李功員

摘要：協(xié)商治理是社會公民發(fā)揮理性，通過平等對話的方式在公共決策中發(fā)揮作用，按照一定程序參與公共事務管理的新型治理方式，具有多元性、公共性、公開性、合法性、程序性五大基本特征。協(xié)商治理具有強大的可擴散性與適用性，能夠適應國家治理現(xiàn)代化的要求，實現(xiàn)間接民主與直接民主的結合，滿足公民參與公共治理的需求，同時整合科學理性與社會價值之間的爭執(zhí)，有效應對傳統(tǒng)治理模式的失靈。實現(xiàn)協(xié)商治理需要治理主體的共同努力，明確協(xié)商內容，拓展協(xié)商形式，規(guī)范協(xié)商程序，保證參與主體的廣泛性、包容性和平等性，以提升協(xié)商治理的質量和水平，促進國家治理現(xiàn)代化。

關鍵詞：協(xié)商治理;國家治理現(xiàn)代化;協(xié)商民主

中圖分類號：D6 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1009-3605（2021）04-0061-07

一、協(xié)商治理的概念與特征

協(xié)商治理（Deliberative Governance）是公共事務管理中“協(xié)商”取向結合“治理”要求而產生的結果，是社會公民發(fā)揮理性，通過平等對話的方式在公共決策中發(fā)揮作用，按照一定程序參與公共事務管理的新型治理方式。作為一種新型公共治理方式，協(xié)商治理具有多元性、公共性、公開性、合法性、程序性五大基本特征。協(xié)商治理并不是從傳統(tǒng)公共行政到新公共服務的自然延伸，它奠基于協(xié)商民主理論，本質上是一種在公共治理中遵循民主邏輯的治理方式，通過公共協(xié)商，實現(xiàn)向現(xiàn)代治理范式的轉變。

在西方政治體制發(fā)展較為成熟的背景下，傳統(tǒng)的選舉政治、政黨政治的缺點及不足已經(jīng)暴露無遺，西方協(xié)商民主理論就是建立在對其彌補的基礎上，強調廣泛的公民參與，以此克服缺點，提高西方民主政治的實效性，對西方民主政治的改進和完善，從而實現(xiàn)協(xié)商民主是對傳統(tǒng)民主理論的批判性超越，因而被稱為“反思的民主”，是批判與反思當下主流的自由民主模式的結果。因而也可以說，西方協(xié)商民主理論的誕生是對以往民主理論與實踐的繼承和發(fā)展。“總的來說，協(xié)商民主理論始于對自由民主規(guī)范實踐的批評。作為一種具有潛在影響的改革和政治理想計劃，協(xié)商民主延續(xù)著‘激進民主的傳統(tǒng)。不過，它延續(xù)的方式是通過強調公共討論、推理和判斷來調和激進的包容性的人民參與觀點?！盵1]因而，西方協(xié)商民主是在綜合直接民主和代議制民主的基礎上，按照一定程序，在公共事務處理的過程中通過平等、自由、公開的討論而產生公民理性，進而在公共決策中發(fā)揮這種理性作用的民主形式。

協(xié)商民主運用于公共治理，就轉變?yōu)橐环N決策方式、治理技術或治理方式，協(xié)商民主本身就包含許多治理因素，許多學者在公共治理的層面上使用協(xié)商民主的概念。“我們可以將審議民主（即協(xié)商民主）界定為這樣一種治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標是做出決策，這些決策在當前對所有公民都有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰(zhàn)。”[2]對于這種治理形式，有學者認為：“協(xié)商民主，尤其在強調對共同利益的承諾、促進政治話語的相互理解、辨別所有的政治意愿，以及識別重視所有人的需要與利益的有約束力的公共政策上是一種具有重大潛能的民主治理形式，它能成功回應文化間對話與多元文化社會理解的一些核心問題?！盵3]20世紀末，協(xié)商民主理念在公共治理中的貫徹逐漸擴大，形成了一種新的治理范式，即協(xié)商治理。有學者對協(xié)商治理做了簡單的界定，所謂的協(xié)商治理即“政策制定的方式”，其中，“許多空間被創(chuàng)造出來以使得不同的機構、中介、團體、積極分子以及公民個人走到一起就緊迫的社會問題進行協(xié)商。”[4]“協(xié)商治理的觀念是指，規(guī)則與規(guī)范（它們規(guī)定了強制與權力的關系）是通過相關的個體公開與理性的討論而制定的?！盵5]

