王錫柱

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100083)

無(wú)人機(jī)和汽車(chē)、飛機(jī)、計(jì)算機(jī)、機(jī)器人技術(shù)非常接近，它是交通范式的轉(zhuǎn)換，是一種飛行器，也是一個(gè)自動(dòng)化的機(jī)器人[1]。無(wú)人機(jī)能夠應(yīng)用于新聞采訪、農(nóng)林植保、貨物運(yùn)輸、電力檢修、搶險(xiǎn)救災(zāi)等眾多領(lǐng)域且優(yōu)勢(shì)明顯。但是，由于其起源于軍事領(lǐng)域，其進(jìn)入空域之后可能危害國(guó)家安全、社會(huì)秩序、公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。為弱化無(wú)人機(jī)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)其實(shí)施必要監(jiān)管。早期的監(jiān)管措施主要以無(wú)人機(jī)用戶為中心展開(kāi)，在駕駛員資質(zhì)、無(wú)人機(jī)注冊(cè)、操作方式、運(yùn)行區(qū)域等層面進(jìn)行限制。但是，隨著無(wú)人機(jī)相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，無(wú)人機(jī)飛行性能得到巨大提升，用途得到極大拓展，用戶數(shù)量呈現(xiàn)出指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，已難以對(duì)用戶實(shí)現(xiàn)集中有效的管理與控制。相較于對(duì)用戶行為進(jìn)行監(jiān)管，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管成為更具優(yōu)勢(shì)的監(jiān)管路徑。一方面，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售者數(shù)量少，通過(guò)在產(chǎn)品階段實(shí)施集中控制，有利于減少監(jiān)管成本；另一方面，通過(guò)產(chǎn)品管理，在源頭上提升無(wú)人機(jī)安全性能，有利于優(yōu)化監(jiān)管效果，有效控制無(wú)人機(jī)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)人機(jī)監(jiān)管從行為監(jiān)管向產(chǎn)品監(jiān)管轉(zhuǎn)變，必將促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系的快速完善，進(jìn)而夯實(shí)無(wú)人機(jī)監(jiān)管的制度基礎(chǔ)[2]。但是，從學(xué)界研究來(lái)看，無(wú)人機(jī)監(jiān)管仍舊集中于用戶資質(zhì)監(jiān)管與無(wú)人機(jī)運(yùn)行行為監(jiān)管，對(duì)產(chǎn)品環(huán)節(jié)監(jiān)管的關(guān)注度不足，學(xué)術(shù)研究無(wú)法滿足無(wú)人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)控制的緊迫需求，為此，有必要專(zhuān)門(mén)探討無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管的框架及其內(nèi)容，完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系。

一、無(wú)人機(jī)產(chǎn)品法律屬性的界定

無(wú)人機(jī)最早被用于軍事領(lǐng)域，后來(lái)才在民事領(lǐng)域應(yīng)用。1929年,《巴黎公約議定書(shū)》首次將沒(méi)有飛行員的航空器(Aircraft without a Pilot)一詞引入國(guó)際航空法[3]。1944年,國(guó)際民航領(lǐng)域的憲章性文件《芝加哥公約》第8條對(duì)無(wú)駕駛員的航空器(Pilotless Airplane)進(jìn)行了規(guī)范。但是，早期立法多是通過(guò)零星規(guī)定對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行規(guī)范，未形成完整的立法體系，直到近期才逐漸形成了以用戶資質(zhì)和運(yùn)行行為為重點(diǎn)的規(guī)范框架。若要從產(chǎn)品管理角度完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管的法律體系，首先要解決的便是無(wú)人機(jī)這一產(chǎn)品在法律上屬于何種產(chǎn)品類(lèi)別，其中最重要的是分析無(wú)人機(jī)產(chǎn)品是否應(yīng)按照統(tǒng)一的航空產(chǎn)品要求進(jìn)行監(jiān)管。

從現(xiàn)有規(guī)則來(lái)看，國(guó)際組織、區(qū)域性組織以及各國(guó)均傾向于將無(wú)人機(jī)界定為航空器。在國(guó)際組織層面，最具代表性的是國(guó)際民航組織的規(guī)定，其在《遠(yuǎn)程控制航空器系統(tǒng)手冊(cè)》(Manual on Remotely Piloted Aircraft Systems，RPAS))和《國(guó)際民用航空公約》(Chicago Convention on International Aviation)附件2中都明確將無(wú)人機(jī)視為航空器的一個(gè)子類(lèi)[4]。在區(qū)域性組織層面，一體化程度最高的歐盟也有相同規(guī)定，原歐盟聯(lián)合航空局(European Joint Aviation Authorities)與歐盟空中安全導(dǎo)航組織(European Organization for the Safety of Air Navigation)共同組成的小組明確了無(wú)人機(jī)屬于航空器，認(rèn)定航空機(jī)構(gòu)有權(quán)管理無(wú)人機(jī)。2016年，美國(guó)聯(lián)邦航空局公布了第一部關(guān)于小型無(wú)人機(jī)的規(guī)則，在其中亦將無(wú)人機(jī)作為航空器，并且規(guī)定由美國(guó)聯(lián)邦航空局保留對(duì)民用無(wú)人機(jī)的管理權(quán)限[5]。中國(guó)存在同樣的傾向，在2018年的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱“2018年《征求意見(jiàn)稿》”)中，遙控駕駛航空器、自主航空器、模型航空器都被歸類(lèi)為無(wú)人駕駛航空器，無(wú)人駕駛航空器又被作為航空器的一個(gè)子類(lèi)。

與國(guó)際民航組織、歐盟、美國(guó)和中國(guó)的規(guī)定相類(lèi)似，在世界范圍內(nèi)，現(xiàn)行立法多將無(wú)人機(jī)作為航空器的下位概念，在無(wú)特殊規(guī)定時(shí)，其適用于一般的航空規(guī)則。然而，有論者指出，在監(jiān)管中將3 kg的小型無(wú)人機(jī)與300 000 kg的波音747都認(rèn)定為航空器，在操作方面施加許多相同的限制可能阻礙航空領(lǐng)域的創(chuàng)新[6]。與航空器和直升機(jī)相比，微型無(wú)人機(jī)更為簡(jiǎn)單，不適合20世紀(jì)為載人航空器和直升機(jī)構(gòu)建的監(jiān)管體系[7]。用戶對(duì)自身所使用的無(wú)人機(jī)進(jìn)行界定時(shí)，也往往與法律上的定性存在偏差。例如，歐盟在一份文件中提出：在無(wú)人機(jī)應(yīng)用場(chǎng)景中，許多無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)商沒(méi)有航空背景，他們并不將自己視為航空器運(yùn)營(yíng)商，他們只是將無(wú)人機(jī)視為一種工具，如石油企業(yè)將無(wú)人機(jī)視為一種新型的安全檢查工具①。實(shí)體法上對(duì)于無(wú)人機(jī)的界定與無(wú)人機(jī)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求之間產(chǎn)生了張力。

