國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的行政執(zhí)行系統(tǒng)：結(jié)構(gòu)、功能與關(guān)系

〔摘要〕國家治理體系是一個相互聯(lián)系、相互依賴的大系統(tǒng)。行政執(zhí)行系統(tǒng)是國家治理體系中主要承擔和發(fā)揮執(zhí)行功能元素的集，是國家治理體系的重要子系統(tǒng)。在中國特色社會主義制度體系和治理體系中，我國行政執(zhí)行系統(tǒng)擁有獨具特色的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，在促進制度執(zhí)行中發(fā)揮著重要的轉(zhuǎn)化功能。作為制度執(zhí)行的重要載體，行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系相互聯(lián)系、相互區(qū)別，兩者的聯(lián)系和區(qū)別主要體現(xiàn)在主體客體、著力點和側(cè)重點、發(fā)揮功能、評價標準、開放參與等方面。這些區(qū)別與聯(lián)系為進一步健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)和推進國家治理現(xiàn)代化提供了理論啟示。

〔關(guān)鍵詞〕行政執(zhí)行系統(tǒng);國家治理現(xiàn)代化;國家治理體系;制度執(zhí)行力

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）05-0110-07

作為我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性、指導性文獻，黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）首次明確提出“健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)”〔1〕。制度的生命力在于執(zhí)行;國家制度體系、治理體系的生命力、競爭力很大程度上也取決于執(zhí)行系統(tǒng)。加強行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)，有利于進一步提升制度執(zhí)行力和治理能力，對于完善國家治理體系和政府治理體系具有重要的意義。

一、問題的提出

從理論研究來看，執(zhí)行問題與執(zhí)行力研究長期以來是政治學和公共管理理論研究的重要主題。21世紀以來，理論界主要聚焦政策執(zhí)行、政府執(zhí)行，對執(zhí)行問題進行了深入的研究。在政策執(zhí)行問題與政策執(zhí)行力提升研究方面，代表性的研究有：丁煌分析了現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象及其背后的制度缺陷，包括：縱向的政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范、橫向職能交叉重疊等?！?〕張璋分析了政策執(zhí)行中的“一刀切”現(xiàn)象，認為其本質(zhì)是上級為了糾正下級執(zhí)行偏離而采取的一種策略?！?〕賀東航等總結(jié)了公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗，即通過層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作等相關(guān)手段來解決政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題?！?〕在政府執(zhí)行力研究方面，代表性的研究有：謝慶奎等區(qū)分了政府執(zhí)行與政府執(zhí)行力，分析了執(zhí)行力塑造問題?！?〕胡象明等認為，地方政府執(zhí)行力弱化的原因主要在于制度的缺陷，從新制度經(jīng)濟學的視角，應(yīng)加強非正式制度建設(shè)?！?〕莫勇波認為，政府執(zhí)行力運行的前提條件包括良好的執(zhí)行者心態(tài)、優(yōu)秀的政府執(zhí)行主體、充足的執(zhí)行資源等。〔7〕

自2013年黨的十八屆三中全會提出推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)目標后，理論界集中展開了對制度執(zhí)行的研究。陳滿雄認為，制度執(zhí)行力可以從制度設(shè)定力、標準設(shè)定力、時間規(guī)劃力、崗位明確力、過程控制力、結(jié)果評估等層次劃分?！?〕莫勇波等認為，制度執(zhí)行力就是指制度本身所具有被執(zhí)行落實的強制力、執(zhí)行效力，以及相關(guān)組織在執(zhí)行相關(guān)制度時的執(zhí)行力量和執(zhí)行效力;制度執(zhí)行力的構(gòu)建，需要從完善制度、執(zhí)行元制度、執(zhí)行主體、執(zhí)行行動、執(zhí)行要件等方面著手?！?〕麻寶斌等認為，制度執(zhí)行力既可以看作政府執(zhí)行力的一個方面，也可以看作政府執(zhí)行力的外部決定因素。〔10〕宋世明將國家制度體系的制度功能區(qū)分為制度吸納力、制度整合力和制度執(zhí)行力三種類型?！?1〕從執(zhí)行理論研究的發(fā)展脈絡(luò)看，伴隨著國家治理現(xiàn)代化建設(shè)實踐和理論研究的深入推進，制度執(zhí)行研究正成為理論研究的重要發(fā)展趨勢。