相對于傳統(tǒng)公共治理而言，協(xié)商治理的內容與特征都有著相對獨立的特點。第一，民主是協(xié)商治理的核心理念。在公共行政發(fā)展歷程中，絕大部分的公共治理的價值取向都是集中在管理效率上，民主參與在公共治理中往往被視為是與管理效率背道而馳的。協(xié)商治理是一種追求建立在理性基礎上的廣泛公民參與的民主治理方式，是治理現(xiàn)代化的典型標志，是公共治理進入民主時代的象征。第二，民主是協(xié)商治理的基本價值取向，區(qū)別于傳統(tǒng)治理的效率取向。傳統(tǒng)的公共行政是以管理效率為價值取向的，協(xié)商民主的價值取向集中于倫理方面，在于民主的真實性和有效性，這與傳統(tǒng)的治理方式形成了鮮明的對比。第三，協(xié)商治理是一種突出公民參與的民主治理形式，因而協(xié)商治理在某種意義上也可以說是“對話式治理”或“交往式治理”。協(xié)商治理的民主價值取向的真實性和有效性奠基于公民的廣泛參與，但公民參與和公共理性之間具有較大的張力。第四，協(xié)商治理需要切實可行的程序設計，這是保證公共討論的真實性和實效性的基礎。協(xié)商治理的程序設計需要代表性、平等性和可行性，代表性保證公共討論有圍繞議題的參與者，平等性保障參與者能夠獲得影響決策的平等機會，可行性則對達成更好公共理性提供操作技術的保障。第五，協(xié)商治理建立在兩個環(huán)節(jié)上的基礎上，即參與者之間的協(xié)商和參與者與公共機構之間的協(xié)商。在參與者之間的協(xié)商中，參與者需要依靠一定的信息與智力支持才能進行相互討論，這種信息與智力支持也是對公共決策達成合乎理性的認知的條件。參與者與公共機構之間的協(xié)商是在深入溝通交流的基礎上相互傾聽對方的意見與訴求，謀求就公共討論的議題在參與者代表的社會主體與政府之間形成共識。

二、協(xié)商治理對于國家治理現(xiàn)代化所具有的作用與優(yōu)勢

協(xié)商治理是馬克思主義民主理論的新實踐，是黨的協(xié)商民主理論在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要體現(xiàn)，極大地豐富了民主政治的理論與實踐，對國家治理現(xiàn)代化具有重要的實踐價值?？偟膩碚f，協(xié)商治理的有序推進，能夠構建一種共識和信息較為充分的決策方式，搭建公民表達利益和訴求的公共平臺，改善民主決策的質量，實現(xiàn)治理決策的民主化，減少決策失誤，因而在拓展公民政治參與空間，調動公民參與社會治理的積極性，提升公民政治參與的能力和水平上具有重要作用，并且以此打破行政邏輯和科層制主宰社會治理的傳統(tǒng)格局，重塑市場和社會主體在社會治理中的作用空間和結構，建立多元共治的治理格局。具體來看，協(xié)商治理對于國家治理現(xiàn)代化的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，協(xié)商治理作為一種新興的公共治理方式，具有強大的可擴散性與適用性，可以在全球范圍內普遍適用。其根源在于，通過公共協(xié)商而實現(xiàn)的協(xié)商治理作為一種治理方式，隨著公共協(xié)商進公共治理的語境，公共協(xié)商可以脫離具體的民主制度的限制，而立足于一種相對中立的、且具有普遍適應性的治理設計，這種中立性和普適性就為協(xié)商治理被不同的國家借鑒、模仿甚至移植創(chuàng)造了得天獨厚的條件。馬克華倫認為，協(xié)商是一種相對獨立的、與具體國家之間不同的民主制度并不存在必然關系的治理方式，協(xié)商同樣生根于非民主國家，稱之為“威權協(xié)商”，參與式預算在不同制度類型的國家中得到廣泛的應用也說明了這問題。[6]

