胡業(yè)勛 王彥博

〔摘要〕法治化作為新時代社區(qū)治理的基本方略，是使社區(qū)治理工作順應(yīng)規(guī)范化、制度化、程序化的法治邏輯，進(jìn)而形成合作共治的良治模式。當(dāng)前民族地區(qū)社區(qū)治理在傳統(tǒng)“問題回應(yīng)型”的社區(qū)治理模式下，法治治理的被動化與工具化傾向凸顯，法治路徑也囿于強(qiáng)化規(guī)范供給回應(yīng)治理規(guī)則貧困，尚未契合民族地區(qū)社區(qū)法治土壤的差異與迥殊。民族地區(qū)社區(qū)治理的法治化，要回歸治理策略上的“對癥下藥”，治理范式上以“政府職能轉(zhuǎn)變”和“公民參與拓展”為依歸，治理架構(gòu)上以法治化的“價值理性”、“工具理性”以及“內(nèi)容理性”為取向，構(gòu)建出結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備的社區(qū)治理法治化體系。

〔關(guān)鍵詞〕民族地區(qū);社區(qū)治理;法治化

〔中圖分類號〕D638 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）04-0041-08

一、問題緣起：民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性和一般性審視

社區(qū)治理法治化作為新時代社區(qū)治理的基本方略，集手段、內(nèi)容和目標(biāo)多位于一體〔1〕，是推動治理社會化、智能化、專業(yè)化的關(guān)鍵依托和基礎(chǔ)保障。民族地區(qū)社區(qū)治理作為特殊場域下的區(qū)域治理〔2〕，復(fù)合著獨(dú)特分殊和普遍仿效雙重樣態(tài)的治理譜系，法治化的延展進(jìn)路正是順應(yīng)特質(zhì)和規(guī)律二維合一的有效程式。在內(nèi)涵上，社區(qū)治理法治化是以控制社區(qū)公權(quán)力為重點(diǎn)，以保障社區(qū)居民基本權(quán)利為核心，通過實(shí)體與程序機(jī)制優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建軟硬法治體系，培育社區(qū)社會公共性，進(jìn)而確保社區(qū)多元主體共同參與，把社區(qū)的各項工作納入程序化、規(guī)范化、制度化的軌道，實(shí)現(xiàn)合作共治的善治模式。①在本質(zhì)上，社區(qū)治理法治化就是通過優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建軟硬法治體系以及培育社區(qū)社會公共性等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的平衡，進(jìn)而達(dá)到合作共治的善治目標(biāo)。

應(yīng)然上，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化與少數(shù)民族本身的特質(zhì)相伴相生〔3〕。如果說地域之間、城鄉(xiāng)之間的治理差異隨著新時代中國政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展可以漸趨彌合，但少數(shù)民族本身的特殊性則難以用某一個或某一套通用的治理規(guī)則予以簡單適用?！?〕具言之，在我國少數(shù)民族大雜居、小聚居的分布格局中，分化演變出不同的帶有文化底蘊(yùn)、民族習(xí)慣以及特定法治習(xí)慣的場域，每個場域內(nèi)部形成了各成一體的治理結(jié)構(gòu)體系，并與其他場域保持著一種既帶有關(guān)聯(lián)性又帶有特殊性的勾陳關(guān)系;而那些隨著時代變遷的風(fēng)俗習(xí)慣，至今仍潛移默化地影響著特定民族的思維，引導(dǎo)著人們的行為，漸趨形成一種帶有慣性的定勢。這就要求在對少數(shù)民族社區(qū)進(jìn)行法治化治理的過程中，要充分考量少數(shù)民族地區(qū)本身的特殊性，進(jìn)而做出與之相適應(yīng)的治理決策?！?〕