綜上所述，國內(nèi)理論界對執(zhí)行的研究取得了較為豐富的研究成果，但主要針對政策執(zhí)行、政府執(zhí)行、制度執(zhí)行存在的問題與對策展開，尚未專門對行政執(zhí)行展開系統(tǒng)本體的研究和分析。2019年，黨的十九屆四中全會首次明確提出健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)以來，截至目前，理論界尚無對行政執(zhí)行系統(tǒng)的專門研究成果。什么是行政執(zhí)行系統(tǒng)？行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系有著怎樣的聯(lián)系和區(qū)別？科學界定行政執(zhí)行系統(tǒng)的內(nèi)涵，尤其是分析行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系的關(guān)系，有利于更好地為健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)、推進國家治理現(xiàn)代化提供理論指導與參考。

二、行政執(zhí)行系統(tǒng)的含義、基本特征與結(jié)構(gòu)

十九屆四中全會《決定》指出：完善國家行政體制;以推進國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制。從系統(tǒng)論角度看，國家行政體制是一個由行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等多種功能要素和環(huán)節(jié)組成的有機系統(tǒng)。與行政決策系統(tǒng)、行政監(jiān)督系統(tǒng)一樣，行政執(zhí)行系統(tǒng)是國家行政體制的重要子系統(tǒng)。

（一）行政執(zhí)行系統(tǒng)的含義與特征

從系統(tǒng)論角度看，國家治理體系是一個相互聯(lián)系、相互依賴的大系統(tǒng)。行政執(zhí)行系統(tǒng)是國家治理體系和政府行政系統(tǒng)中把決策部署轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實、承擔和發(fā)揮行政執(zhí)行、政策執(zhí)行功能元素的集，是國家治理體系和行政系統(tǒng)的子系統(tǒng)。在我國政府行政體系中，各級政府是行政決策者，政府所屬的部門與機構(gòu)是行政決策的執(zhí)行者，是行政執(zhí)行系統(tǒng)的主要元素和主要構(gòu)成。從政治系統(tǒng)分析角度看，行政執(zhí)行系統(tǒng)建立于科層結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之中，黨委和政府決策為行政執(zhí)行系統(tǒng)提供執(zhí)行輸入;政府具體行政行為和行動是行政執(zhí)行系統(tǒng)的輸出。

相比較于行政系統(tǒng)其他子系統(tǒng)（行政決策系統(tǒng)、行政監(jiān)督系統(tǒng)），行政執(zhí)行系統(tǒng)具有一定的獨特性，呈現(xiàn)如下特征：第一，社會服務(wù)性。行政執(zhí)行系統(tǒng)直接面向和服務(wù)社會公眾，是政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者和落實者。第二，市場規(guī)制性。行政執(zhí)行系統(tǒng)承擔市場監(jiān)管職能，直接開展規(guī)制和管理市場活動，是有效市場、有為政府和有機社會結(jié)合的實現(xiàn)者。第三，較強的專業(yè)性。行政執(zhí)行系統(tǒng)往往具體到特定的專業(yè)領(lǐng)域，需要專業(yè)化的要素保障和支持。第四，較強的創(chuàng)造性和靈活性。行政執(zhí)行系統(tǒng)要遵照法定的行政程序開展執(zhí)行活動，但也要根據(jù)經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況，創(chuàng)造性地開展執(zhí)行活動，防止“一刀切”，確保行政執(zhí)行低成本、高效率地實現(xiàn)決策目標。

（二）行政執(zhí)行系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)

