白維軍， 王鄒恒瑞

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

人口老齡化是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。截至2019年末，中國60歲及以上人口為25 388 萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中，65歲及以上人口達(dá)到17 603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%；與2018年末相比，60歲及以上人口增加了439萬，比重上升0.25%；65歲及以上人口增加了945萬人，比重上升0.64%[1]。歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國老年人口比重持續(xù)上升，養(yǎng)老已成為一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題擺在人們面前，需要國家以更大的智慧和更有力的舉措，解決老年人“老有所養(yǎng)”的難題。黨的十九屆五中全會(huì)也指出，要“改善人民生活品質(zhì)，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”。

在人口老齡化不斷沖擊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，以健康、參與、保障為主要內(nèi)容的積極老齡化主張恰如其分地滿足了老年人高質(zhì)量、多層次的養(yǎng)老需求，成為解釋老有所養(yǎng)的獨(dú)特視角和實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的奮斗目標(biāo)。關(guān)于積極老齡化的意義和如何實(shí)現(xiàn)積極老齡化，學(xué)術(shù)界有著較為豐富的研究。有學(xué)者指出，積極老齡化實(shí)現(xiàn)的意義不僅在于緩解中國當(dāng)前的養(yǎng)老壓力，從老年人個(gè)體生命倫理意義上講也有助于實(shí)現(xiàn)老年人的生命價(jià)值[2]，從社會(huì)發(fā)展的角度講，老年人的人力資本與消費(fèi)需求可以為老齡化時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供人口機(jī)會(huì)窗口[3]。實(shí)現(xiàn)積極老齡化的途徑是多樣的，如在社區(qū)范圍內(nèi)通過支持老年人參與社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)積極老齡化[4]，或?qū)⒕壠鹩诿绹摹皶r(shí)間銀行”互助養(yǎng)老模式運(yùn)用于社區(qū)實(shí)踐之中[5]。還有學(xué)者分別以養(yǎng)老文化和養(yǎng)老服務(wù)作為研究重點(diǎn)，探討了通過構(gòu)建和諧幸福的積極老齡文化[6]和更加完善的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系[7]實(shí)現(xiàn)積極老齡化的可能性。家庭作為天然的養(yǎng)老單位，是實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所為的重要載體，但其在構(gòu)建健康、參與、保障的積極老齡化過程中獨(dú)特的優(yōu)勢還沒有被發(fā)掘。例如，子女與老人朝夕相處可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)老人在健康方面的問題，對(duì)家庭事務(wù)的參與可以充實(shí)老人的晚年生活，家庭還能為老人提供經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、精神等保障，這些特點(diǎn)事實(shí)上都與積極老齡化的內(nèi)涵和要求高度契合。

長期以來，中國將老有所養(yǎng)的重點(diǎn)主要放在了老年人個(gè)體上，試圖通過社會(huì)保險(xiǎn)或養(yǎng)老津貼的形式，以老年人個(gè)人為單位，滿足他們的生活保障和照護(hù)需求。但是，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付危機(jī)、國家財(cái)政補(bǔ)助的壓力，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不完善、老年人復(fù)雜多樣的養(yǎng)老訴求等原因，以老年人個(gè)體為單位的養(yǎng)老保障體系并沒有取得預(yù)期成效，如何實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)已成為一個(gè)亟待解決的政策難題。為發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能而對(duì)家庭進(jìn)行政策支持是世界各國的一致做法，國內(nèi)外學(xué)者就什么是家庭政策支持，或者什么是家庭支持政策也進(jìn)行了廣泛研究。家庭政策支持有時(shí)也被稱為家庭支持政策，二者表達(dá)的意思基本是一致的，簡單來講，家庭政策就是以家庭單位為目標(biāo)并對(duì)家庭資源及家庭成員行為施加影響的政策[8]。還有學(xué)者從不同的角度，對(duì)狹義的家庭政策支持進(jìn)行了解讀。例如，從政策目標(biāo)和對(duì)象來看，家庭政策支持應(yīng)包含兩個(gè)層意思：一是當(dāng)政策目標(biāo)以家庭為單位時(shí)，要將家庭的整體狀況作為政策的適用條件；二是當(dāng)政策目標(biāo)是個(gè)人時(shí)，要考慮其在家庭中的角色和行為[9]。從家庭政策支持的功能來看，家庭政策是以增強(qiáng)家庭發(fā)展能力、替補(bǔ)與完善家庭功能和提升家庭成員福利水平為目的的社會(huì)政策[10]。這些研究從不同的視角出發(fā)闡釋了家庭支持政策的內(nèi)涵和重要性，為相關(guān)研究奠定了理論基礎(chǔ)，但要構(gòu)建一個(gè)更加完善的養(yǎng)老保障體系，還需進(jìn)一步剖析其在養(yǎng)老活動(dòng)中的作用，在家庭支持政策中引入養(yǎng)老視角。

