〔摘要〕 河南省G縣的兩個公共品供給個案具有一定的典型意義，可以從中探討農(nóng)村公共品供給的組織基礎。自來水供給陷入困境，生活垃圾治理取得成功，背后的經(jīng)驗教訓值得總結(jié)。生活垃圾治理充分利用鄉(xiāng)村組織體系，市場力量可以與之有效對接;而自來水供給缺乏鄉(xiāng)村組織支持，無法克服公共品供給中的各種管理難題。在公共品供給過程中，鄉(xiāng)村組織體系可以起到動員、解釋、說服、獎勵、懲罰等作用，承擔了一種“類執(zhí)法”功能，這是市場力量難以做到的。技術手段的有效應用，可能對“類執(zhí)法”功能構成替代，但只能在電力供應等部分公共品供給中實現(xiàn)，在農(nóng)田水利等另外一些公共品供給中，則因技術能力、財政能力缺乏而無法實現(xiàn)。農(nóng)村公共品的類型多樣，性質(zhì)各有不同，合適的供給模式取決于眾多因素，但多數(shù)公共品供給依賴鄉(xiāng)村組織發(fā)揮“類執(zhí)法”功能。

〔關鍵詞〕 公共品供給;類執(zhí)法;鄉(xiāng)村組織;技術手段

〔中圖分類號〕F320;D422.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）04-0011-10

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化建設的法治保障研究”（16ZDA062）;國家“萬人計劃”青年拔尖人才支持計劃項目

〔作者簡介〕陳柏峰，中南財經(jīng)政法大學法學院教授、博士生導師，湖北武漢 430073。

農(nóng)村公共品的范圍很廣，至少包括道路、農(nóng)田水利、飲用水、生活環(huán)境治理、電力供應、農(nóng)業(yè)技術推廣等。這些公共品的性質(zhì)各有不同，供給的主體和方式多樣。何種最為合適，取決于眾多因素。如何保證不同的農(nóng)村公共品在適當?shù)捏w制機制下保持良好的供給秩序，是政策上的一大難點。學界對公共品供給的探討很多，但總體上缺乏“組織基礎”的視角。在秩序良好的農(nóng)村公共品供給中，常常由于鄉(xiāng)村組織提供了組織基礎，承擔了“類執(zhí)法”功能，才抑制了公共品供給中的離心力量。因此，本文將從河南省G縣的兩個農(nóng)村公共品供給案例談起，分析其成敗得失的經(jīng)驗教訓，探討鄉(xiāng)村組織在其中的“類執(zhí)法”功能以及技術手段對其替代的可能性，并在普遍意義上分析農(nóng)村公共品供給的類型和性質(zhì)。

一、農(nóng)村公共品供給的兩個案例

（一）自來水供給的個案

為了保證村民的正常生活用水，近年來G縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共修建20個自來水廠。然而，2019年8月，有一半的水廠無法正常供水。由于運作資金不足，水廠無力承擔輸水電費和管道維修費用，在日常輸水過程中常常出現(xiàn)斷水、供水不及時現(xiàn)象，村民無法正常享受自來水工程的公共服務。以W水廠為例。

W水廠由政府項目出資修建，至2018年進行管網(wǎng)延伸設計，日最大供水量為1.5萬噸，目前實際日供水已達2萬噸，最高峰達到2.25萬噸。W水廠供水范圍覆蓋10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)109個行政村27.5萬農(nóng)村居民。W水廠由東西兩條主管道向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，由主管道開口供給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及少數(shù)鄰近村莊的管網(wǎng)。凡是在主管道上開口的地方都裝有計量總表，總表以下根據(jù)供水人口、用水量，配備各級別管網(wǎng)到各村再直接安裝入戶。除主管道外，其他分支管網(wǎng)沒有計量裝置，僅設有閥門，以便維修和調(diào)水。

W水廠的管理由水廠和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員共同承擔。東西兩條供水主管道由W水廠管理，各分支管網(wǎng)由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，分支管網(wǎng)的維修費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員自行負責。W水廠依據(jù)各分支管網(wǎng)進口計量用水情況，按單價向鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員收取水費，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員按單價向農(nóng)戶收取水費。W水廠實行“包費制”，管道維修和管理歸為水費成本，需要水管員墊付，水管員的收益取決于收繳的水費額。2018年后，該縣出現(xiàn)了停水次數(shù)多、群眾意見大、上訪投訴案件多的現(xiàn)象。目前，W水廠的運轉(zhuǎn)存在四個方面的困難：

一是供水難，取水量不足。應群眾用水需求，縣政府安排縣水利局擴大W水廠管網(wǎng)。2018年管網(wǎng)延伸完成并對小水廠進行并網(wǎng)后，覆蓋農(nóng)村居民數(shù)超原設計供水數(shù)近10萬，導致水量供給不足。啟用備用水泵可以保證供水量，但由于過濾時限，難以保證水質(zhì)。處于W水廠末端的村莊絕大部分時間都無水供應，村民們只能靠井水勉強度日。

二是收費難，水廠欠債運轉(zhuǎn)。這有多方面的原因：第一，當?shù)氐叵滤Y源豐富，村民大多有自備井，自來水費成為非必要開支;第二，部分村民不歡迎自來水供應，認為自來水有添加劑;第三，外出務工村民多，無法及時繳納水費;第四，部分村民缺乏水商品意識，認為自來水應是免費公益工程作為;第五，部分村民和水管員以供水不正常為由，拒交水費。一些水管員因需要沖抵前期墊付的維修成本，因此扣下水費。2015年至2019年，W水廠累計收取水費43萬元，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員欠費累計395萬元。負虧導致W水廠欠繳電費，斷電則又影響供水。由此，這更影響到水費收繳，形成惡性循環(huán)。

三是管理難，管網(wǎng)常受到人為破壞。相對于城市，農(nóng)村飲用水安全工程標準低，資金少，管理難度大且效率低。W水廠沿途管網(wǎng)經(jīng)常因建房、修路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等遭到破壞。然而，不管是水利局、W水廠還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員，都沒有執(zhí)法權，雖多次報警，但警方總是以非刑事案件為由，讓水廠和水管員自行解決，最終總是不了了之。

總的來看，W水廠共有工作人員15人，除負責水廠日常的生產(chǎn)、后勤和收費工作之外，還要管理70多公里的供水主管道，維修管護人員不足。同時，分支管網(wǎng)由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，但由于采取“包費制”，最終由水管員管理。因范圍廣大，維修周期無法滿足破壞頻率，村民與水管員之間矛盾上升。出于維修費用墊付的考慮，水管員往往只能負責維修成本低的問題，其他問題則等待政府干預。

（二）生活垃圾治理的個案

農(nóng)村垃圾治理是關乎農(nóng)村人居環(huán)境的關鍵工作，G縣近年來依托供銷社系統(tǒng)和企業(yè)力量，取得了顯著成效，甚至形成了“G縣經(jīng)驗”，被認為值得推廣。①經(jīng)縣政府批準，G縣供銷社作為該縣農(nóng)村環(huán)衛(wèi)項目實施機構，通過招投標吸引L公司參與農(nóng)村垃圾治理，積累了成功經(jīng)驗，具體體現(xiàn)在兩個方面：