從技術(shù)條件和法律概念的層面看，無(wú)人機(jī)被歸類(lèi)為航空器并無(wú)不妥，但是，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，所有無(wú)人機(jī)皆被作為航空器，進(jìn)而又與傳統(tǒng)有人駕駛航空器適用眾多類(lèi)似規(guī)則又存在削足適履之嫌。在被定性為航空器之后，受制于傳統(tǒng)立法體系與路徑，無(wú)人機(jī)幾乎與有人駕駛航空器等同起來(lái)。從監(jiān)管和法律的角度看，無(wú)人機(jī)首先是航空器[8]。這一認(rèn)知并無(wú)差錯(cuò)，問(wèn)題在于航空器同時(shí)涵蓋了傳統(tǒng)有人駕駛航空器、無(wú)人機(jī)以及其他符合航空器定義的事物，如載人自由氣球、飛艇等。各類(lèi)別的航空器只是航空器的子類(lèi)，各子類(lèi)之間既具有共性，又具有差異，由此，各類(lèi)別航空器既應(yīng)有共同適用的規(guī)則，同時(shí)也應(yīng)針對(duì)各子類(lèi)的特性制定相差異的規(guī)則。但是，規(guī)則制定者在將無(wú)人機(jī)作為航空器子類(lèi)的基礎(chǔ)上卻更進(jìn)了一步，將無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)有人駕駛航空器等同起來(lái)，進(jìn)而直接適用或者轉(zhuǎn)化適用傳統(tǒng)有人駕駛航空器的產(chǎn)品管理和飛行監(jiān)管規(guī)則，走向了過(guò)度監(jiān)管的道路。立法者對(duì)于無(wú)人機(jī)的認(rèn)知偏差與對(duì)于傳統(tǒng)航空立法模式的路徑依賴導(dǎo)致無(wú)人機(jī)只能作為有人駕駛航空器的依附產(chǎn)品而存在，無(wú)法針對(duì)無(wú)人機(jī)展開(kāi)有效的立法。現(xiàn)實(shí)中，一些無(wú)人機(jī)僅僅是作為娛樂(lè)玩具、攝像設(shè)備、安全檢查工具使用，其與有人駕駛航空器遵循相同的規(guī)則，無(wú)疑是從嚴(yán)格監(jiān)管走向了過(guò)度監(jiān)管。

從立法的延續(xù)性與可操作性層面而言，無(wú)人機(jī)的法律定性可以延續(xù)現(xiàn)行立法中的規(guī)定，即將無(wú)人機(jī)作為航空器的子類(lèi)。但是，在此基礎(chǔ)上要避免將無(wú)人機(jī)產(chǎn)品等同于傳統(tǒng)有人駕駛航空器。在國(guó)際立法中，國(guó)際民航組織正是遵循這一思路制定無(wú)人機(jī)監(jiān)管框架的，國(guó)際民航組織呼吁在監(jiān)管規(guī)則制定中首先應(yīng)將所有無(wú)人駕駛航空器都視為航空器，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行區(qū)別[9]。歐盟已經(jīng)展開(kāi)相應(yīng)實(shí)踐，在歐盟，250 g以下的無(wú)人機(jī)執(zhí)行的是玩具類(lèi)產(chǎn)品的監(jiān)管要求②。中國(guó)在2018年《征求意見(jiàn)稿》中，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)將無(wú)人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型、大型無(wú)人機(jī)，并明確中型、大型無(wú)人機(jī)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適航管理。微型、輕型、小型無(wú)人機(jī)投放市場(chǎng)前，應(yīng)當(dāng)完成產(chǎn)品認(rèn)證。

在進(jìn)一步的制度建構(gòu)中，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的法律定性可從兩個(gè)層次上展開(kāi)：首先，將其界定為航空器的子類(lèi)；其次，依據(jù)相關(guān)因素將航空器細(xì)分為不同產(chǎn)品。在前一個(gè)層次上，將無(wú)人機(jī)劃歸為航空器類(lèi)別，這是國(guó)際民航組織以及包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)立法都已經(jīng)邁出的一步；在進(jìn)一步的制度構(gòu)建中，可選擇無(wú)人機(jī)的某些要素作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類(lèi)，各類(lèi)無(wú)人機(jī)需滿足航空器安全飛行的最低標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同類(lèi)型的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的變動(dòng)。

二、中國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理的現(xiàn)狀及其不足

中國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理的制度以傳統(tǒng)航空器監(jiān)管制度為藍(lán)本，但是已經(jīng)嘗試在傳統(tǒng)航空器產(chǎn)品管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行變通。從現(xiàn)在無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理現(xiàn)狀來(lái)看，已經(jīng)具有初步的思路和框架，但是總體思路與框架以及具體規(guī)則仍有待優(yōu)化?？傮w而言，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管問(wèn)題主要集中于四個(gè)層面：一是不同規(guī)范中，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管的整體思路與框架存在偏差，未能協(xié)調(diào)一致；二是無(wú)人機(jī)產(chǎn)品分類(lèi)的科學(xué)性有待提升；三是無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管的具體規(guī)則滯后或者缺失；四是無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則及其相關(guān)配套制度在整個(gè)無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系中的銜接問(wèn)題關(guān)注不足。

首先，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管的立法目的與框架缺乏協(xié)調(diào)。民用無(wú)人機(jī)立法需要發(fā)揮管制作用，保障安全，但也應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為立法宗旨之一[10]。但是，在具體立法中，多部無(wú)人機(jī)專(zhuān)門(mén)立法僅將飛行安全管理作為立法目的，忽視了無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)《民用航空法》將航空安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為立法目的，而2018年《征求意見(jiàn)稿》中僅將目的表述為保障飛行管理工作順利展開(kāi)，地方法規(guī)或規(guī)章中多采取“加強(qiáng)無(wú)人機(jī)飛行管理、維護(hù)飛行安全和公共安全的表述”，而少數(shù)也規(guī)定了“引導(dǎo)從事無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的單位和個(gè)人合法飛行”。因此，包括無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管在內(nèi)的整個(gè)監(jiān)管體系中的監(jiān)管目的依舊缺乏統(tǒng)一性。此外，在監(jiān)管框架設(shè)計(jì)中也存在差異。2018年《征求意見(jiàn)稿》將中型、大型無(wú)人機(jī)納入適航管理系統(tǒng)，而將微型、輕型、小型無(wú)人機(jī)則納入到了產(chǎn)品認(rèn)證體系之中。2019年《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“2019年《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)指出，設(shè)計(jì)生產(chǎn)低、中、高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)無(wú)人機(jī)的制造廠家均應(yīng)符合廠家適航體系要求，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同的無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)符合適航標(biāo)準(zhǔn)體系中與其風(fēng)險(xiǎn)水平匹配的那部分適航標(biāo)準(zhǔn)。2018年《征求意見(jiàn)稿》與2019年《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)適航認(rèn)證所涵蓋的無(wú)人機(jī)種類(lèi)規(guī)定并不一致，微型、輕型、小型無(wú)人機(jī)是否進(jìn)行適航認(rèn)定并未明確。