其次，協(xié)商治理較好實現(xiàn)了間接民主與直接民主的結合，搭建了代議制理性、行政理性與公民參與理性之間的銜接，協(xié)商治理的這種技術價值促使自上而下與自下而上的治理的結合。從公共治理的技術層面來看，無論是行政理性、代議理性還是市場理性都不能完全適應現(xiàn)代社會公共治理的需求，因而傳統(tǒng)的公共治理技術需要建立在公民參與基礎上的協(xié)商理性給他們以彌補和糾正。

再次，從實踐的現(xiàn)實需要的層面來看，隨著民主理念的深入，西方國家公民參與公共治理的訴求愈發(fā)強烈，協(xié)商治理的產生與發(fā)展正好適應了這一訴求。公民參與作為一種民主形式在百余年的公共行政發(fā)展歷史中大多數(shù)是被排斥在外的，公民參與的不足引發(fā)了公共管理中民主性的先天性匱乏，同時也引起社會大眾的不滿。這種狀況被歸納為公共行政中的管理主義取向，即工具理性，與不斷發(fā)展的民主潮流已經(jīng)顯得格格不入，因而，“提升與社會交互作用的管理工具和技術，發(fā)展集體的和民主的治理方式，以造就更加人性、更加美好的社會”[7]就是治理現(xiàn)代化的必然要求。

最后，協(xié)商治理對于非西方民主國家治理創(chuàng)新需求的實現(xiàn)也同樣具有促進作用，這主要取決于公共協(xié)商在技術上的中立性懸置了意識形態(tài)的分歧。因此，公共事務的治理民主受政治體制的影響并不明顯，不同類型的政治體制與治理民主之間具有較好的兼容性，這一點在地方公共事務的治理中體現(xiàn)的尤為明顯。這也集中體現(xiàn)了協(xié)商治理所具有的獨特的優(yōu)勢。

一方面，協(xié)商治理高度整合了科學理性與社會價值之間理念爭執(zhí)。協(xié)商治理的治理理念囊括了公眾所持有的社會價值理念，這就在根本上消除了唯科學理性在公共治理理念中的影響，實現(xiàn)了科學理性與社會價值之間的整合。但是，二者的整合建立在通過科學理性和社會價值之間的博弈的基礎上而塑造的公共理性，并不是科學理性與社會價值之間的簡單相加，這種公共理性使得公共性在決策結果中得到充分體現(xiàn)。由此可見，社會公眾有關社會價值的聲音，以及科學理性與社會價值之間的整合，只有通過協(xié)商治理才能真正實現(xiàn)。開放知識的世界在某種意義上就是對科學理性與社會價值的整合，就是政府在理念上對科學理性至上的觀念的克服，就是決策和治理方式上對公正性和公益性的彰顯。在此基礎之上，保證作為治理主體的社會公眾在治理過程中的廣泛參與，促進科學理性與社會理性之間的整合，是保證公共理性在決策結果獲得體現(xiàn)的重要條件。如果說傳統(tǒng)的治理方式是一種支配——服從型關系，那么協(xié)商治理實質上是超越此種關系的新型關系，在協(xié)商治理關系中，政府與公眾同樣作為治理主體，其地位是平等的。雖然政府擁有社會資源和國家機器作為后盾，而公眾是公共利益的享有者，對公共政策發(fā)揮著重要影響。然而，二者之間卻各有弊端：政府由于控制導向和唯科學理性容易導致政府失靈，而公眾作為社會個體，意見分歧和力量分散是在阻礙公共治理的發(fā)揮。同時，“國家中心的危機治理會以結構性失效、制度性失效以及政策性失效三種形式表現(xiàn)出來，直接或間接地動搖或沖擊既有的社會秩序，影響著社會安全?！盵8]由此看來，無論是國家還是公眾單獨作為治理主體都存在著嚴重的弊端，這就決定了進行協(xié)商治理的必要性和可行性。

