借力通用航空產業(yè) 加快航空應急救援

洪雨寧 周艷 唐璐瑤

摘? 要：航空應急救援涵蓋消防滅火、醫(yī)療救護、緊急運輸、搜尋救助、偵察預警、指揮調度、應急通信、特殊吊載等多種救援任務，是世界航空發(fā)達國家應對突發(fā)事件采取的最常見、最有效的應急救援手段。通用航空產業(yè)是以通用航空飛行活動為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全產業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產業(yè)。航空應急救援與通用航空基本作業(yè)的多項內容有交互，是通用航空領域的重要業(yè)態(tài)，處理好兩者的關系，有利于創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：通用航空? 航空器? 應急救援? 航空應急救援

中圖分類號：F562? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）05（b）-0111-05

Abstract： Aviation emergency rescue is the most common and the most effective response emergency rescues method of emergencies in developed countries in aviation. It covers a variety of rescue tasks， such as firefight， medical rescue， emergency transportation， search and rescue， information reconnaissance & early-warning， command scheduling， emergency communications， special suspended load， etc. The general aviation industry is a strategic new industry that focuses on the development and manufacture of general aviation aircraft， market operations， comprehensive security and extended services. Aviation emergency rescue and basic operation of general aviation are important business formats in this field， a well handled relationship is conducive to the innovation and collaborative development.

Key Words： General aviation; Aircraft; Emergency rescue; Aviation emergency rescue

1? 國外航空應急救援發(fā)展現(xiàn)狀

從全球范圍來看，航空應急救援工作開展得相對比較好的國家和地區(qū)均已建立較為完備的航空救援體系及比較健全的緊急救援保障制度，配備了較為齊全的救援裝備，同時擁有全方位的航空應急救援預案、救援模式和能力。目前，美國、俄羅斯、德國、日本等國均走在其他國家的前列，其中以美國最為發(fā)達[1]。

1.1 美國航空應急救援力量強大

美國航空工業(yè)及通用航空起步時間早，發(fā)展時間長，航空器裝備發(fā)達、數(shù)量大，可用于應急救援的飛機有1.47萬架。其主要航空救援力量包括美國空軍、海岸警衛(wèi)隊、民用航空巡邏隊、各州航空救援力量及其他社會力量等，近50萬人。美國已自上而下建立了一整套比較完善的國家公共危機管理體系，各層級的公共危機處置計劃由緊急情況管理機關、警察、消防等27個部門共同制訂[2]。美國航空醫(yī)療救援覆蓋全美60%洲際公路網(wǎng)絡，能夠為境內84.5%人口提供20 min抵達現(xiàn)場的服務保障[3]。

1.2 俄羅斯航空應急救援漸趨完善

俄羅斯航空應急救援主管部門為“緊急情況部”。1994年，俄羅斯聯(lián)邦立法機關通過了聯(lián)邦共同體應急管理法案，以抵御聯(lián)邦共同體領土范圍內發(fā)生的自然災害和技術性災害（或者災難）[2]。

俄羅斯航空部門配合解決重大緊急災害，緊急情況部下屬的空中機動救援中心是專門配合救災工作的航空部門，該中心設有搜救大隊、運輸大隊和物資保障大隊，共計400余人。同時，還可調配軍隊和民航等方面的力量[2]。他們反應迅速，機構龐大，可以做到實時監(jiān)測。

1.3 德國應急救援力量由軍、警和民間力量共同組成

德國建立了覆蓋全國的航空救援體系，由聯(lián)邦政府國防部、空軍、邊防警察、紅十字會、汽車俱樂部、空中救援中心（DRF）共同擔負航空應急救援工作。本土28個基地，在意大利、澳大利亞有14個基地。DRF有直升機50多架，噴氣式飛機4架，醫(yī)護、飛行、技術人員共計約700多名，德國本土任何一點可在15 min內得到救援服務[1]。

