制度領導力：要素構成、時代意義及提升路徑

〔摘要〕制度領導力研究自西方傳入中國后，逐漸受到了政治學界的重視，成為分析中國共產黨領導力的新維度。制度環(huán)境、制度組織、制度精神、制度能力等要素的有機結合、共同發(fā)揮作用形成制度領導力。作為學術研究的新動向，制度領導力適應了中國共產黨必然而又必須全面提升領導力的趨勢和需求，具有重要的時代意義：全面推進依法治國的必然結果;領導人民建設社會主義現(xiàn)代化國家的現(xiàn)實需要;從“管理”邁向“治理”的內在要求;應對風險挑戰(zhàn)的根本性選擇。

〔關鍵詞〕制度領導力;制度建設;政黨治理;領導主體

〔中圖分類號〕D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）05-0090-11

英國政治學家安德魯·海伍德認為，領導可以被理解為一種行為模式、個人品質或政治價值。從一般意義上，“作為行為模式，領導是某個人或群體施加于更大的實體以便組織或指導其達成預期目標的一種影響力”〔1〕。領導力本質上是一種影響力，即領導主體影響客體實現(xiàn)特定目標的能力。領導主體影響客體的方式很多，其中采用強制方式最為簡單直接，但強制的成本需要考量，何況“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務”〔2〕。而且領導主體的變故或更迭可能導致領導力的消失或減弱。而制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特質，可以彌補領導力存在的缺陷，使之能夠將強力轉化為權利、把服從轉化為義務，并且“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”〔3〕，這就需要將領導力制度化或者通過制度發(fā)揮領導力的作用，即制度領導力。

一、問題的提出

制度領導力為新世紀以來在西方出現(xiàn)的概念，相對于個體領導力而言又與之共處于企業(yè)運行之中，“揭示了領導者通過制度工作將個體領導力制度化在組織中，實現(xiàn)組織持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的過程和結果”〔4〕，實現(xiàn)由價值觀管理走向制度管理，避免領導者離場或犯錯給組織帶來危機。自引入中國后，一直在經(jīng)濟管理領域廣為應用，并逐漸受到政治學界青睞，用以分析中國共產黨領導能力的轉變和提升，這一概念的應用領域始從微觀企業(yè)管理向宏觀國家治理延伸。

黨的十八大以來中國共產黨治國理政的實踐和理論不斷發(fā)展，黨的十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，正式提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”〔5〕。黨中央在推進制度改革完善治理體系的同時，不斷加強治理能力建設。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調把黨的領導落實至國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)，“黨的領導力支撐和落實黨的領導，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實現(xiàn)的關鍵因素”〔6〕。隨著新時代對治國理政規(guī)律認識的深化，制度治理能力日益受到重視，制度治理能力必然召喚制度化的領導力，制度領導力也就成為當下中國共產黨治國理政實踐中繞不開的重要課題之一。

從詞源上，“制度領導力”由“制度”和“領導力”組成，探討制度領導力的內涵離不開這兩大關鍵意蘊。事實上，學界研究制度領導力的內涵確是在把握二者關系的基礎上展開，只是側重點有所不同。其一，基于制度維度，或者將制度作為制度領導力的外部條件，提出制度是領導行為的基本依據(jù)和手段，有效體制是領導力發(fā)揮的根本保證，制度是規(guī)范領導權力的關鍵因素。〔7〕或者將制度視為制度領導力的內部因素，認為制度領導力是制度與關系的平衡，不能忽略了非制度的關系?！?〕部分學者著眼于現(xiàn)實的具體制度，認為中國新型政黨制度使中國共產黨表現(xiàn)出強大的制度領導力。〔9〕其二，從領導力維度出發(fā)，將制度運用的成效視為衡量領導者能力大小的主要指標。制度領導力也即領導者在制度框架內運用權力并通過制度創(chuàng)新、執(zhí)行落實、監(jiān)督完善來發(fā)揮“制度影響”的新領導力〔10〕。還有從直接主體、作用對象、目標和效果等方面探討了制度視角下中國共產黨領導力的基本內涵，制度領導力被具象化為領導力的不同制度面向?！?1〕

學者們初步研究了制度領導力的基本構成：基于制度運行的現(xiàn)代能力，將制度領導力細化為尊崇制度的現(xiàn)代觀念力、創(chuàng)新制度的現(xiàn)代決策力、落實制度的現(xiàn)代執(zhí)行力、評估制度的現(xiàn)代監(jiān)督力?！?2〕基于領導力的關鍵性制度能力，將制度領導力分為制度建構力與制度執(zhí)行力?！?3〕基于制度視角下中國共產黨領導力，從價值主線、前進方向、發(fā)展演變的主要力量、保持活力的基本源泉等向度探討了制度領導力構成的關鍵要素?！?4〕此外，還有學者從領導理念、領導方式、社會治理模式、政治權威轉變等角度闡述其與傳統(tǒng)領導模式的根本性區(qū)別〔15〕，并將制度領導力的本質概括為可以培養(yǎng)訓練的現(xiàn)代化共性領導力、適應現(xiàn)代法治文化的非人格化領導力、依托制度發(fā)揮權力影響的科學化領導力、最大化服務于組織宗旨價值的職業(yè)化政治領導力，同時制度領導力的價值備受重視，認識到制度領導力順應了現(xiàn)代化制度治理的需要，是新時代領導干部深化法治實踐的新本領?！?6〕