另一方面，協(xié)商治理能夠有效處理傳統(tǒng)治理模式的失靈。傳統(tǒng)的治理模式是在控制導向下運行，這種導向將政府推向公眾的對立面，而協(xié)商治理則利用對公眾知情權和話語權的保護而彌合了政府與公眾的對立，同時也促進了政府治理效能的提升和責任機制的建構?？梢?，保障公眾的知情權和話語權是協(xié)商治理優(yōu)勢作用的集中體現(xiàn)，這種保障能夠有效應對和處理謠言，使政府的可信度得以提升。傳統(tǒng)治理模式是在封閉環(huán)境中運行，這就阻礙了公眾獲取信息，同時也使政府無從知曉社會公眾對于公共治理的真實想法，這須依靠協(xié)商治理才能得到有效解決。第一，協(xié)商治理能夠保證溝通渠道的暢通無阻，對于各種“小道消息”加以遏制，在公共治理中將事態(tài)前景從撲朔迷離脫離出來。第二，協(xié)商治理能夠在信息獲取方面幫助政府，提高信息獲取的科學性和真實性。政府與公眾的信任是一種雙向互動，是政府對公眾的信任與公眾對政府的信任的統(tǒng)一。第三，協(xié)商治理促進政府治理效能的提升。現(xiàn)代治理要求決定了作為單一治理主體的政府無法獨自完成治理，基于廣泛的公眾參與的協(xié)商治理能夠吸引具有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的組織和個人的加入，從而間接提高政府的治理能力。第四，協(xié)商治理能夠重建責任機制，克服傳統(tǒng)公共治理中“有組織地不負責任”的現(xiàn)象。政府與公眾在協(xié)商治理中都承擔著治理的責任，二者既是治理主體，也是責任主體，這有利于將信任、團結和公平的因子注入到責任承擔中，對于政府的道德責任感提升和公眾互利理念的普及具有重要的促進作用。

協(xié)商治理之所以區(qū)別于其他傳統(tǒng)的治理方式，其根本的標志在協(xié)商治理理念、價值和路徑，協(xié)商治理是協(xié)商民主理念在治理領域的體現(xiàn)和延續(xù)。但如果從協(xié)商治理的具體表現(xiàn)就在于對這些理念、價值和路徑的選擇這一角度來看，協(xié)商治理本身就是協(xié)商民主理念的一種具體形態(tài)。協(xié)商治理的產生與發(fā)展，不僅是對民主理論與實踐的豐富與拓展，而且也是對治理理論與實踐的開拓與革新。民主在公共治理中的地位在協(xié)商治理中得到了凸顯，因此協(xié)商治理在一定意義上就是一種治理民主。由此可見，無論立足民主抑或治理的角度，協(xié)商治理都是一種理論與實踐的創(chuàng)新模式。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下實現(xiàn)協(xié)商治理的路徑

協(xié)商治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵，它強調社會公民在平等和理性的前提下參與公共治理，進而在相互溝通交流和協(xié)商合作中促進理解和信任，形成能夠促成公共決策的社會共識。協(xié)商治理搭建溝通和博弈的平臺，為參與公共治理的各方創(chuàng)造條件，通過優(yōu)化治理程序和規(guī)則，實現(xiàn)科學合理的利益均衡機制的構建，將科學化、民主化和制度化不斷地注入到公共治理中。具體來說，協(xié)商治理必須明確協(xié)商內容，拓展協(xié)商形式，規(guī)范協(xié)商程序，提升協(xié)商治理的質量和水平。同時，也要在協(xié)商治理的過程中保證參與主體的廣泛性、包容性和平等性，提升鄉(xiāng)村居民參與公共治理的愿望和能力，為保證協(xié)商治理的可持續(xù)性提供動力。

