實(shí)際問(wèn)題找到突破口，為進(jìn)一步改進(jìn)和完善相關(guān)制度提供可靠的依據(jù)。本文在對(duì)河北省 X縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析一手資料，聽取群眾意見，探討制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率的關(guān)鍵因素。

（一）變量選擇

已有研究成果表明：農(nóng)戶的年齡、文化程度、村干部經(jīng)歷等個(gè)體特征是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的重要因素[5];家庭耕地面積和勞動(dòng)力總數(shù)等家庭資源稟賦特征對(duì)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)具有重要影響[6]。另外，土地流轉(zhuǎn)的收益、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等也對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響[7， 8]。前人的研究側(cè)重于農(nóng)戶自身，而本文在此基礎(chǔ)上，更側(cè)重于調(diào)查土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)、糾紛解決機(jī)制等外部因素對(duì)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)意愿的影響。根據(jù)調(diào)查地區(qū)的實(shí)際情況，本文選定以下變量：受訪者年齡、受訪者受教育程度、承包地面積、家庭勞動(dòng)力總數(shù)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)①、村干部經(jīng)歷、糾紛解決機(jī)制、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)類型劃分如下：類型1，物權(quán)屬性;類型2，債權(quán)屬性;類型3，物權(quán)和債權(quán)屬性并存;類型4，屬性不明。

（二）變量統(tǒng)計(jì)結(jié)果

通過(guò)對(duì)河北省X縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，獲得207份關(guān)于“土地流轉(zhuǎn)影響因素”的調(diào)研數(shù)據(jù)。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果中可以看出，該地區(qū)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的比例達(dá)到51.7%，其中，參與轉(zhuǎn)入的農(nóng)戶占18.8%，參與轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶占32.9%。對(duì)于本次調(diào)查涉及的分類變量，其統(tǒng)計(jì)性描述如表1所示，連續(xù)變量的統(tǒng)計(jì)性描述如表2所示。

（三）多項(xiàng)Logit回歸模型計(jì)量結(jié)果及分析

農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的方式主要有3 種，即“參與轉(zhuǎn)入”“參與轉(zhuǎn)出”和“不參與”。這3種情形可以被視為3個(gè)事件，3個(gè)事件的概率和為1，采用多項(xiàng)Logit回歸模型，得到的計(jì)量結(jié)果如表3和表4所示。

通過(guò)上述研究，我們可以發(fā)現(xiàn)：首先，影響土地流轉(zhuǎn)的主要因素有受訪者年齡、受教育程度、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)、糾紛解決機(jī)制以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。本文從法學(xué)研究的角度出發(fā)，著重探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)、土地糾紛解決機(jī)制。其次，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)、債權(quán)或物債二分屬性，對(duì)土地流轉(zhuǎn)都具有積極促進(jìn)作用。在這些因素中，顯而易見的是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為兼具物權(quán)和債權(quán)屬性對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響是最大的。定性為物權(quán)或債權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響差別不大，但仍需指出設(shè)立為債權(quán)更符合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際需求。再次，缺乏有效的糾紛解決機(jī)制是影響農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的重要因素。簡(jiǎn)言之，只有明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性、行使方式、救濟(jì)途徑，才能保證土地經(jīng)營(yíng)者和承包方的合理預(yù)期，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范進(jìn)行。

與此同時(shí)，在實(shí)地走訪該地區(qū)時(shí)還發(fā)現(xiàn)：對(duì)于有意從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶而言，影響其轉(zhuǎn)入土地的主要因素是流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。因?yàn)橐?guī)模和機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)長(zhǎng)期的投資回報(bào)過(guò)程，如果對(duì)長(zhǎng)期和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)用地使用沒有合理的預(yù)期，土地經(jīng)營(yíng)者斷然不會(huì)進(jìn)行大量投資。對(duì)這一群體來(lái)說(shuō)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為物權(quán)更為有利。此外，由于農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就會(huì)不種或者少種地，這時(shí)就有可能將土地轉(zhuǎn)出。但由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工所從事的工作極不穩(wěn)定，因此，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只設(shè)定為一種穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的物權(quán)，顯然也違背了這一群體的意愿。