總體而言，制度領導力在政治領域的探討仍處于起步階段，研究框架雖已逐步成形，但還需要進一步完善和充實;研究成果偏少，且主要集中于對概念、內涵、本質、價值等基本維度的探析。從經(jīng)驗和邏輯上，其要素構成的探析不太全面周延，還需要從一般意義上加以拓展、擴充;從現(xiàn)實與本質上，其時代意義的討論不夠宏闊深入，制度領導力研究的時代價值尚未充分凸顯，需要以寬廣的學術視野予以審視、深化。唯如此，才能為制度領導力的研究和實踐提供堅實的理論根基和可靠的邏輯前提。

二、制度領導力的構成

制度領導力既不能單純關注制度，也不能過于強調領導主體本身的作用，它是制度的力量與領導主體所發(fā)揮作用有機結合的產物，其實質為具有制度規(guī)范性的領導力或具有領導主體能動性的制度化力量。制度領導力是指領導主體的信念、思想、意志、能力以制度形式表現(xiàn)出來，實現(xiàn)領導個體或領導群體的主體性、能動性與制度的權威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性的和諧統(tǒng)一，進而對社會及公眾產生既具合法性又有引領性的綜合性影響力，其權威性要高于領導個體或群體的力量。檢視制度領導力運行和發(fā)揮作用的要件，制度領導力的構成要素如下：

（一）制度環(huán)境

制度環(huán)境是制度領導力得以生成的基礎性因素，但正如陽光、空氣一樣存在而不覺、失之則不可，很少受到關注。首先，社會必須處于和平穩(wěn)定狀態(tài)，或者說環(huán)境穩(wěn)定有序。政治紊亂、社會失序，連法律制度都將失去效力，更遑論立基于其上的制度領導力。以歷史視野視之，戰(zhàn)爭與革命時代領導力作用的發(fā)揮主要依靠個人魅力型領袖個體的權威、知識、經(jīng)驗、人格化魅力和跟從者的堅定信念以及外在的意識形態(tài)壓力、嚴格的組織紀律等，而在和平與發(fā)展時期，只有當法律制度能夠穩(wěn)定地運行，制度領導力才有出現(xiàn)的可能。其次，國家必須實施法治。古代社會依靠森嚴的等級禮儀和強力部門的威懾，同樣能夠實現(xiàn)較為穩(wěn)定的社會環(huán)境，但由于帶有很強的人治色彩，皇（王）權幾乎不受什么節(jié)制，“中國皇帝從決策到行使立法、行政、司法權，無不表現(xiàn)出獨斷性與隨意性”〔17〕。而且主流意識形態(tài)和道德習俗不斷強化著專制性權力，“儒者的政治思想確是穩(wěn)固政權及保持政權最好的方案”〔18〕。專制者的為所欲為和濃厚的臣民意識不需要也不可能產生制度領導力。現(xiàn)代社會，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”〔19〕。 法治實施既規(guī)限了領導主體的權力任性，又為其合理行使權力賦予了足夠的權威性和正當性。公民文化所帶來的規(guī)則意識、限權意識等為制度領導力的產生提供了有利條件。再次，國家治理必須具有完善的制度體系。所謂“完善”，是指制度體系結構完整、功能有力，對經(jīng)濟、政治、社會、文化領域的治理不僅有章可循，而且能夠規(guī)范到位?！霸趥鹘y(tǒng)體制下，人的因素重于制度的因素，而在現(xiàn)代政治條件下，制度的因素重于人的因素?！薄?0〕制度領導力作為現(xiàn)代概念，其作用的發(fā)揮最終要通過制度功效予以實現(xiàn)。完善的制度體系是制度領導力產生的結構性基礎，必須扎根于適宜的歷史-社會-文化土壤之上。中國近代史上，“從民國初年到北洋軍閥主政時期，基本上是采取硬性移植西方制度的辦法來確立中華民國的政治制度體系的，但沒有認真研究實際的社會差距和可接受的程度，淮橘為枳，只能成為失敗的試驗”〔21〕。這一時期的政治制度體系不僅不適應中國社會的特殊文化條件，而且被當政者根據(jù)主觀需要隨意剪裁，制度領導力也就很難擁有生存的空間。

