安徽省滁州市人民檢察院課題組

在2019年的全國“兩會”上，檢察官在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用被寫進(jìn)最高人民檢察院工作報(bào)告。但是,無論理論界還是實(shí)務(wù)界，都對檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)性地位這一命題發(fā)出質(zhì)疑：檢察機(jī)關(guān)沒有了完整意義上的自偵權(quán)杖，面對刑事訴訟中偵查機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的制約，其主導(dǎo)性地位該作何理解？實(shí)踐中又該如何發(fā)揮主導(dǎo)性地位？應(yīng)該說，監(jiān)察體制改革符合檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，在一定程度上可以說檢察權(quán)終于回歸了本原。此種權(quán)力配置格局對檢察機(jī)關(guān)造成的客觀影響只是暫時性的，而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位并未改變，〔1〕參見李奮飛：《檢察機(jī)關(guān)的“新”自偵權(quán)研究》，載《中國刑事法雜志》2019年第1期，第12頁。那么其主導(dǎo)刑事訴訟的應(yīng)然邏輯就不會發(fā)生改變，在此前提下，充分發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的主導(dǎo)性作用將大有可為。

一、應(yīng)然邏輯：檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用的內(nèi)涵與維度

檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，是指檢察機(jī)關(guān)是刑事訴訟程序不可或缺的參與者，其法律監(jiān)督職權(quán)的行使足以從程序上影響甚至決定整個案件的發(fā)展方向，并對整體推進(jìn)社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）廣度：刑事訴訟監(jiān)督貫穿全過程

法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位使得檢察機(jī)關(guān)有機(jī)會參與刑事訴訟全過程，這是公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等無法企及的。刑事訴訟過程的開啟始于立案，然后經(jīng)過偵查、起訴、審判和執(zhí)行等五個階段。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第8條規(guī)定，人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。只有前一個訴訟階段合法合規(guī)進(jìn)行，才能正常進(jìn)入下一個階段的辦理程序。如果某一階段訴訟任務(wù)執(zhí)行不當(dāng)，案件將會發(fā)還原階段重新處理。〔2〕參見[蘇聯(lián)]切里佐夫：《蘇維埃刑事訴訟》，中國人民大學(xué)刑法教研室譯，法律出版社1995年版，第56頁。具體來說，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)是控制刑事訴訟程序開啟的關(guān)鍵一環(huán)，是訴訟程序正常流轉(zhuǎn)的先決條件。在偵查階段，檢察機(jī)關(guān)也享有偵查監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對違法行使偵查權(quán)的行為進(jìn)行矯正，通過提前介入等方式增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對偵查的引導(dǎo)作用，充分行使審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)、以檢察機(jī)關(guān)為軸心進(jìn)行管轄移送等。審查起訴階段是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用的主戰(zhàn)場，其“司法官”的角色對整個案件的進(jìn)展起到承上啟下的作用。即便是進(jìn)入審判程序，檢察機(jī)關(guān)也對法院的審判活動負(fù)有監(jiān)督矯正之責(zé)。在執(zhí)行程序中，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督權(quán)對刑罰執(zhí)行權(quán)本身也可產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，如檢察機(jī)關(guān)可以阻斷減刑、假釋等刑罰執(zhí)行效力。近年來，檢察機(jī)關(guān)參與訴訟監(jiān)督的方式不斷豐富，監(jiān)督的事項(xiàng)范圍日益擴(kuò)大，如針對重大疑難復(fù)雜案件提前介入引導(dǎo)偵查，針對公安機(jī)關(guān)警力下沉，進(jìn)一步開展對派出所偵查活動進(jìn)行監(jiān)督的試點(diǎn)，利用“派駐+巡回”的檢察方式加強(qiáng)對監(jiān)獄執(zhí)行工作的監(jiān)督等，這些嘗試與探索也在更深層次上促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