實(shí)然上，根據(jù)筆者對四川藏族和彝族兩個少數(shù)民族社區(qū)法治治理現(xiàn)狀的考察和分析，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化建設(shè)整體呈現(xiàn)出“問題回應(yīng)型”的特征，形成了“對象-困境-應(yīng)對”的回應(yīng)邏輯，沒有足夠的治理空間對民族地區(qū)本身的特殊性進(jìn)行回應(yīng)〔6〕，相應(yīng)的治理措施也不盡有效與合理，尚未契合社區(qū)治理法治化的建設(shè)目標(biāo)。具體而言，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化同其他地區(qū)一樣，在自上而下的法治建設(shè)進(jìn)程中，呈現(xiàn)出法治治理的被動化與工具化。〔7〕法治化路徑也出現(xiàn)“強(qiáng)化規(guī)范供給回應(yīng)治理規(guī)則貧困”“多元主體回應(yīng)治理結(jié)構(gòu)偏差”“基層治理平臺搭建回應(yīng)社區(qū)治理權(quán)下沉”“創(chuàng)新法治宣傳回應(yīng)法治意識提升”等方面的特點(diǎn)，并未有效適配民族地區(qū)社區(qū)治理所需要的區(qū)別性與特殊性。

鑒于上述闡釋，民族地區(qū)社區(qū)的法治化治理關(guān)鍵是如何“對癥下藥”，切入“問題回應(yīng)型”社區(qū)的一般性與特殊性。理論上社區(qū)治理的法治化要發(fā)揮服務(wù)于社區(qū)治理的重要作用，正確處理反思社區(qū)治理本身與法治化之間的相互關(guān)系，必須脫離淺表性的“現(xiàn)象回應(yīng)”，進(jìn)入到目標(biāo)、內(nèi)容、手段等多位一體的“體系建構(gòu)”中來，進(jìn)而完成“制度建構(gòu)型”法治化的路徑轉(zhuǎn)換。

二、問題深議：民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性切入和一般性維系

根據(jù)筆者對四川藏區(qū)和彝區(qū)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究，大致可將其社區(qū)治理模式歸納為“穩(wěn)定導(dǎo)向型”和“發(fā)展導(dǎo)向型”〔8〕，二者各有側(cè)重與不同，存在政府治理方式、村社自治組織、其他自治組織、多元調(diào)解主體等方面的差異。相較于非民族地區(qū)的社區(qū)，民族地區(qū)的社區(qū)治理有所不同。一是在治理主體上，以黨委政府為中心的治理主體，呈現(xiàn)出強(qiáng)勢化的治理特征，主導(dǎo)整個社區(qū)的法治治理。村社自治組織作為社區(qū)治理的自治組織，呈現(xiàn)出對基層政府的依賴性和附屬性，與基層黨委政府之間系“領(lǐng)導(dǎo)者-被領(lǐng)導(dǎo)者”的邏輯關(guān)系。二是在治理結(jié)構(gòu)上，少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)治理存在著寺廟、家支等多元治理中心，社區(qū)治理權(quán)呈現(xiàn)多元分化的權(quán)力格局，且多元權(quán)力之間有著較大的排斥度。三是在治理的公共參與性上，社會組織參與社區(qū)治理的總體效果不明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展型組織所占比例不大，利益代表性組織作用有限，社會服務(wù)型組織發(fā)展整體落后。此外，以活佛、畢摩、蘇尼為代表的宗教文化，在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用，這些都是民族地區(qū)社區(qū)治理法治化所必須考量的因素。

在民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的路徑構(gòu)建中，還需要對以下特殊性因素進(jìn)行考量：一是民族地區(qū)社區(qū)治理地緣的特殊性。民族聚居社區(qū)大多處在距政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)達(dá)的城市較遠(yuǎn)的山區(qū)或高原地帶〔9〕，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且具有相對的地緣封閉性和融合困難性。二是民族社區(qū)傳承著民族文化的多樣性，各民族人民大雜居、小聚居和交錯雜居的態(tài)勢，使得民族的自我意識成為社區(qū)治理體系的重要組成部分。三是社區(qū)宗教治理成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的應(yīng)然部分。宗教治理對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)具有滲透性，尤其是涉及社區(qū)居民矛盾糾紛的解決，宗教定分止?fàn)幍囊恍┮?guī)則往往起到良好的效果?！?0〕四是民族傳統(tǒng)習(xí)俗的凝聚性。它承擔(dān)著道德教育和政治穩(wěn)定的功能，形成了維系民族發(fā)展和穩(wěn)定的制度文化。五是民族地區(qū)社區(qū)治理價值目標(biāo)的差異性。相對于城市社區(qū)治理，民族地區(qū)社區(qū)大多居于鄉(xiāng)村，且在中國當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外形勢下，部分民族社區(qū)治理的首要目標(biāo)是維穩(wěn)，其次才是發(fā)展。