如上所述，由于缺乏對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的明確定性，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)處于不規(guī)范狀態(tài)。參與轉(zhuǎn)入和參與轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶都對(duì)自身合法權(quán)益的保障缺乏合理的預(yù)期，這在很大程度上挫傷了他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，成為實(shí)踐中制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素。換言之，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶擁有何種權(quán)利，該權(quán)利具有何種權(quán)能，權(quán)利能得到何種保護(hù)，是一個(gè)未知領(lǐng)域，這給農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)。在“落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的總體要求下，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性是理論和實(shí)務(wù)亟待解決的問(wèn)題。毋庸置疑，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，可以使經(jīng)營(yíng)權(quán)所包含的各項(xiàng)權(quán)能也得以確定，從而明晰“三權(quán)”之邊界[9]。另外，由于農(nóng)村情況復(fù)雜，不同農(nóng)戶有著不同的利益訴求，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性問(wèn)題加以區(qū)別對(duì)待。從這個(gè)意義上說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二分便有其必要性和合理性。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分的必要性和合理性

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷提高，傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”農(nóng)地權(quán)利模式已難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。解決好三農(nóng)問(wèn)題，關(guān)鍵是要在穩(wěn)定土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，充分提高稀缺資源的利用效率，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化和集約化。為此，在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索后，十八屆三中全會(huì)正式提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革思路。這一重大改革是以保持農(nóng)村土地歸集體所有不變?yōu)榍疤?，?jiān)持現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利關(guān)系不動(dòng)搖，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為目標(biāo)[10]，旨在形成土地所有者長(zhǎng)久不變、土地生產(chǎn)者多元化的局面。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立是解決我國(guó)農(nóng)地矛盾的重大理論和制度創(chuàng)新。隨著2018年《土地承包法》的修訂，“三權(quán)分置”已然為法律所確認(rèn)。但是，這并不意味著“三權(quán)分置”改革已經(jīng)達(dá)到了爐火純青的地步，當(dāng)前面臨的重大理論與實(shí)踐難題在于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的認(rèn)定以及對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利的保障。

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分的必要性

新《土地承包法》和《民法典》頒布實(shí)施后，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性問(wèn)題，存在物權(quán)說(shuō)、債權(quán)說(shuō)、二元說(shuō)、權(quán)屬不明說(shuō)等。根據(jù)實(shí)證分析的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性不明的情況下，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于一種混亂無(wú)序的狀態(tài)，將這一爭(zhēng)議擱置無(wú)疑是最不明智的做法。債權(quán)說(shuō)一方面違背了現(xiàn)行法律將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在民法典物權(quán)編的立法初衷，另一方面又忽視了以種植大戶為代表的農(nóng)村部分有意進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的群體的利益。但物權(quán)說(shuō)顯然也無(wú)法顧及廣大兼業(yè)農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。解決三農(nóng)問(wèn)題的基本思路是因地制宜，維護(hù)好最廣大人民的根本利益就要站在人民的立場(chǎng)“想民之所想，憂民之所憂”。因此，解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要求我們既要站在廣大小農(nóng)戶的立場(chǎng)上，也要考慮新型經(jīng)營(yíng)主體的切身利益，尋找平衡各方利益訴求的最佳途徑。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分的合理性

