王廣坤

北京師范大學 歷史學院，北京 100875

隨著19世紀英國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，人們的居住環(huán)境日益擁擠，工業(yè)污染不斷滋生，各類疾病傳播肆虐，衛(wèi)生狀況不斷惡化。因此，19世紀中后期雖然是學界公認的英國社會繁榮鼎盛的“維多利亞時代”，但平民大眾卻面臨著工業(yè)化城市化轉(zhuǎn)型時期的生存挑戰(zhàn)，尤為讓人關(guān)注的就是公共衛(wèi)生，其惡劣程度已經(jīng)使當時民眾陷入到“瀕臨死亡的絕境中”(1)參見Ahthony S.Wohl，Endangered Lives：Public Health in Victorian Britain，London：J.M.Dent，1984。。這樣來看，雖然1837年維多利亞女王登基時英國社會較為富裕，但其實已受“可怕”與“破壞穩(wěn)定”的社會問題困擾，主要表現(xiàn)就是當時“幾乎沒有或根本沒有試圖規(guī)范公共衛(wèi)生”(2)〔英〕西蒙·赫弗：《高遠之見：維多利亞時代與現(xiàn)代英國的誕生》，徐萍、汪亦男譯，北京：社會科學文獻出版社，2020年，前言，第iii頁。。此種社會背景下，做好公共衛(wèi)生管理就成為當時英國政府必須重視的事務(wù)，而要想科學高效管理，就必須深入調(diào)查了解衛(wèi)生領(lǐng)域的具體問題，構(gòu)建系統(tǒng)化的衛(wèi)生檢查制度。

從19世紀中后期開始一直到1914年一戰(zhàn)爆發(fā)前，英國都是世界上實力最為強勁的國家，被稱為“大英帝國”，幅員極其廣闊，“覆蓋了地球陸地面積的四分之一”(3)〔英〕勞倫斯·詹姆斯：《大英帝國的崛起與衰落》，張子悅、解永春譯，北京：中國友誼出版公司，2018年，第360頁。。英國公共衛(wèi)生管理作為此時能讓英國達至國家?guī)p峰狀態(tài)的重要保障，目前國內(nèi)外學界有關(guān)研究成果極多(4)見王廣坤：《19世紀英國公共衛(wèi)生管理史研究》，《全球史評論》，第14輯，2018年，第189-203頁。。但專門針對近代英國衛(wèi)生檢查制度構(gòu)筑與評介的論著卻并不多見，很多研究都是將其作為英國公共衛(wèi)生管理體制建設(shè)的一環(huán)而加以介紹(5)國內(nèi)學界目前尚無專門性論著介紹近代英國的衛(wèi)生檢查制度。國外學界相關(guān)論著主要有：Tom Crook，“Sanitary Inspection and Public Sphere in Late Victorian and Edwardian Britain：A Case Study in Liberal Governance”，Social History，2007，32(4)，pp.369-393；Celia Davies，“The Health Visitor as Mother’s Friend：A Woman’ s Place in Public Health，1900—1914”，Social History of Medicine：The Journal of the Society for the Social History of Medicine，1988，1(1)，pp.39-59；Francis Vacher，The Food Inspector’s Handbook，London：Methuen，1892；Albert Taylor，The Sanitary Inspector’s Handbook，London：H.K.Lewis，1893；J.Brand，Doctors and the State：The British Medical Profession and Government Action in Public Health，1870—1912，Baltimore：Johns Hopkins Press，1965，pp.65-81；B.G.Bannington，English Public Health Administration，London：P.S.King & Son，Ltd.，1915，pp.82-99；Tom Crook，Governing Systems：Modernity and the Making of Public Health in England，1830—1910，Oakland:University of California Press，2016，pp.106-147。這些研究雖涉及衛(wèi)生檢查，但較少關(guān)注其制度建設(shè)并作出論述評介。。本文試圖參考前人研究，在闡明英國衛(wèi)生檢查制度構(gòu)建與實施的基礎(chǔ)上，評析衛(wèi)生檢查制度所折射出來的英國政府衛(wèi)生決策的基本特點。