民族地區(qū)社區(qū)治理的法治化在社區(qū)“問題回應(yīng)型”模式下，其路徑選擇并沒有與自身獨(dú)特性與差異性相契合。推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)治理法治化建設(shè)，如何實(shí)現(xiàn)其法治化建設(shè)路徑與治理結(jié)構(gòu)特殊性的契合呢？在理論基礎(chǔ)建構(gòu)上，徐銅柱等學(xué)者將治理理論揉入民族地區(qū)的特殊性之中，指出民族地區(qū)社區(qū)治理具有總體上的落后性、文化上的復(fù)雜性、資源上的依賴性、工作上的行政性以及政策上的滯后性等，需要在這些特殊性的基礎(chǔ)上發(fā)展民族社區(qū)自治模式?！?1〕在治理主體選擇上，張寶成等學(xué)者在社區(qū)治理國家與社會的范式基礎(chǔ)上，討論民族地區(qū)地方政府、公民參與以及非政府組織等主體的功能與定位。既有研究普遍認(rèn)為地方政府在民族地區(qū)社區(qū)治理中的作用需要轉(zhuǎn)變，而公民參與性欠缺，民族地區(qū)社會組織的培育異常薄弱?！?2〕在社區(qū)法治治理微觀方面，學(xué)者特別重視基層社區(qū)的互嵌型模式打造，主要集中在民族互嵌社區(qū)的理論梳理〔13〕、與現(xiàn)有民族關(guān)系的關(guān)系〔14〕、民族互嵌社區(qū)的特征與定位〔15〕、功能與邏輯〔16〕等方面。

由此，當(dāng)前學(xué)者并沒有對民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的路徑進(jìn)行專門性和針對性的研究，相關(guān)建設(shè)路徑或建議也并沒有契合民族社區(qū)本身的特殊性，更缺乏整體性和系統(tǒng)性。對此，有必要站在政府職能轉(zhuǎn)變與公民參與拓展的角度對民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性進(jìn)行審視，正確看待其社區(qū)治理法治化中存在的問題。同時，結(jié)合域外社區(qū)治理法治化典型路徑——國家法團(tuán)主義和社區(qū)賦權(quán)的分析，以及美國“自治型”社區(qū)治理模式下的公民參與、我國“楓橋經(jīng)驗”“孟連經(jīng)驗”“插甸經(jīng)驗”等實(shí)踐，立足中國國情的典型社區(qū)治理法治化路徑的契合性，對民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性進(jìn)行檢視，進(jìn)而確立民族地區(qū)不同治理區(qū)域、不同民族秉性、不同文化傳統(tǒng)等之上的法治化路徑選擇。

三、民族地區(qū)社區(qū)治理法治化路徑的理論范式

在理論上，社區(qū)治理法治化水平的高低取決于社區(qū)治理公權(quán)力的有效劃分與行使，亦即政府職能轉(zhuǎn)變與公民參與拓展。具言之，法治化路徑選擇上，則包括以下兩個方面：一是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行牡膰夜珯?quán)力合理有效行使，糾正“形式法治”的偏差;二是以公民參與拓展為中心的社區(qū)組織、社區(qū)居民等主體私權(quán)利正當(dāng)有效行使，鋪陳“良性共治”的轉(zhuǎn)向。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變：糾正“形式法治”的偏差