（二）力度：刑事檢察權(quán)可以影響甚至決定案件走向

作為開啟刑事訴訟程序的守門人，檢察機(jī)關(guān)享有立案監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督立案或監(jiān)督撤案直接決定“案”能否轉(zhuǎn)化為刑事訴訟中的“件”。針對偵查機(jī)關(guān)違法行使偵查權(quán)的行為，檢察機(jī)關(guān)除了具有一般的矯正監(jiān)督職權(quán)外，啟動非法證據(jù)排除程序，在一定程度上足以讓案件程序倒流至公安機(jī)關(guān)偵查階段，或終結(jié)整個訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)能動司法的過程也是檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用的“用武之地”。2018年以來，有不少關(guān)于正當(dāng)防衛(wèi)的典型案例引起公眾較高關(guān)注，尤其是“昆山反殺案”，按照以往的訴訟理念，被告人的行為多數(shù)會被認(rèn)為可能構(gòu)成犯罪而被司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，但檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查，了解案件事實(shí)之后，認(rèn)定被告人的行為屬于正當(dāng)防衛(wèi)，支持公安機(jī)關(guān)作撤案處理，贏得公眾對司法的認(rèn)可。同時，論及主導(dǎo)力度，自然繞不開認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的有效實(shí)施。根據(jù)《刑事訴訟法》第201條的規(guī)定，對于認(rèn)罪認(rèn)罰案件，法院作出依法判決時，一般應(yīng)當(dāng)采納檢察機(jī)關(guān)指控的罪名和量刑建議。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段實(shí)質(zhì)上分享了審判機(jī)關(guān)的量刑權(quán)，主導(dǎo)地位的牢固性可見一斑。此處主導(dǎo)作用的發(fā)揮，也為檢察機(jī)關(guān)充分行使起訴裁量權(quán)拓展了適用空間。例如，在初步提出量刑建議之后，根據(jù)審判機(jī)關(guān)以往的判決習(xí)慣，可依法自行作出不起訴的決定以終結(jié)訴訟程序，從而有效實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流，便于集中優(yōu)勢力量辦理其他重大疑難復(fù)雜案件。

二、實(shí)然困境：檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用面臨的藩籬和瓶頸

（一）法律監(jiān)督權(quán)之權(quán)力屬性存在真空

對檢察機(jī)關(guān)而言，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）作出國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的原則性規(guī)定，但并未明確監(jiān)督法律、監(jiān)督手段的執(zhí)行力等具體保障問題，留下了權(quán)力真空。例如，在檢察機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督中，再審檢察建議、糾正違法通知書、基于懲治犯罪而向被建議對象發(fā)出的社會治理類檢察建議等，除被監(jiān)督對象主動配合外，檢察機(jī)關(guān)很難建立起強(qiáng)有力的執(zhí)行體系。雖然《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對三大訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督時可以行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，被監(jiān)督對象有配合調(diào)查核實(shí)義務(wù)，可該項(xiàng)權(quán)力并不是一項(xiàng)獨(dú)立的法律監(jiān)督職權(quán)，〔3〕參見高翼飛：《檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《檢察日報(bào)》2019年3月18日，第3版。不產(chǎn)生終局性的實(shí)體處分效力，按照張軍檢察長的解釋，它只是一種防錯、糾錯的程序性機(jī)制和制度安排。如此一來，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督質(zhì)效大大削弱?！耙粋€法律制度，如果沒有可強(qiáng)制實(shí)施的懲罰手段，就會被證明無力限制非合作的、反社會的和犯罪的因素，從而也就不能實(shí)現(xiàn)其在社會中維持秩序與正義的基本職能?！薄?〕[美]博登海默：《法理學(xué)：法哲學(xué)和法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第340頁。自偵轉(zhuǎn)隸前，或因自偵權(quán)比較強(qiáng)勢的緣故，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)力屬性問題并沒有成為檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)性作用的制約性因素。如今，從與一線辦案檢察官的訪談〔5〕筆者所在C市下轄8個基層院，期間隨機(jī)選取5個基層院，通過郵件、電話等形式共訪談5名辦案人員，均表示檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的柔性在監(jiān)察體制改革之后更加凸顯，其中有2名辦案人員表示在辦案過程中監(jiān)督受阻。情況來看，法律監(jiān)督權(quán)在失去完整自偵權(quán)的依托后，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中已經(jīng)遭遇過有關(guān)機(jī)關(guān)對調(diào)查取證不配合、對意見建議不回復(fù)不辦理等問題。