其次，不同類(lèi)別無(wú)人機(jī)產(chǎn)品之間未能充分區(qū)分產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則，導(dǎo)致產(chǎn)品監(jiān)管缺乏針對(duì)性。無(wú)人機(jī)類(lèi)別多樣，不同的無(wú)人機(jī)之間差異巨大，不宜對(duì)其適用一致監(jiān)管規(guī)則?，F(xiàn)行的規(guī)則進(jìn)行了兩重區(qū)分：一是將模型無(wú)人機(jī)的監(jiān)管交由國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)主導(dǎo)；二是在此基礎(chǔ)上傾向于將小型、輕型、微型無(wú)人機(jī)歸納到產(chǎn)品責(zé)任的管理范疇中，將中型和大型無(wú)人機(jī)納入到適航管理的范疇中。但是，此種生硬的分類(lèi)方式無(wú)法適應(yīng)無(wú)人機(jī)的發(fā)展趨勢(shì)。且勿論航空模型與無(wú)人機(jī)的差距將越來(lái)越小，現(xiàn)在的無(wú)人機(jī)將重量作為主導(dǎo)，但是對(duì)無(wú)人機(jī)用途和飛行空域?qū)o(wú)人機(jī)分類(lèi)的影響關(guān)注不足，分類(lèi)所依據(jù)因素的科學(xué)性有待于進(jìn)一步優(yōu)化。

再次，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的具體監(jiān)管規(guī)則滯后或者是缺失。具體規(guī)則的滯后可以通過(guò)適航標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)則進(jìn)行說(shuō)明。中國(guó)最早關(guān)于無(wú)人機(jī)的專(zhuān)門(mén)規(guī)范性文件是2009年《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》，該文件中，民航局明確了民用無(wú)人機(jī)飛行前應(yīng)當(dāng)參照傳統(tǒng)民用航空器及零部件的適航規(guī)定，此后，適航認(rèn)證司曾擬定有關(guān)適航的兩份內(nèi)部文件，對(duì)無(wú)人機(jī)適航認(rèn)證進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但這兩份文件未能對(duì)外公布[11]。2018年《征求意見(jiàn)稿》和2019年《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)無(wú)人駕駛航空器的適航認(rèn)證的總體思想、指導(dǎo)原則、實(shí)施路線、保障措施進(jìn)行了明確，但并未規(guī)定具體規(guī)則。所以，適航認(rèn)證路徑依舊參照傳統(tǒng)民用航空器適航規(guī)則。然而，2019年公布的《民用航空產(chǎn)品和零部件適航審定規(guī)定(草案)》又指出這一規(guī)章不適用于無(wú)人機(jī)，無(wú)人機(jī)的管理根據(jù)無(wú)人機(jī)相應(yīng)管理規(guī)章執(zhí)行。因此，無(wú)人機(jī)具體適航規(guī)則處于極度模糊的狀態(tài)，規(guī)則滯后。與無(wú)人機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)的管理規(guī)則類(lèi)似，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理中的其他規(guī)則也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需求，具體規(guī)則亟待明確。例如，消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)政策法規(guī)尚不明確，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品缺乏有效監(jiān)管，產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題日益凸顯[12]。

最后，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則與具體配套制度的銜接問(wèn)題未能明確。無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管作為整個(gè)無(wú)人機(jī)監(jiān)管框架中的一個(gè)模塊，既需要與其他模塊進(jìn)行合理分工，又與其他模塊之間相互關(guān)聯(lián)。一方面，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理中，除需要對(duì)于產(chǎn)品本身進(jìn)行監(jiān)管外，產(chǎn)品生產(chǎn)制造者的資質(zhì)、產(chǎn)品改裝改造、無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的追蹤與召回、產(chǎn)品主體責(zé)任以及產(chǎn)品保險(xiǎn)問(wèn)題都是與產(chǎn)品管理緊密相關(guān)的議題。另一方面，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理制度與上述關(guān)聯(lián)制度之間各有側(cè)重，又互相配合。在無(wú)人機(jī)監(jiān)管的體系中，尚需在整體層面上考慮產(chǎn)品監(jiān)管與相關(guān)制度的配套與銜接問(wèn)題。但現(xiàn)階段研究仍集中在運(yùn)行監(jiān)管階段，產(chǎn)品監(jiān)管缺少可操作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)品監(jiān)管相關(guān)制度及制度銜接規(guī)則的規(guī)定更是付之闕如。

三、無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理的法律框架及其內(nèi)容

無(wú)人機(jī)產(chǎn)品不同于一般意義上的工業(yè)品或消費(fèi)品，其兼容了多個(gè)行業(yè)和產(chǎn)品的屬性，不論從技術(shù)上還是法律法規(guī)上來(lái)講，其監(jiān)管難度都可想而知[13]。無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理內(nèi)容不僅涉及無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造以及銷(xiāo)售問(wèn)題，還與眾多環(huán)節(jié)中的主體和監(jiān)管內(nèi)容相關(guān)聯(lián)，在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)結(jié)合產(chǎn)品環(huán)節(jié)與其他環(huán)節(jié)的分工，在明確產(chǎn)品監(jiān)管任務(wù)的基礎(chǔ)上，分析無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理框架及其主要內(nèi)容。

(一)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理法律體系：三層次的框架結(jié)構(gòu)

無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理制度體系是一個(gè)由不同模塊組成的框架。在無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理制度體系中，可將產(chǎn)品管理框架分為三個(gè)層次，且這三個(gè)層次分別涉及產(chǎn)品監(jiān)管內(nèi)容、產(chǎn)品監(jiān)管內(nèi)容合規(guī)性的責(zé)任主體、監(jiān)管內(nèi)容與具體無(wú)人機(jī)產(chǎn)品類(lèi)型的匹配。

具體言之，第一個(gè)層次是產(chǎn)品管理的標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容，即產(chǎn)品管理中對(duì)于無(wú)人機(jī)本身應(yīng)當(dāng)具備何種一般性的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，明確無(wú)人機(jī)的部件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、飛行性能標(biāo)準(zhǔn)、安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等主要問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)行第二個(gè)層次的制度設(shè)計(jì)，該層次的任務(wù)主要是將產(chǎn)品監(jiān)管中的標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容分配到不同的產(chǎn)品主體，明確由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)以及在何種程度上承擔(dān)此種產(chǎn)品監(jiān)管內(nèi)容的合規(guī)性任務(wù)。最后，在上述兩個(gè)層次的基礎(chǔ)上，按照無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步制度建構(gòu)，作為產(chǎn)品監(jiān)管框架中的第三個(gè)層次。在該層次中，根據(jù)各國(guó)立法及實(shí)踐，選擇無(wú)人機(jī)的不同要素對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品進(jìn)行細(xì)分，并依據(jù)分類(lèi)對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管的一般性要求調(diào)整，或者對(duì)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容所承擔(dān)的合規(guī)性主體進(jìn)行轉(zhuǎn)移，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地實(shí)施監(jiān)管內(nèi)容，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品類(lèi)型，嚴(yán)格按照要求分配合規(guī)性任務(wù)，對(duì)于中等風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品，參照適用航空器產(chǎn)品監(jiān)管內(nèi)容，可適當(dāng)降低要求，并結(jié)合特定無(wú)人機(jī)的特殊性對(duì)標(biāo)準(zhǔn)性要求進(jìn)行變動(dòng)，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別無(wú)人機(jī)產(chǎn)品，應(yīng)采取更為寬松的監(jiān)管辦法，尋找標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容監(jiān)管的替代主體和方式。但是，三類(lèi)無(wú)人機(jī)都需滿足產(chǎn)品監(jiān)管中最為基礎(chǔ)的安全標(biāo)準(zhǔn)。