社區(qū)治理公權(quán)力作為國家政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使的社區(qū)治理權(quán)〔17〕，其劃分的科學(xué)性直接關(guān)系到社區(qū)治理法治化水平，在治理范式上應(yīng)表現(xiàn)為“政府職能轉(zhuǎn)變”。宏觀上，根據(jù)前文對民族地區(qū)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的特殊性分析，在民族地區(qū)社區(qū)治理“非對稱性治理狀態(tài)下”，“問題回應(yīng)型”的社區(qū)治理法治形式化現(xiàn)象表現(xiàn)明顯，其路徑更多是自上而下的治理規(guī)范供給、治理權(quán)力下沉、法治宣傳下移等，社區(qū)居民對社區(qū)治理的參與性不足，亦即典型的“政府控制-社區(qū)參與”治理模式。在實(shí)踐中，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化問題主要表現(xiàn)為如下幾方面：一是基層群眾參與社區(qū)治理的動力不足，參與社區(qū)治理機(jī)制發(fā)育不成熟;二是政府職能定位和職能轉(zhuǎn)變有待進(jìn)一步加強(qiáng)，法治作為單一治理工具的推動模式與公民社區(qū)的發(fā)育不相適應(yīng)，法治實(shí)施存在僵硬性;三是社區(qū)基層治理存在結(jié)構(gòu)性替代，社區(qū)自治組織治理功能弱化，法治建設(shè)成效有待進(jìn)一步加強(qiáng);四是自上而下的法治規(guī)范供給和自下而上的公民參與有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，社區(qū)法治治理網(wǎng)格化、專業(yè)化有待進(jìn)一步加強(qiáng)，法治治理技術(shù)有待進(jìn)一步完善。上述民族社區(qū)治理中的窠臼，內(nèi)生性地迫使社區(qū)治理的源點(diǎn)——“政府”需要轉(zhuǎn)變“形式法治”邏輯，著力破除單一的規(guī)范供給，提升社區(qū)民眾的參與程度。

（二）公民參與拓展：鋪陳“良性共治”的轉(zhuǎn)向

與社區(qū)治理公權(quán)力相對應(yīng)，社區(qū)治理私權(quán)利，其行使的有效性與正當(dāng)性也影響和決定著現(xiàn)代社區(qū)治理法治化水平的高低，實(shí)踐中表現(xiàn)為“公民參與拓展”。根據(jù)現(xiàn)代法治政府的建設(shè)要求，公民參與拓展契合陽光政府、有限政府、責(zé)任政府等政府建設(shè)理念。例如，陽光政府建設(shè)要求擴(kuò)大政府政務(wù)公開，明確政府辦事程序和辦事規(guī)則，增強(qiáng)公民參與。這樣一來，政府職能轉(zhuǎn)變便具有對公民參與治理事務(wù)的外在引導(dǎo)性和促進(jìn)性，即政府職能定位越準(zhǔn)確，公民參與的規(guī)模越符合現(xiàn)代法治精神的要求，就越有利于公民自治的培育和發(fā)展，但并不具有必然性，因為公民參與具有自身特有的內(nèi)生性。相應(yīng)地，公民參與的發(fā)育成熟具有對現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的推動性，會倒逼現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變，即參與程度越高的社區(qū)公民，就越要求建立與之相適應(yīng)的政府職能，公民參與拓展與政府職能轉(zhuǎn)變之間具有自下而上的推動必然性?？梢?，政府職能準(zhǔn)變與公民參與拓展之間大致形成了一種正相關(guān)的關(guān)系，即政府職能轉(zhuǎn)變會外在推動和促進(jìn)公民參與拓展，但并非具有必然性;公民參與拓展具有對政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在推動，具有必然性。

（三）理論范式推衍：“政府-公民”關(guān)系的聯(lián)結(jié)