（二）制度組織

任何領導主體不可能孤絕于一切關系之外，而是依托于一定的核心組織發(fā)揮作用，其新老更替、有序代謝不僅反映了組織的制度化程度，更關系到制度領導力能否有效形成?？梢钥隙ǖ氖?，組織的制度化程度與制度領導力的大小成正相關關系。從最初意義上，制度領導力概念的出現(xiàn)即為解決核心領導者缺席或失誤所造成的組織危機問題。如果領導主體能夠以制度化方式順利實現(xiàn)權力正常交替，也就為制度領導力的形成奠定了堅實的組織基礎。反之，領導層接替無序則會嚴重損傷制度領導力，甚至給民族、國家?guī)頌碾y。只不過，“不同的組織，其制度化的程度是不同的”〔22〕。蘇聯(lián)奉行強人政治，未能形成領導層的正常權力交接制度，從斯大林開始幾乎每一位領導人都是終身制，特別是后期領導人的頻繁故去加劇了政治危機，不能不說這是導致蘇聯(lián)解體的重要原因之一。中國共產黨自改革開放以后逐步采取設立顧問委員會、完善離退休制度、干部年輕化等平穩(wěn)過渡方式，實現(xiàn)了領導集體交接的規(guī)范化，解決了國際共產主義運動史上的一大難題，為制度領導力的進一步提升開辟了廣闊的空間。干部的新老交替、有序流動也構成了中國共產黨制度領導力發(fā)揮的重要組織條件。進一步而言，由于領導主體囿于知識、經(jīng)驗的局限，需要建立相應的組織程序與結構，以確保決策的法治化科學化民主化。法治化是指要形成一套制度程序，任何領導個體不得違背，確保程序正義，并對決策后果承擔法律責任;科學化是指決策符合事物發(fā)展變化的規(guī)律和客觀實際，決策需要專家學者的廣泛參與和貢獻智慧，保證決策理性和實踐正效應的產生，“能否科學決策直接關系到領導成效大小”〔23〕;民主化指決策時排除長官意志，不僅問計于民，還要在領導主體內部實現(xiàn)良性互動。民主集中制原則的“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”是中國共產黨黨內組織決策的法定程序，它既可以發(fā)揮黨的領導集體的整體能力優(yōu)勢，又能夠在很大程度上避免領導者個體的不足與失誤，有利于集思廣益，充分吸納社情民意。從政治學意義上講，領導的實質是決策，制度領導力也即制度決策力?，F(xiàn)代決策作為集體決策，反映了制度領導力是集體領導力的特征之一，集體領導力依賴于領導主體內部之間規(guī)范互動的組織體系，即權力運行的組織結構。具體而言，制度決策力不僅取決于領導集體內部，也包括中央與地方、政府與社會之間的制度化銜接與溝通。

（三）制度精神

制度精神意指領導主體基于對制度地位、功能、目的的認知，從內心深處產生對制度的服膺與敬畏意識。領導主體所具備的制度精神是制度領導力產生的基本條件，亦是現(xiàn)代領導力區(qū)別于傳統(tǒng)領導力的靈魂所在。正如盧梭將風尚、習俗尤其是輿論稱為法律一樣，它們“既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心里”〔24〕，現(xiàn)代領導者須真誠認同制度精神，樹立牢固的制度信仰。一般而論，具有制度精神的領導主體往往注重對其所開創(chuàng)制度精髓的把握與模范遵守，以形成良好的制度慣例。源頭性的制度創(chuàng)見與實踐影響深遠，“對于政治制度而言，源頭是非常重要的，因為源頭提供了制度最初合法性和基本框架，它成為后來制度變遷的基本平臺”〔25〕。錢穆先生在論及孫中山革命后重拾考試制度時，認為該制度自清代以后在中國人精神上共尊共信的心念已被打破，需要從心理上重新建設，“換言之，要施行此制度，即先要對此制度有信心”〔26〕。制度精神的確立即是對制度充滿信心，今天強調制度自信也是對大眾特別是領導主體夯實制度精神的重要途徑。歷史上，辛亥革命盡管從形式上建立了現(xiàn)代政治制度，但由于制度環(huán)境不良，資產階級領導者制度精神不夠，因而未能真正形成制度領導力。孫中山為了抑制袁世凱野心將政體由總統(tǒng)制改為責任內閣制，“這種拘于一時環(huán)境的立法精神，是所謂‘對人立法的精神;對人立法，在理論上是不能贊許的”〔27〕。袁世凱更是視制度如玩物，打著“擁護共和”的旗幟搞獨裁，披著“尊重民意”的外衣搞帝制。質言之，孫中山政治思想中缺乏制度精神的底色，因而盡管其“以人治黨”“以黨治國”的理念依靠自身政治威信取得了一定的效果，“但孫中山這種建立在個人權威之上的政治設想，也就決定了他的繼承者必然要走上‘一黨專制和‘以人治國之路，走向國民黨一黨專政和個人獨裁體制”〔28〕。長期革命斗爭的慣性和新中國成立初期面臨的嚴峻形勢，在一定程度上使得當時我們的制度精神并不堅牢，弱化了初步制度建設所形成的制度領導力。改革開放后，一方面，隨著和平與發(fā)展成為時代主題，制度領導力獲得了適宜成長的沃土;另一方面，中國共產黨秉持對國家民族未來高度負責的態(tài)度，汲取“文革”教訓，把握世界文明發(fā)展大勢，深入思考共產黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律，強化了制度精神的理性存在。反思過去發(fā)生的各種曲折，“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”〔29〕。在探索中國特色社會主義道路的過程中，作為第二代中央領導集體核心的鄧小平保持高度的制度自覺與制度清醒，“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的”〔30〕。正因為如此，改革開放以來歷代中央領導集體格外注重民主法治建設，不斷改革完善黨和國家領導制度及各方面制度，制度建設持續(xù)走向深入，制度領導力得以顯著提升。