有鑒于此，需及時(shí)轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，根據(jù)實(shí)際情況做出政策調(diào)整，在關(guān)注“個(gè)人”的同時(shí)，強(qiáng)化“家庭”因素，對(duì)老年人家庭進(jìn)行政策支持，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，實(shí)現(xiàn)老年人居家養(yǎng)老的夢想。從養(yǎng)老角度看，家庭政策支持可以被理解為國家以家庭為單位，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等手段，對(duì)家庭進(jìn)行規(guī)范和支持，以增強(qiáng)家庭的養(yǎng)老能力、改善老年人的福利水平、促進(jìn)家庭和社會(huì)的和諧發(fā)展[11]。許多學(xué)者都曾強(qiáng)調(diào)過家庭政策支持在養(yǎng)老活動(dòng)中的重要作用，認(rèn)為政府在進(jìn)行支持家庭養(yǎng)老的政策選擇時(shí)要做到家庭整體型支持與老人個(gè)體型支持并重[12]，并且肯定了其在緩解政府和社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)壓力、減輕家庭照料負(fù)擔(dān)以及提升老年人生活質(zhì)量等方面的優(yōu)勢[13]。也有學(xué)者通過對(duì)中國家庭養(yǎng)老政策支持現(xiàn)狀的分析，指出了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)政策中家庭視角的欠缺及其原生性因由[14]，認(rèn)為可以將經(jīng)濟(jì)保障、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、長期照護(hù)服務(wù)、精神慰藉和宣傳引導(dǎo)等方面作為中國家庭養(yǎng)老支持政策的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域[15]。但學(xué)術(shù)界鮮有對(duì)家庭養(yǎng)老支持政策體系構(gòu)建的討論，大多數(shù)研究將重點(diǎn)放在政策的解讀和評(píng)估方面，對(duì)完善中國家庭養(yǎng)老政策支持體系的建議也主要從理念和價(jià)值角度考量，缺乏具體可操作的政策設(shè)計(jì)。

積極老齡化既是解釋養(yǎng)老的一個(gè)理論視角，也是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的一個(gè)政策目標(biāo)，文章通過尋找積極老齡化與家庭養(yǎng)老之間的契合點(diǎn)，發(fā)掘家庭養(yǎng)老在實(shí)現(xiàn)積極老齡化過程中的獨(dú)特價(jià)值，并在此視角下分析家庭支持政策對(duì)家庭養(yǎng)老的重要作用，以及當(dāng)前國家在家庭養(yǎng)老政策支持方面的不足，最后以積極老齡化為目標(biāo)，構(gòu)建全面的家庭養(yǎng)老政策支持體系。以期通過對(duì)老年人及其家庭的政策支持，提高老年人養(yǎng)老質(zhì)量和家庭贍養(yǎng)能力，助推積極老齡化的實(shí)現(xiàn)。

二、積極老齡化與家庭養(yǎng)老的契合

人口老齡化是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，那么如何有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂，就成為當(dāng)下必須探討的現(xiàn)實(shí)問題。積極老齡化的政策主張為緩減養(yǎng)老壓力提供了新思路、新方向，而家庭在參與、保障、健康維護(hù)方面的突出優(yōu)點(diǎn)，使其成為實(shí)現(xiàn)積極老齡化的最佳場所，二者在為老康養(yǎng)方面具有高度的契合性。

(一)積極老齡化的內(nèi)涵解讀

為有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，提高老年人的生活質(zhì)量，世界衛(wèi)生組織在健康老齡化的基礎(chǔ)上，于2002年提出了“積極老齡化”概念，并發(fā)表了題為《積極老齡化：一個(gè)政策框架》(Active Ageing：A Policy Framework)的研究報(bào)告。該報(bào)告將積極老齡化定義為：通過最大程度優(yōu)化老年人獲取健康、參與、保障的過程，以使其提高生活質(zhì)量[16]，這一闡釋明確了積極老齡化的主要內(nèi)容，即健康、參與、保障，這也形成了積極老齡化的“三支柱”框架。