根據(jù)政府職能的履行程度和公民參與拓展的程度，我們可將社區(qū)治理大致分為政府控制治理模式、政府控制-社會參與治理模式、政府與社會合作治理模式和政府與社會共生治理模式。在政府控制治理模式下，政府作為公權(quán)力的行使者是社區(qū)治理的唯一治理主體，負(fù)責(zé)社區(qū)所有公共事務(wù)的管控，具有公權(quán)力“自上而下”行使的單向性，沒有公民參與，即常說的強(qiáng)政府-零社會，如我國計劃經(jīng)濟(jì)時代的城市居委會管理。在政府控制-社會參與治理模式下，全能政府、全權(quán)政府發(fā)生轉(zhuǎn)變，公民開始參與社會事務(wù)，政府并非社區(qū)治理的唯一主體，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織等開始參與到社區(qū)治理各項事務(wù)中，但政府在社區(qū)治理過程中具有絕對的主導(dǎo)性和優(yōu)勢性，如新加坡的“政府主導(dǎo)型”社區(qū)治理模式。在政府與社會合作治理模式下，政府職能轉(zhuǎn)變到位、定位準(zhǔn)確，制度化、規(guī)范化程度較高，公民參與充分并能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，形成合作治理態(tài)勢，亦即合理政府-強(qiáng)社會。此種模式之下，政府不再是社區(qū)治理的主導(dǎo)者，而是通過對社會“第三部門”的授權(quán)，使社會組織相關(guān)主體積極參與到社區(qū)治理事務(wù)中，如美國的“自治型”社區(qū)治理模式。政府與社會共生治理模式則是對政府與社會合作治理模式的進(jìn)一步發(fā)展，政府職能定位越來越準(zhǔn)確，社區(qū)治理能力越來越強(qiáng)，公民參與的程度和廣度越來越成熟，社區(qū)治理法治化水平越高。可見，從政府控制治理模式到政府與社會共生治理模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是政府職能轉(zhuǎn)變與公民參與拓展的博弈關(guān)系，二者相互作用、共同博弈，推進(jìn)社區(qū)治理的法治化與現(xiàn)代化。

總體上，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的路徑選擇有著自身的特殊性，宏觀上應(yīng)當(dāng)遵循政府職能轉(zhuǎn)變與公民參與拓展的兩個方面路徑，但在具體實(shí)踐中，并非必然適用國家與社會合作治理模式和國家與社會共生治理模式，而是應(yīng)當(dāng)充分考量國家的基本國情和結(jié)構(gòu)特質(zhì)、民族地區(qū)公民環(huán)境的發(fā)展程度、政府職能的定位要求等，進(jìn)而選擇適合自身實(shí)際的法治化路徑。

四、民族地區(qū)社區(qū)治理法治化范式的理性演繹

法治化作為治理主體運(yùn)用法治思維和法治方式開展社區(qū)治理的動態(tài)過程，既可以是價值目標(biāo)，也可以是治理手段和治理內(nèi)容。理論上，作為價值目標(biāo)的法治化，蘊(yùn)含著地方黨委和政府對于社區(qū)治理“去管制”的價值取向，要求社區(qū)治理的路徑完成從“管制”到“治理”“自治”的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開、民主的法治化價值內(nèi)涵。作為治理工具的法治化，蘊(yùn)含著現(xiàn)代法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的價值理性，要求社區(qū)治理的路徑實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力型權(quán)威治理”向“協(xié)商型民主治理”路徑的轉(zhuǎn)換，確保社區(qū)治理主體自覺用法治思維和法治方式開展治理行為。作為治理建設(shè)內(nèi)容的法治化，是一個系統(tǒng)工程，需要治理主體在“法制化”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“法治化”，形成一整套規(guī)范化、體系化的制度安排。當(dāng)前民族地區(qū)社區(qū)治理的法治化，在“非對稱性治理狀態(tài)”影響下，呈現(xiàn)出“問題回應(yīng)型”的法治實(shí)踐模式，具有與其他非民族地區(qū)在路徑上的趨同性。然而，針對民族地區(qū)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理環(huán)境、治理文化、治理習(xí)慣等方面的特殊性，需要以法治統(tǒng)籌社區(qū)治理、融通社區(qū)治理以及賦能社區(qū)治理。