（四）制度能力

制度能力是指領導主體運用制度規(guī)范達致行動目標的能力，構成了制度領導力的核心內容。制度能力雖以制度規(guī)范的運用為表現(xiàn)形式，但卻集中反映了領導主體的主觀能動性。顯見，制度不可能做到自我實現(xiàn)和變遷，“面對難以預測的歷史和難以把握的機遇，起關鍵作用的，仍然是人的素質與信念”〔31〕。因而通過制度設計與制定、制度執(zhí)行、制度改革以最大限度發(fā)揮制度功效，實現(xiàn)國家和社會長遠目標和階段性目標，成為制度能力的主要體現(xiàn)。

制度設計與制定能力。通常情況下，開始是人創(chuàng)造制度，后來是制度創(chuàng)造人。人創(chuàng)造制度即領導主體熟稔制度設計各環(huán)節(jié)的規(guī)程，能夠根據(jù)國家性質、發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)、社會矛盾等，審時度勢地提出制度議題并經(jīng)過必要的合法程序將其轉化為相關制度的創(chuàng)設，制定出適合國家和民族發(fā)展的制度體系，使制度意圖轉化為制度現(xiàn)實。一定意義上，制度設計與制定能力是制度能力的最重要體現(xiàn)，突出反映了領導主體的能動性與創(chuàng)造性，尤其是思想的前瞻性與決斷力。一般而言，注重發(fā)揮制度能力的領導主體通過制度構建引領和規(guī)范治理，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)國家長治久安。然而，強調個體能力的領導主體則著眼于權力行使和政策的強力推行，關注權力和政策帶來的短期收益和效果。可見，制度能力具化為制度運行，具有強勁的內生慣性，個體能力則仰賴于領導主體的存在與意志，易出現(xiàn)人存政舉、人亡政息現(xiàn)象。在此意義上，“鄧小平的偉大之處，在于他是中國高層認識到制度重要性的第一人”〔32〕。“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”〔33〕。從社會主義制度建立到開創(chuàng)中國特色社會主義制度，中國共產黨表現(xiàn)出超強的頂層制度設計與制定能力。

制度執(zhí)行能力。理論上，制度執(zhí)行原本是制度運行的應有環(huán)節(jié)，制度設計與制定的目的在于執(zhí)行并發(fā)揮制度功能。在實踐中，制度設計與制定、制度執(zhí)行之間卻存在某種程度的張力。換句話說，制度在設計和制定后存在不能被執(zhí)行的可能性。因此，制度設計與制定僅是制度運行的第一步，制度執(zhí)行才是關鍵，“制度的生命力在于執(zhí)行”〔34〕。不能執(zhí)行或無法執(zhí)行的制度，即意味著制度的名存實亡，也就失去了治理價值。一般來說，為確保制度執(zhí)行，需要建立和完善制度執(zhí)行機制，如監(jiān)督機制、反饋機制、評估機制等，即制度背后的制度，“健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”〔35〕。與此相適應，領導主體需具備相應的執(zhí)行能力：一方面，堅定執(zhí)行意志，推動制度貫徹落實，嚴禁有令不行、有禁不止，杜絕選擇性制度執(zhí)行等;另一方面，不斷積累和豐富制度執(zhí)行的知識、經(jīng)驗和智慧，在制度設計與制定的初衷與解決實際問題之間能夠取得某種程度的平衡，提升執(zhí)行的科學性、靈活性、創(chuàng)造性。中國共產黨組織體系嚴密、實行民主集中制，“共產黨組織體系本身就是一個結構精細的科層組織”〔36〕，具有十分明顯的制度執(zhí)行功能，再加上黨員的組織紀律性等因素使得中國共產黨具有突出的制度執(zhí)行能力。