一、衛(wèi)生檢查制度的構(gòu)建

作為世界上第一個工業(yè)化國家，在進入19世紀后，英國城市化進程加速，致使城市擁擠、污染增加、疾病橫行、公共衛(wèi)生狀況惡化。為應(yīng)對此困境，英國政府全面介入公共衛(wèi)生管理，于1848年成立中央衛(wèi)生委員會(The General Board of Health)，后又于1858年創(chuàng)建醫(yī)療部(Medical Department)、1871年成立地方政府事務(wù)部(Local Government Board)等機構(gòu)，促進公共衛(wèi)生管理工作(6)王廣坤：《19世紀英國公共衛(wèi)生管理史研究》，《全球史評論》，第14輯，北京：中國社會科學出版社，2018年，第189-190頁。。

在此三個重要階段中，政府都極為重視衛(wèi)生檢查。第一階段的衛(wèi)生管理主要遵從1848年《公共衛(wèi)生法》，這部法案于1848年8月通過議會辯論，成為國家大法(7)〔英〕弗雷德里克·F·卡特賴特、邁克爾·比迪斯：《疾病改變歷史》，陳仲丹、周曉政譯，濟南：山東畫報出版社，2004年，第134頁。。法案非常重視中央對地方的檢查工作：“在代表中央意志的大都市倫敦首先創(chuàng)建中央委員會，然后再廣泛任命檢查巡視員，去管理地方上的那些分支委員會。”(8)Kathleen Jones，The Making of Social Policy in Britain 1830—1990，London：Athlone Press，1991，p.34.倫敦的中央衛(wèi)生委員會主要工作就是調(diào)查英國各地公共衛(wèi)生狀況，并提出相關(guān)管理意見：第一，當有超過十分之一的納稅人申請在該地區(qū)實施公共衛(wèi)生法時，委員會有權(quán)命令一個檢查員進行細致檢查，根據(jù)調(diào)查報告確定法律應(yīng)用。第二，委員會可任命若干檢查員，以監(jiān)督地方衛(wèi)生管理工作，并參與法案實施監(jiān)管，還可通過地方檢查員的實際調(diào)查情況，來接受或決定應(yīng)對地方反對意見的上訴。第三，委員會可聘任衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官(Medical Officers of Health)(9)主要指的是那些在公共衛(wèi)生管理中具備相應(yīng)醫(yī)學知識的人士，是英國政府公共衛(wèi)生管理工作實踐中最為重要的依賴者，很多事務(wù)都需要聽取他們的意見，甚至直接由他們來判斷、籌劃和作出最終定奪。，直接部署和指導(dǎo)其進行具體的衛(wèi)生管理工作(10)1848 Public Health Act，http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Vict/11-12/63/contents/enacted，pp.721-784.。

自1215年《大憲章》頒布以來，英國人就非?？粗乇Ｗo自由權(quán)利，而1848年法案卻過分強調(diào)中央集權(quán)，這導(dǎo)致崇尚自由自治的各地政府強烈不滿。中央政府為此頒布了1858年《公共衛(wèi)生法》，試圖協(xié)調(diào)中央與地方的矛盾。它的主要內(nèi)容是：將中央衛(wèi)生委員會管理公共衛(wèi)生事務(wù)的權(quán)力移交到樞密院，并成立醫(yī)療部；賦予樞密院制定防疫法等權(quán)力，議會負責防疫工作所產(chǎn)生的費用，由樞密院指導(dǎo)使用；樞密院可在必要時，調(diào)查地方衛(wèi)生狀況；中央衛(wèi)生委員會的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官職務(wù)也轉(zhuǎn)到樞密院，并根據(jù)其工作需要安排助手，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官1500鎊的年薪及助手薪酬由議會承擔，他要隨時向樞密院報告公共衛(wèi)生狀況，并在每年三月份向議會提交年度總結(jié)報告。1859年7月，英國議會通過該法案(11)⑦⑨ John Simon，English Sanitary Institutions，London：John Murray，1897，pp.277-278,240,288.。

西蒙極為重視衛(wèi)生檢查工作，早在倫敦擔任衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官時，他就為英國公共衛(wèi)生管理確立了基本規(guī)則，要求污染物檢查員(Inspector of Nuisance)必須定期向他匯報倫敦各區(qū)域的基本衛(wèi)生狀況；要求倫敦地區(qū)的人口登記部門、監(jiān)獄及濟貧院等單位認真做好人口死亡的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并向他提供具體信息。他再以此為依據(jù)，每周指導(dǎo)下水道委員會的工作。1849年，他強調(diào)，衛(wèi)生工作必須要參考來自各教區(qū)的疾病信息與地方衛(wèi)生狀況的報告(13)柳潤濤：《約翰·西蒙與19世紀中后期的英國公共衛(wèi)生改革》，南京大學2013年碩士學位論文，第16頁。。