從實(shí)地調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村的情況具有復(fù)雜性和特殊性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分可以豐富土地流轉(zhuǎn)的途徑，一方面，將流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的用益物權(quán)，遵從物權(quán)法定、物權(quán)優(yōu)先的基本原則;另一方面，只要符合債權(quán)的基本性質(zhì)、遵循合同相對(duì)性原理和意思自治，雙方也可以靈活地將流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以債權(quán)行為轉(zhuǎn)讓。將流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為一項(xiàng)特殊的物權(quán)，與物權(quán)化的債權(quán)相比，更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)各方當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)。因?yàn)楹笳弑举|(zhì)上仍屬于債權(quán)，即使現(xiàn)行法律賦予某些債權(quán)以物權(quán)權(quán)能，但其對(duì)抗效力仍受到嚴(yán)格限制[11]。把流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為債權(quán)，通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)，既符合民法的基本規(guī)定，又符合實(shí)踐的需要。

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分的法理基礎(chǔ)

從所有權(quán)權(quán)能分離理論來(lái)看，英美地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益分離理論和大陸法系的二次分離理論均可為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二分屬性提供法理依據(jù)[12]。運(yùn)用到我國(guó)的“三權(quán)分置”改革，從土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，符合傳統(tǒng)的所有權(quán)權(quán)能分離理論;而在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之下再次派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)論是債權(quán)性質(zhì)還是物權(quán)性質(zhì)，并不違背二次權(quán)能分離理論。換言之，無(wú)論是物權(quán)屬性還是債權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都具備物權(quán)和債權(quán)本身的屬性，并且二者的創(chuàng)設(shè)都具備法理正當(dāng)性，物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也不違反“一物一權(quán)”的基本原則。

（一）物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理基礎(chǔ)

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性

物權(quán)的基本屬性包括：對(duì)物具有直接支配性、物權(quán)保護(hù)的絕對(duì)性和對(duì)物利用的恒常性[13]。其中，支配性是物權(quán)最本質(zhì)的特征，具體而言是指權(quán)利人可以按照自己的意志直接支配并排除他人非法干涉或者通過(guò)設(shè)立支配性的使用權(quán)使權(quán)利人享有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，《土地承包法》第37條賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以占有、使用、收益的權(quán)能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人無(wú)需通過(guò)任何媒介即可將自己的意志直接作用于土地之上。另外，支配性還體現(xiàn)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)①、融資擔(dān)保②、投資改良③等，雖然需要取得承包方的同意，但這只是法律對(duì)作為物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)能的特殊限制。

物權(quán)保護(hù)的絕對(duì)性，包含兩層含義：第一，非經(jīng)物權(quán)人同意，在物權(quán)人就某一標(biāo)的物支配范圍領(lǐng)域內(nèi)，任何人都不得侵害物權(quán)標(biāo)的物、干預(yù)物權(quán)人行使其物權(quán);第二，物權(quán)人對(duì)他人不法妨礙、干預(yù)物權(quán)的行為，享有絕對(duì)排除權(quán)。承包法第41條賦予了流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以不動(dòng)產(chǎn)登記的能力，此處的登記是具有物權(quán)變動(dòng)和公示效力的不動(dòng)產(chǎn)登記;同時(shí)第41條還賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以公示對(duì)抗權(quán)能，對(duì)該條的正確理解是登記可以對(duì)抗任何人、未經(jīng)登記僅不得對(duì)抗善意第三人。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的絕對(duì)保護(hù)還體現(xiàn)在將其納入侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的范圍內(nèi)，由于我國(guó)的侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的客體僅限于絕對(duì)權(quán)，此舉無(wú)疑是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)列為一項(xiàng)具有絕對(duì)效力的物權(quán)。

以5年為期限作為區(qū)分兩種權(quán)利屬性的界限，5年以上設(shè)定為派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的用益物權(quán)，權(quán)利人便可以對(duì)土地的長(zhǎng)久、穩(wěn)定使用形成合理預(yù)期，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用的恒常性。換言之，流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)完全符合物權(quán)的基本屬性，將其列入用益物權(quán)的范疇既有利于穩(wěn)定地權(quán)預(yù)期，也有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的完整保護(hù)。