1.4 其他發(fā)達國家應急救援現(xiàn)狀

除美國、俄羅斯、德國外，澳大利亞、加拿大、意大利、瑞士等國均建立了較為完善的航空救援力量，見表1。

2? 我國航空應急救援發(fā)展的現(xiàn)狀

與航空產業(yè)發(fā)達國家相比較，我國航空應急救援起步較晚，體系建設與制度建立相對滯后，早期主要依靠軍用航空進行重大自然災害應急救援。在各級政府的大力支持以及社會力量的積極參與下，經(jīng)過長期投入與不斷發(fā)展，航空救援體系取得良好進展。特別是在汶川地震之后，政府和社會各界更加充分地認識到航空應急救援的重要性，逐步加大了相關資源的投入力度，航空應急救援能力得到了快速提升，己初步建立以政府為主導，軍隊和應急、公安、民航等行業(yè)管理部門以及通航單位多種力量共同參與的航空應急救援體系[3]。

我國政府部門所屬航空專業(yè)救援隊伍包括3類：一是公安部警用航空機隊32支，共有50多架直升機;二是交通運輸部救助飛行隊4支，已形成?？找惑w的救助體系;三是森林消防局航空救援隊2支，2012年被國家納入航空應急救援體系[3]。

3? 我國航空應急救援力量建設中的不足

近年來，我國在突發(fā)事件應急管理上不斷加大航空救援力量投入力度，尤其自2019年11月29日，習近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學習時強調應急管理的重要性和要充分發(fā)揮我國應急管理體系特色和優(yōu)勢以來，各地政府在進一步加強航空應急救援規(guī)劃工作的同時，不斷加大了應急救援的投入力度，空中救援體系建設取得不少成就。但與世界發(fā)達國家相比，我國的航空救援力量整體實力依然處于初級階段，存在諸多不足之處和問題。

3.1 救援體系頂層設計制度與機制建設缺失

缺乏完備的綜合航空救援體系的頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃，沒有一個統(tǒng)一的機構來領導全國的空中救援力量，使得各方參與救災的活動往往帶有一定的盲目性[2]。航空救援相關規(guī)定散見于不同的法律法規(guī)，缺乏整合后的統(tǒng)一法規(guī);救援力量分布于軍隊、政府、專業(yè)機構、民航內部以及外部機構，溝通協(xié)調、信息共享機制不健全，既造成了資源浪費，又不能保證救援活動及時有效[2]。

3.2 救援裝備和運營公司欠缺

航空應急救援裝備以直升機為主，大多是Mi-26/171、Ka-32/MAX、EC-130/135、H-125/225、S-76/92、BELL-412/429、AW-109/119/139等進口機型以及直-8、AC-311A/312E/313等少量國產機型[3]。截至2020年12月，中國民用直升機保有量已達到907架。但用于航空救援的固定翼飛機、無人機以及浮空器應用較少，主要是在發(fā)生重大突發(fā)事件時承擔應急物資運輸、災情監(jiān)控預警等任務。實際在運營通航公司456家，比19年減少126家[4]。救援裝備不夠先進，影響救援效果，如部分偵查工作靠空中觀察員完成，少量偵察裝備沒有形成系統(tǒng)應用等。

3.3 通航機場數(shù)量少，布局尚未考慮應急救援

2020年，我國辦證運輸機場達到241個。通用機場建設發(fā)展迅速，通用機場總量和增長量均有較大突破，截至12月31日，已發(fā)布通用機場340個，已經(jīng)超過運輸機場[5]。但與美國近2萬個通航機場相比，差距仍然很大。盡管國家相關部門已經(jīng)從航空應急救援基地布局的角度考慮干線、支線、通航機場的整體協(xié)調利用，但從通航機場的建設現(xiàn)狀而言，目前各地區(qū)主要考量的仍是通航的基本應用需要，尚未與航空應急救援聯(lián)動。