為做好衛(wèi)生檢查工作，西蒙根據(jù)1858年《公共衛(wèi)生法》第二條到第五條的規(guī)定，充分利用醫(yī)療部所賦予的檢查和報告國家衛(wèi)生狀況之權(quán)力，對以醫(yī)生為主體的衛(wèi)生檢查員報告極為重視，視其為社會管理的必要參考。在他看來，英國衛(wèi)生管理需要科學知識的指導(dǎo)，高資質(zhì)的衛(wèi)生檢查員的意見至為重要。因此，他任命的衛(wèi)生檢查員大都是醫(yī)生，具備專業(yè)知識，工作態(tài)度認真，調(diào)查報告細致。這個團隊中，“有著許多杰出素養(yǎng)的醫(yī)務(wù)人員，有些是醫(yī)療部兼職檢查員，樞密院一天予以3英鎊薪酬，不過大部分是全職固定的衛(wèi)生檢查員，這些人有17人之多，大部分都非常年輕。他們中的優(yōu)秀成員西頓(Seaton)、布坎南(Buchanan)和斯隆(Thorne)還分別于1876年、1879年和1892年擔任了中央衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官”(14)C.Fraser Brockington，Public Health in the Nineteenth Century，Edinburgh：E.& S.Livingstone，1956，pp.201-202.。在大量高素質(zhì)醫(yī)生的輔助下，西蒙先后對英國社會中的白喉疾病、霍亂襲擊、傷寒入侵等威脅公共衛(wèi)生的事件進行了詳細調(diào)查，向議會呈送了十幾份調(diào)查報告。

有賴于強大的醫(yī)生檢查體系，僅在1867年，西蒙就與英國113個地方衛(wèi)生機構(gòu)頻繁通信并進行實地調(diào)查。1870年，隨著熱病復(fù)發(fā)，西蒙又先后聯(lián)系了200多個地方衛(wèi)生機構(gòu)，對66個城鎮(zhèn)進行實地調(diào)查(15)Anthony S.Wohl，Endangered Lives：Public Health in Victorian Britain，p.157.。為強化檢查監(jiān)督體系，從1869年開始，樞密院在科學實驗室調(diào)查團隊之外，又任命兩名終身檢查員布坎南和拉德克里夫(Radcliffe)從事衛(wèi)生調(diào)查工作。對此，西蒙特別強調(diào)：“這將會對我們的整個工作產(chǎn)生深遠的間接影響?！?16)⑤⑥ John Simon，English Sanitary Institutions，pp.317,275,323-324.因此，西蒙雖然沒有固定的助手，但卻有大量衛(wèi)生檢查員聽命于他，他也能知人善用，并將其凝聚為團隊力量。與西蒙有緊密聯(lián)系的衛(wèi)生檢查員有16位是醫(yī)生，其中不少于8人成為皇家學會會員。這些人的檢查報告新穎充實，崇尚社會調(diào)查與走訪巡視。疾病流行時，他們走訪了每個城鎮(zhèn)、每條街道及每幢病房，收集了大量與疫病相關(guān)的信息，并記錄了針對性處理措施。

二、衛(wèi)生檢查制度的發(fā)展

衛(wèi)生管理的混亂局面尤其體現(xiàn)在英國濟貧法服務(wù)體系上，它的存在，造成英國公共衛(wèi)生管理有兩套獨立系統(tǒng)。甚至在傳染病爆發(fā)時，濟貧法醫(yī)療服務(wù)體系所屬的濟貧法醫(yī)生也不將濟貧院患病、死亡等衛(wèi)生狀況交給衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，這導(dǎo)致西蒙等人在統(tǒng)計地區(qū)或國家死亡率時非常困難。它反映了英國公共衛(wèi)生管理的制度缺陷，因為并無法律規(guī)定濟貧法部門應(yīng)與地方衛(wèi)生管理當局鼎力合作。