(二)第一層次：無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理中的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容

在無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理的具體內(nèi)容中，設(shè)定無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理中的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容是至關(guān)重要的一步，其目的在于保障無(wú)人機(jī)在進(jìn)入市場(chǎng)前滿足基本安全要求，使其進(jìn)入空域時(shí)不至于破壞航空飛行秩序。在該層次中，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理的內(nèi)容主要從三個(gè)方面進(jìn)行設(shè)定：部件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、飛行性能標(biāo)準(zhǔn)、安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

首先，無(wú)人機(jī)從設(shè)想轉(zhuǎn)化為物質(zhì)實(shí)體需要依靠特定的部件進(jìn)行組裝，這是無(wú)人機(jī)得以產(chǎn)生的前提。為保障無(wú)人機(jī)的安全，首先需要選擇符合質(zhì)量的部件材料。在無(wú)人機(jī)部件層面，需重點(diǎn)關(guān)注五項(xiàng)內(nèi)容：一是無(wú)人機(jī)主體機(jī)身的合規(guī)性；二是無(wú)人機(jī)制動(dòng)設(shè)備的合規(guī)性；三是無(wú)人機(jī)任務(wù)載荷的合規(guī)性；四是無(wú)人機(jī)機(jī)翼的合規(guī)性；五是無(wú)人機(jī)外設(shè)接口的合規(guī)性。在主體機(jī)身材料的選擇方面，首先需要選擇耐撞擊性強(qiáng)的材料，同時(shí)結(jié)合特定類(lèi)型無(wú)人機(jī)的飛行任務(wù)，選擇適應(yīng)特定環(huán)境的材料，保障無(wú)人機(jī)在遭受高低溫、濕熱、振動(dòng)、沖擊時(shí)不至于變形。無(wú)人機(jī)制動(dòng)設(shè)備主要是電池、發(fā)動(dòng)機(jī)等，其主要是滿足無(wú)人機(jī)的續(xù)航性，保障制動(dòng)設(shè)備的持續(xù)運(yùn)行，減少甚至是避免制動(dòng)設(shè)備出現(xiàn)故障時(shí)無(wú)人機(jī)突然墜落造成風(fēng)險(xiǎn)。在任務(wù)載荷的合規(guī)性方面，主要對(duì)于完成功能所需的設(shè)備進(jìn)行規(guī)范，如農(nóng)林植保類(lèi)無(wú)人機(jī)所需的農(nóng)藥噴灑設(shè)備，數(shù)據(jù)收集類(lèi)航空器所搭載的數(shù)據(jù)感知與接收設(shè)備，攝影類(lèi)無(wú)人機(jī)所需搭載的攝像與錄像設(shè)備等，保持載荷與無(wú)人機(jī)的穩(wěn)固銜接，避免運(yùn)行中脫離機(jī)身或者墜落。在機(jī)翼方面，針對(duì)無(wú)人機(jī)體積、重量和任務(wù)需求，選擇合適的機(jī)翼材料，同時(shí)還要在固定翼、旋翼之間進(jìn)行選擇，還應(yīng)當(dāng)確定多旋翼無(wú)人機(jī)的旋翼數(shù)量，增強(qiáng)飛行中的懸停能力與穩(wěn)定性，避免飛行中突然失去平衡。在外設(shè)接口方面，主要是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置接口，使無(wú)人機(jī)能夠接入各類(lèi)常規(guī)設(shè)備。

其次，在以無(wú)人機(jī)飛行性能為內(nèi)容的管理中，主要是對(duì)于基本的飛行性能和執(zhí)行特殊任務(wù)時(shí)需要的特殊性能進(jìn)行管理。在無(wú)人機(jī)飛行性能管理中，主要體現(xiàn)為對(duì)于產(chǎn)品飛行能力的規(guī)定和對(duì)于產(chǎn)品飛行功能的明確。在產(chǎn)品飛行能力方面，主要是對(duì)于飛行高度、飛行區(qū)域、飛行速度、懸停能力、無(wú)線電和其他遠(yuǎn)程鏈接系統(tǒng)的數(shù)據(jù)傳輸性能等進(jìn)行的規(guī)定[13]。在無(wú)人機(jī)的產(chǎn)品功能層面，主要表現(xiàn)為無(wú)人機(jī)所應(yīng)搭載的載荷，特定的無(wú)人機(jī)應(yīng)配備相應(yīng)的載荷，如農(nóng)林植保類(lèi)無(wú)人機(jī)在噴灑農(nóng)藥時(shí)的農(nóng)藥裝載設(shè)備，無(wú)人機(jī)空中拍攝時(shí)的錄像設(shè)備，貨運(yùn)類(lèi)無(wú)人機(jī)的載貨裝置等。特別需要注意的是，在對(duì)無(wú)人機(jī)的功能進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定時(shí)，應(yīng)嚴(yán)禁其軍事用途，明確不得在載荷中安裝偵察性、爆破性、射擊性、生化性設(shè)備。

最后，航空業(yè)屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，無(wú)人機(jī)更是融合了計(jì)算機(jī)、航空器、汽車(chē)、機(jī)器人等技術(shù)，正是由于其技術(shù)特征，使得其應(yīng)用價(jià)值極高，然而出于此種原因，無(wú)人機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)也極大。傳統(tǒng)的監(jiān)管手段在對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)往往力不從心，采取技術(shù)手段對(duì)于此種新型工具進(jìn)行安全保障更為節(jié)省成本。在對(duì)無(wú)人機(jī)的安全技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行管理時(shí)，主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是應(yīng)當(dāng)在無(wú)人機(jī)系統(tǒng)中植入的積極響應(yīng)技術(shù)，在無(wú)人機(jī)出現(xiàn)特定情況時(shí)自動(dòng)執(zhí)行技術(shù)措施保障無(wú)人機(jī)本身的安全；二是被動(dòng)限制技術(shù)，即避免無(wú)人機(jī)被用于不正當(dāng)目的，對(duì)其采取的技術(shù)限制手段。就前者而言，主要是為了保障無(wú)人機(jī)本身免受侵害，如無(wú)人機(jī)電池剩余電量提示技術(shù)、通信鏈路和數(shù)據(jù)傳輸線路抗干擾技術(shù)、飛行數(shù)據(jù)加密技術(shù)、間隔保持技術(shù)、識(shí)別—避撞技術(shù)、遠(yuǎn)程定位與報(bào)告技術(shù)、自動(dòng)返航技術(shù)等。在其運(yùn)行速度和重量造成的沖擊力超出閾值時(shí)，還應(yīng)當(dāng)利用緩沖技術(shù)減少其沖擊力，如配備降落傘或緊急氣囊[14]。這都是為了避免產(chǎn)品在出現(xiàn)故障時(shí)造成擴(kuò)大損害而予以積極響應(yīng)的技術(shù)。除此之外，無(wú)人機(jī)還可能被用戶不當(dāng)利用損害公共利益，為了避免無(wú)人機(jī)被不當(dāng)利用，可在無(wú)人機(jī)系統(tǒng)中植入相應(yīng)技術(shù)控制其從事危害行為，如植入電子圍欄技術(shù)避免其進(jìn)入禁止或者限制空域。