（二）偵查監(jiān)督權(quán)行使之力度略顯疲軟

首先，偵查監(jiān)督空間范圍過于狹窄。從偵查措施角度看，《憲法》第13條規(guī)定，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。但實(shí)踐中，偵查權(quán)作為一種極易侵犯公民合法權(quán)利的公權(quán)力，其在實(shí)施查封、凍結(jié)、扣押、搜查以及技術(shù)偵查措施時缺失了檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督制約。例如，偵查機(jī)關(guān)在扣押被告人的資產(chǎn)后，法院判決只部分認(rèn)定非法所得予以追繳并上繳國庫，但判決執(zhí)行過程中，其余的財(cái)產(chǎn)并未返還，該罪犯在刑罰執(zhí)行完畢后不斷申訴?？梢?，在訴訟程序終結(jié)后，公權(quán)力對其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)一直處于違法侵犯狀態(tài)。從強(qiáng)制措施角度看，檢察機(jī)關(guān)享有審查逮捕權(quán)和羈押必要性審查的權(quán)力，但在限制人身自由的強(qiáng)制措施體系中，拘留的強(qiáng)制力度稍次于逮捕，而且單從羈押的狀態(tài)看，強(qiáng)度一致。但檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)可能隨意擴(kuò)大拘留適用范圍、違法延長拘留期限或者普遍頂格執(zhí)行拘留時間等情形無法進(jìn)行事前審查，從而導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)以拘代查或只拘不查等違法偵查行為不能得到及時的監(jiān)督和矯正。

其次，偵查引導(dǎo)功能發(fā)揮不足。偵查的有效性在一定程度上直接影響整個案件的質(zhì)量，也關(guān)系到案-件比〔6〕“案—件比”是指發(fā)生在人民群眾身邊的案，與案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)出來的件相比，形成一組對比關(guān)系。的適用效果。以C市檢察機(jī)關(guān)為例，近些年，檢察機(jī)關(guān)提前介入涉黑涉惡案件引導(dǎo)偵查，取得了較好的辦案效果，但對于其他重大疑難復(fù)雜案件，如新型網(wǎng)絡(luò)犯罪、侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪等，據(jù)承辦人介紹，介入次數(shù)并不是很多，因?yàn)闄z察官對該領(lǐng)域也并不十分熟悉，如果提前介入，可能不是考慮發(fā)揮引導(dǎo)偵查作用，主要是提前熟悉案情方便后期作出批捕決定。如此，偵查引導(dǎo)功能就會被虛置，進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)可能依然要面臨著退查或自查的問題，“案-件比”會隨之提高，司法辦案效率也會降低。

最后，自行補(bǔ)充偵查職能尚未有效發(fā)揮。自行補(bǔ)充偵查不同于檢察機(jī)關(guān)尚保留的自偵權(quán)，它兼具偵查與法律監(jiān)督雙重性質(zhì)。據(jù)承辦人介紹，普通刑事犯罪案件偵查工作本身屬于偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)，盡管是補(bǔ)充偵查，承辦人一般會優(yōu)先選擇退回補(bǔ)充偵查。一方面是出于偵查專業(yè)性考慮，如偵查人員素質(zhì)相較以前明顯提高，訊問技巧、方式方法等都有極大改進(jìn)，有能力按照退查提綱規(guī)范行使偵查權(quán)；另一方面則是出于自行補(bǔ)充偵查風(fēng)險(xiǎn)評估，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在自行補(bǔ)充偵查過程中，犯罪嫌疑人、被告人可能會因承辦檢察官的個人“氣場”而出現(xiàn)翻供、避重就輕、顧左右而言他等反偵查行為。如此一來，自行補(bǔ)充偵查非但沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而會為后期案件的處理制造棘手的矛盾點(diǎn)。

（三）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬之落實(shí)效果仍需改善

首先，被告人上訴情況依然存在，而且個別地區(qū)上訴率持續(xù)走高。檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施中的主導(dǎo)地位既體現(xiàn)在適用過程中，也體現(xiàn)在適用結(jié)果上，即以最簡的程序、最高的效率實(shí)現(xiàn)最大的正義，案結(jié)事了人和。適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度并未否認(rèn)被告人上訴權(quán)，但被告人上訴確也說明認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用沒有發(fā)揮到位，還額外增加了司法訴訟成本。例如，以C市檢察機(jī)關(guān)為例，2020年全市檢察機(jī)關(guān)適用率為86.4%，但上訴率達(dá)5.4%。