2.物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理正當(dāng)性

有學(xué)者主張，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身作為限制物權(quán)，就是對(duì)權(quán)利人在一定范圍內(nèi)使用他人之物的事實(shí)予以保護(hù)的一種權(quán)利，但并不包含允許用益物權(quán)人二次創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)之內(nèi)涵，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只承包不經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，有“縱容”其成為“二地主”之嫌[14]。而贊成承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的學(xué)者則認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行權(quán)方式之一，是基于當(dāng)事人意思自治而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)符合物權(quán)法演進(jìn)的理論邏輯和歷史邏輯的權(quán)利[15]。本文認(rèn)為，一方面，用益物權(quán)作為一種限制物權(quán)，是權(quán)利人與所有權(quán)人實(shí)施法律行為所得，但該限制物權(quán)一經(jīng)取得，就超出了特定當(dāng)事人之間法律關(guān)系的范疇[16]，也表現(xiàn)為權(quán)利人對(duì)物一定程度上的支配，因此承包方當(dāng)然有權(quán)再次以創(chuàng)設(shè)新物權(quán)的方式行使自己的權(quán)利;另一方面，出于對(duì)我國(guó)人多地少和土地對(duì)于農(nóng)民具有特殊重要性的實(shí)際情況的考慮，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地集體所有制和“公平優(yōu)先、兼顧效率”的土地分配政策是必要且不可推翻的，忽略了土地對(duì)農(nóng)民的特殊意義，而僅僅以生產(chǎn)力為衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地再分配必然會(huì)引發(fā)更大的社會(huì)矛盾。在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，要想解決人地矛盾，賦予用益物權(quán)人設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)的權(quán)利是必然的選擇。

3.物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不違反“一物一權(quán)”原則

“一物一權(quán)”原則包含兩層意思：第一，一個(gè)物上不能同時(shí)存在兩個(gè)所有權(quán);第二，一個(gè)物上不能設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上相互矛盾的物權(quán)。物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立結(jié)構(gòu)為：土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先，土地上并不存在兩個(gè)所有權(quán);其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然同屬于用益物權(quán)，但并非對(duì)立排斥關(guān)系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，權(quán)利人不再占有、使用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是以向土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人收取費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能，二者不會(huì)產(chǎn)生沖突， 可以并存[17， 18]。

此外，參照德國(guó)法上“地上權(quán)”和“次地上權(quán)”之概念，由于前者的期限往往較長(zhǎng)，因而可以容納后者的存在[19]。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，所產(chǎn)生的的法律效果為在承包期限的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)土地占有、使用之權(quán)利被暫時(shí)、部分轉(zhuǎn)讓，當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅后，承包人恢復(fù)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的圓滿支配狀態(tài)。實(shí)際上，“一物一權(quán)”原則所要解決的便是權(quán)利沖突問(wèn)題，據(jù)此只要不存在權(quán)利沖突，就不違背該原則[20]。

（二）債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理基礎(chǔ)

《土地承包法》第36條將“出租”規(guī)定為設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式之一，而租賃合同是《民法典》合同編規(guī)定的有名合同之一。租賃合同具有雙務(wù)、有償、諾成等基本性質(zhì)，尊重當(dāng)事人的意思自治。對(duì)于以租賃方式設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，承租人負(fù)有按照約定用途使用租賃物、按期交付租金以及轉(zhuǎn)租須經(jīng)出租人同意等義務(wù)①，出租人則負(fù)有瑕疵擔(dān)保及適租等義務(wù)，是典型的雙務(wù)合同、有償合同。同時(shí)，租賃合同中關(guān)于租期超過(guò)20年部分有效部分無(wú)效②的規(guī)定以及租期六個(gè)月以上采用書面形式③的規(guī)定適用于以租賃方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備合理性，將流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)符合租賃合同中關(guān)于租賃期限不得超過(guò)20年的強(qiáng)制性規(guī)定，并且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和周期性特點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)的租賃期限至少1年，此時(shí)采用書面方式訂立協(xié)議有助于維護(hù)交易的穩(wěn)定性和安全性，有效規(guī)避農(nóng)村廣泛存在的“扯皮”“賴賬”現(xiàn)象，當(dāng)出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓糾紛時(shí)也“有章可循”。