首先，健康是實(shí)現(xiàn)參與和保障的基礎(chǔ)，同時(shí)也是老年人享受高質(zhì)量晚年生活的必要條件。中國人口學(xué)、老年學(xué)奠基者鄔滄萍教授認(rèn)為，積極老齡化中所指的健康是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全生命過程的概念，同時(shí)健康不單是指老年人的身體健康，還包括老年人的精神狀態(tài)良好和幸福感充分[17]。這一觀點(diǎn)不僅指明了積極老齡化中健康的內(nèi)涵，即健康是一個(gè)全方位的動(dòng)態(tài)概念，而且明確了健康的外延，即健康由生理健康和心理健康兩部分組成。以往對(duì)養(yǎng)老問題的研究大多以老年人身體健康為重點(diǎn)，相應(yīng)地將政策支持集中在醫(yī)療衛(wèi)生和健康護(hù)理方面，老年人心理健康沒有得到應(yīng)有的重視。積極老齡化提醒人們，在關(guān)注老年人身體健康的同時(shí)，也要注重對(duì)老年人內(nèi)心世界的維護(hù)。

其次，參與是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的內(nèi)生動(dòng)力和重要途徑。人是社會(huì)動(dòng)物，人的社會(huì)屬性決定人不能離群索居，任何人都應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)參與的權(quán)利，融入到整個(gè)社會(huì)活動(dòng)中。對(duì)于老年人，不應(yīng)把他們視為負(fù)擔(dān)，而應(yīng)視作社會(huì)的財(cái)富，老年人是社會(huì)運(yùn)行不可或缺的一部分，他們?nèi)杂心芰^續(xù)為社會(huì)做貢獻(xiàn)，因此要?jiǎng)?chuàng)造條件讓他們參與到社會(huì)活動(dòng)中來。積極老齡化的“參與”屬性要求不僅要讓老年人參加社會(huì)活動(dòng)，而且要將參與范圍不斷擴(kuò)展，延伸至家庭、文化、社會(huì)事務(wù)等方面[18]。當(dāng)前，仍有很多人將老年人與孱弱、遲鈍等負(fù)面形象聯(lián)系起來，對(duì)老年人心存偏見，許多老年人自身也缺乏參與社會(huì)的熱情，使得這一群體逐漸與正常的社會(huì)活動(dòng)相隔離，降低了老年生活的幸福感，也制約著積極老齡化的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，老年人力所能及地參與一些社會(huì)活動(dòng)，不僅有利于身體和心理健康，對(duì)整個(gè)社會(huì)的人力資源利用也是非常有益的。

最后，保障是積極老齡化的落腳點(diǎn)，有保障的生活能使老年人更加健康地參與到社會(huì)活動(dòng)中。與健康和參與類似，在理解保障時(shí)，也不能局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)保障，而應(yīng)將其外延拓展至服務(wù)保障，甚至精神保障。因?yàn)?，隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們收入水平的提高，未來的養(yǎng)老可能對(duì)經(jīng)濟(jì)保障的需求會(huì)有所下降，但對(duì)服務(wù)保障的需求卻會(huì)大幅增長[19]，積極老齡化應(yīng)全面關(guān)注老年人的生活所需，將保障范圍擴(kuò)展到老年生活的各個(gè)環(huán)節(jié)。積極老齡化要求為老年人打造一個(gè)高質(zhì)量的養(yǎng)老環(huán)境，而不止是一個(gè)僅能“兜底”的生活救濟(jì)體系，因此需要在文化教育、社會(huì)認(rèn)同、社區(qū)服務(wù)，甚至食品安全、社會(huì)治安等方面，構(gòu)建一個(gè)全面的生活保障系統(tǒng)。