(三)第二層次：保障產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)的產(chǎn)品主體及監(jiān)督主體

產(chǎn)品管理中的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容需要由特定的主體進(jìn)行落實(shí)。但是，無(wú)人機(jī)產(chǎn)品及其監(jiān)督主體并非是單一主體，其包含無(wú)人機(jī)研發(fā)設(shè)計(jì)者、生產(chǎn)制造者、銷(xiāo)售者、檢測(cè)者。在對(duì)產(chǎn)品管理中涉及到的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容進(jìn)行分配時(shí)，需根據(jù)各類(lèi)主體人員組成及知識(shí)結(jié)構(gòu)，將內(nèi)容的合規(guī)性任務(wù)分配至適當(dāng)主體?？傮w而言，無(wú)人機(jī)研發(fā)設(shè)計(jì)者對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容進(jìn)行試驗(yàn)與研究，生產(chǎn)者在生產(chǎn)時(shí)遵循此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)要求，檢測(cè)者對(duì)合規(guī)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢測(cè)，銷(xiāo)售者保障所售產(chǎn)品符合出售要求。

首先，產(chǎn)品的研發(fā)和設(shè)計(jì)主體著重于在技術(shù)層面改進(jìn)無(wú)人機(jī)的性能，此種技術(shù)改進(jìn)可在以下四個(gè)方面進(jìn)行。其一，通過(guò)技術(shù)驗(yàn)證選擇合適的部件、材料，提升電池的續(xù)航能力、機(jī)載電子設(shè)備的信號(hào)強(qiáng)度，優(yōu)化機(jī)身、機(jī)翼材料等。其二，對(duì)于機(jī)身和機(jī)翼的造型進(jìn)行設(shè)計(jì)，增強(qiáng)其飛行流暢性與穩(wěn)定性。在機(jī)身方面，采取何種流線型設(shè)計(jì)更能減少飛行阻力，提升飛行流暢性；在機(jī)翼方面，采取何種機(jī)翼能夠增強(qiáng)穩(wěn)定性。其三，在無(wú)人機(jī)的飛行性能方面，對(duì)無(wú)人機(jī)的飛行能力進(jìn)行提升，在避免軍事化利用的前提下開(kāi)發(fā)民用功能。其四，對(duì)于無(wú)人機(jī)的安全保障技術(shù)進(jìn)行研究，將其作為不可更改的設(shè)置嵌入無(wú)人機(jī)系統(tǒng)及飛行程序中，優(yōu)化安全保障技術(shù)的算法，實(shí)現(xiàn)對(duì)飛行安全的保障。

其次，無(wú)人機(jī)從技術(shù)構(gòu)想到物質(zhì)實(shí)體需要經(jīng)過(guò)生產(chǎn)者的參與，生產(chǎn)者將產(chǎn)品管理中的部件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、飛行性能標(biāo)準(zhǔn)、安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)置于無(wú)人機(jī)之中。該階段中，無(wú)人機(jī)從設(shè)想轉(zhuǎn)化為實(shí)體，應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)將隨著此種轉(zhuǎn)化具備現(xiàn)實(shí)性，在社會(huì)中擴(kuò)散。因此，生產(chǎn)者必須嚴(yán)格把控質(zhì)量，落實(shí)安全生產(chǎn)要求。具體而言，生產(chǎn)者主要從以下兩個(gè)方面落實(shí)產(chǎn)品的合規(guī)性內(nèi)容：一是在生產(chǎn)中選擇合適的零部件以及建造材料，保障零部件的質(zhì)量，并在組裝無(wú)人機(jī)時(shí)遵守生產(chǎn)流程，保障零部件結(jié)合的緊密性，使無(wú)人機(jī)整機(jī)具備安全條件；二是在無(wú)人機(jī)的內(nèi)嵌程序中對(duì)飛行性能進(jìn)行設(shè)置，保障飛行的穩(wěn)定性，并將無(wú)人機(jī)的安全保障技術(shù)加載到無(wú)人機(jī)程序中，維護(hù)空域飛行秩序。

再次，產(chǎn)品主體之外的產(chǎn)品監(jiān)督者是保障產(chǎn)品符合產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的組織或機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)產(chǎn)品的檢測(cè)與監(jiān)督。產(chǎn)品檢測(cè)主體主要從兩個(gè)方面承擔(dān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性義務(wù)：一是對(duì)于產(chǎn)品進(jìn)行全檢或者抽檢，保障產(chǎn)品的材料和部件符合安全運(yùn)行條件；二是對(duì)產(chǎn)品的技術(shù)和功能進(jìn)行測(cè)試，重點(diǎn)關(guān)注其運(yùn)行的技術(shù)與安全保障技術(shù)的可操作性，判定其是否符合安全飛行標(biāo)準(zhǔn)。

最后，除生產(chǎn)商直接銷(xiāo)售無(wú)人機(jī)外，其他銷(xiāo)售主體通常不會(huì)直接與產(chǎn)品監(jiān)管中的標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容發(fā)生關(guān)聯(lián)。但是，對(duì)于銷(xiāo)售商也存在禁止性要求：一是對(duì)產(chǎn)品的保障義務(wù)，不得出售不符合產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品；二是不得在出售前對(duì)無(wú)人機(jī)的程序、用途和硬件進(jìn)行修改，保障無(wú)人機(jī)安全。

(四)第三層次：標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、合規(guī)主體與產(chǎn)品類(lèi)型的匹配

在無(wú)人機(jī)產(chǎn)品管理中，確定標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管內(nèi)容與負(fù)責(zé)內(nèi)容合規(guī)的主體之后，需關(guān)注無(wú)人機(jī)本身，必須將產(chǎn)品管理的內(nèi)容與各類(lèi)型的航空器進(jìn)行匹配，這是由于不同的無(wú)人機(jī)重量、用途和飛行區(qū)域不同，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，使監(jiān)管符合比例原則。

歸根結(jié)底，對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管是對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，然而風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，可行的路徑是選擇風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素，以此為基礎(chǔ)建立監(jiān)管框架。在分類(lèi)框架方面，歐盟“開(kāi)放類(lèi)、特殊授權(quán)類(lèi)、認(rèn)證類(lèi)”的三分框架包容性與可發(fā)展性強(qiáng)，可資借鑒。無(wú)人機(jī)重量容易確定且較為穩(wěn)定，且與風(fēng)險(xiǎn)呈明顯的正相關(guān)關(guān)系，各國(guó)都將其作為分類(lèi)的最重要標(biāo)準(zhǔn)。此外，可結(jié)合無(wú)人機(jī)用途和運(yùn)行區(qū)域作為分類(lèi)輔助因素。中國(guó)在未來(lái)的立法中可以將開(kāi)放類(lèi)別重量界定為25 kg及以下，現(xiàn)在世界各國(guó)采取這一標(biāo)準(zhǔn)的最多③，歐盟與美國(guó)還進(jìn)行了相應(yīng)的數(shù)據(jù)分析④。25 kg～150 kg的可確定為特殊授權(quán)類(lèi)無(wú)人機(jī)，150 kg以上作為認(rèn)證類(lèi)無(wú)人機(jī)，這在一些國(guó)家的立法中得到支持。上述分類(lèi)在用于一些特殊領(lǐng)域或飛經(jīng)特定區(qū)域時(shí)，可適當(dāng)調(diào)整歸屬類(lèi)別，如歐盟將運(yùn)輸人員、危險(xiǎn)貨物的無(wú)人機(jī)以及持續(xù)經(jīng)過(guò)人群集中的露天區(qū)域、超出目視范圍之外的高度擁擠空域飛行的復(fù)雜無(wú)人機(jī)歸類(lèi)為認(rèn)證類(lèi)別⑤。分類(lèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)可隨著無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繼續(xù)調(diào)整。