協(xié)商治理的實現(xiàn)還需協(xié)商治理主體改變各自的價值理念，使自身包含更多的“他在性”。協(xié)商治理的主體主要包括政府和社會公眾，政府“他在性”的獲取在于對自身的公共責任的重新定位，在公共治理中，政府關注的焦點應該從傳統(tǒng)的經(jīng)濟和效率轉移到對社會民意的爭取和公眾力量的凝聚等方向性、原則性的引導上。然而，對于社會公眾而言，則更多地需要培養(yǎng)他們的社會責任意識和公共精神，引導他們建立與政府的信任合作關系，鼓勵他們積極參與公共治理，以此保證協(xié)商治理實踐活動的展開。

一是對于政府的公共責任予以重新定位。在政治學的研究領域中，政府的公共責任主要集中在政治的代表性與回應性，而政府的行政責任在公共倫理學家?guī)扃昴抢锉粍澐譃榭陀^與主觀兩個部分，對于政府的客觀責任，其主要集中于法律、社會組織和社會公民對公權力及公職人員的角色期待，這也是他們良好行為的內在驅動力。可見，對政府的公共責任進行重新定位是通過協(xié)商治理實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

二是積極培育社會大眾的公共精神。協(xié)商治理不僅僅局限于政府的單一作用，社會大眾是否具有公共精神是在社會大眾與政府之間進行協(xié)商治理的重要支撐。因此，協(xié)商治理中對社會大眾的要求也至關重要，這主要體現(xiàn)在社會大眾公共精神的增長。對于公眾，公共精神并非權利而更多是一種義務，一種在公共生活履行責任的道德義務或要求，這種責任意識對于公共治理來說是不可或缺的，主要表現(xiàn)在：一方面，公共治理基于政府和公眾之間的平等關系，這種平等關系有賴于二者之間的信任，這是現(xiàn)代公共治理的政府信任的必然要求。另一方面，缺乏公共精神的社會環(huán)境下，個人主義必然在社會大眾中泛濫，導致自私自利的社會風氣，理性意識、自律意識缺乏，這必然破壞公共治理中政府與公眾的關系。因此，公共精神的培養(yǎng)是搭建政府與公眾之間信任的橋梁。具體而言，公共精神一般是道德、法律、責任、義務、批判思維等要素的統(tǒng)一。培養(yǎng)公共精神是構建現(xiàn)代社會的必由之路，培養(yǎng)公共精神首先要讓公眾了解公共精神、認識并實踐公共精神，這離不開教育的作用，即必須通過教育讓公眾了解公共精神，讓現(xiàn)代公共治理的權利和責任意識深入公眾的思維和生活。不僅如此，公共精神與法律也是緊密相關的。公共精神的培養(yǎng)離不開公眾的法律意識，公眾內心缺乏法律意識和法治信仰則很難建立起真正的公共精神。公共精神的建立能夠保證社會大眾在參與公共治理的過程中尊重和維護自身和他人參與公共討論和決策參與的權利，理解和包容異見，遵循協(xié)商制度和程序以達成協(xié)商治理的共識。