五、研究結(jié)論與制度建議

通過(guò)對(duì)河北省X縣土地流轉(zhuǎn)影響因素的實(shí)證分析，可以看出，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物債二分具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義，符合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。同時(shí)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分的必要性和合理性的探討，也可以表明債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠適應(yīng)農(nóng)地靈活經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐需求，物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠滿足農(nóng)地融資以及長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的改革目標(biāo)。然而，無(wú)論是《土地承包法》還是《民法典》都對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)采取了“擱置爭(zhēng)議”的態(tài)度，從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在《民法典》的體系位置來(lái)看，似乎是將其規(guī)定為一項(xiàng)用益物權(quán)。但從促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際需要考慮，有必要在法律中明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利邊界，從而真正實(shí)現(xiàn)“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策目標(biāo)?；诖耍疚膶?duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度規(guī)定提出以下建議。

（一）在《土地承包法》中明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二分屬性

由于承包法已將“三權(quán)分置”明確納入法律調(diào)整的范疇，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作了專門規(guī)定，因此，有必要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)。將流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)，按照物權(quán)法定的原則列舉土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及保護(hù)等。將流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為債權(quán)，以租賃為主要的設(shè)立方式，允許當(dāng)事人按照自己的意愿在不違背法律規(guī)定的前提下，根據(jù)契約自由的原則，設(shè)立、變更、終止權(quán)利義務(wù)關(guān)系，充分尊重當(dāng)事人的意思自治。

（二）在《民法典》的物權(quán)編和合同編實(shí)現(xiàn)真正意義上的物債二分

現(xiàn)已頒布的民法典只在物權(quán)編中對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作了原則性的規(guī)定，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的物債二分，就必須對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)和債權(quán)屬性進(jìn)行分別規(guī)定。具體而言，在物權(quán)編中，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于次級(jí)用益物權(quán)，土地承包方讓渡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能予以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)占有土地、利用土地進(jìn)行融資擔(dān)保，并按照自己的意愿獨(dú)立地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以獲取收益，對(duì)他人包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的不法妨礙、干涉物權(quán)的行為，享有絕對(duì)的排除權(quán)。流轉(zhuǎn)期滿后，承包方恢復(fù)對(duì)土地的圓滿支配狀態(tài)。

另一方面，由于土地租賃合同與一般租賃合同相比具有明顯的區(qū)別，因此，在合同編中用“土地租賃權(quán)”或者其他更合適的稱謂來(lái)確立債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)這種特殊類型的合同予以規(guī)范。考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀以及農(nóng)民自身的文化水平，土地租賃合同應(yīng)遵循“形式靈活、程序簡(jiǎn)便”的原則。但同時(shí)，由于實(shí)踐中普遍存在著“扯皮”“賴賬”現(xiàn)象，一旦發(fā)生糾紛就面臨舉證難的問(wèn)題，所以在盡可能簡(jiǎn)化合同條款的前提下，訂立書面合同很有必要。

六、結(jié)語(yǔ)

確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)是“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”政策目標(biāo)的核心要求。本文從實(shí)踐和理論兩個(gè)層面論證了將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為兼具物權(quán)屬性和債權(quán)屬性的二元權(quán)利類型的必要性和合理性，符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。無(wú)論是英美地產(chǎn)權(quán)客體權(quán)益分離理論，還是大陸法系的二次分離理論，都為我國(guó)地權(quán)二元結(jié)構(gòu)的構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二分是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革價(jià)值目標(biāo)、拓寬農(nóng)地流轉(zhuǎn)途徑、促進(jìn)資源優(yōu)化配置的有效途徑，也是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后又一項(xiàng)重大理論和制度創(chuàng)新。合理構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，必將深刻影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，促進(jìn)農(nóng)村稀缺資源的有效利用，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化掃除現(xiàn)實(shí)障礙。

更進(jìn)一步，在確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物債二分屬性后，從解釋論的角度如何充分發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，如何合理確定各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，如何實(shí)現(xiàn)各方利益訴求的平衡，還有待于今后不斷的思考和探索。

參考文獻(xiàn)

[1] Ye， J. Land Transfer and the Pursuit of Agricultural Modernization in China[J]. Journal of Agrarian Change， 2015（15） ： 314-337.