1869年，英國醫(yī)療協(xié)會和社會科學協(xié)會聯(lián)合委員會向政府提交請愿，倡導(dǎo)全面檢查并審視英國公共衛(wèi)生管理狀況，形成調(diào)查報告以引導(dǎo)政府進行改革。他們主導(dǎo)成立了皇家衛(wèi)生委員會，委員會經(jīng)過兩年時間，檢查了近百座城鎮(zhèn)，揭示了“公共衛(wèi)生的立法與管理存在令人震驚的繁雜、混亂、失衡與低效”。有鑒于此，皇家委員會主張以地方政府為中心，發(fā)揮中央檢查與監(jiān)督職能，整合衛(wèi)生管理職能：“地方政府原則已經(jīng)證實是國家精神的核心，地方在中央監(jiān)督下的管理是我們政府的顯著特色。這個理論要求地方機構(gòu)應(yīng)該做他們能做到的一切，不管國家層面需要做什么通盤考慮民族利益的規(guī)劃，地方事務(wù)必須由地區(qū)負責處理”(17)③ C.F.Brockington，A Short History of Public Health，London：J.& A.Churchill Ltd.，1956，pp.30,30-31.。

根據(jù)調(diào)查，委員會發(fā)現(xiàn)地方衛(wèi)生管理魚龍混雜，根據(jù)1848年和1858年《公共衛(wèi)生法》，各地成立了許多地方衛(wèi)生機構(gòu)或?qū)ｉT委員會，1866年《公共衛(wèi)生法》也讓地方成立了許多“排污機構(gòu)”和“污染物清理機構(gòu)”；此外，還有地方法案授權(quán)下的各類地方治理與改進委員會。職能劃分上，地方也不統(tǒng)一，在一些自治城鎮(zhèn)，地方衛(wèi)生機構(gòu)可負責道路、照明、供水、排污等事務(wù)，而地方改善法卻規(guī)定，排污委員會承擔下水道、排污管理，市政議會建立的排污機構(gòu)也負責同樣工作，甚至有公路委員會也承擔部分責任。這種紛繁復(fù)雜的設(shè)置使管理無法統(tǒng)一。報告指出：“在所有地區(qū)，每個領(lǐng)域的管理人員都不一樣，每個廁所有廁所管理員，每個豬圈有豬圈管理者”，分工無法統(tǒng)一，指令不能協(xié)調(diào)。同一地方也會出現(xiàn)不同的衛(wèi)生管理員，常導(dǎo)致“當下水道管理員想設(shè)立醫(yī)院時，他沒有足夠的醫(yī)務(wù)人員來執(zhí)行此項工作”，而“當污染物檢查員已準備好進行衛(wèi)生改進工作時，他卻并沒有被授權(quán)提供這樣的服務(wù)”。所以，盡管衛(wèi)生法案在某些地方取得了很多成就，但是法案的復(fù)雜性及某些領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力的互相重合，再加上中央政府的管理不力，使得衛(wèi)生法案在很多地方并未發(fā)揮功效(18)B.G.Bannington，English Public Health Administration，p.30.。

這份報告的核心要點在于設(shè)置統(tǒng)一的衛(wèi)生管理主導(dǎo)機構(gòu)，以便能“指導(dǎo)衛(wèi)生檢查與醫(yī)療實踐等事務(wù)，提供必要建議，批準地方建設(shè)大規(guī)模公共衛(wèi)生工程，發(fā)布臨時指令，接收控訴和請愿，頒發(fā)緊急醫(yī)務(wù)條例并匯總整理醫(yī)學報告等”。而對于中央機構(gòu)的行為規(guī)范，調(diào)查報告也提出意見：為履行職責，中央應(yīng)有充分的監(jiān)管和檢查權(quán)。西蒙對此非?？隙?，他這樣寫道：“這份自1869年開啟的，一直持續(xù)到1871年春季的報告經(jīng)過了百千名實踐證人的仔細觀察，其影響意義幾乎可以和四十年代的衛(wèi)生調(diào)查報告相媲美，對公共服務(wù)的許多方面產(chǎn)生了巨大影響力，報告使得關(guān)于這個主題的許多普及性知識得到促進，其顯示出來的那些富有建設(shè)性意義的修正意見尤其重要。比如，它建議復(fù)雜多變的權(quán)威應(yīng)該予以簡單化，不相聯(lián)系和統(tǒng)一的法案應(yīng)該得到全面調(diào)整?！痹谖髅煽磥?，報告的核心意見是“現(xiàn)有的分散與讓人迷惑的不同衛(wèi)生法案應(yīng)該得到統(tǒng)一集中的權(quán)威表達”，“衛(wèi)生管理的法律在整個國家應(yīng)標準化、具有全面普及性且具有強制約束力”，并且，“所有授權(quán)給地方要求的權(quán)力應(yīng)該由一個負責任的地方當局統(tǒng)一掌控，實踐中認真履行，并接受上級機構(gòu)的協(xié)助”(19)⑤ John Simon，English Sanitary Institutions，pp.327-328，373-374.。