制度改革能力。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，不可避免會出現(xiàn)制度短缺、制度陳舊狀況，原有的制度功能逐漸弱化，甚至產生制度空置、空轉、失靈等情況，“這些制度空置、空轉、失靈情況，直接影響到國家治理現(xiàn)代化的進程，已經(jīng)成為國家制度體系和治理體系的短板，需要得到及時解決”〔37〕，因而需要制度改革。如果說制度設計與制定是從無到有的話，那么制度改革則是從有到優(yōu)、由不完善向完善的趨近，在制度框架大體穩(wěn)定的前提下，使體制機制得以優(yōu)化完善。由于制度是國家治理的憑借，制度改革牽一發(fā)而動全身，需要謹慎從事、循序漸進，既要做好改革試點及推廣工作，又要協(xié)調好改革力度、發(fā)展速度、社會承受程度之間的平衡關系。制度改革有時包含重大制度創(chuàng)新，對原有體制機制產生革命性突破。在此意義上，中國改革開放被稱為第二次革命，制度創(chuàng)新的力度、深度、廣度甚至可以與制度革命相媲美。因此，制度改革的能力要求領導主體能夠判明形勢、預見未來、認識規(guī)律、把握節(jié)奏?？梢哉f，以毛澤東為核心的黨的第一代領導集體對中國社會主義進行了制度設計與創(chuàng)建，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體則開始推進社會主義制度的自我完善和發(fā)展，逐漸形成了中國特色社會主義制度，體現(xiàn)了強烈的制度擔當精神并表現(xiàn)出高超的制度改革能力。相比之下，蘇聯(lián)雖然建成了世界上第一個社會主義國家，實行人類有史以來的社會主義民主，“但是，這個曾充分顯示過無比優(yōu)越性的社會主義民主制度，卻在運作過程中由于未能與時俱進、改革創(chuàng)新而從僵化走向異化，從民主走向個人集權，再走向個人專權，最終致使人類有史以來創(chuàng)造的第一個社會主義國家宣告退出歷史舞臺”〔38〕。仔細探究，蘇聯(lián)領導人可謂存在制度創(chuàng)新勇氣與能力雙重匱乏的缺點，先是僵化的體制習慣于以階級斗爭辦法解決社會和政治分歧，“更糟糕的是，由于廣泛宣傳社會主義的‘無比優(yōu)越性以及和資本主義‘你死我活的關系，喪失了在制度上學習西方的可能性，也喪失了自我批判的可能性”〔39〕。而一旦匆忙開啟制度改革，卻又不辨方向和節(jié)奏，稍微遇挫即迅速轉向制度革命，直接摧毀根本制度。

以上諸要素缺一不可，其有機結合、共同發(fā)揮作用才能產生制度領導力，而制度領導力的強弱既取決于各要素自身的單個狀況又決定于它們之間結合起來產生合力的程度。

三、制度領導力提出的時代意義

制度領導力研究在政治學領域的興起絕非偶然，而是有著深刻的時代背景和政治邏輯。他順應了新時代加強黨的長期執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設的要求，有利于更好維護黨中央權威，發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調各方”的作用，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）全面推進依法治國的必然結果

眾所周知，法治的根本即在國家治理中樹立憲法和法律至高無上的權威，“因此，可以說，國家治理體系和治理能力法治化是國家治理現(xiàn)代化的根本路徑和基本保障”〔40〕。循此理路，在依法治國被確立為治理國家的基本方略之后，黨的十八屆四中全會進一步提出全面推進依法治國，隨后成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容之一。全面推進依法治國是對依法治國方略的深化和具體部署，必然形成對黨的領導、執(zhí)政的全方位的規(guī)范和調整，引發(fā)領導體制和執(zhí)政體制諸多環(huán)節(jié)改革，最終形成一系列適應全面依法治國需要的具體制度和制度機制。在治理體系愈加規(guī)范完善的情況下，黨的領導作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)為制度領導力，而制度領導力的實踐主體是從事政治與行政實踐的黨員干部，因而“黨員干部是全面推進依法治國的重要的組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下”〔41〕。進入新時代特別是黨的十八屆四中全會以后，能否以及在多大程度上遵守法律、依法辦事成為考察干部的鮮明指向。在相同條件下，會優(yōu)先提拔選任法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部，相反，特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部不僅不會被委以重任，甚至可能因法治國家、法治政府、法治社會一體推進步伐的加快而出現(xiàn)本領恐慌。制度領導力成為干部選拔任用的基本標準，既體現(xiàn)了全面依法治國對干部素質的硬性要求（干部素質集中體現(xiàn)為以制度領導力為基礎的綜合素質），也彰顯了制度領導力在新時代領導能力中的突出地位。在此意義上，習近平要求各級領導干部“謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法”〔42〕?？梢姡贫阮I導力的提出是全面推進依法治國的必然邏輯，適逢其時。