(二)家庭養(yǎng)老的積極老齡化維度考察

第一，健康維度。家庭是實(shí)現(xiàn)老年人健康養(yǎng)老的最佳場所，家庭成員的照料是實(shí)現(xiàn)老年人身心健康的重要保證。子女與父母共同生活，可以對(duì)老人的心理和身體健康進(jìn)行實(shí)時(shí)觀察，并根據(jù)長期相處的經(jīng)驗(yàn)為老人提供精準(zhǔn)照料。這種康養(yǎng)默契來自于家庭成員與老人長時(shí)間的相處，是家庭養(yǎng)老得天獨(dú)厚的優(yōu)勢所在，其他任何養(yǎng)老方式都無法與之比擬，它是老人身體健康的重要保證。此外，家庭成員之間的情感慰藉和精神支持，能塑造老年人健康的心理狀態(tài)。因?yàn)?，隨著社會(huì)參與機(jī)會(huì)的減少，老年人心里的失落感和空虛感會(huì)逐漸增強(qiáng)，其對(duì)兒孫繞膝、天倫之樂的追求變得非常強(qiáng)烈，有時(shí)甚至?xí)^對(duì)身體健康和生活水平的追求，這種期望和情感寄托唯有家庭才能彌補(bǔ)和提供。身體和心理健康是積極老齡化的重要支柱，也是老年人老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂的關(guān)鍵所在，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上有賴于家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮。

第二，參與維度。家庭作為社會(huì)的基本單位，是一個(gè)重要的社會(huì)活動(dòng)場所，參與家庭事務(wù)是老年人實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與的有效途徑。大量的調(diào)查研究表明，中國老年人的社會(huì)參與度普遍較低。這種參與不足大致可分為兩種類型：一種是老年人有能力和意愿參與社會(huì)活動(dòng)，卻因年齡問題而遭到排斥被動(dòng)退出；另一種是老年人自身對(duì)社會(huì)事務(wù)漠不關(guān)心，參與的積極性不高而主動(dòng)退出，這兩種情形都不利于老年人擁有豐富多彩的晚年生活，當(dāng)然也無法實(shí)現(xiàn)積極老齡化“參與”的目標(biāo)。受身體和年齡原因的客觀限制，處理家庭事務(wù)已成為老年人參與社會(huì)的重要途徑，甚至是唯一途徑。在中國，有著優(yōu)良的尊老敬老傳統(tǒng)，老年人在家庭中往往擁有較高的話語權(quán)，扮演著家庭事務(wù)的裁判者，這有助于老年人順暢地實(shí)現(xiàn)家庭參與，讓老年人覺得自己還是一個(gè)“有用”的人。而且，這種自覺與不自覺的參與也實(shí)現(xiàn)了家庭范圍內(nèi)的老有所為，符合積極老齡化對(duì)擴(kuò)展參與場景和方式的要求。

第三，保障維度。相較于社會(huì)養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老能為老年人提供更加全面的保障。積極老齡化強(qiáng)調(diào)的保障并不局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)保障，它所要求的保障內(nèi)容更豐富，水平也更高，家庭養(yǎng)老恰好集經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、精神保障于一體，能滿足老年人全面而高質(zhì)量的生活需求。家庭養(yǎng)老的“保障”優(yōu)勢還體現(xiàn)在，其不僅能為老年人提供熟悉而放松的居住環(huán)境，還能體現(xiàn)家庭成員對(duì)老年人價(jià)值的認(rèn)同，這些都是社會(huì)化養(yǎng)老無法比擬的，但卻是積極老齡化的題中之義。家庭養(yǎng)老通過為老年人提供更加安全和放心的養(yǎng)老環(huán)境，以及更加全面和細(xì)微的照料服務(wù)，使老年人能悠然自信地享受晚年生活。家庭養(yǎng)老所提供的保障程度是最高的，也是最優(yōu)的，與積極老齡化的“保障”要求也是最契合的。

三、家庭養(yǎng)老政策支持何以助推積極老齡化的實(shí)現(xiàn)

如果說家庭養(yǎng)老的獨(dú)特優(yōu)勢使其成為最適合積極老齡化扎根的土壤，那么家庭養(yǎng)老的政策支持就是幫助積極老齡化茁壯成長的養(yǎng)料，通過對(duì)家庭養(yǎng)老的政策支持可以將家庭養(yǎng)老的功能最大化。因此，實(shí)現(xiàn)積極老齡化，需要在豐富家庭養(yǎng)老政策支持的同時(shí)，進(jìn)一步完善中國的家庭養(yǎng)老政策支持體系。

(一)家庭政策支持在養(yǎng)老保障中的實(shí)踐

中國對(duì)家庭養(yǎng)老政策支持的研究起步較晚，政策實(shí)踐也較為滯后，目前為數(shù)不多與養(yǎng)老相關(guān)的家庭政策支持也主要集中在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。在老齡化日益發(fā)展的背景下，中國也曾出臺(tái)過旨在提升養(yǎng)老質(zhì)量的政策文件，其中有涉及到對(duì)家庭給予政策支持的規(guī)定和建議。