第一，行政組織體系。G縣成立了由縣長任組長，所涉縣直單位“一把手”和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為成員的領導小組。同時，下設農(nóng)村垃圾分類管理辦公室于縣供銷社，供銷社主任兼任辦公室主任負責該工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關單位也成立了相應的組織。

第二，工作方案措施。G縣出臺《G縣農(nóng)村生活垃圾分類工作實施方案》，明確了垃圾分類工作的任務措施?？h供銷社成立再生資源回收公司，在城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立回收站點，并按《G縣公共機構廢舊商品回收利用工作實施方案》建立公共機構廢舊商品回收體系，以各類垃圾回收比例來考核工作成效。

按照工作方案，供銷社是生活垃圾處理的主導部門。縣供銷社利用既有組織體系，把恢復基層供銷社和推進環(huán)衛(wèi)項目相結(jié)合，將下轄中心社和基層社進行功能強化與陣地拓展，其業(yè)務服務覆蓋全縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，延伸至所有村組。此外，不僅吸收基層供銷社職工進入環(huán)衛(wèi)公司工作，幫助下崗職工二次就業(yè)，而且推薦基層社主任擔任項目部主管，參與鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)一體化建設管理工作。同時，在招聘保潔員時，注重吸收村莊內(nèi)的貧困人員?？h供銷社班子成員帶領L公司與全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街區(qū)）有效對接，爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在組織領導、工作職能、提供或租用環(huán)衛(wèi)工作項目部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時填埋場所等方面的支持。

L公司作為市場力量以PPP（PublicPrivate Partnership）模式進行運作，具有政府融資的性質(zhì)。L公司投入前期基礎設施建設，政府根據(jù)評測結(jié)果付費。結(jié)合農(nóng)村居住實際情況，設立回收裝置，每個村配備保潔員，對鄉(xiāng)村衛(wèi)生進行清掃保潔。L公司結(jié)合多年經(jīng)驗，制定便于村民操作的垃圾分類處理辦法，主要有四個步驟：戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理。L公司主要負責收集、轉(zhuǎn)運和管理工作，在全縣基本實現(xiàn)了“掃干凈、轉(zhuǎn)運走、處理好、保持住”的環(huán)衛(wèi)一體化格局。在這個垃圾治理體系中，政府引入第三方對L公司進行監(jiān)管考核，考核結(jié)果影響著政府付費?？己藰藴什粩噙M行調(diào)整細化，監(jiān)管機制的設立主要是為了讓市場能更好地提供服務。引入第三方監(jiān)管機制是由于政府應對新型事務時能力不足，沒有監(jiān)管經(jīng)驗，目前第三方正處于試行監(jiān)管狀態(tài)，之后將由供銷社體系親自監(jiān)管。

生活垃圾治理啟動以來，按照招投標簽約、建設運營、監(jiān)督管理和績效考核等職能，G縣完成了項目部建設、保潔員選用、垃圾填埋場落地等工作，建立了跟蹤評價機制以實現(xiàn)長效監(jiān)督考核。制定村規(guī)民約、網(wǎng)格化管理制度、考核評比制度、獎勵制度、收費制度等;供銷社成立再生資源回收公司，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村垃圾回收網(wǎng)絡;L公司配備入戶垃圾分類桶，以便收集轉(zhuǎn)運;示范引導農(nóng)戶垃圾分類，培訓評優(yōu)保潔員。在這一項目體系下，G縣的生活垃圾治理成效頗豐，環(huán)衛(wèi)工作位居全省前列。

二、鄉(xiāng)村組織體系與公共品供給項目的成敗

（一）生活垃圾治理充分利用鄉(xiāng)村組織體系

在兩個公共品供給的案例中，自來水供給項目瀕臨失敗，而生活垃圾處理目前較為成功，其中的原因有多方面。例如，資源投入的總量、公共品供給操作者的專業(yè)水平等。與城市相比，農(nóng)村公共品供給牽涉的地域范圍大，由此加大了實施難度。在生活垃圾的處理中，垃圾桶的收集效果幾乎與人口密度成正比。相較于城市小區(qū)，村莊人口分布不均，數(shù)量有限的垃圾桶難以高效配置。因此，在農(nóng)村地區(qū)的公共品供給中，提供服務的組織架構就很重要。②G縣經(jīng)驗的成功有一方面的原因就在于此。

G縣負責農(nóng)村生活垃圾處理的部門是供銷聯(lián)社，供銷社系統(tǒng)內(nèi)存在與行政系統(tǒng)同構的組織結(jié)構。供銷聯(lián)社是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，隨著市場經(jīng)濟的興起，供銷聯(lián)社逐漸邊緣、閑置。在全國大多數(shù)地方，這個組織體系下的基層供銷社是獨立法人，自負盈虧，目前僅零星分布于村社并以小賣部的形式存在，基層供銷社人員多無工資收入?？h級供銷社在政府體系內(nèi)則處于邊緣地帶，沒有核心任務，逐漸轉(zhuǎn)型從事涉農(nóng)服務?；谏鐣€(wěn)定的考慮，供銷社系統(tǒng)雖然處于荒廢狀態(tài)，但沒有被撤銷，因此留有完整的組織體系，分為縣供銷聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社兩級。

縣政府將生活垃圾治理任務交給供銷社，相當于將閑置的組織資源加以利用，減少了人力資源浪費。由于供銷社在農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作中的出色表現(xiàn)，縣政府在2018年將污水治理工作（原本是環(huán)保局和水利局的工作）也交給了它。

供銷社的組織體系，能為作為市場力量的L公司進入農(nóng)村提供有效渠道，讓市場力量更好地與縣鄉(xiāng)村行政體系對接，這首先體現(xiàn)在L公司的內(nèi)部組織安排方面。L公司的內(nèi)部治理架構，從上至下包括項目經(jīng)理、分管項目副經(jīng)理;下設片區(qū)經(jīng)理，各分管全縣的四個片區(qū);片區(qū)經(jīng)理之下是負責各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主管，直接與村干部對接;主管負責管理若干隊長，每個隊長負責幾個行政村，同時監(jiān)管保潔員。擔任主管的多為原基層供銷合作社負責人，他們能力強，人緣廣，與鄉(xiāng)村兩級干部熟悉，便于開展日常工作。保潔員一般是本村村民，優(yōu)先選用貧困戶以及供銷社的下崗職工。