從內(nèi)容上看，這些法案都極為重視中央與各級地方政府的衛(wèi)生檢查工作，并且在檢查體系的規(guī)劃上予以更為細致的科學設(shè)計。這在1872年頒布的《公共衛(wèi)生法》中體現(xiàn)得尤為典型，這部法案將公共衛(wèi)生管理方式分為農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩種類型，農(nóng)村由濟貧官員們(The Boards of Guardians)進行監(jiān)督，城鎮(zhèn)由城鎮(zhèn)委員會(Town Councils)和地方局(Local Boards)負責，規(guī)定每個地方都需任命衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官與污染物檢查員。相比于1848年《公共衛(wèi)生法》僅限于城鎮(zhèn)和人口眾多的地區(qū)，1872年《公共衛(wèi)生法》極大地強化了農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生管理。而且，地方政府委員會可同時掌管衛(wèi)生管理和濟貧服務(wù)，通過各地檢查員報告，決定地方當局的財政花費、劃分地方衛(wèi)生管理邊界、批準和修改地方法規(guī)。這部法案意義重大，它為整個國家創(chuàng)建了統(tǒng)一的衛(wèi)生管理體系，使衛(wèi)生管制深入到每個區(qū)域(21)C.F.Brockington，A Short History of Public Health，p.31.。此外，這部法案也鼓勵強化西蒙支持的國家醫(yī)學體系(State Medicine)，于衛(wèi)生管理工作中強制要求政府當局必須聘用衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官與衛(wèi)生檢查員(22)Tom Crook，Governing Systems：Modernity and the Making of Public Health in England,1830—1910，p.110.。

三、衛(wèi)生檢查制度的實施

1871年地方政府委員會成立后，基本遵循了皇家衛(wèi)生委員會的建議，注重構(gòu)建以高素質(zhì)衛(wèi)生檢查員為基礎(chǔ)的衛(wèi)生檢查制度。檢查工作也日益科學細致，在19世紀90年代，曼徹斯特市政當局已經(jīng)有了28個衛(wèi)生檢查員，包括4個煙霧檢查員、2個肉檢查員以及6個工廠車間檢查員。在1896年，城市中的46270棟房屋，2480座工廠、礦山，451座不衛(wèi)生交易場所和屠宰場受到審查，共發(fā)現(xiàn)了29984處“不潔凈的混亂所在”。而倫敦郡議會(London County Council)在20世紀初期雇傭了多達260名衛(wèi)生檢查員，仔細巡查這個城市的方方面面(23)Tom Crook，“Sanitary Inspection and Public Sphere in Late Victorian and Edwardian Britain：A Case Study in Liberal Governance”，Social History,2007,32(4),pp.372-373.。