其次，主導(dǎo)提出確定刑量刑建議水平不夠高?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第275條規(guī)定，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就主刑、附加刑、是否適用緩刑等提出量刑建議。量刑建議一般應(yīng)當(dāng)為確定刑。但2020年C市檢察機(jī)關(guān)提出確定刑量刑建議占比只有47.47%，雖然此個例不足以說明普遍性問題，但從全省平均水平分析，檢察機(jī)關(guān)整體提出確定刑量刑建議的水平仍有較大提高空間。期間，筆者也從辦案檢察官那里了解到，長期以來檢察機(jī)關(guān)一直都是主導(dǎo)定罪請求權(quán)，除非量刑畸輕或畸重，明顯有失公正，一般檢察機(jī)關(guān)不會對法院量刑進(jìn)行監(jiān)督。如今辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，不僅對案件要定罪，一般還要提出確定刑量刑建議，因?yàn)檫@方面的經(jīng)驗(yàn)不足，對檢察機(jī)關(guān)來說是一個不小的挑戰(zhàn)。

最后，相對不起訴權(quán)的適用率比例較低。相對不起訴屬于檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范疇，其有效行使不僅可以實(shí)現(xiàn)案件繁簡分流，還可減少社會對抗。但2020年C市檢察機(jī)關(guān)在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中，每月相對不起訴權(quán)適用率均維持在5%～8%，個別基層院僅維持在2%左右。從訴諸法院之后的判決情況看，有不少判處拘役、管制、單處罰金和免予刑事處罰的，也有被宣告緩刑的。相對不起訴的適用率與審判機(jī)關(guān)輕刑化判決數(shù)之間的對比，足以說明檢察機(jī)關(guān)在充分行使起訴裁量權(quán)有效實(shí)現(xiàn)案件繁簡分流方面的主導(dǎo)性作用發(fā)揮欠佳。

三、張力限度：檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用應(yīng)把握的原則與場域

陳光中教授認(rèn)為：“法律賦予檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)都可以說是具有法律監(jiān)督性質(zhì)?！薄?〕張智輝主編：《中國檢察》第20卷，中國檢察出版社2007年版，第132頁。論及監(jiān)督，蔣德海教授等也認(rèn)為：“監(jiān)督是外在的，不具有及時性、同步性和互相性，監(jiān)督者往往具有優(yōu)越于被監(jiān)督者的政治地位?！薄?〕蔣德海、陳楊、秦天寧：《法律監(jiān)督憲法原則再思考》，載《學(xué)術(shù)研究》2019年第8期，第58頁。筆者以為，并非所有的檢察職權(quán)都屬于法律監(jiān)督權(quán)范疇，如自偵權(quán)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者只有實(shí)現(xiàn)分離，監(jiān)督才會產(chǎn)生實(shí)際意義。中國語境之下，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的主導(dǎo)作用還需把握一定的原則與主場域。

（一）主導(dǎo)地位的發(fā)揮必須始終堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

作為西方國家“權(quán)力分立與制衡原則”的司法產(chǎn)物，在普遍遵循當(dāng)事人主義的英美法系國家，檢察官與當(dāng)事人訴訟地位一致，如美國針對一般普通刑事犯罪，法律規(guī)定可由檢察官提起公訴和公民告發(fā)，檢察機(jī)關(guān)地位明顯弱勢；在奉行職權(quán)法定主義的大陸法系國家，檢察官在刑事訴訟中的地位和功能又顯得太過強(qiáng)勢，如德國檢察機(jī)關(guān)對所有刑事案件都具有偵查權(quán)，且享有獨(dú)立、權(quán)威的公訴權(quán)。在充分借鑒西方經(jīng)驗(yàn)或模式的過程中，我們需立足我國的國體和政體，要認(rèn)識到中國的檢察制度是始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的司法制度，要將其放置在人民代表大會制度的整體中加以考察〔9〕參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第154頁。和理解。我國檢察機(jī)關(guān)不同于英美法系的當(dāng)事人的訴訟角色，也無如大陸法系檢察官那般強(qiáng)勢，而是兼具客觀、中立等司法屬性的司法機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)過于弱勢則不利于檢察監(jiān)督職權(quán)的有效行使，不符合法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，然攻擊性過強(qiáng)則不免又會陷入“自偵中心主義”〔10〕參見李奮飛：《檢察機(jī)關(guān)“新”自偵權(quán)研究》，載《中國刑事法雜志》2019年第1期，第19頁。的窠臼?！稇椃ā返?40條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件職責(zé)與功能地位的定位，更加著重強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)督制約之下的配合，配合之中的監(jiān)督制約，檢察機(jī)關(guān)不可因發(fā)揮刑事主導(dǎo)地位而導(dǎo)致權(quán)力行使異化。