例如，2015年，國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、民政部、發(fā)展和改革委員會(huì)等九部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》，試圖通過“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的方式，克服傳統(tǒng)“醫(yī)養(yǎng)分離”老年服務(wù)供給的弊端，滿足老年群體健康養(yǎng)老的需求[20]，其中提到可通過與老年人家庭建立簽約制度，為老年人提供相關(guān)的健康服務(wù)，將家庭和老年人養(yǎng)老聯(lián)系了起來。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》明確規(guī)定對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行政策支持，要求積極開發(fā)老年人力資源，為老年人的家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，倡導(dǎo)“互助養(yǎng)老”模式。這一意見突破了單純的養(yǎng)老服務(wù)，增加了對(duì)老年人家庭成員養(yǎng)老服務(wù)的培訓(xùn)支持，以及對(duì)老年人社會(huì)參與的重視，開始向積極老齡化的方向努力。

2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》，對(duì)家庭養(yǎng)老的政策支持逐步顯現(xiàn)，其中提到要完善農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和特別扶助制度，逐步建立支持家庭養(yǎng)老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任，鼓勵(lì)有條件的地方開展適應(yīng)老年人生活特點(diǎn)和安全需要的家庭住宅裝修等改造工作，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人家庭給予適當(dāng)補(bǔ)助。這一通知不僅對(duì)家庭政策支持的內(nèi)容進(jìn)行了豐富，而且對(duì)老年人生活質(zhì)量的重視開始顯現(xiàn)積極老齡化色彩，不足之處是未談及具體舉措，只停留在支持和鼓勵(lì)的層面。

2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》提出，要注重發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用，鼓勵(lì)制定家庭養(yǎng)老支持政策，引導(dǎo)公民自覺履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料老年人責(zé)任，倡導(dǎo)制定老年人參與社會(huì)發(fā)展支持政策，發(fā)揮老年人積極作用。這一意見不僅對(duì)家庭在養(yǎng)老活動(dòng)中的地位給予了高度認(rèn)可，而且提高了對(duì)老年人參與社會(huì)發(fā)展的重視程度，盡管對(duì)家庭養(yǎng)老的政策支持還是僅限于鼓勵(lì)、引導(dǎo)、倡導(dǎo)層面，缺乏具體可操作的措施，但已經(jīng)向積極老齡化的要求邁進(jìn)了一大步，對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行政策支持越來越受到國家的重視。為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，2019年，國務(wù)院辦公廳按照黨的十九大決策部署印發(fā)了《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要保障老年人合法權(quán)益、構(gòu)建家庭支持體系，建設(shè)老年友好型社會(huì)，形成老年人、家庭、社會(huì)、政府共同參與的良好氛圍。該規(guī)劃不僅肯定了家庭在養(yǎng)老保障中的重要地位，也對(duì)家庭養(yǎng)老的政策支持、老年人的社會(huì)參與進(jìn)行了明確表述，積極老齡化的美好愿景已躍然紙上。

由此可見，中國并不缺乏對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行政策支持的關(guān)注與研究，對(duì)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位也有清晰的認(rèn)識(shí)，在許多決策規(guī)劃中已經(jīng)可以看到積極老齡化的影子，使實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量養(yǎng)老成為可能。但同時(shí)也可以看到，當(dāng)前絕大多數(shù)養(yǎng)老政策仍以老年人個(gè)體為對(duì)象，缺乏以家庭為單位的舉措，零星提到對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行政策支持的也多將范圍局限于貧困家庭或計(jì)劃生育、失獨(dú)等特殊家庭，缺少對(duì)所有家庭的政策支持。對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行政策支持也主要停留在鼓勵(lì)和倡導(dǎo)層面，缺乏具體可操作的強(qiáng)制性政策措施。

(二)政策支持對(duì)家庭養(yǎng)老和積極老齡化的推動(dòng)

積極老齡化是對(duì)健康老齡化的升華，核心是建設(shè)一個(gè)健康、參與、有保障的老年生活場景，提高老年生活的幸福感。積極老齡化要求在滿足老年人基本生活需要的同時(shí)，不斷提升生活質(zhì)量和生存體驗(yàn)感。這一過程中，家庭發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，通過家庭養(yǎng)老的政策支持，提升家庭養(yǎng)老能力，讓老年人在家庭的熟悉環(huán)境中老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂，幾乎是所有老年人最向往的養(yǎng)老方式。