L公司的組織管理體系，既解決了供銷社職工冗余問題，又能發(fā)揮職工作為鄉(xiāng)土社會成員的優(yōu)勢。村莊是熟人社會，對陌生人有較強的警惕性，外來企業(yè)進入村莊與農(nóng)戶直接對接存在困難。聘用村莊內(nèi)部人員擔任保潔員，就讓企業(yè)進入鄉(xiāng)村內(nèi)部有途徑和渠道，從而嵌入到縱向的行政體系之中。例如，當面對不遵守垃圾治理規(guī)范的村民時，如果保潔員是本村人，那么熟人社會的人情和面子機制會產(chǎn)生作用。因為此時亂扔垃圾違背的不僅僅是規(guī)則，更是給熟悉的人增加工作量。L公司利用了基層組織體系，通過吸納供銷社和村內(nèi)的人員，實現(xiàn)了市場與政府和村莊的良好合作。正因為如此，在生活垃圾治理過程中，市場提供垃圾治理的技術和經(jīng)驗，政府和村莊共同提供組織體系，由此形成互補關系。

L公司無論是前期工作方案的制定，還是后期具體治理的開展，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的配合，供銷社的組織架構同樣有助于工作的實施。在制定方案時，供銷社人員要帶公司人員到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)熟悉情況;工作出現(xiàn)矛盾時，需要村委幫助協(xié)調(diào)處理;相關工作在村民中遇阻，需要村干部幫助做解釋說服工作。例如，保潔員私自焚燒垃圾，也需要村干部幫忙監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織向農(nóng)戶宣傳教育，也比外來企業(yè)有成效，垃圾分類到戶的工作需要熟悉當?shù)厍闆r的村級組織來實施。

（二）自來水供給缺乏鄉(xiāng)村組織體系支持

與生活垃圾治理相比，自來水供給項目中鄉(xiāng)村組織體系的支持極為缺乏，這是其瀕臨失敗的重要原因之一。在自來水供給中，收費難和管理難等問題一直存在，這直接或間接指向鄉(xiāng)村組織體系問題。

W水廠的管理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊層面主要由水管員承擔，而在現(xiàn)實中，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的介入，水管員幾乎沒法完成管理和收費，從而導致整個自來水供給體系運轉(zhuǎn)失敗。G縣的自來水廠，目前鮮有盈利，并都在管理和水費問題上遇到困難。

水管員與村委會之間基本沒有聯(lián)系，在村莊里直接對接村民，遇到困難時很難要求村委會或者村民小組長來幫助進行協(xié)商。他們與村民并不熟悉，很難在鄉(xiāng)土話語和資源結(jié)構中與村民進行有效的對話。③由于水管員收取水費的地域范圍大，多數(shù)繳費村民都是陌生人，許多村民以各種理由拒繳水費。由于水費并未納入國家政策補助范圍，因此接受相關補助的村民對水管員的收繳行為也有爭議。有村民為避免水費增加而私引自來水，水管員管理遇阻，村民與水管員之間的矛盾便會上升。數(shù)據(jù)顯示，村莊內(nèi)繳納水費的村民比例不超過10%，實繳水費遠低于應繳額。

在水管的管理和維修上，水管員更是遭遇挑戰(zhàn)。分支管網(wǎng)實際由水管員管理，往往是兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員負責全鄉(xiāng)鎮(zhèn)十多個村莊數(shù)萬米管網(wǎng)，供水點多、面廣、線長，地形高低起伏，沿途管網(wǎng)經(jīng)常遭到人為破壞。由于當?shù)剞r(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)日益荒廢，不少村民故意挖斷水管，用于農(nóng)田灌溉。水管員不是本村人，無法對村民形成道德壓力，當?shù)卮甯刹恳膊粫f(xié)助水管員。水管員報警，警察只是讓其與村民協(xié)商解決，無法對自來水管理形成助力。結(jié)果就是，水管員墊付高額維修費來維護管道。

由于缺乏鄉(xiāng)村組織體系的支持，水管員靠自身個人力量在收費和管理上掙扎，如今進退兩難。正因為如此，W水廠在向縣政府呈送的改革報告中提出“建立水廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級管護體制”。第一，明確管理范圍和任務：W水廠負責東西兩條主管道的日常巡查管理維護，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分支管網(wǎng)進口計量總表來收取水費;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村級以上所有支管網(wǎng)的管理維護，向各村委會收取水費;各村委會負責本村范圍內(nèi)所有支管網(wǎng)和入戶管網(wǎng)的管理維護，向用水戶收取水費。第二，明確水費單價分配：明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府水費單價、村級水費單價與用水村戶“兩部制”水費價格。針對個別輸水成本高的鄉(xiāng)村，水價可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、村民代表協(xié)商確定。第三，設立維修養(yǎng)護專項資金。

綜上，W水廠的經(jīng)營之所以困難，缺乏鄉(xiāng)村組織體系的支持是重要原因，所以該水廠提出“建立水廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級管護體制”“要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級管理均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會管理，原則上不準承包給私人管理”。這一改革建議，與該水廠目前的實踐完全不同，體現(xiàn)了其在慘痛教訓之后的醒悟。

三、鄉(xiāng)村組織在公共品供給中的“類執(zhí)法”功能

近年來，學者不斷強調(diào)公共品供給的市場和社會模式，政府受此影響也不斷推進這一模式。然而，現(xiàn)實中這一模式在各地的運轉(zhuǎn)成效各異。在G縣的兩個公共品供給個案中，市場力量都有所介入，甚至可以說，就是按照市場模式運行的。兩者的區(qū)別在于，在自來水供給個案中，鄉(xiāng)村組織沒有參與，而生活垃圾治理個案中，鄉(xiāng)村組織深度參與了。個案運行的成敗，恰恰與鄉(xiāng)村組織的參與程度相關。因此，分析鄉(xiāng)村組織體系在公共品供給中的功能就十分必要。

G縣的垃圾治理體系，實際上是一種政府和市場的合作模式，垃圾治理按照市場模式由公司運行，公司提供治理技術和經(jīng)驗，政府運用其組織體系進行協(xié)助，同時政府委托供銷社對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、社區(qū)的協(xié)助狀況進行考評，對公司的治理工作予以監(jiān)督。L公司作為市場力量，在內(nèi)部治理上遵循的是現(xiàn)代管理原則，較為剛性;而在鄉(xiāng)村社會的對外運作時又充分利用熟人機制，講究情感治理。④這種垃圾治理體系，將現(xiàn)代公司治理機制和熟人社會的人情機制有機結(jié)合，在不同領域發(fā)揮不同優(yōu)勢。這種政府與市場相結(jié)合的模式，既有市場經(jīng)濟條件下公司治理的規(guī)則，也有通過鄉(xiāng)村組織面對村民的優(yōu)勢，還有行政動員和考評的優(yōu)勢，不同的主體和機制發(fā)揮著不同的作用，承擔了相應的功能。