（二）主導(dǎo)作用的主場域應(yīng)當(dāng)定位在審前

如前文所述，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用的廣度之廣、力度之深非其他機(jī)關(guān)所能及，但主戰(zhàn)場仍需定位在審前程序，即要把重心放在有效實(shí)現(xiàn)庭前案件的合理分流與對偵查活動的有效引導(dǎo)上，這也是推動“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革的必然要求。依法加強(qiáng)對立案和偵查活動的監(jiān)督，尤其是大陸法系國家檢察官對偵查工作起到的作用和功能，我們可以從中加以改造，讓我國檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性價(jià)值真正發(fā)揮出監(jiān)督實(shí)效，如進(jìn)一步配強(qiáng)重大案件提前介入的刑事檢察隊(duì)伍、嘗試建立公安、檢察機(jī)關(guān)定期會商機(jī)制或互派常駐辦事員等，推動檢察機(jī)關(guān)由消極“糾違”“矯正”向“發(fā)揮實(shí)質(zhì)引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。在審查起訴階段，檢察官發(fā)揮著“司法官功能”，扮演著類似法官的角色?！?1〕參見張建偉：《檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用論》，載《中國刑事法雜志》2019年第6期，第33頁。我們可以利用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施這一契機(jī)，善用起訴裁量權(quán)，對符合條件的案件依法作出不起訴決定，同時對于一些有重大影響的案件，可改造英美法系國家提起公訴前必須經(jīng)過大陪審團(tuán)審查這一經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中積極主動引入社會第三方力量廣泛參與到檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)行使中去，如舉行檢察聽證。事實(shí)上，只有保證庭前各環(huán)節(jié)工作真正做到位，“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革才能真正落到實(shí)處。

概而論之，檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位是一種總體性和概然性描述，并不意味著檢察官在每一個訴訟階段和程序中都占有絕對性支配地位?！?2〕參見萬毅：《論檢察官在刑事程序中的主導(dǎo)地位及其限度》，載《中國刑事法雜志》2019年第6期，第46頁。刑事訴訟是一個發(fā)展過程，不同階段都有特定公權(quán)力機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的訴訟任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，自不可隨意干涉，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)濫用和泛化。在我國法治環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位是以公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)為參照系，指檢察機(jī)關(guān)參與訴訟程序范圍廣、力度深、影響大，對推動整個刑事訴訟程序的順利銜接和實(shí)現(xiàn)司法資源優(yōu)化配置起到舉足輕重的作用，并非強(qiáng)調(diào)或者力爭檢察機(jī)關(guān)高人一籌，權(quán)力優(yōu)越，其終極目標(biāo)依舊是促進(jìn)公權(quán)力依法規(guī)范行使，切實(shí)維護(hù)好人民群眾的合法利益和司法訴求。

四、守正出新：檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用的改善路徑

（一）完善法律監(jiān)督體系,增強(qiáng)法律監(jiān)督權(quán)剛性

權(quán)力，意味著意志的實(shí)現(xiàn)。在比較典型、較為固定的支配和服從關(guān)系格局中，權(quán)力主體可以根據(jù)自己的意志要求客體作出一定行為?！?3〕參見劉軍寧：《權(quán)力現(xiàn)象》，商務(wù)印書館1991年版，第2頁。對檢察機(jī)關(guān)而言，增強(qiáng)法律監(jiān)督權(quán)剛性是保證其依法有效履職的必備條件。