首先，對(duì)家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)和家庭養(yǎng)老文化的形塑。中國自古以來就有“養(yǎng)兒防老”的說法，這是一種無可厚非的優(yōu)良傳統(tǒng)，是得到高度贊揚(yáng)的孝道文化，已被民眾深深接納，在家庭中由子女養(yǎng)老送終也是千百年來廣大老年人的首選養(yǎng)老方式。但是，隨著時(shí)代的變遷、計(jì)劃生育政策的宣傳、人口流動(dòng)的加劇，這一優(yōu)良傳統(tǒng)被逐漸淡化，家庭養(yǎng)老的功能日趨衰微。獨(dú)生子女背景下，家庭幾乎將重心全部放在培養(yǎng)下一代身上，而忽視了對(duì)老年人的照顧。這使得很多老人有在家養(yǎng)老的意愿，但無法得到滿足，或者即使實(shí)現(xiàn)了與子女同住一處，但得不到應(yīng)有的照料，家庭養(yǎng)老的作用發(fā)揮并不充分。家庭養(yǎng)老功能得不到正常發(fā)揮，積極老齡化的實(shí)現(xiàn)就愈發(fā)困難。但是，通過家庭養(yǎng)老的政策支持，不管是善意的提倡、呼吁，還是強(qiáng)制的規(guī)范、要求，能在一定程度上引起人們對(duì)家庭養(yǎng)老的重視，尤其讓那些有能力贍養(yǎng)但卻不愿盡孝的子女認(rèn)識(shí)到，贍養(yǎng)老人是自己應(yīng)盡的義務(wù)，這是有倫理和法律約束的，從而推動(dòng)家庭養(yǎng)老功能的正常發(fā)揮。

其次，對(duì)家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)壓力的緩減。不管是健康老齡化，還是積極老齡化，首要的條件是老年人要“老有所養(yǎng)”，這就需要具備最起碼的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)支持也是家庭政策支持的重中之重。在中國未富先老、未備先老的國情下，一些相對(duì)貧困家庭、邊緣家庭，或者老年殘疾人家庭、失獨(dú)家庭、留守家庭都面臨著沉重的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)壓力。這些特殊家庭并非沒有贍養(yǎng)老人的意愿，而是迫于經(jīng)濟(jì)壓力無法為老年人創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，沒有能力履行贍養(yǎng)義務(wù)。如果老年人連基本的生活需求都難以滿足，自然也就無法實(shí)現(xiàn)積極老齡化更高層次的目標(biāo)，這部分特殊家庭應(yīng)成為積極老齡化的重點(diǎn)關(guān)注群體。而家庭養(yǎng)老的政策支持可以通過經(jīng)濟(jì)手段，減輕他們贍養(yǎng)和照顧老人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提升養(yǎng)老能力和贍養(yǎng)水平，增強(qiáng)家庭的養(yǎng)老功能。

最后，對(duì)老年人健康、參與、保障能力的綜合提升。家庭養(yǎng)老政策支持是以家庭為單位實(shí)施的，目的是提升家庭養(yǎng)老能力，實(shí)現(xiàn)積極老齡化。當(dāng)然，家庭政策支持的對(duì)象也包括老年人自己在內(nèi)，通過對(duì)家庭中老年人的支持，可以提高他們自給自足、自力更生和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，這本身也是對(duì)家庭的支持，能有效緩減家庭的養(yǎng)老壓力。通過家庭政策的軟硬件支持，能增強(qiáng)老年人的身體素質(zhì)，緩減老年人的精神壓力，保障老年人參與社會(huì)的權(quán)利。積極老齡化的核心要義就是對(duì)老年人健康、參與和保障能力進(jìn)行提升，而不是僅僅滿足老年人的基本生活所需。老年人個(gè)體保障能力的提升，能在緩解家庭養(yǎng)老壓力的同時(shí)，推動(dòng)整個(gè)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

四、家庭養(yǎng)老政策支持體系的構(gòu)建

對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行政策支持，就是通過規(guī)范和支持老年人及其家庭成員的行為，保證家庭養(yǎng)老功能的正常發(fā)揮，并逐漸提升其養(yǎng)老能力和養(yǎng)老水平，助推積極老齡化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前形勢下，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，實(shí)現(xiàn)健康、參與、保障的積極老齡化目標(biāo)，需綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、文化、公共服務(wù)、社會(huì)保障等手段，構(gòu)建一個(gè)全面的家庭養(yǎng)老政策支持體系。