（一）法治統(tǒng)籌治理：“理性經(jīng)濟(jì)人”的價值理性

成本效益分析法作為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析方法，是建立在主體“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，即行為主體在追求自身行為決策效用的最大化，能夠發(fā)現(xiàn)和界定自身的追求目標(biāo)并做出行為決策調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)成本和效益之差的最大化。〔18〕在社區(qū)治理法治化建設(shè)中，符合“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的社區(qū)治理主體——黨委政府，在社區(qū)治理法治化的建設(shè)進(jìn)程中，自然也會從成本-效益之差最大化的角度去考量，實(shí)現(xiàn)法治化建設(shè)效應(yīng)的最大化，且具有應(yīng)然性和責(zé)任性。同時，根據(jù)社會成本理論，任何一種權(quán)力的起始配置都會產(chǎn)生高效率的資源配置，并在社會成本的支撐下影響制度效應(yīng)，問題的關(guān)鍵在于如何讓制度選擇一種成本較低的權(quán)力資源配置方式〔19〕，實(shí)現(xiàn)配置效應(yīng)的最大化。可見，作為社區(qū)治理法治化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、推動者，關(guān)鍵是如何從成本-效益的視角，讓制度選擇一種成本更低的權(quán)力資源配置方式，發(fā)揮社區(qū)治理法治化的治理效能。就社區(qū)治理法治化本身而言，其蘊(yùn)含著公平、公正、公開、民主等價值內(nèi)涵。社區(qū)治理法治化效應(yīng)的最大化，也就是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理過程中最大程度的公平、公正、公開、民主等價值。

結(jié)合民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的特殊性，“法治化效應(yīng)最大化”應(yīng)回應(yīng)兩個問題：一是法治化自身價值的特殊性問題;二是法治化如何實(shí)現(xiàn)問題。在法治化自身價值的特殊性問題上，除了公平、公正、公開、民主等價值外，少數(shù)民族地區(qū)的社區(qū)治理法治化還受整個地區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的影響，包括但不限于“發(fā)展導(dǎo)向型”和“穩(wěn)定導(dǎo)向型”社區(qū)治理模式下的發(fā)展和穩(wěn)定價值。例如，新疆、西藏、內(nèi)蒙古等少數(shù)民族地區(qū)，其法治化建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)將“穩(wěn)定”融入到社區(qū)治理法治化的價值評定中;而以彝族、羌族等為主的少數(shù)民族地區(qū)，應(yīng)當(dāng)將“發(fā)展”融入社區(qū)治理法治化的價值評定中;當(dāng)然，在滿族等少數(shù)民族漢化程度較高的地區(qū)，社區(qū)治理法治化的價值特殊性則并不那樣突出，更接近于常規(guī)的社區(qū)治理模式。

“法治化如何實(shí)現(xiàn)的問題”，亦即法治化路徑問題，就是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)主體圍繞治理價值目標(biāo)，如何選擇一種成本較低的權(quán)力資源配置方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化效應(yīng)的最大化。這就需要完成民族地區(qū)社區(qū)治理從“管制”到共治、自治的路徑轉(zhuǎn)換，強(qiáng)化治理規(guī)則和治理程序保障，建立公民參與式的法治實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)前，民族地區(qū)“問題回應(yīng)型”社區(qū)治理模式之下，黨委政府趨于“穩(wěn)定”的價值取向，往往采用“管制”的社區(qū)治理方式。但這一方式實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了行政命令導(dǎo)向下的錯誤偏差，與社區(qū)治理法治化本身的價值內(nèi)涵相違背，所以要在實(shí)現(xiàn)路徑上完成從“管制”到共治、自治的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化效應(yīng)的最大化。同時，基于民族地區(qū)社區(qū)治理法治化內(nèi)在價值的特殊性，要堅持黨委政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)性，強(qiáng)化治理行為中的規(guī)則和程序保障，確保社區(qū)治理行為的可控性和穩(wěn)定性。