從系統(tǒng)的橫向結(jié)構(gòu)看，我國行政執(zhí)行系統(tǒng)主要包括政府組成部門、直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等機構(gòu)類型。以國務(wù)院為例，行政執(zhí)行系統(tǒng)主要有：政府組成部門（國務(wù)院組成部門26個，不含辦公廳）;政府組成部門的下屬執(zhí)行機構(gòu)（部委下屬司局）;政府直屬執(zhí)行機構(gòu)（國務(wù)院10個直屬機構(gòu)、2個辦事機構(gòu)，不含掛牌機構(gòu)）;政府直屬具有行政職能的事業(yè)單位（國務(wù)院9個直屬事業(yè)單位，不含掛牌機構(gòu)）;部委管理的國家局（國務(wù)院部委管理國家局16個，不含掛牌機構(gòu)）等。

從系統(tǒng)縱向結(jié)構(gòu)看，我國行政執(zhí)行系統(tǒng)是具有同構(gòu)特征自上而下的五級立體化系統(tǒng)，包括中央行政執(zhí)行系統(tǒng)、省級行政執(zhí)行系統(tǒng)、地級市行政執(zhí)行系統(tǒng)、縣級行政執(zhí)行系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)行系統(tǒng)。上級行政執(zhí)行部門與下級執(zhí)行部門具有指導與被指導的關(guān)系。

從系統(tǒng)變量結(jié)構(gòu)看，行政執(zhí)行系統(tǒng)由行政執(zhí)行機構(gòu)、行政執(zhí)行行為、行政執(zhí)行制度、行政執(zhí)行形象、行政執(zhí)行文化等變量系統(tǒng)構(gòu)成。強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，不僅要建設(shè)強有力的行政執(zhí)行機構(gòu)、高效的行政執(zhí)行行為等“硬件”系統(tǒng)，也要積極構(gòu)建科學的行政執(zhí)行制度、濃厚的行政執(zhí)行文化、積極的行政執(zhí)行形象等“軟件”系統(tǒng)。

從系統(tǒng)的過程結(jié)構(gòu)看，行政執(zhí)行系統(tǒng)由行政執(zhí)行計劃、行政執(zhí)行指揮、行政執(zhí)行協(xié)調(diào)、行政執(zhí)行溝通、行政執(zhí)行監(jiān)控、行政執(zhí)行反饋與總結(jié)等過程結(jié)構(gòu)組成。行政執(zhí)行是一個從計劃到反饋總結(jié)的生命周期，強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)需要構(gòu)建科學高效的計劃、指揮、協(xié)調(diào)、溝通、監(jiān)控、反饋總結(jié)機制與之相適應(yīng)。

三、行政執(zhí)行系統(tǒng)的功能：制度執(zhí)行的重要載體

（一）制度執(zhí)行：國家治理現(xiàn)代化建設(shè)實踐的重要任務(wù)

黨的十九屆四中全會《決定》指出，把“十三個堅持和完善”作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。從治理的領(lǐng)域和對象看，國家治理覆蓋方方面面?？v觀各方面的任務(wù)和措施，制度及其執(zhí)行構(gòu)成的制度邏輯始終是治理現(xiàn)代化建設(shè)圍繞的主線、主題。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！?2〕制度之治是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義?！?3〕根據(jù)制度體系的完備性、制度執(zhí)行力的發(fā)展程度，治理形態(tài)按照從低級到高級可以劃分為四種情形：低效或無效治理、非規(guī)范式治理、制度“空轉(zhuǎn)”式治理、高效能治理（見表1）。推進國家治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既要堅持和完善制度和治理體系，實現(xiàn)制度和治理體系的科學和完備;也要強化制度執(zhí)行，提高制度執(zhí)行力和治理能力，不斷把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（二）行政執(zhí)行系統(tǒng)推進制度執(zhí)行的主要功能