一方面，適時推動《檢察監(jiān)督法》的立法進(jìn)程。有學(xué)者指出“規(guī)范性制度的存在以及對該規(guī)范性制度的嚴(yán)格的遵守，乃是在社會中推行法治所必須依憑的一個不可或缺的條件”〔14〕[美]博登海默：《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第255頁。。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)切實(shí)落實(shí)憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)，不該只是停留在憲法的原則性規(guī)定層面，以貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》為契機(jī)，可將檢察機(jī)關(guān)散見于各個訴訟階段的訴訟監(jiān)督權(quán)進(jìn)行集中匯編，并就監(jiān)督權(quán)的行使范圍、方式、保障措施等具體問題加以明確規(guī)定，建立起一部系統(tǒng)、完整的檢察監(jiān)督法律體系，從而為檢察機(jī)關(guān)保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施提供法律遵循。例如，針對刑事訴訟中的偵查行為發(fā)出糾正違法意見通知書，如果偵查機(jī)關(guān)消極作為、不配合，可以探索賦予檢察機(jī)關(guān)裁量權(quán)，即宣告?zhèn)刹闊o效；檢察機(jī)關(guān)根據(jù)刑事辦案需要所制發(fā)的檢察建議，對于沒有正當(dāng)理由且消極應(yīng)付或置之不理者，可通過立法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對此類違法行為人行使直接懲戒權(quán)。針對《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)享有的調(diào)查核實(shí)權(quán)，輔之以必要的強(qiáng)制保障措施，如遇被調(diào)查核實(shí)對象無故不配合，或者消極應(yīng)付，甚至阻礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)可以視情節(jié)輕重，采取罰款或拘留等不同程度的司法強(qiáng)制措施予以懲戒，從而讓調(diào)查核實(shí)不止是停留在文本上，而是真正運(yùn)用到司法實(shí)踐中。

另一方面，嘗試拓展檢察機(jī)關(guān)對偵查行為的監(jiān)督范圍。根據(jù)《憲法》對公民合法私有財(cái)產(chǎn)、住宅及通信自由依法進(jìn)行保護(hù)的規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)享有審查批捕權(quán)的基礎(chǔ)之上，可嘗試把偵查機(jī)關(guān)采取凍結(jié)、扣押、搜查及技術(shù)偵查等偵查措施納入檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督范圍，從而為個人的人身自由、居住安全、私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)提供有效保障。同時，為加強(qiáng)對刑事強(qiáng)制措施的監(jiān)督，最大限度地降低違法偵查行為給公民人身自由權(quán)造成的傷害，利用大數(shù)據(jù)及人工智能等新興技術(shù)，檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)可聯(lián)合探索設(shè)置刑事案件信息共享平臺，在偵查機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人采取拘留強(qiáng)制措施時，相關(guān)信息需同步共享平臺，保證檢察機(jī)關(guān)對刑事拘留案件的知情權(quán)，并同步加強(qiáng)監(jiān)督，及時糾正違法拘留、濫用拘留權(quán)行為，以防拘留強(qiáng)制措施因監(jiān)督不到位給犯罪嫌疑人造成不必要的權(quán)利侵害。

（二）立足捕訴一體，切實(shí)發(fā)揮好偵查引導(dǎo)效應(yīng)

首先，發(fā)揮好提前介入的功能。增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提前介入專業(yè)性比較強(qiáng)、法律適用問題難以準(zhǔn)確把握以及調(diào)查取證比較困難等新型復(fù)雜犯罪案件偵查引導(dǎo)力度，在遵循提前介入常規(guī)流程基礎(chǔ)之上，建議不同層級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可根據(jù)本地實(shí)際辦案需要分別組建專業(yè)化辦案小組，小組成員除主辦檢察官外，還可吸收知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、金融證券等領(lǐng)域的專業(yè)人員為小組輔助成員，以便在檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查時可以有效發(fā)揮引導(dǎo)功能，避免因檢察官不熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)知識而導(dǎo)致介入只能簡單了解案情的情況發(fā)生。積極推進(jìn)在公安機(jī)關(guān)派駐檢察室全覆蓋，確立辦公場所，并確定相對固定的檢察官輪流到派駐檢察室開展工作，通過參與疑難問題分析探討、規(guī)范偵查取證行為等方式，保證提前介入工作的及時性、偵查引導(dǎo)效果的實(shí)效性。