（二）領導人民建設社會主義現(xiàn)代化國家的現(xiàn)實需要

人類歷史上，國家權力性質的發(fā)展“由分散性的國家權力，到獨占性的國家權力，再到制度化的國家權力”〔43〕，政治權威也由個人魅力型向法理型演化，領導主體發(fā)揮作用和影響逐步受到法律和制度體系的規(guī)制，形成了領導力運行的宏觀結構框架;同時，現(xiàn)代化還意味著權威合理化，實現(xiàn)領導主體內部的制度化互動和整合，形成了領導力運行的微觀制度環(huán)境。所以，一般意義上現(xiàn)代化國家建設的領導力量兼受國家宏觀結構框架和微觀制度環(huán)境的雙重制約，其發(fā)揮作用的方式只能是制度領導力，社會主義現(xiàn)代化國家建設也不例外。共產黨作為馬克思主義政黨，發(fā)揮制度領導力顯然有利于保持領導集體內部的和諧穩(wěn)定。只要領導集體和諧穩(wěn)定，再加上中國特色社會主義的巨大制度優(yōu)勢，黨領導人民建設社會主義現(xiàn)代化國家就會不斷取得成功。在此意義上，“只要這個領導集體是團結的，堅持改革開放的，即使平平穩(wěn)穩(wěn)地發(fā)展幾十年，中國也會發(fā)生根本的變化。關鍵在領導核心”〔44〕。當前中國正處于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，特別需要發(fā)揮制度領導力。實際上，全面從嚴治黨的實質即嚴格的制度治黨，以不斷提升黨的制度領導力。

如果說全面建成小康社會還側重于物質層面，以消滅絕對貧困為重要標志，那么建設社會主義現(xiàn)代化國家則具有更為全面豐富均衡的內涵，目的是實現(xiàn)物質文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明等更高程度的協(xié)同發(fā)展。顯然，如此宏大復雜的系統(tǒng)工程絕非個體領導力所能勝任，只能依靠集體領導力，而集體領導力在依法治國、依規(guī)治黨的制度背景下表現(xiàn)為制度領導力，因此黨領導人民建設社會主義現(xiàn)代化國家必然需要制度領導力。歷史證明，對中國這樣傳統(tǒng)文化積淀深厚的國家而言，現(xiàn)代化建設遇到的阻力和困難更大，“大體而言，一個國家（社會）的歷史與文化傳統(tǒng)愈是深厚，愈是自成體系，現(xiàn)代化變革遇到的阻力就愈大，傳統(tǒng)與變革的沖突就愈劇烈，在變革過程中出現(xiàn)的延誤、扭曲與變異性也愈加突出”〔45〕。這就更加需要發(fā)揮制度領導力，依靠中國共產黨的整體力量、集體智慧以及密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，作出正確決策。從現(xiàn)實來看，人民對美好生活的向往自然包括政治生活質量的提高，“政治生活質量的一個重要表現(xiàn)是公民能夠享有受憲法保護的、獨立的、平等的、不被剝奪的參政和議政權利”〔46〕。政治生活質量提高的過程，也是政治民主化過程，而且隨著人民群眾精神文明、思想道德素質的進一步提高，民主意識、權利意識、法治意識日益增強，勢必要求領導干部實施科學決策、民主決策、依法決策，因此提升制度領導力成為黨領導人民進行現(xiàn)代化建設實踐的現(xiàn)實需要。

（三）從“管理”邁向“治理”的內在要求

“管理”和“治理”都是國家對社會施加控制和影響的方式。管理的本義即“照管并約束（人或動物）”〔47〕，無論從行為方式還是施予對象看，均明顯含有強制之意?！爸卫怼辈煌凇肮芾怼?，是20世紀末才出現(xiàn)的新的政治概念，由管理轉向治理反映了國家從單純政府行政管理向真正社會公共行政轉變的普遍趨勢，符合馬克思主義關于從政治社會向社會政治演進的規(guī)律。相較于管理，治理意味著由政府單一施治走向多元合作共治，由權力垂直向下轉向平行互動，從強制管人走向協(xié)商治事等。習近平深刻把握國家治理的本質，指出“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”〔48〕。由“管理”走向“治理”意味著制度結構的巨大變遷，治理主體、治理方式、治理內容等必然要處于新制度的規(guī)范和調整之下并由其反映和規(guī)定。中國共產黨從革命中誕生、壯大并曾經(jīng)在一定時期內習慣于動員管控、單向管理，這勢必對其新形勢下的領導能力帶來全新挑戰(zhàn)，因此“必須適應國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”〔49〕。顯然，運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力即是黨的制度領導力。從世界范圍來看，尤其是西方政黨20世紀90年代以來出現(xiàn)了政黨國家化、工具化的嚴重危機，政黨制度出現(xiàn)衰弱趨勢，“政黨制度的危機意味著政黨必須現(xiàn)代化，包括組織、綱領、意識形態(tài)等全面現(xiàn)代化，領導現(xiàn)代化的政黨更要完成自身的現(xiàn)代化”〔50〕。政黨自身現(xiàn)代化的一個內在要求就是領導能力的現(xiàn)代化，而“制度領導力是一種現(xiàn)代化的新型領導力”〔51〕，適應國家治理日益制度化規(guī)范化的要求，“要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”〔52〕。因此由管理走向治理并最終實現(xiàn)治理現(xiàn)代化必然需要“制度領導力”。從長遠看，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了黨的制度領導力發(fā)揮的戰(zhàn)略性空間。就實質而言，“國家治理現(xiàn)代化是個總命題，國家治理體系和治理能力體現(xiàn)了制度建構的兩個核心內容，即制度設計和制度執(zhí)行”〔53〕。針對當前制度執(zhí)行和治理能力不足的突出問題，黨的十九屆四中全會強調“堅持黨管干部原則，落實好干部標準，樹立正確用人導向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)”〔54〕。這凸顯了制度領導力在由“管理”邁向“治理”的時代變遷中的迫切性與重要性，直觀反映了新時代對中國共產黨領導能力的新要求。