衛(wèi)生檢查員的基本職責是發(fā)現(xiàn)“污染物(nuisances)”，并作出清除規(guī)劃。這個詞源于中世紀，但到現(xiàn)代得到拓展，特指妨害公眾舒適和體面生活的各類事務(wù)(24)1855年以前，這類事務(wù)更多指的是環(huán)境衛(wèi)生而非醫(yī)療領(lǐng)域，1855年以后，逐漸傾向于特指醫(yī)療事務(wù)。參見James G.Hanley，“Parliament，Physician，and Nuisances：The Demedicalization of Nuisance Law，1831—1855”，Bulletin of the History of Medicine，2006，80(4),pp.702-732。。此類事務(wù)主要包括不衛(wèi)生的居住環(huán)境、商業(yè)環(huán)境以及有毒的煙囪和壁爐等物件。在發(fā)現(xiàn)問題后，根據(jù)1872年的法律規(guī)定，衛(wèi)生檢查員需要直接對聘用他們?nèi)肼毜牡胤綑C構(gòu)負責，其工作需由當?shù)仄赣玫男l(wèi)生醫(yī)務(wù)官指導(dǎo)，必要時可以開會討論。一般而言，城鎮(zhèn)地區(qū)檢查員需向衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官報告調(diào)研結(jié)果，而農(nóng)村地區(qū)則直接向地方管理當局匯報檢查情況(25)Tom Crook，Governing Systems：Modernity and the Making of Public Health in England，1830—1910，pp.110-111.。19世紀60年代以后，由于醫(yī)療科學的不斷發(fā)展，人們“對環(huán)境衛(wèi)生關(guān)注度有所下降，‘涵括性(Inclusive)’的衛(wèi)生管理范式逐步讓位于‘隔離性(Exclusive)’，關(guān)注重點聚焦于染病的人及地方，通過發(fā)現(xiàn)、隔離、消毒等方式處理問題?！A(yù)防醫(yī)學’和‘個人衛(wèi)生’替代了‘環(huán)境衛(wèi)生’，關(guān)注個人的細菌感染取代了重視環(huán)境清潔的空氣改造”(26)Michael Worboys，Spreading Germs：Disease Theories and Medical Practice in Britain,1865—1900，Cambridge：Cambridge University Press，2000.。

為做好檢查工作，檢查員也注重在集會上分享工作經(jīng)驗。布萊斯就強調(diào)：“不管法律賦予我們進入英國人私人領(lǐng)地權(quán)力有多大……如要確保高效進入私人領(lǐng)地檢查還是需有賴于檢查員表現(xiàn)……所有民族中，英國是對于房屋居所隱私權(quán)最為看重的，這條原則決定了如果官方公務(wù)人員進入時不敲門、未得到允許貿(mào)然闖進以及沒有脫帽子的話，就會激怒房屋主人?！?30)A.Wynter Blyth，“Address：Conference of Sanitary Inspectors”，Public Health，1892，5,p.10.這就要求檢查員必須具備較好的與人溝通能力，對人有禮貌，且在檢查過程中溫和理性。

這些經(jīng)驗有助于推進檢查員的工作，促使他們將官方活動與關(guān)注人的隱秘情感聯(lián)系起來，將自己塑造成能撫慰公眾的國家公務(wù)員代表，這在訪問瀕死者的受感染居所時，起到的作用更大。檢查員對自身的形象塑造較為成功，通常被視為公眾的“朋友”及“指導(dǎo)者”，很多人因此非常認可檢查員，將其稱為“衛(wèi)生傳教士”、“凈化使者”。在檢查員看來，他們的工作確實也是在弘揚健康衛(wèi)生方式的“說教”，這在接種天花疫苗與個人衛(wèi)生事務(wù)方面體現(xiàn)得尤為明顯(31)A.Wynter Blyth，“The Education，Status and Emoluments of Sanitary Inspectors”，The Journal of the Royal Society for the Promotion of Health，1897，18，p.195.。

四、衛(wèi)生檢查制度評析

隨著19世紀中期以來英國公共衛(wèi)生狀況的惡化，中央政府開始全面介入衛(wèi)生管制。為有針對性地進行管理，英國政府非常重視衛(wèi)生檢查工作，構(gòu)建了以污染物檢查員與衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官為主導(dǎo)的衛(wèi)生檢查制度。他們勤奮工作，向各級政府匯報各地衛(wèi)生工作的不足與缺陷，引導(dǎo)政府加以完善，這使得英國社會原本惡劣的公共衛(wèi)生狀況得到顯著改觀。在衛(wèi)生檢查普及推廣過程中，英國民眾的衛(wèi)生意識也得到強化，良好的個人衛(wèi)生習慣開始形成，醫(yī)療服務(wù)得到普遍重視，英國人口死亡率和流行病發(fā)生率日益下降，國民體質(zhì)普遍增強。就整個國家而言，中央控制下高效衛(wèi)生檢查體系的確立，無論對于國家傳染病防控體系的構(gòu)建，還是對于同各類城鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都意義重大。