其次，挖掘自行補(bǔ)充偵查的功效。改變傳統(tǒng)“一退了之”的辦案慣性，真正把自行補(bǔ)充偵查功能用好用活，這是檢察機(jī)關(guān)審前發(fā)揮主導(dǎo)作用的有效補(bǔ)充。實(shí)踐中，針對只需通過自行補(bǔ)充偵查就可以補(bǔ)強(qiáng)的證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用自行補(bǔ)充偵查。鑒于自行補(bǔ)充偵查可能面臨的問題與風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)可充分依據(jù)最高人民檢察院、公安部聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》，在自行補(bǔ)充偵查中切實(shí)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的溝通、配合，提前做好自行補(bǔ)充偵查風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和評判，從而保證自行補(bǔ)充偵查既能有效減低“案-件比”，又能避免程序倒流遲滯辦案質(zhì)效。此外，檢察機(jī)關(guān)也可有效整合既有偵查人才資源，充實(shí)刑事案件辦案力量，并通過建立檢察機(jī)關(guān)、公安長效合作培訓(xùn)機(jī)制，常態(tài)化開展檢警偵查技能同堂教育培訓(xùn)，以此不斷提升檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的水平和能力。

最后，全面實(shí)施訴訟監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理機(jī)制。最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察官司法辦案有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》中，將檢察官承辦的案件分為訴訟案件和監(jiān)督案件，為監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理提供了實(shí)踐方向?！?5〕參見孫謙：《刑事偵查與法律監(jiān)督》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期，第17頁。因此，借助重大案件偵查終結(jié)前訊問合法性核查制度以及非法證據(jù)排除規(guī)則，承辦檢察官在偵查監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的“案中案”（違法偵查事實(shí)）可依據(jù)監(jiān)督事項(xiàng)的重要程度與否在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)生成新的案件，在檢察官業(yè)績考評體系中也相應(yīng)形成獨(dú)立的評分指標(biāo)，讓訴訟監(jiān)督事項(xiàng)以案件量的形式加以體現(xiàn)，以此提高檢察官在偵查監(jiān)督過程中的工作積極性和熱情，讓偵查引導(dǎo)效果真正得以顯現(xiàn)。

（三）堅(jiān)持能動司法，著力凸顯認(rèn)罪認(rèn)罰從寬主導(dǎo)地位

犯罪嫌疑人、被告人可以在刑事訴訟的任何階段認(rèn)罪認(rèn)罰，但主導(dǎo)啟動認(rèn)罪認(rèn)罰程序的權(quán)力在檢察機(jī)關(guān)。實(shí)務(wù)中，積極構(gòu)建“95+5”的雙軌制格局〔16〕參見賀恒揚(yáng)：《守正出新：檢察權(quán)理論重述的時代意蘊(yùn)》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期，第11頁。具有較強(qiáng)適用性，即對95%的案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度予以辦理，把更多的司法資源集中用在解決重大疑難復(fù)雜案件上。

首先，妥善解決被告人上訴。一般情況下，被告人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書是“三方合意”的結(jié)果，除有正當(dāng)上訴理由，如有證據(jù)證實(shí)該具結(jié)書的簽署并非出于自愿等，被告人可依法享有上訴權(quán)。被告人惡意提起上訴只是為了鉆法律空子、謀取個人利益，企圖通過上訴流程來爭取在看守所的服刑時間或者懷抱僥幸心理希望通過適用“上訴不加刑”原則來達(dá)到降低刑期的目的，對此類被告人，可探索從立法層面限制其上訴權(quán)。當(dāng)然，對于被告人認(rèn)罪認(rèn)罰且同意檢察機(jī)關(guān)量刑建議，但法院判處刑期超出被告人心理預(yù)期導(dǎo)致再次上訴的情形，檢察機(jī)關(guān)則需要慎重處理。因此，要尊重被告人的上訴權(quán)，但同時承辦檢察官也需從被告人認(rèn)罪認(rèn)罰后又上訴的“反復(fù)無?！敝锌偨Y(jié)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)和技巧，除了需要在實(shí)踐中不斷提高提出確定刑量刑建議水平和能力外，在被告人認(rèn)罪認(rèn)罰簽署具結(jié)書的過程中，檢察官同時可以就法院在幅度刑量刑建議內(nèi)可能判處的刑期進(jìn)一步細(xì)化，并做好釋法說理工作，讓被告人提前知曉最終法院判處的刑期無論歸于高檔抑或低檔，都符合檢察機(jī)關(guān)量刑建議請求權(quán)，從而打消被告人在審查起訴階段提前設(shè)定法院判決刑期在幅度內(nèi)最低檔的預(yù)設(shè)，以此減少認(rèn)罪認(rèn)罰后再上訴情形的發(fā)生。