3.4 低空空域開放亟待加快

長期以來，我國低空空域的使用和管理，采取與中高空空域同樣的審批和管制方式，所有低空空域飛行活動都必須經(jīng)過批準，在很大程度上制約了通用航空及航空應急救援的發(fā)展，存在著“不想改，不能改，不敢改”的問題[6]。在需要的時刻，飛機能夠飛起來、落得下，滿足航空應急救援快速、及時開展是我國航空應急救援體系建設所面臨的重要課題。

3.5 應急救援主要依賴軍隊，專業(yè)救援隊伍人員缺乏

與國外發(fā)達國家相比，我國在飛行員的數(shù)量、專業(yè)救援人員以及技術人員的數(shù)量方面都存在比較大的差距，例如：2020年國內飛行員總量7萬多，而美國飛行員約70萬名。

4? 借助通用航空產業(yè)的發(fā)展契機，加快高質量建設航空救援事業(yè)

4.1 做好頂層設計，完善國家航空應急救援體系

2021年初中共中央、國務院印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（以下簡稱綱要）指出，要完善交通運輸應急保障體系，統(tǒng)籌陸域、水域和航空應急救援能力建設，科學規(guī)劃布局應急救援基地、消防救援站等，加強重要通道應急裝備、應急通信，提高應對突發(fā)事件能力[7]。從綱要中足以看出國家對頂層設計與體系規(guī)劃的重視。建議在國家空管委下建立中央、省、市三級航空應急救援指揮中心，以實現(xiàn)高效及時的救援指揮，將航空救援作為國家應急管理體系建設中的一項重要組成。在體系框架下，明確各方救援力量職責，形成“大事件以軍為主，警民為輔，一般事件以民為主”的格局，并逐步提升應急專業(yè)與通航隊伍能力，推動社會資源的合理配置與增強，更有利于應急救援的長期可持續(xù)。

4.2 加快通航產業(yè)發(fā)展，為航空應急救援提供更多支撐

航空應急救援是通用航空的一項重要應用，航空應急救援必須依托航空（通用）產業(yè)，促進航空應急救援能力的發(fā)展與提升，反之又為航空制造、運營和現(xiàn)代服務業(yè)提供了重要的經(jīng)濟增長點。通航產業(yè)，作為國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)，產業(yè)鏈長，對國民經(jīng)濟發(fā)展具有顯著的拉動作用。其中水陸兩用飛機、特種固定翼飛機、中大型長航時無人機、中型和重型直升機，在國內屬于亟待加快發(fā)展的弱項，但卻在航空應急救援中扮演著較為重要的角色，應優(yōu)先解決。應以“國家隊”為依托，整合全國科技和工業(yè)資源，盡快攻克技術難關，提升相關通航飛機及運輸類飛機的性能水平，以我為主、自主可控，防止“卡脖子”。截至2020年6月，我國有32家航空器制造企業(yè)取得中國生產許可證（PC）[8]，展現(xiàn)了我國努力追趕國際水平的決心。

4.3 通航產業(yè)發(fā)展、航空應急救援實施的關鍵是高效的低空開放與空管體系

2019年11月29日下午，中共中央政治局舉行我國應急救援體系和能力建設進行第19次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險，及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。同時，強調要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。要加強航空應急救援能力建設，完善應急救援區(qū)域空域保障機制。由以上可以看出應急救援工作的急迫性和重要性，以及國家領導人對應急救援的重視程度。有了高層領導的支持，應當緊扣航空應急救援對空域管制的快速反應要旨，以之為突破口，再密切結合通航發(fā)展的需求，加速低空開放、空管改革的進程，進而繁榮通航產業(yè)，更好地服務于航空應急救援。自四川省成為低空空域管理改革開放試點以來，湖南、安徽等省也相繼獲批加入了試點，將加快促進全國低空開放的步伐，推動空管體系更加高效、便捷，快速響應通航產業(yè)發(fā)展需求。