(一)法律政策支持

中國已進(jìn)入全面依法治國的時(shí)代，應(yīng)對(duì)人口老齡化，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，也應(yīng)在法治化軌道上有力推進(jìn)。對(duì)于家庭養(yǎng)老政策支持來說，堅(jiān)強(qiáng)的法律政策支持、完善的法律政策框架，能為家庭養(yǎng)老提供可靠的法律保障，法律的強(qiáng)制性也能為家庭養(yǎng)老的順利實(shí)施掃清各種藩籬。一方面，可以通過完善《老年人權(quán)益保障法》，規(guī)范和約束子女對(duì)老人的贍養(yǎng)和慰藉，以更加完備的法律規(guī)定，明確子女的贍養(yǎng)義務(wù)和要求，確保家庭養(yǎng)老功能的正常發(fā)揮。同時(shí)，以明確的法律條文，對(duì)未履行贍養(yǎng)義務(wù)的子女進(jìn)行處罰，并對(duì)處罰的量級(jí)和程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。例如，對(duì)子女一定周期內(nèi)陪伴老人的時(shí)間和應(yīng)給予的贍養(yǎng)費(fèi)用作出法律規(guī)定，對(duì)未達(dá)到贍養(yǎng)要求的子女將受到何種處罰進(jìn)行法律說明，對(duì)符合哪些要求才能將老人送至養(yǎng)老院贍養(yǎng)等進(jìn)行法律約定，對(duì)家庭養(yǎng)老予以堅(jiān)強(qiáng)的法律政策支持。另一方面，積極老齡化要求塑造一個(gè)更加安全的養(yǎng)老環(huán)境。因此，對(duì)養(yǎng)老的法律政策支持應(yīng)擴(kuò)展到全社會(huì)，用法律手段打擊在養(yǎng)老領(lǐng)域或者針對(duì)老年人的各種違法犯罪行為，通過法律支持，營造一個(gè)良好的養(yǎng)老環(huán)境。

(二)經(jīng)濟(jì)政策支持

對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策支持是提高家庭養(yǎng)老能力的重要手段，老年人是家庭的重要成員，因此對(duì)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)政策支持，既包括對(duì)老年人自身的支持，也包括對(duì)老年人家庭的支持。具體實(shí)施中，可以從開源和節(jié)流兩個(gè)層面，進(jìn)行家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持，并制定相應(yīng)政策。開源角度，通過提高退休待遇和對(duì)高齡老人、失能老人等群體的現(xiàn)金救助，對(duì)老年人實(shí)施經(jīng)濟(jì)支持，以減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。同時(shí)，對(duì)認(rèn)真履行贍養(yǎng)義務(wù)的子女進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持。例如，根據(jù)家庭人口數(shù)量，以社會(huì)工資的形式定期發(fā)放數(shù)額不等的家庭養(yǎng)老補(bǔ)助；對(duì)探親期間或因照顧老人所產(chǎn)生的誤工費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼等，以此提高家庭成員的贍養(yǎng)、盡孝能力。節(jié)流角度，就老年人個(gè)體而言，可以免除老年人使用公共設(shè)施和乘坐公共交通的費(fèi)用，減免老年人尤其是高齡老人、失能老人在醫(yī)療保健方面的費(fèi)用，節(jié)約他們的養(yǎng)老成本。就家庭而言，可以制定贍養(yǎng)老人的子女在參加社會(huì)保險(xiǎn)和個(gè)人所得稅繳納方面的優(yōu)惠政策，對(duì)那些打算與父母同住的子女，可以在租房和購房時(shí)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。這些經(jīng)濟(jì)支持政策不僅可以激勵(lì)家庭成員積極履行贍養(yǎng)義務(wù)，還可以通過緩解家庭經(jīng)濟(jì)壓力，提升家庭養(yǎng)老的質(zhì)量和水平，助推積極老齡化的實(shí)現(xiàn)。