在我國治理體制中，各級政府行政執(zhí)行系統(tǒng)承擔著我國國家治理活動主要的執(zhí)行與落實任務(wù)，是生成行政執(zhí)行力、推進制度執(zhí)行的關(guān)鍵部位、主要部位。在國家治理體系中，行政執(zhí)行系統(tǒng)的主要功能是：一方面，行政執(zhí)行系統(tǒng)推進制度執(zhí)行，履行著把黨和國家決策部署轉(zhuǎn)化為政府行動、行政行為的重要職責與功能。如果行政執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行不夠有效，再好的決策部署也會落空、走樣，出現(xiàn)制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，制度體系和治理體系的威信、政府公信力也將受到影響。另一方面，行政執(zhí)行系統(tǒng)推進制度執(zhí)行，履行著把治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要職責與功能。國家治理能力被還原為治理的資源要素經(jīng)過特定機制的合成和轉(zhuǎn)化所產(chǎn)生的國家治理效能〔14〕。如果國家治理體系中行政執(zhí)行系統(tǒng)不夠有力，再好的制度體系和治理體系也難以發(fā)揮出預期的治理效能，規(guī)章制度必然陷入“寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上”的困局，制度的優(yōu)越性也將受到影響，國家治理能力也將受到限制。加強行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)，是系統(tǒng)推進制度優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為治理效能、提升國家治理能力的必然選擇。

四、行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系的關(guān)系分析和主要啟示

當前，理論上之所以缺乏專門行政執(zhí)行系統(tǒng)研究，一個重要原因是存在不少對行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系關(guān)系的認知誤區(qū)，主要表現(xiàn)為：在行政國家理論影響下，混淆行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系;在政治與行政二分理論影響下，對行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)與國家治理體系進行過度切分等。對兩者關(guān)系如果不加以科學分析，將影響、遲滯行政執(zhí)行系統(tǒng)和國家治理體系建設(shè)進程。作為制度執(zhí)行的重要載體，行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系相互聯(lián)系、相互區(qū)別，兩者的區(qū)別和聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下方面：

（一） 主體、客體的區(qū)別與聯(lián)系

國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)在主體、客體范圍上具有差異與區(qū)別。從主體角度看，黨、政府、人大、檢察院、法院、監(jiān)察委員會、人民團體等構(gòu)成國家治理體系的治理主體。其中，黨是國家治理體系的領(lǐng)導核心。這些治理主體都有自身的執(zhí)行系統(tǒng)，并產(chǎn)生相應(yīng)的制度執(zhí)行力。政府行政執(zhí)行系統(tǒng)是國家制度執(zhí)行系統(tǒng)的重要組成部分之一。從客體角度看，經(jīng)濟事務(wù)、政治事務(wù)、文化事務(wù)、社會事務(wù)、生態(tài)文明事務(wù)和黨的建設(shè)事務(wù)是國家治理活動的客體與對象。而行政執(zhí)行系統(tǒng)的主體僅僅是行政機構(gòu)。國家治理體系是黨和國家意志的制度性集成和表達，行政執(zhí)行系統(tǒng)是黨和國家意志的制度性執(zhí)行。從這個意義上看，作為國家治理體系的重要子系統(tǒng)，行政執(zhí)行系統(tǒng)直接面對公眾、市場主體，客體主要是社會性公共事務(wù)，不包括政治事務(wù)、黨建事務(wù)等政治性事務(wù)。特定的執(zhí)行客體決定了行政執(zhí)行系統(tǒng)應(yīng)該具有相對的專業(yè)性、系統(tǒng)性。按照決策、執(zhí)行分開的原則，以提高獨立性和專業(yè)性為路徑，完善行政執(zhí)行系統(tǒng)〔15〕。