4.4 進一步加大通航機場的建設力度，合理布局更多的航空應急救援基地

近些年，我國通航機場建設步伐明顯加快，2020年凈增通用機場93個，相比2019年的247個增長了37.65%，增長量及增長率均再創(chuàng)新高[5]。全國各省“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，通航機場的建設均在其中。從民航局最近召開的通用航空領導小組第六次全體會議內容得知，已經(jīng)有36個通航機場建立了航空應急救援基地。因此，航空應急救援基地建設與通航機場建設統(tǒng)籌考慮為后續(xù)工作的重點，不斷增加、最大限度地利用與合理配置通航機場資源，通過通航機場這個“觸角”，讓救援力量抵達各個救援點。

4.5 加大應急救援裝備開發(fā)，全面提升救援的實際效果與質量

隨著社會發(fā)展不斷進步，應急救援的內涵和外延都有所增加。特別是在災情提前偵查、預警預防、將災情消除在萌芽狀態(tài)、災后評估等方面，更加凸顯應急管理設備的重要性。從汶川地震的經(jīng)驗看，空中應急通信、生命搜救、應急航拍與測繪尤為關鍵;從四川涼山2019年、2020年兩次森林大火的救援情況來看，需要固定翼飛機、無人機等長航時航空器的介入，它們可搭載森林防火偵察系統(tǒng)，對林區(qū)進行定期與不定期長時間空中偵查，并將偵查到的影像傳輸?shù)街笓]中心，對著火點（區(qū)域）標會、火場趨勢圖描繪，為滅火提供通信指揮手段與信息，并在災后進行余燼勘察，確?；馂臏缭纭缧?、滅了。最后還可對災后現(xiàn)場進行航拍勘測評估，為災后恢復提供信息，實現(xiàn)救援工作全周期的服務保障。2021年初，工信部、發(fā)改委、科技部、應急管理部共同下文通知，布置安全應急裝備應用試點示范工程，也印證了發(fā)展應急救援裝備的重要性與迫切性。

4.6 充分吸收通航產業(yè)發(fā)展成果，建立一支強大的全社會應急救援隊伍

盡管我國已初步建立了航空救援隊伍，但與國外先進國家及救援實際需要相比，還有不少差距，仍主要依賴于軍隊的航空力量，而軍隊的主要工作是保家衛(wèi)國，不可過多分散其精力。因此，應充分利用通航產業(yè)發(fā)展成果，鼓勵更多的通航企業(yè)參與航空救援，通過政府購買服務或購買并托管航空器等方式進行合作，合理有效把控財政投入。在政府指導下，通航公司在平時開展日常業(yè)務運營同時，定期或不定期開展救援演練，使相關人員成為航空與救援兼修的復合型人才，逐步打造一支準專業(yè)化的航空救援隊伍，確保在突發(fā)情況發(fā)生時，能夠拉得出，打得贏。平“戰(zhàn)”結合，政企互補，才能有效利用資源，保證航空應急救援長期可持續(xù)發(fā)展。

5? 結語

由以上論述可以看出，一個良好發(fā)展的通航產業(yè)對航空應急救援至關重要。隨著更多有識之士加盟通用航空、航空應急救援，將有更多的人對通用航空和航空應急救援相互依存的關系有更加深入的了解。航空應急救援應借助通航產業(yè)的繁榮，與之協(xié)同并融合發(fā)展、交相輝映，進而推動我國航空業(yè)與航空應急救援邁入世界前列，不斷促進中國經(jīng)濟高質量高速發(fā)展，不斷提高全國人民的幸福感。

參考文獻

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[6] 孫衛(wèi)國.低空空域改革要點在于解決“三不”問題[EB/OL].通航在線發(fā)布.（2018-04-14）[2021-02-05].https：//mp.weixin.qq.com/s/bdrSEd7IY22E3WRld5_Oyw.

[7] 中共中央、國務院印發(fā)國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要[EB/OL].（2021-02-25）.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593440.html.

[8] 前瞻網(wǎng).2020年中國通用航空業(yè)市場現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢分析[EB/OL].（2021-01-26）.https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/210126-085fd10a.html.