公共品在供給過程中，需要受益對象的參與和配合，如果受益對象不配合怎么辦？就可能有勸說、懲罰、獎勵、監(jiān)督等手段的運用，使之走到正常軌道上。這類問題在城市和農(nóng)村就可能有所不同。同樣是生活垃圾的治理，城市由于人口密度大，設置垃圾桶的成本低，相對于農(nóng)村其效益更大，在設置足夠的垃圾桶數(shù)量后，保持定時清運即可。而農(nóng)村地域范圍大，垃圾桶設置成本高，人口密度不可能與城市一樣高，在設置垃圾桶后，如何保證垃圾被村民扔進垃圾桶而不是在房前屋后、田間地頭亂扔，這存在一定挑戰(zhàn)。如果村民不配合，保潔員收集難度極大，垃圾治理就很難成功。同時，生活垃圾治理建立在垃圾分類基礎上，村民貫徹垃圾分類規(guī)則和方法時也存在困難。由此，一方面需要村干部來教育村民遵循垃圾分類方法，另一方面保潔員也可以通過熟人社會的道德壓力對這些村民施加影響，敦促他們遵守垃圾投放規(guī)則。

在生活垃圾治理過程中，村民是最核心的主體，其主體性如何發(fā)揮出來至關重要。事實表明，此問題的解決存在諸多挑戰(zhàn)：第一，如何讓村民實施垃圾分類入桶。盡管垃圾分類方法簡單明了，但在實際操作中，村民并不遵守，垃圾分類桶有時成為擺設。村民焚燒垃圾等行為不易執(zhí)法管理，依靠村組干部提醒和輿論壓力，可能更為有效。第二，如何向村民收取衛(wèi)生費。衛(wèi)生費如果逐戶征收則有可能缺交。因此，從2018年開始，衛(wèi)生費與醫(yī)療保險費一起“搭車收繳”。收取衛(wèi)生費，既可以稍微緩解政府在生活垃圾治理方面的財政壓力，又可以加強村民的主體性?；鶎邮召M問題難以依靠市場組織解決，主要依靠基層組織來完成，由此縣政府和鄉(xiāng)村組織可以通過體制內(nèi)的壓力機制和獎懲機制來調(diào)動積極性。村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以愿意配合，是因為壓力機制和獎勵機制發(fā)揮了作用。例如，在縣里的星級村、文明村評比中，垃圾分類工作是“一票否決”的?？梢?，村級組織作為最小的治理單元，也是農(nóng)村事務中要落實的最基礎的一個環(huán)節(jié)，沒有村級組織承擔責任是難以想象的。

在農(nóng)村公共品供給中，市場力量可以提供資金，但如何確保公共品供給在鄉(xiāng)村社會中得到有效執(zhí)行，則是市場力量難以解決的問題。生活垃圾處理具有直接性、廣泛性、持續(xù)性和長期性等特點，這就決定了需要調(diào)動全體村民的全面參與，需要垃圾治理在農(nóng)村有相應的組織體系，而市場力量很難提供這個組織體系，因為市場交易網(wǎng)絡很難深入農(nóng)村并在其中起作用。目前，農(nóng)村最完整有效的鄉(xiāng)村組織體系，是以縣鄉(xiāng)政府主導，社會（村委會和村民小組）參與的組織體系。鄉(xiāng)村組織可以起到的作用很多，包括動員、解釋、說服、獎勵和懲罰等，這是一種可以被稱為“類執(zhí)法”的功能。例如，農(nóng)村公共品供給過程中遇到釘子戶不配合，需要對之進行“執(zhí)法”，鄉(xiāng)村組織承擔這一功能，這是成本相對最低的方式。

村民是生活垃圾問題的制造者，同時是直接的利益相關者。村民天然“在場”的特點決定了他們是農(nóng)村生活垃圾治理的核心主體，這也是生活垃圾治理的基礎。如果不能合理調(diào)動村民的主體性和積極性，抑制其與生活垃圾治理背道而馳的行為，他們就可能成為旁觀者、被動者甚至對抗者。一旦如此，無論是市場力量，還是政府，在公共品供給中進行“執(zhí)法”，遏制背離行為的成本都是巨大的。尤其是政府，固然可以通過運動式治理的方式整治農(nóng)村環(huán)境，但如果沒有鄉(xiāng)村組織的響應和介入，就無法建立長效機制，必然導致農(nóng)村環(huán)境治理成本和背離行為的監(jiān)督成本大大提高，也使得農(nóng)村環(huán)境治理呈現(xiàn)不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性特征，使治理的效果與目標預期產(chǎn)生嚴重偏差。鄉(xiāng)村組織與村民永遠都同時“在場”，可以勸說、監(jiān)督、獎賞、懲罰村民的背離行為。

鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能，在自來水供給項目中顯得更為迫切。這也是G縣自來水項目失敗的原因，更是W水廠提出的改革建議中的核心關切。W水廠提出“建立水廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級管護體制”，要求明確管理的范圍和任務，這一建議本質(zhì)就是要求鄉(xiāng)村組織在自來水供給中提供組織支撐，切實履行管理責任。自來水供給的兩大困難——收費難和管理難，都需要類執(zhí)法功能的發(fā)揮，鄉(xiāng)村組織在這兩個環(huán)節(jié)可發(fā)揮這種功能。

鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能如果調(diào)動起來，收取水費的壓力首先會小很多。第一，村干部畢竟是村莊里的熟人，絕大多數(shù)村民會礙于人情和面子交納水費。第二，村干部畢竟是村民還有所求的對象，絕大多數(shù)村民在村莊里生活，需要村干部提供服務和管理，村干部有能力給村民提供良好服務或者制造障礙，基于此，很多村民不會故意與村干部為難。例如，碰到不交水費的釘子戶，等到釘子戶家庭有事情需要村干部辦時，村干部就可以進行“連帶式制衡”⑤，要求釘子戶先交水費。對那些勸說無效的村民，還可以通過拖延來給予其實質(zhì)性的“懲罰”。凡此種種，都是村干部可以調(diào)動的資源，也是其類執(zhí)法功能的具體發(fā)揮。當然，在收取水費上，鄉(xiāng)村組織也可能遇到困難，就如農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)村干部收取農(nóng)業(yè)稅會遭遇困難一樣。⑥但無論如何，其組織力量是作為個體的水管員所無法相比的。

在自來水管道的管理和維護上，鄉(xiāng)村組織更有優(yōu)勢。第一，不會有人敢公開破壞水管以用于農(nóng)田灌溉。在既有的管理體制下，村民破壞水管灌溉，其在村莊內(nèi)部毫無壓力，既沒有違法成本，也沒有心理成本。水管似乎是水廠的，是水管員的。能夠占外人的便宜，占公家的便宜，村民不但不會在村莊內(nèi)部遭遇壓力，反而可能是其在村莊內(nèi)夸夸其談的資本。如果由村委會管理，破壞水管的村民就是村里的公敵，其風險和成本就會很高。第二，當水管破裂時，村干部會主動聯(lián)系維修且維修成本相對較低。因為，這更加事關村組自身的利益，村組干部的主動性會更強。鄉(xiāng)村組織介入的模式，將村干部和村民變成了管理的主體，而不是收費和管理的對象，更不是自來水供給的旁觀者甚至對抗者。顯然，鄉(xiāng)村組織類執(zhí)法功能的有效發(fā)揮，有助于生活垃圾治理和自來水供給等公共品的有效供給。