因此，回歸民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的價值本身，我們應(yīng)當(dāng)本著治理法治化效應(yīng)最大化的治理價值目標(biāo)，從“社區(qū)共治與自治”的角度去完成傳統(tǒng)“管制”路徑的轉(zhuǎn)換，降低社區(qū)治理法治化成本，實(shí)現(xiàn)法治化效應(yīng)最大化，且同時強(qiáng)化治理行為過程本身的規(guī)則完善與程序保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治化效應(yīng)的最大化。

（二）法治融通治理：“博弈分析論”的工具理性

博弈分析是在一定游戲規(guī)則限制下，基于彼此相互作用的客觀環(huán)境，參與主體依靠所掌握的信息選擇各自的行為決策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益最大化、風(fēng)險成本最小化的過程?！?0〕簡單地說，博弈就是主體之間為謀取利益最大化的競爭行為過程?！?1〕博弈分析范式作為法經(jīng)濟(jì)學(xué)上的主要分析方法，具有行為假設(shè)與法律行為的高度一致性，其承認(rèn)個人理性與集體理性之間的沖突，且滿足“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)〔22〕，追求主體利益的最大化。該范式之下，行為決策主體在博弈分析過程中，為達(dá)到彼此雙方的利益平衡，引入了一種新的均衡——行為均衡〔23〕，進(jìn)而構(gòu)建一套理性的行為模式，更為清晰地說明法律分析所追求的目標(biāo)〔24〕。在社區(qū)治理法治化建設(shè)進(jìn)程中，多元治理主體為實(shí)現(xiàn)自身治理目標(biāo)而進(jìn)行治理決策、治理行為等方面的博弈，而作為治理工具的法治化，正是實(shí)現(xiàn)各方利益平衡的“行為均衡”，具有多方利益協(xié)調(diào)性和平衡性。然而，作為行為均衡的法治，構(gòu)建社區(qū)治理框架下的理性行為模式，關(guān)鍵在于理清不同條件下的法治化作為工具的理性。

回到民族地區(qū)社區(qū)治理法治化建設(shè)的場域，治理主體除傳統(tǒng)的政府、社區(qū)自治組織、基層黨組織、社會組織、駐轄企事業(yè)單位、企業(yè)組織、少數(shù)民族居民等主體之外，還包括以德古為代表且具有民族特性的社會調(diào)解組織，以活佛、畢摩為代表的社區(qū)治理主體等。社區(qū)治理法治化過程中，除受行政權(quán)力導(dǎo)向的影響，還會受到民族“家支”、宗教意識形態(tài)、傳統(tǒng)民族習(xí)俗等的影響。作為治理行為均衡和治理工具的法治，其效用的發(fā)揮需要遵循下述路徑。

一是充分發(fā)揮法治在黨委政府治理社區(qū)中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)黨委政府“權(quán)力型權(quán)威治理”路徑的轉(zhuǎn)變。黨委政府要強(qiáng)化社區(qū)治理中的法治思維，自覺運(yùn)用法治方式開展治理活動，提高治理的法治化與規(guī)范化水平，增強(qiáng)社區(qū)治理中的法治意識和法治能力，以此回應(yīng)民族地區(qū)社區(qū)治理中“黨和政府依靠法治實(shí)現(xiàn)國家治理意識和能力不足”的問題，提高黨委政府在社區(qū)法治治理博弈中的行為主動性和博弈優(yōu)勢性，進(jìn)而與“政府控制-公民參與”的社區(qū)治理模式相契合。二是充分發(fā)揮法治在社區(qū)自治組織、企事業(yè)單位、其他社會組織和社區(qū)居民等主體參與社區(qū)治理中的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)“協(xié)商型民主治理”法治路徑的構(gòu)建。社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等要自覺增強(qiáng)法治意識，用法治思維和法治方式解決社區(qū)治理中所遇到的矛盾和問題。同時，要促進(jìn)公民意識覺醒，履行公民權(quán)利，積極主動參與社區(qū)的治理，以此回應(yīng)社區(qū)治理主體依靠法治實(shí)現(xiàn)“共治路徑缺乏”和“社區(qū)居民依靠法治實(shí)現(xiàn)利益訴求保障合法權(quán)益的動力不足”問題。三是充分發(fā)揮法治在德古、畢摩、活佛等主體參與社區(qū)治理中的引導(dǎo)糾偏作用，強(qiáng)化其按照現(xiàn)代法治建設(shè)的要求，在法治框架內(nèi)規(guī)范參與治理。同時，對家支、宗教意識形態(tài)、民族習(xí)慣等非正式的治理方式，予以合規(guī)性與合法性引導(dǎo)，確保其符合民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的要求。