從主體和客體范圍看，國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)兩者還具有共同的交集。首先，各級政府行政機構(gòu)既是國家治理體系的主體之一，也是行政執(zhí)行系統(tǒng)的主體。這種主體上的從屬關(guān)系決定了行政執(zhí)行系統(tǒng)與國家治理體系之間具有相互促進的關(guān)系。在國家治理體系建設(shè)中，既要健全黨的領(lǐng)導制度體系、全面提高黨的領(lǐng)導力，也要優(yōu)化政府行政執(zhí)行系統(tǒng)、提高政府行政執(zhí)行力。其次，經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)等公共性事務(wù)既是行政執(zhí)行系統(tǒng)的客體與對象，也是國家治理體系運行的重要客體與對象之一。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、全球化的加速推進，社會性公共事務(wù)復雜程度日益提升。行政執(zhí)行系統(tǒng)、國家治理體系都應(yīng)強化整體智治特征，提高整體性和智能性，有效應(yīng)對社會性公共事務(wù)的復雜性。

（二）著力點、側(cè)重點的區(qū)別與聯(lián)系

國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)在建設(shè)著力點上具有差異與區(qū)別。一方面，國家治理體系是國家制度體系的總稱。國家治理體系本質(zhì)上是制度體系。另一方面，行政執(zhí)行系統(tǒng)是國家制度執(zhí)行的重要組成部分。行政執(zhí)行系統(tǒng)本質(zhì)上是制度執(zhí)行體系。因此，完善國家制度和治理體系主要強調(diào)制度建設(shè)、制度發(fā)展，優(yōu)化行政執(zhí)行系統(tǒng)側(cè)重強調(diào)制度執(zhí)行。從發(fā)展角度看，國家治理體系建設(shè)更加強調(diào)制度的生成與完善，行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)更加強調(diào)制度的落實與實施。

圍繞制度建設(shè)、制度執(zhí)行，國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)兩者還具有緊密的聯(lián)系。一方面，國家制度和治理體系是優(yōu)化行政執(zhí)行系統(tǒng)的依據(jù)和遵循。政府行政執(zhí)行行為的依據(jù)主要有：法律法規(guī)、規(guī)章制度、政府政策、政府計劃、行政指令等;其中，法律法規(guī)、規(guī)章制度等制度規(guī)范是政府行政行為的主要依據(jù)。行政執(zhí)行系統(tǒng)科學運行須依據(jù)和遵照國家制度體系，行政執(zhí)行系統(tǒng)現(xiàn)代化程度取決于制度體系的完備性、科學性。因此，在實踐中，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，要在堅持和鞏固國家制度和治理體系基礎(chǔ)上，不斷完善和發(fā)展制度和治理體系，為行政執(zhí)行創(chuàng)造更加科學的制度依據(jù)。制度缺乏可操作性、制度程序繁瑣等，是導致制度缺乏執(zhí)行力的重要原因?！?〕在行政執(zhí)行依據(jù)的制度建設(shè)上，應(yīng)精簡執(zhí)行程序，提高制度執(zhí)行的可操作性。

另一方面，完善行政執(zhí)行系統(tǒng)是提高國家治理效能的重要路徑與手段。科學制度體系的建構(gòu)與生成并不能天然地形成高效的治理效能，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能還受到制度以外的因素的影響，其中的一個關(guān)鍵因素就是制度執(zhí)行。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標是國家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化雙重目標的結(jié)合體。在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程中，應(yīng)加強行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)，重點創(chuàng)新行政執(zhí)行機制，破解“上有政策、下有對策”行政執(zhí)行“中梗阻”問題、行政執(zhí)行走樣問題、行政執(zhí)行低效問題，為國家治理現(xiàn)代化建設(shè)賦能。在制度建設(shè)中，我國長期重規(guī)范體系建設(shè)、輕機制設(shè)計，造成制度執(zhí)行力低下，這是有制度而沒有制度治理的原因所在〔16〕。在行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)強化有利于促進制度執(zhí)行的機制設(shè)計與建設(shè)，促進利益相關(guān)方激勵相容，減少制度執(zhí)行的利益沖突和價值沖突，提高制度執(zhí)行的內(nèi)在驅(qū)動力。這是因為，政策與科層組織之間的摩擦，降低了政策的執(zhí)行力，從而導致政策被廢止或執(zhí)行走樣〔17〕。以產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行為例，無論是政府行政系統(tǒng)還是企業(yè)，只有當執(zhí)行收益大于執(zhí)行成本，或者當不執(zhí)行政策受到的處罰大于不執(zhí)行政策減少的損失時，產(chǎn)業(yè)政策才能被有效地執(zhí)行?！?8〕