其一，對(duì)于認(rèn)證類(lèi)無(wú)人機(jī)需要嚴(yán)格執(zhí)行航空器的標(biāo)準(zhǔn)，按照航空產(chǎn)品管理的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)、生產(chǎn)與檢測(cè)，同時(shí)又要結(jié)合無(wú)人機(jī)的用途，在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的層次上提出更高要求。首先，此類(lèi)無(wú)人機(jī)的部件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、飛行性能標(biāo)準(zhǔn)、安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)皆需要滿足基本要求。其次，特定用途的無(wú)人機(jī)需要滿足更高條件的要求，如在惡劣條件下收集氣象信息的無(wú)人機(jī)需要對(duì)其材料和飛行穩(wěn)定性及安全保障技術(shù)進(jìn)行提升，未來(lái)用于旅客運(yùn)輸?shù)暮娇掌鲗⒕邆涓咭?。最后，在檢測(cè)階段，對(duì)此種類(lèi)型無(wú)人機(jī)產(chǎn)品，按照傳統(tǒng)航空器適航認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)與程序進(jìn)行檢測(cè)，具體的適航認(rèn)定任務(wù)由國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

其二，對(duì)特殊授權(quán)類(lèi)無(wú)人機(jī)，按照準(zhǔn)航空產(chǎn)品進(jìn)行產(chǎn)品監(jiān)管，但是可以結(jié)合具體情況和用途，適當(dāng)增加或減少標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管內(nèi)容，并且可以拓寬產(chǎn)品檢測(cè)監(jiān)管主體范圍。在監(jiān)管內(nèi)容方面，可以選擇以功能為導(dǎo)向的合規(guī)化路徑，對(duì)于執(zhí)行功能需求強(qiáng)的，如貨運(yùn)類(lèi)無(wú)人機(jī)，增強(qiáng)其制動(dòng)設(shè)備的續(xù)航能力。但是，也需要弱化不重要的內(nèi)容，如弱化對(duì)于懸停能力與飛行數(shù)據(jù)加密技術(shù)的要求。在監(jiān)督主體方面，對(duì)于此種類(lèi)型無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的監(jiān)管，除因其飛行空域與用途危害極高，必須由民用航空主管部門(mén)進(jìn)行適航審定的以外，此類(lèi)別下的其他無(wú)人機(jī)可交由相關(guān)的行業(yè)部門(mén)或者專(zhuān)門(mén)的公共組織、企業(yè)組織進(jìn)行產(chǎn)品檢測(cè)。在生產(chǎn)者具備相應(yīng)的檢測(cè)條件時(shí)，可由生產(chǎn)者自我檢測(cè)，民航主管部門(mén)僅負(fù)責(zé)外部監(jiān)督。

其三，對(duì)于開(kāi)放類(lèi)別無(wú)人機(jī)，由于其飛行的高度和范圍有限，危害較小，可對(duì)內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)化，僅對(duì)于最基本的安全保障內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于此類(lèi)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的監(jiān)管內(nèi)容主要通過(guò)生產(chǎn)商自行認(rèn)證，并且通過(guò)對(duì)于不同的無(wú)人機(jī)種類(lèi)進(jìn)行此種差異化的處理，在監(jiān)管內(nèi)容上進(jìn)行調(diào)整。在具體內(nèi)容的選擇上可以分為兩種路徑：一種路徑是限定最高飛行能力，使其速度和高度受限，在此種選擇下可以減弱對(duì)安全保障技術(shù)的要求，強(qiáng)化遠(yuǎn)程駕駛員的責(zé)任；另一種路徑是不限定飛行能力，但是需要嚴(yán)格落實(shí)飛行安全保障技術(shù)。對(duì)于其中的微型航空器，應(yīng)當(dāng)按照普通消費(fèi)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，設(shè)置產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，由生產(chǎn)者執(zhí)行即可[14]。通過(guò)匹配產(chǎn)品管理的內(nèi)容與無(wú)人機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的有效監(jiān)管。但是，此類(lèi)無(wú)人機(jī)必須在用途和程序上進(jìn)行嚴(yán)格限制，不得使其用于軍事用途。

四、無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管相關(guān)配套制度的完善

無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管是整個(gè)無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系中的一個(gè)模塊，該模塊與其他模塊共同構(gòu)成無(wú)人機(jī)監(jiān)管整體框架中的組成部分。各監(jiān)管模塊在整體監(jiān)管框架中扮演著不同的角色，同時(shí)又相互銜接。無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管集中于對(duì)產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品本身的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)與銷(xiāo)售，但是產(chǎn)品監(jiān)管制度的研究又不應(yīng)止步于此，還應(yīng)當(dāng)旁涉與產(chǎn)品管理相關(guān)聯(lián)的制度。其中，產(chǎn)品生產(chǎn)與銷(xiāo)售主體資質(zhì)、產(chǎn)品修改的限制及其程序、產(chǎn)品的數(shù)據(jù)追蹤與產(chǎn)品召回、產(chǎn)品主體的責(zé)任追究與產(chǎn)品保險(xiǎn)等問(wèn)題都是無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管研究中的相關(guān)問(wèn)題，在對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品監(jiān)管制度的研究中應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的論述。

(一)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)與銷(xiāo)售主體資質(zhì)監(jiān)管

無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，其進(jìn)入空域飛行又影響到國(guó)家安全、社會(huì)安全和公民人身財(cái)產(chǎn)利益的安全，其生產(chǎn)制造與銷(xiāo)售絕非可以任意為之。在產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷(xiāo)售中，應(yīng)明確只有在滿足特定的生產(chǎn)資質(zhì)與銷(xiāo)售資質(zhì)時(shí)才可以從事無(wú)人機(jī)生產(chǎn)與銷(xiāo)售活動(dòng)，以保障產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷(xiāo)售符合安全要求。不過(guò)，在確定具體資質(zhì)時(shí)還應(yīng)遵循“放管服”改革的邏輯，在保障安全與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間進(jìn)行平衡。在對(duì)于產(chǎn)品主體資質(zhì)的確定中，主要是明確生產(chǎn)者與銷(xiāo)售者的資質(zhì)。