因此，回歸民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的工具本身，我們應(yīng)當(dāng)重視法治化作為行為均衡的治理工具，堅持黨委政府治理中的主導(dǎo)地位，在社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等的引導(dǎo)作用，及在其他社區(qū)治理主體、治理方式上的引導(dǎo)糾偏作用，實(shí)現(xiàn)路徑構(gòu)建上由“權(quán)力型權(quán)威治理”向“協(xié)商型民主治理”轉(zhuǎn)換，進(jìn)而提高民族地區(qū)社區(qū)治理法治化水平。

（三）法治賦能治理：“特殊性考量”的內(nèi)容理性

根據(jù)對民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的特殊性分析，除“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”存在特殊性之外，社區(qū)治理環(huán)境、治理文化、治理價值目標(biāo)等方面也存在特殊性。在邏輯上，民族地區(qū)法治化路徑也應(yīng)該具有特殊性與差異性，從而與民族地區(qū)社區(qū)治理模式和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合。在理論上，作為治理目標(biāo)和治理工具的法治化，也是治理內(nèi)容，包括法治規(guī)范供給、法律制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、法治素養(yǎng)提升等社區(qū)法治建設(shè)的各個方面。作為治理內(nèi)容的法治化，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前民族地區(qū)“問題回應(yīng)型”社區(qū)法治治理路徑進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)“制度建構(gòu)型”路徑的轉(zhuǎn)換。

一是堅持民族地區(qū)社區(qū)治理制度“自上而下”的供給路徑，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)“問題回應(yīng)型”向“制度建構(gòu)型”社區(qū)法治治理路徑的轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)對民族地區(qū)社區(qū)治理的制度供給，形成社區(qū)治理制度體系。這不僅關(guān)系社區(qū)治理的立法性問題，而且關(guān)系到執(zhí)法公正性和司法保障性問題，要求通過實(shí)體和程序機(jī)制優(yōu)化社區(qū)治理法治結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成硬法和軟法合力規(guī)制的法治治理機(jī)制。二是探索民族地區(qū)社區(qū)治理制度“自下而上”的建設(shè)機(jī)制，以回應(yīng)民族地區(qū)在民族習(xí)慣、宗教意識形態(tài)、治理主體等方面的特殊性，強(qiáng)化少數(shù)民族居民、社區(qū)自治組織等社區(qū)治理制度建構(gòu)的參與。應(yīng)然上，“自下而上”的制度建設(shè)機(jī)制能夠?qū)⑸鐓^(qū)自治組織、社區(qū)居民等主體的意志和想法，以及民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性因素融入到制度建設(shè)中，能夠有效提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主動性和積極性;而且制定制度與社區(qū)公民意志相吻合性，將在一定程度上減少制度執(zhí)行阻力，提高制度執(zhí)行效率，推進(jìn)社區(qū)治理法治化的效能。

因此，回到民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的內(nèi)容本身，社區(qū)治理法治體系健不健全，法治內(nèi)容完不完整，法治實(shí)施機(jī)制有不有效，法治實(shí)施效率高不高等，這一系列的問題取決于“制度建構(gòu)型”社區(qū)治理法治路徑的選擇。這不僅要開展“自下而上”“自上而下”的路徑建設(shè)，而且要將“自下而上”與“自上而下”充分結(jié)合、緊密考慮，進(jìn)而構(gòu)建出體系合理、內(nèi)容完善的民族地區(qū)社區(qū)治理制度體系。

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【責(zé)任編輯：董史烈】

黨政研究 2021.4