（三）發(fā)揮功能的區(qū)別與聯(lián)系

國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)在發(fā)揮功能上具有差異與區(qū)別。國家治理體系在功能上發(fā)揮著制度吸納、制度整合、制度執(zhí)行等多重功能，追求的是價值理性（以人民為中心）和工具理性（提高治理效能）的統(tǒng)一。行政執(zhí)行系統(tǒng)在功能上側(cè)重行政行為管理和作用于經(jīng)濟社會，主要發(fā)揮制度執(zhí)行單一功能，側(cè)重主要追求管理效率的工具理性。兩者功能性差異的實踐啟示是：在推進國家治理現(xiàn)代化的總體背景下，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，不能局限于單一的制度執(zhí)行工具性功能，應(yīng)體現(xiàn)出國家治理體系的多重功能與作用。一方面，在行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)強化制度吸納功能。健全行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)，應(yīng)注重吸納、回應(yīng)社會各方面的利益和訴求，限制行政公權(quán)、保障社會私權(quán)，提高行政執(zhí)行系統(tǒng)和國家治理體系的向心力和認同度。比如，在行政執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)上，應(yīng)貫徹以人民為中心的理念，改變片面追求行政處罰數(shù)量的思維，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高群眾的滿意度和獲得感。另一方面，在行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，進一步強化制度整合功能。行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)離不開黨的全面領(lǐng)導，應(yīng)加強政府行政執(zhí)行機構(gòu)中黨組織建設(shè)，健全各級黨委政府議事協(xié)調(diào)機制，提高政府執(zhí)行的整合力和黨的領(lǐng)導力。

制度執(zhí)行是行政執(zhí)行系統(tǒng)、國家治理體系共同發(fā)揮的功能。在強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)中，要突出制度執(zhí)行力建設(shè)目標，提高行政執(zhí)行系統(tǒng)遵守和執(zhí)行制度的能力。一方面，應(yīng)提高行政執(zhí)行系統(tǒng)的專業(yè)性，提升制度執(zhí)行力。在發(fā)達國家行政體系中，行政決策系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)相對分離，行政執(zhí)行系統(tǒng)具有較強的系統(tǒng)性。我國行政體制中，行政決策、行政監(jiān)督、行政決策咨詢與信息的系統(tǒng)性相對較強，政府之下的行政決策系統(tǒng)與行政執(zhí)行系統(tǒng)融為一體、沒有形成適當分離，行政執(zhí)行的系統(tǒng)性不強。建議適當剝離政府行政執(zhí)行系統(tǒng)承擔的決策職能，打造一批專業(yè)化行政執(zhí)行機構(gòu)。對于重大的國家執(zhí)行任務(wù)，可以建立特殊執(zhí)行機構(gòu)予以推進。以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)，是中美等國突破核心技術(shù)的歷史經(jīng)驗〔19〕。另一方面，強化專業(yè)化的人才要素資源供給，提高行政執(zhí)行系統(tǒng)的執(zhí)行力。目前，在配套保障上往往把專業(yè)性的行政執(zhí)行機構(gòu)與一般行政部門同等對待、混同管理，一定程度上弱化了行政執(zhí)行系統(tǒng)的專業(yè)性。建議選擇一批專業(yè)化的行政執(zhí)行機構(gòu)，大力推進聘任制公務(wù)員改革，實施專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員、行政執(zhí)法類公務(wù)員改革試點，提高行政執(zhí)行機構(gòu)人員的社會化、專業(yè)化水平。重點結(jié)合和依托事業(yè)機構(gòu)改革，出臺行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)方案〔20〕。