四、技術手段對組織“類執(zhí)法”功能的替代

（一）技術手段替代組織功能的公共品供給

當然，并非所有的農(nóng)村公共品供給，都依賴于鄉(xiāng)村組織的“類執(zhí)法”功能的發(fā)揮。技術手段的有效應用，可能對組織的“類執(zhí)法”功能構成替代。

同樣是自來水的供給，城市自來水供給就無須某個組織體系專門發(fā)揮類執(zhí)法功能去管理居民。這有兩個技術方面的原因：第一，城市自來水管道的技術標準更高。城市自來水設施標準、自來水管質(zhì)量、安裝工程要求和水壓標準等，都高于農(nóng)村。城市自來水管道被混凝土覆蓋，破壞或偷水的難度遠大于農(nóng)村。第二，城市自來水的水表技術標準更高。居民繞過水表放水偷水的可能性非常低。高技術水表在農(nóng)村也可以應用，但受制于自來水管道技術水平，水表的技術優(yōu)勢無法有效發(fā)揮。農(nóng)村自來水供給所需要的類執(zhí)法，在城市里就可以因自來水管道和水表的技術水平提高而被規(guī)避和替代。

在農(nóng)村更為凸顯的是電力公共品供給，其發(fā)展歷程正體現(xiàn)了技術手段對鄉(xiāng)村組織類執(zhí)法功能的替代。2016年以來，國家進行農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，按照“布局合理、技術先進、安全可靠、節(jié)能環(huán)保、抗災能力強”的新型農(nóng)網(wǎng)建設要求，全面解決電網(wǎng)安全等問題，使農(nóng)村居民生活用電得到較好保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電問題基本得到解決。在農(nóng)村電網(wǎng)改造中，將農(nóng)村的老舊機械電表換成了先進的智能電表。

第一，降低電價成本，保證用電安全。以前的農(nóng)村電網(wǎng)較差，由于電路老化，線損大，部分地區(qū)損耗率高達40%，浪費了很多電力資源。在傳輸過程中損失的電力，相應成本會平分到電費中，無疑加大了電力成本。電網(wǎng)升級改造后，減小了電力損耗，電力成本下降，電費隨之下降。電網(wǎng)改造后保證了人們用電安全與電網(wǎng)安全。在過去，農(nóng)村電網(wǎng)需要基層干部和電工日常維護，村民搭線偷電的現(xiàn)象較為常見，且不容易發(fā)現(xiàn)?，F(xiàn)在這種管理環(huán)節(jié)大大減少，基層干部普遍從管理中退出了。

第二，電費更加透明，方便收取。在過去，在農(nóng)村電費需要由村干部或電工按月讀表收取，增添了矛盾和成本。使用老電表的時候，先讀表后交費，村干部或電工的管理空間較大，存在電費加價或平攤等不合理要求。同時，村莊內(nèi)的偷電行為也難以管理。改造電網(wǎng)后，電力消耗公開透明，上述管理問題被全部解決。統(tǒng)一標價，智能收費，村民可能自由用電。在電網(wǎng)改造后，新型電表會更加精準地統(tǒng)計出每家的用電情況，避免了人工抄表不及時、抄錯、漏抄的情況，村民可以隨時了解家里的用電情況，同時有效防止偷電漏電，讓用電數(shù)值更加公開化。因為，原來的電表都是計數(shù)的，敏感度不夠，使用小功率電器電表可能不會轉(zhuǎn)動，而新式電表更加精準，輕微的電量都能被感應到。

相比于自來水費的收取，農(nóng)村電費的收取就容易得多。因為，在國家電網(wǎng)的項目資金支持下，為每戶安裝了職能預付電表，欠費后自動斷電在技術上導致村民無法搭便車，這是典型的通過技術手段來替代鄉(xiāng)村組織的監(jiān)督、管理等“類執(zhí)法”功能。當然，技術手段的替代是需要成本的。如果自來水項目成本不受制約，也可以使用與城市自來水工程相同的技術標準，從而替代鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能。然而，這只是假設，由于自來水項目經(jīng)費撥款有限，無力為村民安裝智能水表，智能水表也極容易因管網(wǎng)技術標準不高而被規(guī)避，因此很難通過技術手段改進去規(guī)范村民的用水行為。

（二）技術手段難以替代組織功能的公共品供給

技術手段難以替代鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能，農(nóng)田水利灌溉是更為典型的農(nóng)村公共品供給例子。與農(nóng)村自來水供給相比，農(nóng)田水利灌溉對鄉(xiāng)村組織的要求更高。在水管道鋪設完成以后，自來水由水廠供給，鄉(xiāng)村組織只需要負責管理和收費并防止管道遭到破壞。而在農(nóng)田水利灌溉中，需要鄉(xiāng)村組織動員村民合作起來，共同去供給水利，還要在此過程中收費、管理，其收費的難度，管理與維護水渠的工作量和難度，都比自來水供給更高，鄉(xiāng)村組織的功能更加不可替代。

第一，水利設施的管理與維護。在南方的水稻種植區(qū)，平原和低丘陵地形較為常見，水利設施包括水庫、電力灌溉站、泵站、機臺和堰塘等。低丘陵地帶最典型的水利體系呈現(xiàn)“長藤結(jié)瓜”的樣態(tài)，干渠是藤，塘堰、小水庫是瓜，大型水庫、泵站則是長藤的根。其中的“根”和“瓜”都是水利設施。例如，G縣共有一級提灌站有3個，大型水庫有2座，中小型水庫有200多座，其他諸如中小提灌站、河壩、塘堰等水利設施共20000多處。大中型水利設施往往有專門的管理機構，例如較大的水庫會成立水庫管理局，較大的電力灌溉站、泵站等也會有相應的管理機構，而較為小型的設施一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊管理。這些水利設施大多數(shù)都是興建于20世紀50-70年代，之后雖然幾經(jīng)修補但是很少有翻新重建的，由于多年缺少必要的維護而存在質(zhì)量差、隱患多等問題。稅費改革后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的衰減，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的中小型水利工程處于廢置狀態(tài)⑦，小微型的水利設施則由村莊管理。目前，在全國多數(shù)地方，村莊管理的水利設施幾乎處于自生自滅的狀態(tài)。由于缺乏維護資金并且欠缺管理人員，G縣很多中小水利長期處于年久失修甚至是空庫運行的狀態(tài)。為了改變這種現(xiàn)狀，有的地方對中小水利實行市場化改革，將中小水利的所有權、使用權、經(jīng)營權、管理權中的部分權利或者全部權利向市場以及私人開放，面向社會進行拍賣、租賃、承包，或鼓勵下鄉(xiāng)企業(yè)對其進行融資與管理，希望通過拓展投資主體的方式來改變目前“有人用，無人管”的難題。這種改革有成功的，但多數(shù)是失敗的，形成了“市場困局”⑧，原因不在于水利設施的管理，而在于水利設施與村民的對接缺乏足夠的組織框架，即鄉(xiāng)村組織未能承擔起應有的功能。