[2] 冒佩華，徐驥.農(nóng)地制度、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入增長(zhǎng)[J].管理世界，2015（5）：63-74+88.

[3] Jin， S and Deininger， K. Land Rental Markets in the Process of Rural Structural Transformation： Productivity and Equity Impacts from China[J]. Journal of Comparative Economics， 2009（2）： 629-646.

[4] Lohmar， B; Zhaoxin， Z and Somwaru， A. Land Rental Market Development and Agricultural Production in China[J]. American Agricultural Economics Association， 2001（1）： 5-8.

[5] 葉劍平，蔣妍，豐雷.中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)查研究——基于2005年17省調(diào)查的分析和建議[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2006（4）：48-55.

[6] 高佳，李世平.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)戶土地退出意愿影響因素分析[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2014，30（6）：212-220.

[7] 鄧宏乾，彭銀.土地流轉(zhuǎn)、收益分配與農(nóng)地制度結(jié)構(gòu)性變革[J].江漢論壇，2016（10）：5-10.

[8] 趙光，李放.養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)作用的實(shí)證分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014，24（9）：118-128.

[9] 陳煜，趙佳.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化必要性研究[J].市場(chǎng)研究，2018（11）：32-35.

[10] 蔡立東，姜楠.農(nóng)地三權(quán)分置的法實(shí)現(xiàn)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2017（5）：102-122+207.

[11] 宋志紅.再論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)——基于對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的目的解釋[J].東方法學(xué)，2020（2）：146-158.

[12] 王鐵雄.農(nóng)村承包地三權(quán)分置制度入典研究[J].河北法學(xué)，2020，38（1）：20-42.

[13] 申衛(wèi)星.物權(quán)法原理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社出版，2016：35.

[14] 孟勤國(guó).中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社出版，2009：46-47.

[15] 蔡立東，姜楠.承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造[J].法學(xué)研究，2015，37（3）：31-46.

[16] 劉家安.物權(quán)法論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社出版，2015：27-29.

[17] 朱繼勝.“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)塑造[J].北方法學(xué)，2017，11（2）：32-43.

[18] 宋志紅.三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系重構(gòu)研究[J].中國(guó)法學(xué)，2018（4）：282-302.

[19] 孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（7）：145-163+208-209.

[20] 房紹坤.民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議[J].清華法學(xué)，2018，12（2）：59-73.

（中文校對(duì)：李陽(yáng)）

Legal Nature and Empowerment Logic of Land Management Right：

From the perspective of influencing factors of land circulation

Zhang Xiaoyan

（Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081）

Abstract： The key to the reform of “The Separation of Three Rights” （land ownership， contract right and management right） lies in recognizing the legal nature of the land management right and improving the land management right system. Through the empirical analysis of the influencing factors of land circulation in X County， Hebei Province， it can be found that clarifying the nature of land management rights and maintaining the security and stability of land transactions are the key factors to promote the standardized and orderly circulation of rural land. The definition of the nature of land management right should not only have legal basis in theory， but also take into account the interests of different farmers， in order to build an optimal structure of land management right to promote the transfer of agricultural land. Theory and practice have proved that the dual right structure of land management right is conducive to realize the policy goal of “releasing the management right” and the value pursuit of the reform of “The Separation of Three Rights”， which is the only choice to solve the common contradiction between man and land in our country.

Keywords： land management right; legal nature; empirical analysis， dual right structure

（英文校譯：陳琳）