在對(duì)生產(chǎn)者的資質(zhì)進(jìn)行明確時(shí)，可從積極因素與消極因素兩個(gè)層面分析。其中，積極因素是指生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)具備的因素，主要包括管理人員資質(zhì)、技術(shù)人員資質(zhì)、企業(yè)資本要求、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)與質(zhì)量保障要求、硬件與軟件配套設(shè)施要求；消極因素是指過(guò)往不得有違法犯罪的記錄等。積極因素必須同時(shí)滿足，而消極因素滿足其中之一則無(wú)法從事該活動(dòng)。其中還需要予以注意的是，軍用無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)只能由軍方或者軍方委托生產(chǎn)，且單獨(dú)制定資質(zhì)。民用無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)商即使?jié)M足了條件，也不得生產(chǎn)軍用類(lèi)無(wú)人機(jī)。當(dāng)然，用于國(guó)家公共用途的其他類(lèi)型無(wú)人機(jī)可以由此類(lèi)企業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，在無(wú)人機(jī)質(zhì)量管理中需要對(duì)于產(chǎn)品生產(chǎn)者的資質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)管理，有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)行業(yè)發(fā)展與安全的均衡。其中，對(duì)于認(rèn)證類(lèi)別的無(wú)人機(jī)生產(chǎn)者采取較高要求，對(duì)于特殊授權(quán)類(lèi)別的生產(chǎn)者適當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)于開(kāi)放類(lèi)別無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)者可以采取相對(duì)寬松的資質(zhì)要求，甚至在特定條件下可消除微型無(wú)人機(jī)的準(zhǔn)入門(mén)檻。在產(chǎn)品的銷(xiāo)售者資質(zhì)層面，也應(yīng)當(dāng)采取相類(lèi)似的規(guī)定，對(duì)于認(rèn)證類(lèi)別無(wú)人機(jī)，可建立專(zhuān)營(yíng)制度，并設(shè)定具體資質(zhì)。

(二)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品修改的限制及其程序監(jiān)管

無(wú)人機(jī)產(chǎn)品一旦投入市場(chǎng)，用戶可能對(duì)其進(jìn)行改裝改造，對(duì)產(chǎn)品的軟件系統(tǒng)、機(jī)體形態(tài)或者功能進(jìn)行修改，產(chǎn)品的修改將對(duì)產(chǎn)品安全造成重大影響，明確無(wú)人機(jī)產(chǎn)品是否可修改以及在可修改時(shí)應(yīng)遵循何種修改流程也是與產(chǎn)品管理相關(guān)的重要議題。無(wú)人機(jī)經(jīng)過(guò)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證或者符合適航條件，確認(rèn)其符合安全飛行要求之后才進(jìn)入銷(xiāo)售環(huán)節(jié)和在市場(chǎng)流通。但是，通過(guò)流水線生產(chǎn)的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品難以滿足所有用戶的飛行需求，為了實(shí)現(xiàn)特定的飛行目的，在特定情況下，用戶會(huì)對(duì)于產(chǎn)品設(shè)置進(jìn)行修改，其中的系統(tǒng)軟件、機(jī)體形態(tài)以及功能都可能成為修改對(duì)象。例如，用戶通過(guò)修改系統(tǒng)內(nèi)嵌的電子圍欄進(jìn)入限飛或者禁飛區(qū)域；修改無(wú)人機(jī)的機(jī)翼，從雙旋翼變?yōu)樗男砘蛘甙诵碓鰪?qiáng)無(wú)人機(jī)的飛行穩(wěn)定性，使其在風(fēng)力強(qiáng)勁的天氣狀況下飛行；修改無(wú)人機(jī)荷載，增加遠(yuǎn)程狙擊設(shè)備，進(jìn)行射擊。上述修改都將在不同程度上增加無(wú)人機(jī)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)予以禁止或限制。

在具體的修改中，對(duì)于不同事項(xiàng)的修改所受到的限制應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。其一，對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品進(jìn)行修改時(shí)，無(wú)人機(jī)內(nèi)部軟件以及程序修改應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格限制，無(wú)論是內(nèi)置的電子圍欄、飛控系統(tǒng)，還是地面基站與無(wú)人機(jī)設(shè)備的信號(hào)連接系統(tǒng)，都應(yīng)予以明確禁止，因?yàn)閷?duì)于此項(xiàng)內(nèi)容的修改將損害整個(gè)系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性，導(dǎo)致無(wú)人機(jī)的可控性減弱，風(fēng)險(xiǎn)極大。其二，在無(wú)人機(jī)產(chǎn)品功能修改層面，需絕對(duì)禁止從民用改為軍用功能，此項(xiàng)禁止的原因在于其軍事用途將破壞軍隊(duì)的作戰(zhàn)狀態(tài)，甚至被恐怖分子利用。為保障國(guó)家公共安全，應(yīng)明確禁止在載荷中配備爆炸性、偵察性、打擊性、病毒性、生化性等軍用載荷。不過(guò)，無(wú)人機(jī)可在民用功能之間進(jìn)行轉(zhuǎn)化，但是民事用途之間的轉(zhuǎn)化需要事前申請(qǐng)批準(zhǔn)，改裝之后還需重新進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證或適航批準(zhǔn)。其三，在無(wú)人機(jī)的機(jī)體形態(tài)修改中，從雙旋翼改為四旋翼或者其他多旋翼，或者對(duì)機(jī)體材料進(jìn)行改造時(shí)，除用于科學(xué)研究的試驗(yàn)飛行之外，需要遵循改裝與報(bào)備程序，在產(chǎn)品改裝完成后，經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證，對(duì)于飛行安全進(jìn)行保障。所以，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)設(shè)置和民用軍用之間用途的轉(zhuǎn)化絕對(duì)禁止，在硬件和民用功能之間的轉(zhuǎn)化，需要遵循報(bào)備和檢測(cè)等程序。

(三)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的數(shù)據(jù)追蹤與產(chǎn)品召回制度

無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的監(jiān)管是對(duì)整個(gè)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品生命全過(guò)程進(jìn)行的全鏈條式監(jiān)管，在其投入市場(chǎng)后，產(chǎn)品主體依舊需要遵循特定程序，承擔(dān)相應(yīng)的產(chǎn)品安全保障義務(wù)。無(wú)人機(jī)產(chǎn)品在投入市場(chǎng)之后，產(chǎn)品主體承擔(dān)的義務(wù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是對(duì)于無(wú)人機(jī)產(chǎn)品數(shù)據(jù)的追蹤：二是在特定條件下對(duì)于無(wú)人機(jī)的召回制度。