第二，水渠維護與用水動員。水渠也屬于水利設施，有著水利設施維護所面臨的相同問題。如果大中型水利設施能夠有效運轉(zhuǎn)，大的干渠和支渠的維護大體上也是沒有問題的，它們本身就屬于大中型水利設施的附屬部分。問題在于，在不少地方，大中型水利設施可以提供水利供給，但水卻無法進入田間地頭，村莊的“最后一公里”出現(xiàn)了問題，從而導致大中型水利設施無法與村莊對接，其中的關鍵在于水渠的維護和用水的動員。水渠維護的意義在于確保水利設施的水可以放到田間地頭，用水動員則確保大家能夠“一條心”。無論是水渠維護，還是用水動員，其核心都是將有用水需求的農(nóng)戶組織起來。從目前農(nóng)村的實情看，除了鄉(xiāng)村組織之外，沒有其他組織能夠解決這一難題。稅費改革后，一事一議制度幾乎成為鄉(xiāng)村組織村民自行籌資籌勞供給農(nóng)村中小水利、管理維護水渠的唯一制度內(nèi)供給方式，這也是村民自治制度在農(nóng)村公共物品供給問題上的具體體現(xiàn)。但是，隨著農(nóng)村原子化程度不斷加深，以及《一事一議籌資籌勞管理辦法》的不切實際，這一制度幾乎毫無用處。因為，動員型民主治理在決策形成后，需要動員所有人籌資籌勞，容易走向因少數(shù)人反對而失敗的“少數(shù)決”。⑨動員所有可能受益的村民進行水渠維修或一起引水灌溉，對所有村民都有利，但是由于每個人可以從中獲得的利益并不均衡，由此可能導致爭議。這種不均衡在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間存在，在村民小組之間也存在，在村與村之間同樣存在。如何支付成本會成為爭議的核心，這本身就難以計量。此外，還有一些村民可能不想支付任何成本，而指望其他人支付成本后直接搭便車。即使口頭上達成一致意見，具體實施時能否保證落實同樣存在問題。大中型水利設施必須與一定規(guī)模的農(nóng)戶對接，不太可能與一戶農(nóng)戶對接，甚至不太可能與幾個村民小組對接，因為對接規(guī)模過小會導致其運轉(zhuǎn)成本高。這種情況下，如果鄉(xiāng)村組織不能強有力的發(fā)揮功能，這種動員幾乎無法完成。在目前的狀況下，農(nóng)村其他任何組織幾乎不可能替代鄉(xiāng)村組織來承擔這一功能。

第三，用水秩序的維護。如果水利設施正常運轉(zhuǎn)，村民又可以動員起來，水可以灌溉到田間地頭，用水秩序的維護本身也離不開鄉(xiāng)村組織。灌溉用水體系永遠存在上游與下游的關系，上下游所處的位置和水利條件天然地有所差異，它們之間始終存在矛盾，這就是奧斯特羅姆所謂的“非對稱性”。⑩在灌溉系統(tǒng)中，上下游因為“非對稱性”，會存在對水資源的分配問題，也存在灌溉系統(tǒng)的維持問題。分配涉及當下的用水公平，而是否能維持公平，又會影響灌溉系統(tǒng)的長期維系。上下游關系存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間、小組與小組之間、田塊與田塊之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，因此需要不同層級的組織力量進行協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關系需要縣級政府來協(xié)調(diào)，村與村之間的關系需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)來協(xié)調(diào)，小組之間的關系需要村干部來協(xié)調(diào)。在稅費改革之前，上下游的關系處在政府管理之下，村是水利灌溉的基本利益單位，上下游的矛盾可以由不同村的村干部協(xié)商解決，協(xié)商不成的則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行處理。稅費改革之后，鄉(xiāng)村組織體系有所弱化，參與水利協(xié)調(diào)越來越少，力度越來越弱。在用水秩序中，由于地理位置上的原因，下游必須從上游過水，在良好的秩序下，鄉(xiāng)村干部必須保證上游農(nóng)戶不趁機打劫不偷水，沿途的水渠不漏水。但是，上游農(nóng)戶天然傾向于利用優(yōu)勢條件搭便車，希望渠道漏水，甚至不惜破壞水渠。由于有此優(yōu)越條件，在灌溉動員中，上游農(nóng)戶就不會傾向于協(xié)作買水，而傾向于等待下游農(nóng)戶動員灌溉后搭便車，充當“收費站”。如果上游農(nóng)戶總是搭便車，下游農(nóng)戶支付的成本過高，或者僅僅因為心里不平衡，而會選擇退出灌溉系統(tǒng)。如此一來，上游農(nóng)戶早晚也會逐漸變成下游農(nóng)戶，他們不可能再指望充當“收費站”，單獨使用灌溉系統(tǒng)成本越來越高，最終只能逐漸退出灌溉體系。這是各地“小水利興起”的邏輯，因為鄉(xiāng)村組織一定程度的退出，大水利設施的協(xié)調(diào)成本過高而被人們放棄，人們寧愿支出更多的成本來挖井灌溉，因為這不用與其他人協(xié)調(diào)，是單門獨戶可以處置的。B11由此可見，鄉(xiāng)村組織在灌溉系統(tǒng)中的位置幾乎無可替代。B12

從理論上講，農(nóng)田水利灌溉中，有一種技術可以替代鄉(xiāng)村組織的功能，那就是類似于滴灌的技術。以用類似于城市自來水系統(tǒng)的高質(zhì)量工程，將每一塊農(nóng)田通過自來水管與水源相連，以自來水的方式對農(nóng)田進行灌溉。但這需要耗費巨量的成本，中國的農(nóng)田灌溉普遍實施類似這種制度不具備現(xiàn)實可能性。

五、農(nóng)村公共品供給的類型與性質(zhì)

近年來，學界多數(shù)學者主張以市場方式解決農(nóng)村公共品供給問題，也的確影響到了政策實踐。從中央到地方相繼出臺了很多市場化改革的方案，涉及農(nóng)村公共品供給的不同方面，其中一些改革較為成功，但也有很多改革并不成功。農(nóng)村公共品供給涉及的范圍很廣，至少包括道路、農(nóng)田水利、飲用水、生活環(huán)境治理、電力供應和農(nóng)資農(nóng)技等。它們具有不同的性質(zhì)，有的是純公共品，有的可以成為俱樂部產(chǎn)品，有的是公共資源產(chǎn)品;它們可能以不同的方式供給，有的應該政府供給，有的可以由企業(yè)供給，有的需要政府與企業(yè)合作供給;不同的供給方式，鄉(xiāng)村組織在其中發(fā)揮著不同的功能。具體見下表所示：