不僅如此，衛(wèi)生檢查員的工作也有助于塑造具有高尚道德的國家公務(wù)員形象。一本專門針對衛(wèi)生檢查的書籍就強調(diào)：“禮貌端莊與善良優(yōu)秀的特征必須體現(xiàn)在其所有的工作實踐中，任何粗魯或傲慢的官僚氣息都不應(yīng)出現(xiàn)在其行動中?！?32)⑦ Albert Taylor，The Sanitary Inspector’s Handbook，pp.29,82.特殊的工作性質(zhì)使得檢查員普遍具有溫柔細致的性格特征，檢查行為耐心細致且優(yōu)雅溫和，主要采取勸服、鼓勵、引導(dǎo)與教育等方式進行。這種工作形式影響了后續(xù)英國公務(wù)人員的行為方式，使得維多利亞時代后期的政治領(lǐng)域出現(xiàn)了一股情感主義浪潮，那就是尊重公共意愿，引導(dǎo)和培育公務(wù)人員的同情心與溫柔性格(33)H.S.Jones，Victorian Political Thought，Basingstoke：Palgrave Macmillan，2000，pp.69-73.。在這一方面，衛(wèi)生檢查員是以身作則的引領(lǐng)示范者，他們普遍都重視溫柔性格的培育，通過教育鼓勵、勸導(dǎo)說服的方式進行衛(wèi)生管制。這在后續(xù)英國女性衛(wèi)生檢查員的任命雇傭中表現(xiàn)得更為明顯(34)Celia Davies，“The Health Visitor as Mother’s Friend：A Woman’s Place in Public Health，1900—1914”，Social History of Medicine:The Journal of the Society for the Social History of Medicine,1988 1(1)，pp.39-59.。而且，衛(wèi)生檢查員同時也是政府官員，他們不僅關(guān)注衛(wèi)生水準，提出調(diào)整與改善的建議，同時也是地方問題原始檔案的記錄和保管者，有助于人們了解和把握地方政府漫長歷史的方方面面(35)Tom Crook，Governing Systems：Modernity and the Making of Public Health in England，1830—1910，p.108.。

從法律而言，雖然它是保障衛(wèi)生檢查員安全與檢查工作順利進行的關(guān)鍵，但檢查員一旦遭到上訴，法律也會對他們不利，因為法院會要求檢查員公開案件細節(jié)，公開討論其工作，質(zhì)問他們對違法行為的理解及其行動的正當性。在1906年，治安官就曾質(zhì)問一個檢查員，懷疑他是否有權(quán)檢查一個有問題的排水管，理由是這類事務(wù)通常都是由房主來確定的。針對這種情況，有學者在衛(wèi)生檢查員指南書出版后不久，就發(fā)出過這樣的警告：指南雖然非常詳盡地對衛(wèi)生檢查員們的工作進行指導(dǎo)，讓他們在所有與傳染病相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域發(fā)揮像私人醫(yī)生般的作用，但因其行動權(quán)受到房主的極大限制，因此即便檢查員所做的隔離或清除污物等工作很有必要，也極易遭人誤解，被認為其濫用權(quán)力，受到辱罵攻擊(39)“Review of the Sanitary Inspector’s Handbook”，Glasgow Medical Journal，1893，40(4),pp.308-309.。

為應(yīng)對污染物處理程序及其后續(xù)影響，檢查員也有資格請求法律服務(wù)。誹謗是其碰到較多的案例，公眾可通過這種手段來加深人們對檢查行為的非議，此方面的許多案例都與賄賂有關(guān)，因為有時這種行為是很難被確切定義的。比如一位面紗店員就認為檢查員始終是“暴露于黃金誘惑之下”的人，公眾也對此深信不疑。而且，被檢查者也更容易受到輿論同情。1890年的一次案件就是典型，原告凱迪(Candy)同時將地方衛(wèi)生檢查員博維(Bovey)與授權(quán)其進行檢查的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官普勞斯(Prowse)告上法庭，他以自己的喪女父親身份吸引輿論同情，憤怒地指責博維與普勞斯兩人毫無道德良知，竟然在自己外出為夭折女兒籌備葬禮之際偷偷潛入其住宅，在其不知情的情況下將自己的女兒下葬，認為按照1875年《公共衛(wèi)生法》中的第142條規(guī)定，在未能拿到法律許可證之前，普拉斯并沒有資格授權(quán)闖入民宅，因而博維是在違法做事。雖然博維與普勞斯結(jié)合當時的衛(wèi)生惡化情況對其行為作出了合理解釋，還指出原告妻子也支持這么做，但這件事情還是鬧得沸沸揚揚，最后審判也是以讓被告承擔訴訟費用以撫慰原告悲傷情感而告終(40)“Law Reports：Action against a Medical Officer of Health and Inspector of Nuisances”，Public Health，1890，3，p.116.。這種照顧個體意愿的判決非常不利于衛(wèi)生檢查制度的正常運行。