三是實現(xiàn)由“一元管理”到“多元治理”的轉變。眾所周知，黨的領導在傳統(tǒng)的公共治理中發(fā)揮著重要作用，這種作用的發(fā)揮是通過傳統(tǒng)的“一元制”單向管理實現(xiàn)的，這種“一元制”主要建立在行政命令的基礎上，而且擁有集中力量辦大事的傳統(tǒng)優(yōu)勢。然而，這種傳統(tǒng)的公共治理方式也存在著天然的弊端，在價值多元、利益矛盾突發(fā)的現(xiàn)代社會，這種治理方式容易出現(xiàn)缺乏民主的大包大攬，導致社會大眾對公共治理不知情、不參與、不滿意、不負責等問題。因此，現(xiàn)代社會公共治理的實現(xiàn)的核心要點在于治理過程的民主、公開、包容，保證社會公眾在公共治理的參與度，維護社會大眾在公共治理中的合法權利。具體而言，首先必須搭建協(xié)商治理的平臺，完善協(xié)商治理制度和規(guī)范，把協(xié)商這個核心要求貫徹到公共治理的全過程中。同時，充分發(fā)揮政協(xié)在協(xié)商治理中的積極作用，對于公共治理過程中的重點和難點問題持續(xù)關注并致力解決，積極建言獻策，為公共治理中的決策提供科學參考。

四是實現(xiàn)由“被動接受”到“互動參與”的轉變。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一種總體目標，其貫徹執(zhí)行必須落在具體的治理實踐中，尤其是在基層的公共治理中，就目前而言，協(xié)商治理的實現(xiàn)當務之急就是要對傳統(tǒng)的行政命令式、一元化治理進行轉變，將平等、多元、互動的價值理念和實踐方法落實到公共治理的實踐過程中，這是協(xié)商治理及其理論基礎協(xié)商民主所體現(xiàn)的核心價值觀念。平等，是民主的孿生兄弟，建立在協(xié)商民主基礎上的協(xié)商治理離不開各治理主體之間的平等關系，這是實現(xiàn)協(xié)商治理的核心要素;多元，是協(xié)商的基礎所在，只有多元參與，協(xié)商的可行性、合理性、先進性才能充分體現(xiàn)出來;互動，是協(xié)商治理的重要保障，不同治理主體之間通過充分的互動增進彼此之間的溝通和了解，達到理性表達、相互妥協(xié)的協(xié)商效果，最終達成治理共識。

五是擴大公民參與公共治理的渠道。協(xié)商治理的先進性和優(yōu)勢作用在公共治理中要得到充分的展現(xiàn)，公民治理參與的渠道是其基礎性的保障，沒有參與公共治理的渠道，社會公眾參與的積極性和熱情度就會大打折扣。2015 年中央出臺的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》在國家制度和法律法規(guī)的層面上搭建了協(xié)商治理的平臺，保證了社會公眾參與公共治理的權利。相對于西方傳統(tǒng)的競爭性民主，協(xié)商民主更適合于中國傳統(tǒng)文化，是一種富有中國特色的民主實現(xiàn)形式。因而，奠基于協(xié)商民主基礎上的協(xié)商治理也必然體現(xiàn)協(xié)商民主的價值特征，現(xiàn)代社會的公共治理是建立在開放環(huán)境下社會大眾廣泛參與的基礎上，公眾參與是實現(xiàn)公共治理的內生動力。

六是為中國社會的公共治理構建共治平臺。在全球化時代的開放社會，現(xiàn)代國家治理體系的改善和國家治理能力的提升，需要與全球化的開放性特征相適應，即要充分尊重和保障多元參與主體的利益訴求和意見表達，促進最廣泛的治理共識的形成，實現(xiàn)以政府和公眾為基礎的多方力量的合作共治。因而，多方溝通、協(xié)商合作的制度體系就是現(xiàn)代社會協(xié)商治理的必要要求。因此，國家治理能力現(xiàn)代化視域下的協(xié)商治理的主要形式必須在社區(qū)、社團、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府、人大、政協(xié)、人民團體等各個方面進行拓展和提升，在此基礎上為社會公眾參與公共治理創(chuàng)造表達意見、溝通協(xié)商、合作共治的制度平臺，為凝聚民意打通制度渠道，為推進國家治理現(xiàn)代化奠定制度基礎。

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責任編輯：陳平遠