農(nóng)村電力供應是準公共品，它按市場化方式供給，這是技術進步的結(jié)果。在電力供應中，技術進步使得準確計量的成本降低，從而大大降低了公共品的排他成本。準確計量技術的落后會使公共品的排他成本較高，容易產(chǎn)生浪費現(xiàn)象，導致“公地悲劇”，因此需要專人監(jiān)督（電工），而這種監(jiān)督權力又可能導致腐敗（亂收費），人們被迫共同承擔更多的成本。采用更加精確的計量工具之后，消費量均可被更準確計算，無須鄉(xiāng)村組織進行監(jiān)督，成本降低，可以交由企業(yè)供給。

目前，農(nóng)資供應和農(nóng)技推廣是俱樂部產(chǎn)品，可以市場化的方式由企業(yè)或個體工商戶來供給。隨著“良種良方”推廣任務的完成，國家農(nóng)業(yè)技術服務逐漸從農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中撤出，僅承擔公益性農(nóng)技、病蟲防疫等主體責任B13，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會組織等進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，以市場化服務的方式回應經(jīng)營性農(nóng)技需求。農(nóng)資流通遵循市場邏輯，農(nóng)資供應商品化，農(nóng)技推廣在基層往往只是搭農(nóng)資買賣的便車。農(nóng)資購買中包括了對技術服務的購買，鄉(xiāng)村農(nóng)資經(jīng)銷店成為集農(nóng)技和農(nóng)資于一體的打包服務者，農(nóng)資經(jīng)銷實現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術與農(nóng)民生產(chǎn)者的直接有效對接。B14從事農(nóng)資銷售時，農(nóng)資經(jīng)銷商會對種子的使用、化肥的用量、病蟲藥品的配比等農(nóng)業(yè)技術問題做出詳細說明，也會按照農(nóng)民的具體需求和種植情況提供準確的產(chǎn)品，并做出質(zhì)量承諾。農(nóng)資供應和農(nóng)技推廣相捆綁，通過市場經(jīng)營的方式向農(nóng)村提供公共品供給，是新的歷史條件下國家與市場邊界的重新劃定，其效果不一定是最有效的，但至少對經(jīng)營性的農(nóng)資和農(nóng)技是可以有效運行的。

鄉(xiāng)村道路建設，是典型的純公共品。它具有非競爭性，每個人或車在路上行走或行駛，并不影響其他人和車，大家可以利益共享;它具有非排他性，在鄉(xiāng)村內(nèi)部，任何人不能獨占專用，不能排斥其他人和車對道路的使用;它具有不可分割性，一旦公路修成，沒有出錢出力的人也可以使用，無法從技術上排斥他們。鄉(xiāng)村道路的建設，往往由各級政府通過不同的項目來落實，縣鄉(xiāng)級以上的道路直接由政府撥款修建，村級公路大多由上級政府以項目的方式籌資修建，但政府往往不會承擔項目的所有支出，而需要村莊按照“誰受益、誰籌資”的原則，以“一事一議”的辦法，湊齊部分費用，且需要先湊齊費用再行立項撥款。因此，在鄉(xiāng)村道路建設過程中，需要鄉(xiāng)村組織的協(xié)助。

鄉(xiāng)村組織需要動員村民并收取費用，然后再向政府部門爭取項目落地實施。這個過程中，鄉(xiāng)村組織需要發(fā)揮強有力的作用，需要對所有利益主體進行動員，動員所有的利益相關方愿意籌資。這些工作存在困難，因為村民不再具有高度的同質(zhì)性，而是發(fā)生了很大的分化，不同農(nóng)戶之間在收入水平、利益傾向、生活面向等都存在差異B15，動員集體行動面臨困難，少數(shù)人的拒絕可能產(chǎn)生擴大效應，使得集體動員失敗。此外，在修路過程中，可能會發(fā)生占用村民承包地或宅基地的現(xiàn)象，因此需要鄉(xiāng)村干部與修路占地的村民協(xié)商解決。在現(xiàn)實中，總是可能有部分村民，即使可以從道路受益也不愿意合作。背后有諸多原因，可能與村干部有矛盾，也可能希望從項目中撈取天價收益。此時，需要村干部說服相關農(nóng)戶同意占地，甚至用強力手段進行壓服，避免其成為“釘子戶”，進而清除項目落地障礙。不過，道路建設是一次性的，項目完成之后，幾乎無須鄉(xiāng)村組織持續(xù)發(fā)揮作用。當然，如果政府能夠足額投放道路建設的項目資金，鄉(xiāng)村組織需要發(fā)揮作用的空間就會縮小。如果政府修建鄉(xiāng)村道路也用土地征收的辦法，那就相當于不用村民自治而用法律的方式解決“釘子戶”問題，如此就無須鄉(xiāng)村組織在其中起作用了。

美好生活環(huán)境是一種純公共品，它不具有競爭性，屬于利益共享的產(chǎn)品，不會因消費人口的增加或減少而變化，在給定區(qū)域內(nèi)人口的少量增加也不會影響其成本耗費;它具有非排他性，村莊一旦有了美好生活環(huán)境，任何人不可能因為自己享受了就可能排斥其他人的享受;它具有不可分割性，雖然垃圾的治理是從點到面的，但在一定地域范圍內(nèi)，美好生活環(huán)境需要向整體的社會成員提供，同時也是強制一定區(qū)域內(nèi)的人消費。具體到農(nóng)村生活垃圾治理，可以由村莊自行解決，也可以政府出錢而由企業(yè)解決。村莊自行解決，可以通過村民自治的方式將村民動員起來，“人人自掃門前雪”，也可以雇傭?qū)ｉT的清潔人員負責打掃、分類、清運等。由政府解決，無非是出錢讓企業(yè)負責打掃、垃圾分類、清運等。無論如何解決，這個過程都離不開村民的配合。而村民的配合，需要鄉(xiāng)村組織的介入，需要鄉(xiāng)村干部的教育、說服、協(xié)調(diào)、獎勵、懲罰等。只有把村民的主體性都調(diào)動起來，才能降低生活垃圾治理的成本。當然，也許等到將來，村民的文明素質(zhì)提升了，維護環(huán)境衛(wèi)生的自覺性相當高，完全可以配合企業(yè)對垃圾分類、清掃的要求，那時鄉(xiāng)村組織可能就不需要發(fā)揮此類功能了。