（四）評價標準的區(qū)別與聯(lián)系

國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)在評價標準上具有差異與區(qū)別。國家治理的評價更加強調(diào)結(jié)果導向、效能導向。行政執(zhí)行的評價在結(jié)果導向基礎(chǔ)上體現(xiàn)更多的過程控制。行政執(zhí)行的過程控制屬性主要是由行政權(quán)的自由裁量特性所決定的。在國家治理權(quán)力體系與結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)具有相對的自由裁量特性，需要特定的控制機制予以控制，從而防止自由裁量權(quán)的濫用。

結(jié)果導向與效能導向是國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)共同的評價標準。建設(shè)強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，有利于進一步提升國家治理體系的效能。行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)中，精簡繁雜冗余的執(zhí)行程序，在保留必要的行政控制機制基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步強化結(jié)果導向、效能導向。一方面，作為單一制國家，上下貫通、執(zhí)行順暢是我國行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的重要特點。應(yīng)完善行政執(zhí)行責任制，重點明晰行政執(zhí)行系統(tǒng)中各級行政執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行責任（包含專有執(zhí)行責任、共同執(zhí)行責任），進一步發(fā)揮我國行政執(zhí)行系統(tǒng)“條條對應(yīng)”確保行政決策一貫到底的優(yōu)勢。另一方面，在行政執(zhí)行的監(jiān)督問責中，實現(xiàn)精細化、科學化，區(qū)分不同層級行政執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行責任，調(diào)動各級行政執(zhí)行機構(gòu)的積極性和主動性。推進行政執(zhí)行資源向承擔任務(wù)較多的基層和領(lǐng)域傾斜，包括編制資源、人力資源、財力資源等，改變基層行政執(zhí)行資源配置倒掛現(xiàn)象。

（五）開放參與的區(qū)別與聯(lián)系

國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)在面向社會開放參與上具有一定的差異與區(qū)別。相對于行政執(zhí)行系統(tǒng)，國家治理體系面向社會的開放性程度較高，發(fā)揮著超越單純制度執(zhí)行功能的制度吸納功能。尤其是，在社會治理方面，社會參與因素對治理體系建設(shè)具有重要的影響。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！边@表明，社會有效協(xié)同和參與成為影響我國社會治理的一個重要因素。相比而言，社會治理中的參與因素對于行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)影響相對較小。政府行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)主要是政府行政體制的自身完善與發(fā)展，是一個由行政體系內(nèi)部至社會外部的發(fā)展過程，強調(diào)從行政決策到行政執(zhí)行由內(nèi)而外的發(fā)展過程，對社會協(xié)同參與的依賴程度較低。

政治系統(tǒng)處于一個環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響?！?1〕近年來，隨著公眾參與需求的增長、技術(shù)水平的提高，國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)都體現(xiàn)出強化開放參與的發(fā)展趨勢。公眾參與強化的發(fā)展趨勢，提高了國家治理體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)之間在開放參與上的緊密聯(lián)系。制度執(zhí)行力如何，不僅取決于執(zhí)行主體，也取決于社會組織和公民個人等制度約束的對象?！?2〕無論是國家治理體系建設(shè)，還是行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)，都應(yīng)注重社會協(xié)同參與。尤其是應(yīng)在公共政策執(zhí)行、制度執(zhí)行的重點領(lǐng)域（環(huán)境管理、安全管理、食品藥品監(jiān)管等），完善執(zhí)行機制，提高社會協(xié)同參與水平。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“行政審批制度改革中跨部門協(xié)同機制研究”（17CZZ036）

〔作者簡介〕賴先進，中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副教授、碩士生導師，北京大學國家治理研究院兼職副研究員，博士，北京 100091。