(三)文化政策支持

對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行文化政策支持，就是通過政策支持傳承和發(fā)揚(yáng)中華孝文化，為家庭養(yǎng)老營造敬老、孝老、愛老的社會(huì)氛圍。在此，教育支持應(yīng)成為文化政策支持的主要手段。一方面，在社會(huì)范圍內(nèi)積極宣揚(yáng)孝文化的優(yōu)良傳統(tǒng)，并通過孝老敬老的典型事跡報(bào)道，喚醒全社會(huì)對(duì)老年人和家庭養(yǎng)老的關(guān)注。另一方面，以孝文化為主要內(nèi)容，在學(xué)校教育中貫穿家庭養(yǎng)老主題，通過教育對(duì)人潛移默化的影響，塑造尊老敬老的社會(huì)風(fēng)氣。例如，在中小學(xué)教育中弘揚(yáng)孝文化，從小培養(yǎng)孩子的盡孝意識(shí)。老年人同樣需要養(yǎng)老文化政策的支持，需重視老年人教育事業(yè)，通過支持建設(shè)老年大學(xué)或老年活動(dòng)中心，實(shí)現(xiàn)老年人對(duì)文化消費(fèi)和富足精神的追求，同時(shí)也能讓老年人走出自我封閉，走出家庭，更多地參與到社會(huì)活動(dòng)中，這也是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的應(yīng)有之義。

(四)公共服務(wù)政策支持

以養(yǎng)老為目的，完善家庭公共服務(wù)體系。通過對(duì)老年人和家庭的公共服務(wù)政策支持，既能增強(qiáng)家庭養(yǎng)老能力，也能有效提高老年生活的幸福感。例如，加快推進(jìn)戶籍制度改革并提供相關(guān)服務(wù)，降低進(jìn)城務(wù)工人員及家屬在城市落戶的門檻，能方便進(jìn)城務(wù)工子女把有照料需求的老人接到身邊同住，履行家庭贍養(yǎng)義務(wù)。戶籍制度改革和相關(guān)公共服務(wù)的政策支持，能保證家庭的完整度，不僅有助于家庭更好地發(fā)揮養(yǎng)老功能，而且可以打破老年人享受公共服務(wù)的壁壘，使老年人在享受公共服務(wù)時(shí)更加暢通無阻，從而提升老年人生活幸福指數(shù)[21]。同時(shí)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，應(yīng)重視技術(shù)與養(yǎng)老的結(jié)合，通過科學(xué)技術(shù)公共服務(wù)政策的支持，提高老年人和家庭對(duì)新技術(shù)的使用率，在增強(qiáng)家庭養(yǎng)老能力的同時(shí)，也提高了養(yǎng)老的質(zhì)量和水平。通過公共服務(wù)政策支持，以互聯(lián)網(wǎng)+家庭養(yǎng)老、區(qū)塊鏈+家庭養(yǎng)老等方式，跨越空間和時(shí)間的限制，為老年人及其家庭提供更加便捷優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，能有效提升家庭養(yǎng)老能力。同時(shí)，完善家庭養(yǎng)老公共服務(wù)政策支持，也是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的必然選擇，恰當(dāng)?shù)仄鹾狭死夏晟罱】?、參與、保障的要求。

(五)社會(huì)保障政策支持

社會(huì)保障是與民眾生活最息息相關(guān)的一種制度安排，涉及范圍廣、保障層次多，通過社會(huì)保障方面的政策支持，能有效提高老年人的養(yǎng)老待遇，增強(qiáng)家庭的養(yǎng)老能力，這也是促成健康、參與、保障積極老齡化的重要途徑。積極老齡化要求不再以老年人個(gè)體和特殊家庭作為政策對(duì)象，而要從更加廣泛、更加全面的角度，為各種老年群體及家庭提供綜合保障，從而構(gòu)建發(fā)展型政策體系，實(shí)現(xiàn)老年生活的健康、參與、保障，這就需要有社會(huì)保障方面的政策支持。例如，社會(huì)保險(xiǎn)方面，過去人們重點(diǎn)關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)養(yǎng)老的積極作用，而忽視了醫(yī)療保險(xiǎn)在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”方面對(duì)養(yǎng)老質(zhì)量提升的重要意義。實(shí)際上，只有各種保險(xiǎn)共同作用、統(tǒng)籌開展才能提高勞動(dòng)者抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，使老年生活更加豐富、更有保障。社會(huì)救助方面，在對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行政策支持時(shí)應(yīng)注意救助方式的多樣性，根據(jù)老年人和家庭需求的不同需求，選擇現(xiàn)金救助、服務(wù)救助等不同方式，這些都需要明確的政策規(guī)定和支持。社會(huì)福利是社會(huì)保障中與積極老齡化要求最匹配的制度，它能為老年人及家庭提供更加全面、更高水平的保障，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)同樣需要相應(yīng)的政策予以支持。