農(nóng)田水利屬于公共池塘資源，它具有非排他性，人們共同使用水利資源系統(tǒng)，包括水利設施和渠道系統(tǒng)，難以分割開來;它具有競爭性，人們分別享受水利資源，每個田塊都有自己的用水需求，一旦使用就不可能再給其他田塊使用。正如奧斯特羅姆所言：“一個資源系統(tǒng)可以由多于一個的人或企業(yè)聯(lián)合提供和（或）生產(chǎn)。占用公共池塘資源單位的實際過程可以由多個占用者同時或依次進行。然而，資源單位卻不能共同使用或占用?！盉16況且，“要把資源系統(tǒng)的一個占用者排斥在資源系統(tǒng)本身的改進之外，成本會很高（在一些情況下是不可行的）?！盉17人們需要通過合作來使用資源系統(tǒng)，但具體的資源卻是稀缺的，特定資源單位不能共同享有。水利系統(tǒng)與這個特性相同，不能分解水利資源系統(tǒng)，只能合作維持水利資源系統(tǒng)的基礎上，按照一定的規(guī)則和順序使用易于消耗的水利資源。作為公共池塘資源，可以按照“誰受益、誰付費”的市場化原則進行供給。

然而，水利體系自身的特性會使市場化經(jīng)營受到限制。受地理條件的限制，水利的供給往往不具有競爭性;受氣候條件的影響，水利供給的市場需求受到制約而易于變動。更為嚴重的是，渠道體系的存在和特性，制約了買方和賣方的交易行為。換言之，由于有渠道體系，需要水的農(nóng)戶不一定能夠順利從供給方那買到水。因為，渠道體系的上游有很多有類似需求的農(nóng)戶，他們可能將農(nóng)戶購買的水“截流”，成為潛在的“收費站”，“截流”的原因和方式包括渠道滲漏、悄悄破壞渠道、公然攔截水流等。同時，水利系統(tǒng)的使用還存在動員需求，因為稍大水利資源一般不會直接與單個農(nóng)戶對接，而只能與一定面積的農(nóng)田的集合組織對接，包括村組，也包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。村組內(nèi)部一定面積的田地集合起來與水利資源系統(tǒng)洽談水資源交易，需要組織者，鄉(xiāng)村組織是最有效率的組織。目前，各地成立的用水協(xié)會，在力量上也是合適的組織，但必須是地塊內(nèi)所有農(nóng)戶都加入了協(xié)會。如果有農(nóng)戶游離于協(xié)會之外，用水協(xié)會無法實施強制，游離在外的農(nóng)戶很容易瓦解整個水利洽談的集合體，使得用水的集體動員失敗。要避免這類現(xiàn)象發(fā)生，就必須在整個渠道和水利體系中加入強大的組織力量，目前只有鄉(xiāng)村組織可以承擔這一重任，可以促進農(nóng)戶合作維持水利資源系統(tǒng)，維護用水的規(guī)則和順序等。缺乏鄉(xiāng)村組織的介入，政府和企業(yè)都很難靠自己的力量去解決這類問題。

自來水屬于準公共品，目前按照市場化方式，由企業(yè)進行供給。在自來水供給中，受農(nóng)村公共品財政投入的限制，管道建設的技術標準不高，這抬高了公共品的運行成本。從市場經(jīng)濟的角度看，自來水供給的運行成本應當由企業(yè)承擔，這才符合市場經(jīng)濟的基本原則。然而，完全按照市場經(jīng)濟原則，由于農(nóng)村自來水運行成本過高，資本和企業(yè)會逃離這一領域。這正是為何農(nóng)村自來水是由政府投資的企業(yè)進行經(jīng)營的原因，農(nóng)村自來水的運營是不掙錢的。為了盡量降低成本，就應當由鄉(xiāng)村組織在其中發(fā)揮功能，進行監(jiān)督和管理，從而從總體上降低自來水供給成本，給政府和政府投資的企業(yè)減低資金投入壓力。如果將來相關的自來水管道材料成本降低，水表計量精確度提高，也許到時候無須鄉(xiāng)村組織參與管理，政府支持的企業(yè)就可以獨立運營。

綜上所述，農(nóng)村公共品的類型多樣，性質(zhì)各有不同，供給的主體和方式也有所不同。何種供給選擇最為合適，取決于眾多因素。在多數(shù)情形下，鄉(xiāng)村組織發(fā)揮相應的“類執(zhí)法”功能，才能確保公共品供給維持良好的秩序。否則，供給主體需要付出巨大的成本，甚至導致供給體系崩潰。一些因素和條件的改變，可能改變這種狀況，如財政能力和投入的巨幅提高，技術能力的提高和技術成本的下降，農(nóng)村電力供應就是一個鮮明的例子。然而，對農(nóng)田水利、垃圾治理、飲用水供給、道路建設等主要公共品供給而言，相關因素短期內(nèi)變化從而整體上改變狀況，這種可能性微乎其微。因此，鄉(xiāng)村組織的功能不可或缺、不容忽視，農(nóng)村公共品供給必須重視其組織基礎。

① 《垃圾圍村如何破解？借鑒城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的“光山經(jīng)驗”》，2019年1月4日， https：//www.sohu.com/a/286718838_120060409，2020年12月3日。

② 印子：《鄉(xiāng)村基本治理單元及其治理能力建構》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報 》（社會科學版）2018年第3期。

③ 印子：《村組治理：功能定位、運作機理與優(yōu)化路徑》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2020年第2期。

④ 陳柏峰：《熟人社會： 村莊秩序機制的理想型探究》，《社會》2011年第1期;杜鵬：《熟人社會的空間秩序》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報 》（社會科學版）2020年第5期。

⑤ 陳鋒：《連帶式制衡：基層組織權力的運作機制》，《社會》2012年第1期。

⑥ 陳柏峰：《基層社會治理模式的變遷與挑戰(zhàn)》，《學習與探索》2020年第9期。

⑦ 羅興佐：《水利，農(nóng)業(yè)的命脈》，上海：學林出版社，2012年，第18頁。

⑧ 焦長權：《政權“懸浮”與市場“困局”：一種農(nóng)民上訪行為的解釋框架——基于鄂中G鎮(zhèn)農(nóng)民農(nóng)田水利上訪行為的分析》，《開放時代》2010年第6期。

⑨ 陳柏峰：《村務民主治理的類型與機制》，《學術月刊》2018年第8期。

⑩ 埃莉諾·奧斯特羅姆、羅伊·加德納：《灌溉系統(tǒng)自主治理與不對稱問題的解決》，2005年4月4日，http：//www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp？NewsID=6593，2020年2月5日。

B11 參見譚同學：《農(nóng)田水利家庭化的隱憂——來自江漢平原某鎮(zhèn)的思考》，《甘肅社會科學》2006年第1期;吳秋菊、林輝煌：《重復博弈、社區(qū)能力與農(nóng)田水利合作》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期。

B12 龔春霞：《優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)水權的路徑分析——以個體農(nóng)戶和農(nóng)村集體的比較分析為視角》，《思想戰(zhàn)線》2018年第4期。

B13 胡瑞法、孫藝奪：《農(nóng)業(yè)技術推廣體系的困境擺脫與策應》，《改革》2018年第2期。

B14 孫明揚：《基層農(nóng)技服務供給模式的變遷與小農(nóng)的技術獲取困境》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第3期。

B15 楊華：《時空壓縮下的農(nóng)民分化》，《求索》2019年第5期。

B16 B17 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第54-55、55頁。

（責任編輯：陳 果）