因此，英國的衛(wèi)生檢查體系雖具有一定的強制性，體現(xiàn)出政府權(quán)威，但它更有著極為深刻的自由印記，人們可憑借自由意愿對抗衛(wèi)生管制。這顯示出近代英國的衛(wèi)生檢查既是政治工作，也是倫理任務(wù)，需忍受個人自由意志的放肆挑釁。

五、結(jié)語

隨著近代英國公共衛(wèi)生狀況的惡化，政府開始全面介入公共衛(wèi)生管理，衛(wèi)生檢查作為中央政府進行衛(wèi)生管理規(guī)劃發(fā)展的必要參考，受到極大重視。衛(wèi)生檢查制度構(gòu)筑發(fā)展，大量衛(wèi)生檢查員受聘上崗，他們勤奮好學，充分利用設(shè)備，全身心投入衛(wèi)生檢查工作中，并著力創(chuàng)建團隊，強化職業(yè)認同，提升政治影響力。在他們的努力下，英國政府決策層充分了解到國家各個領(lǐng)域的基本衛(wèi)生狀況，進而能頒行法案，有針對性地科學管理相關(guān)事務(wù)，從而促進了英國社會公共衛(wèi)生狀況的改良，也使廣大民眾身心健康獲得有力保障，為后續(xù)英國的福利國家建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。對此，有學者指出，衛(wèi)生檢查的全面實施與檢查員團體構(gòu)筑及政治影響力的擴大使國家能準確掌握各地的不足和缺陷，有針對性地強化了對整個社會的公共衛(wèi)生乃至食品和水資源質(zhì)量等民生事務(wù)的管理，極大提升了維多利亞后期及愛德華時期(1871—1910)整個英國社會對抗各類疾病的能力(41)Philip Harling，“The Centrality of the Locality：The Local State，Local Democracy and Local Consciousness in Late-Victorian and Edwardian Britain”，Journal of Victorian Culture，2004，9(2)，p.219.。

但是，由于衛(wèi)生檢查帶有權(quán)威監(jiān)督的強制色彩，因此也受到了公眾的質(zhì)疑。它體現(xiàn)出近代英國社會發(fā)展的基本特征，凸顯了國家權(quán)威和公眾意愿之間存在著持續(xù)不斷的博弈，且后者通常還是具有優(yōu)勢的。就衛(wèi)生檢查制度運行的實踐來看，社會大眾的自由意志極為強勢，能左右衛(wèi)生檢查制度的實際施行。這意味著在英國這樣一個崇尚自由主義的國家，所有的政府管理者及衛(wèi)生管制人員雖有管轄社會的權(quán)力，但都要受“個人自由神圣不可侵犯”原則的約束。

而在具體的衛(wèi)生檢查制度實施運轉(zhuǎn)過程中，檢查員也必須要直面公眾責難和輿論發(fā)酵的威脅。當檢查員細致地檢測公眾時，公眾也在審視著他們，隨時準備用個人自由意志進行對抗。在許多英國民眾看來，衛(wèi)生檢查員根本就是一群“無孔不入的官僚”，隨時準備侵犯私有財產(chǎn)，闖入私人領(lǐng)地。在19世紀末20世紀初的英國社會中，這種對衛(wèi)生檢查工作的仇視態(tài)度和言辭表達在許多大眾讀物中都極其常見。比如在1897年，當時的流行性報刊《泰晤士報》(Times)上就登載了許多針對衛(wèi)生檢查員的謾罵，有人說他們是“衛(wèi)生恐怖制造者”，也有人說他們是“無比挑剔的怪人”以及“事事都要管的老太婆”，各種辱罵言辭應(yīng)有盡有(42)“The Powers of Sanitary Inspectors”，British Medical Journal，1897，2，p.1018.。英國民眾的這種態(tài)度也在一定程度上決定了此后英國政府衛(wèi)生決策的基本底色：盡可能尊重個人自由，如非必要，政府不會強求民眾接受衛(wèi)生管制。