其次，增強(qiáng)提出確定刑量刑建議能力。一方面，檢察機(jī)關(guān)需要根據(jù)實(shí)踐工作特點(diǎn)，積極主動協(xié)調(diào)法、檢兩家針對該地區(qū)常見多發(fā)犯罪的量刑基本規(guī)律和技巧進(jìn)行溝通和交流，幫助檢察官不斷提升提出確定刑量刑建議的水平和能力，如以實(shí)踐辦案需求為導(dǎo)向，通過邀請本地審判機(jī)關(guān)刑庭的業(yè)務(wù)骨干來檢察機(jī)關(guān)專門針對某一類型的犯罪開展有關(guān)量刑計(jì)算方法交流會，真正把所學(xué)經(jīng)驗(yàn)有效用于指導(dǎo)辦案實(shí)踐。另一方面，檢察機(jī)關(guān)需要加快應(yīng)用和推廣智能量刑輔助系統(tǒng)的功能，充分借助云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析平臺等現(xiàn)代化科技資源搭建起“智慧公訴”平臺，技術(shù)人員提前設(shè)置常發(fā)案件罪名，開發(fā)量刑建議案例歸類處理，承辦檢察官辦理類似案件時，通過輸入量刑考量因素等相關(guān)條件，結(jié)果預(yù)測服務(wù)系統(tǒng)便可自動生成一份完整的量刑建議分析報(bào)告，以此輔助檢察官提出精準(zhǔn)、合理量刑建議。

最后，積極適用相對不起訴權(quán)。大陸法系國家通過不起訴方式實(shí)現(xiàn)案件分流的做法可資借鑒。在最高人民檢察院發(fā)布的第23批指導(dǎo)案例關(guān)于劉遠(yuǎn)鵬涉嫌生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品（不起訴）案的指引下，檢察機(jī)關(guān)需認(rèn)真學(xué)習(xí)該指導(dǎo)性案例背后蘊(yùn)含的司法政策導(dǎo)向和企業(yè)合規(guī)精神，鼓勵檢察官在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下善于適用起訴裁量權(quán)，對于可以作出不起訴決定的案件敢于依法作出不起訴決定。在客觀方面，還需建立起一套規(guī)范的追責(zé)、容錯、免責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步破除檢察官無法承受的司法責(zé)任之重，讓檢察官敢于適用不起權(quán)的司法擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)化為主導(dǎo)辦案的實(shí)效。例如，逐步淡化重點(diǎn)案件質(zhì)量評查理念，充分實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量評查的“去差別化”，讓不起訴案件與其他案件在評查的過程中被同等對待。切實(shí)完善檢察官辦案業(yè)績考評辦法，使依法相對不起訴案件的承辦人在考核時不吃虧。〔17〕參見朱孝清：《深入落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的幾點(diǎn)建議》，載《人民檢察》2020年第18期，第4頁。同時還應(yīng)明確錯案評鑒程序，如果檢察官辦理的相對不起訴案件在日常評查中被定性為問題案件，未經(jīng)案件評鑒程序不可輕易認(rèn)定該不起訴案件屬于不合格案。更為重要的是，還應(yīng)健全容錯免責(zé)機(jī)制，非因主觀故意或者重大過失所致，純屬認(rèn)罪認(rèn)罰從寬下行使裁量權(quán)或者依據(jù)當(dāng)時刑事司法政策導(dǎo)向作出的不起訴處理決定等，即使后期有錯誤結(jié)果發(fā)生，也不可追究司法責(zé)任。〔18〕參見滁州市院課題組：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度背景下檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)相關(guān)問題研究》，載《中國檢察官》2020年第23期，第6頁。