（四）應對風險挑戰(zhàn)的根本性選擇

當今世界正面臨百年未有之大變局，國際形勢復雜多變、不確定性增加，改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各方面任務之繁重和風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有。就外部而言，一方面，歷史終結論、中國崩潰論淪為笑柄，一些人不得不承認“現(xiàn)在我們知道了，先前的預測不僅被證明是錯的，而且與事實恰好相反”〔55〕。另一方面，以美國為代表的西方國家出現(xiàn)了比較嚴重的治理赤字，暴露出深刻的制度弊端，這些國家中不乏明智之士的反思，“我們作為一個國家面臨的巨大危機不僅是客觀問題，比如經(jīng)濟操控、腐敗的競選財政制度、破敗的刑事司法體系、氣候變化的極大威脅，更嚴重的危機是我們的想象力受到局限，我們成為強大機構的受害者，這些機構涉及經(jīng)濟、政治、媒體，每天都以百萬種不同的方式告訴我們真正的變革難以想象并且不可能，告訴我們必須思考小事，不能異想天開，告訴我們必須對現(xiàn)狀感到滿意，別無他法”〔56〕。在中國成長為世界第二大經(jīng)濟體并繼續(xù)表現(xiàn)出蓬勃活力，西方社會卻發(fā)展乏力、治理不善的反差下，西方中心主義和文化優(yōu)越論可能在困頓的現(xiàn)實中尋求“逆向突圍”，即聯(lián)合意識形態(tài)相同或相近的國家實施瘋狂打壓，妄圖阻斷中國現(xiàn)代化進程?？梢韵胍?，中國越發(fā)展所遭受的外部施壓也會越大。在此情況下，“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊”〔57〕。就內部而言，新時代的改革已然進入了深水區(qū)，“可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”〔58〕，改革的難度和風險不斷加大，特別要警惕和防范顛覆性錯誤的發(fā)生。習近平指出，“發(fā)展環(huán)境越是嚴峻復雜，越要堅定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理體系，促進制度建設和治理效能更好轉化融合，善于運用制度優(yōu)勢應對風險挑戰(zhàn)沖擊”〔59〕。由于黨的領導制度在中國特色社會主義制度體系中處于關鍵性地位，因此要著力加強黨的領導制度建設。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善黨的領導制度體系”放在十三個需要堅持和完善的制度（體系、體制）之首，并從六個方面作出具體的制度改革部署，必將全方位提升黨運用制度治理風險與挑戰(zhàn)的領導能力。制度領導力的提出，有助于更好闡釋和理解黨和國家應對風險挑戰(zhàn)所采取的制度措施及其表現(xiàn)出的卓越領導能力。

總之，全面推進依法治國、領導人民建設現(xiàn)代化國家、從“管理”邁向“治理”、應對風險挑戰(zhàn)等四個方面內在貫通、相互聯(lián)系，共同構成了對治國理政領導能力的新要求。鄧小平南方談話時指出，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”〔60〕。也只有隨著我國各方面制度的成熟定型，中國共產黨才能形成比較成熟穩(wěn)定的制度領導力。從某種意義上，黨的十八大以來我們黨在政治、經(jīng)濟、文化、社會、黨的建設等領域致力于建章立制、完善長效機制，即是為了加快提升黨的制度領導力。中國共產黨制度領導力的提升永遠在路上。

四、制度領導力提升的實踐路徑

歷史地看，制度領導力是繼道德領導力、權力領導力之后領導力形態(tài)的又一次重大形塑，成為時代進步和政治發(fā)展在領導力領域結出的文明之果。提升制度領導力需要從制度環(huán)境、制度組織、制度精神、制度能力等方面綜合施策、協(xié)同推進。