無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為其廣泛應(yīng)用于民事領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)，但是與此同時(shí)還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，以無(wú)人駕駛技術(shù)為代表的配套技術(shù)還難以保障無(wú)人機(jī)的絕對(duì)安全，對(duì)產(chǎn)品數(shù)據(jù)進(jìn)行追蹤可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)其存在的不足，并進(jìn)一步改進(jìn)其缺陷，提升無(wú)人機(jī)運(yùn)行中的安全保障，也可盡早召回存在重大安全風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品，避免損害的擴(kuò)大。在無(wú)人機(jī)產(chǎn)品數(shù)據(jù)的追蹤中，重點(diǎn)是對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品安全性能和運(yùn)行安全數(shù)據(jù)的收集。在產(chǎn)品安全性能方面，可以通過(guò)無(wú)人機(jī)內(nèi)嵌軟件進(jìn)行，對(duì)于無(wú)人機(jī)電池的續(xù)航、機(jī)翼的穩(wěn)定性、機(jī)身的耐撞擊數(shù)據(jù)進(jìn)行收集。在產(chǎn)品運(yùn)行數(shù)據(jù)收集方式方面，可通過(guò)無(wú)人機(jī)云平臺(tái)對(duì)無(wú)人機(jī)運(yùn)行的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，但是在數(shù)據(jù)收集中必須遵循最小侵害原則，僅對(duì)于產(chǎn)品數(shù)據(jù)進(jìn)行最低限度的收集，對(duì)于運(yùn)行的里程、運(yùn)行中的危險(xiǎn)操作次數(shù)、運(yùn)行軌跡中的風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響等與安全運(yùn)行相關(guān)性緊密的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性，保障飛行中的安全，也對(duì)于后續(xù)的安全提供保障。另外，對(duì)無(wú)人機(jī)供應(yīng)商明確產(chǎn)品召回制度和侵權(quán)責(zé)任制度能夠?yàn)闊o(wú)人機(jī)安全提供保障[15]。無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的召回制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_規(guī)定。同批次生產(chǎn)的無(wú)人機(jī)可能存在生產(chǎn)時(shí)未發(fā)現(xiàn)的重大安全隱患，若對(duì)其不予關(guān)注，將造成損害的持續(xù)性擴(kuò)大。所以，一旦發(fā)現(xiàn)無(wú)人機(jī)已經(jīng)不滿足安全條件的情形，且風(fēng)險(xiǎn)是由于設(shè)計(jì)者或生產(chǎn)者原因造成時(shí)，產(chǎn)品主體應(yīng)及時(shí)召回產(chǎn)品，避免不合格無(wú)人機(jī)產(chǎn)品進(jìn)入空域造成擴(kuò)大化的損害。

(四)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品主體的責(zé)任追究與產(chǎn)品保險(xiǎn)制度

無(wú)人機(jī)產(chǎn)品的安全保障可通過(guò)事前監(jiān)管的方式予以控制，但是，事前監(jiān)管無(wú)法杜絕問(wèn)題產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)流通。一方面，產(chǎn)品主體出于眼前利益的考慮，明知產(chǎn)品存在缺陷時(shí)依舊將其投入市場(chǎng)或者對(duì)產(chǎn)品不予召回；另一方面，產(chǎn)品本身在投入市場(chǎng)時(shí)存在當(dāng)時(shí)技術(shù)不能認(rèn)知也無(wú)法解決的缺陷。因此，有必要明確產(chǎn)品主體的責(zé)任，以此來(lái)反向促進(jìn)產(chǎn)品主體在生產(chǎn)環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵循保障產(chǎn)品安全的措施。例如，歐盟就采取了措施，要求制造商采取適當(dāng)安全保障措施，確保無(wú)人機(jī)的安全運(yùn)行，這意味著制造商承擔(dān)相應(yīng)的產(chǎn)品責(zé)任[16]。在具體責(zé)任設(shè)定中，首先，應(yīng)對(duì)與產(chǎn)品主體的民事責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，在其故意制造缺陷產(chǎn)品或者明知產(chǎn)品存在缺陷依舊將其投入市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，必要時(shí)還可規(guī)定懲罰性損害賠償責(zé)任。但是，由于無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展時(shí)期，應(yīng)慎用懲罰性損害賠償。在由于不可預(yù)測(cè)的技術(shù)原因?qū)е聼o(wú)人機(jī)產(chǎn)品缺陷，進(jìn)而造成損害時(shí)，產(chǎn)品主體也應(yīng)當(dāng)在一定程度上承擔(dān)責(zé)任，不過(guò)可以對(duì)責(zé)任進(jìn)行限定，且絕對(duì)禁止適用懲罰性損害賠償。其次，需要明確不按照法律法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)、制造、銷(xiāo)售的主體施加行政處罰，在滿足了刑法規(guī)定的條件時(shí)，應(yīng)對(duì)其處以刑罰。在侵權(quán)責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任并存時(shí)，尤其是都需要進(jìn)行履行金錢(qián)義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先用于民事補(bǔ)償，使受害人的利益得到切實(shí)保障。

另外，由于無(wú)人機(jī)的技術(shù)性極強(qiáng)，隱含的風(fēng)險(xiǎn)較大，且危害范圍不確定，尤其是認(rèn)證類(lèi)、特殊授權(quán)類(lèi)無(wú)人機(jī)可能造成大范圍損害，對(duì)此，可以通過(guò)產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)予以解決。例如，歐洲航空安全局在一份解釋文件中指出，航空器的基本保險(xiǎn)制度適用于不屬于模型航空器的無(wú)人機(jī)⑥。通過(guò)產(chǎn)品保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，既可以避免生產(chǎn)商承擔(dān)責(zé)任過(guò)重，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成阻礙，又可以保障用戶和其他受害人的利益，避免造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，生產(chǎn)商無(wú)法全面賠償受害人的損失。在具體的產(chǎn)品制度構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)對(duì)于不同類(lèi)型的無(wú)人機(jī)采取不同保險(xiǎn)策略。根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)程度，認(rèn)證類(lèi)和特殊授權(quán)類(lèi)無(wú)人機(jī)應(yīng)強(qiáng)制投保產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)，而開(kāi)放類(lèi)別的無(wú)人機(jī)可以由相關(guān)主體根據(jù)民法的意思自治原則自主決定是否進(jìn)行保險(xiǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

① 參見(jiàn)：European Aviation Safety Agency. Advance notice of proposed amendment 2015-10。

② 參見(jiàn)：European Aviation Safety Agency. Notice of proposed amendment 2017-05 (B): Introduction of a regulatory framework for the operation of drones unmanned aircraft system operations in the open and specific category，網(wǎng)址為：https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/NPA%202017-05%20%28B%29.pdf。

③ 根據(jù)筆者查閱的相關(guān)資料，很多國(guó)際組織和國(guó)家對(duì)25 kg及以下的無(wú)人駕駛航空器采取寬松標(biāo)準(zhǔn)，這約占了一半以上，尤其是歐盟和美國(guó)采取這一標(biāo)準(zhǔn)，歐盟成員國(guó)應(yīng)遵守相應(yīng)規(guī)定，澳大利亞、巴西、加拿大、哥倫比亞、塞浦路斯等國(guó)也采取了這一標(biāo)準(zhǔn)。

④ 歐盟數(shù)據(jù)分析參見(jiàn)：注釋②。美國(guó)數(shù)據(jù)分析參見(jiàn)：Department of Transportation, Federal Aviation Administration. Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems。

⑤ 參見(jiàn)：European Aviation Safety Agency. Introduction of a regulatory framework for the operation of drones Unmanned aircraft system operations in the open and specific category，網(wǎng)址為：https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/NPA%202017-05%20(A)_0.pdf。

⑥ Explanatory Note: Prototype commission regulation on unmanned aircraft operations, EASA 1, 53-54 (Aug. 22, 2016)，網(wǎng)址為：https://www.easa.europa.eu/system/files/dfu/Explanatory%2Note%20for%20the%20UAS%2OPrototype%20regulation%20final.pdf。