從制度環(huán)境來說，堅持“穩(wěn)定壓倒一切”的理念，積極主動消除影響國家和社會穩(wěn)定的各種潛在問題和隱患，做到見微知著，治理關口前移，力爭將其消滅在萌芽狀態(tài)，一旦出現(xiàn)危及社會安定的突發(fā)性事件，應立即啟動應急預案予以妥處。加強法制建設，完善法律體系，深入推進依法治國，厲行法治，營造濃郁的法治氛圍，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，堅決遏制司法腐敗，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到社會的公平正義。加強各領域各層次制度體系建設，大至國家治理體制小到單位規(guī)章制度均應不斷健全與完善，使一切公務活動和職業(yè)行為有章可循、有據(jù)可依。當然，國家和社會穩(wěn)定不是靜態(tài)、僵死的狀態(tài)，而是動態(tài)、充滿活力的穩(wěn)定，要跳出簡單“維穩(wěn)”的思維，既要從治理的視角看待維護穩(wěn)定的方式，又要從發(fā)展和改革的視閾審視維護穩(wěn)定的根本路徑，為提升制度領導力創(chuàng)設可持續(xù)的環(huán)境。

從制度組織來說，在不同領導集體內部牢固確立按制度辦事的組織文化，構建團結和諧的良性組織生態(tài)。不僅同一層級領導集體內部，而且上級和下級、中央和地方、政府與社會之間具有暢通、規(guī)范的制度化互動渠道和方式，以確保組織內部以及組織與環(huán)境之間能量與信息不間斷的傳遞與交換。通過制度規(guī)范和組織慣例實現(xiàn)對組織自身的有效整合，既維護領導主體的權威和集中，又保障組織成員的權利和自由，以形成既有民主又有集中、既有紀律又有自由、既有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的局面。組織成員的新舊代謝、有序流動、議事協(xié)調、決策執(zhí)行等均形成制度化運行的習俗慣例。不斷提升組織的制度化程度，遵循在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，嚴格執(zhí)行組織生活的程序和紀律，夯實制度組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，為提升制度領導力奠定堅實的組織基礎。

從制度精神來講，使領導主體理解和掌握制度和制度運行的有關知識，確立制度理性，并在實踐中不斷提升和強化制度意識。堅定樹立制度第一、制度面前人人平等的觀念，形成制度自覺。應當認識到，以犧牲制度權威和公信力為代價換取一時的短期收益，會危及和損傷制度精神，其結果必然得不償失。尤其是領導干部是否以及如何踐行制度規(guī)范在很大程度上直接關系著全社會制度信心的培育和養(yǎng)成，具有很強的示范效應，因而應當率先垂范，模范遵守各項制度規(guī)則，摒棄對待制度的功利化思維，將自身行為自覺置于社會大眾的公開監(jiān)督之下。除了領導主體之外，還要提高社會大眾的制度素養(yǎng)，將制度教育貫穿于公民教育全過程。只有領導主體和社會大眾共同努力筑牢堅不可摧的制度精神，才能為提升制度領導力提供源源不斷的內在支撐性力量。

從制度能力來講，提高領導干部運用現(xiàn)有的制度規(guī)則、制度程序、制度方法分析和解決實際問題的能力。在既有制度體系不能滿足實踐需要的情況下，要敢于和善于通過制度創(chuàng)新和制度改革確立新的制度框架以推動矛盾問題的處理和解決，特別在當前要提升運用法治思維法治方式處理復雜問題和防范和化解風險挑戰(zhàn)的能力，并將其作為領導干部考核晉升的重要依據(jù)和參照。要廣泛樹立榜樣和典型，鼓勵先進，引領領導干部領導力提升，這既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，也是全面推進依法治國的必然要求?！耙环植贾茫欧致鋵崱?，高度重視制度執(zhí)行環(huán)節(jié)，將制度執(zhí)行力作為制度能力的關鍵予以審視和把握，重點領域、重要崗位、重大任務要由執(zhí)行力強的干部負責落實。增強領導主體的制度能力，為提升制度領導力塑造過硬素質。

概括而言，領導主體發(fā)揮作用必須以組織為依托，以制度為規(guī)范，把握好制度設計與制定、制度執(zhí)行、制度改革等關鍵環(huán)節(jié)并予以長期堅持，打造制度領導力的組織文化，將制度領導力的發(fā)揮外化為制度程序的運行，以制度領導力作為領導主體發(fā)揮能動影響的規(guī)范性選擇，推動制度領導力的提升步入良性發(fā)展軌道。如果說制度領導力形成和提升的基礎在于制度，那么其關鍵即是領導主體，特別要增強領導主體的制度領導力意識。正是在此意義上，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從制度和領導主體兩個層面同向發(fā)力提升制度領導力的科學布局，昭示了新時代對共產黨領導規(guī)律、制度領導力本質認識的深化。

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【責任編輯：董史烈】

〔基金項目〕山東省社科基金重大項目“中國共產黨制度領導力研究”（SDQDSKL45）

〔作者簡介〕張立進，西安科技大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，博士，陜西 西安 710054。