薄守省, 周文萃

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京100083)

一、引言

民航旅客黑名單制度，在歐美發(fā)達(dá)國家由來已久，簡單來說，是指對于某些可能危及民航安全的旅客，可將其列入黑名單，航空承運(yùn)人有權(quán)拒絕其乘坐飛機(jī)的制度。民航旅客黑名單是形象的說法，正式的說法應(yīng)該是“限制乘機(jī)名單”。當(dāng)前，實(shí)踐中出現(xiàn)了廣義民航旅客黑名單和狹義民航旅客黑名單兩個概念。以維護(hù)民航安全為目的、針對影響民航秩序及安全的旅客制定的禁乘名單，是狹義民航旅客黑名單；除狹義人群外，將其他領(lǐng)域的失信人員也一并納入民航禁乘名單就是廣義民航旅客黑名單。在中國，民航旅客黑名單制度經(jīng)歷了一個從爭議到出臺、實(shí)施的過程。文獻(xiàn)表明，2010年之前，研究者探討的多是民航旅客黑名單制度的必要性、正當(dāng)性話題，而對黑名單誰來設(shè)、如何設(shè)等實(shí)體問題則探討不多。隨著危及民航安全的不文明行為的增多，以及社會信用建設(shè)的推動，必要性和正當(dāng)性的探討逐漸告一段落。有些航空公司則率先行動起來，自行對某些旅客乘機(jī)進(jìn)行限制。航空公司自行設(shè)立的黑名單及禁乘措施，由于缺乏具體規(guī)則，程序及動機(jī)經(jīng)常引起爭議。例如，廈門航空公司范后軍案①及春秋航空公司黑名單事件②，均引起社會廣泛關(guān)注。

二、民航旅客黑名單制度的相關(guān)法律依據(jù)

目前看，中國民航旅客黑名單制度可以說已經(jīng)初步建立，但國內(nèi)法律依據(jù)尚存不少問題。與民航旅客黑名單制度有關(guān)的法律主要有《民用航空法》《合同法》等，但這些法律并無直接的關(guān)于民航旅客黑名單的規(guī)定。當(dāng)前的制度依據(jù)，主要是行業(yè)協(xié)會文件、部門規(guī)章及規(guī)范性文件。具體分析如下：

(一)《民用航空法》

民航旅客黑名單制度與民航關(guān)系最為密切，由航空法進(jìn)行規(guī)定最為合適，但《民用航空法》對黑名單制度完全沒有規(guī)定。這并非立法者的疏忽，而是由于歷史原因造成的。《民用航空法》自1996年3月1日起施行之時，乘坐飛機(jī)旅行尚屬奢侈，非一般公眾所能承受。旅客基數(shù)小，糾紛相對較少，再加上消費(fèi)者權(quán)利意識不強(qiáng)，維權(quán)(不管合理維權(quán)還是不合理維權(quán))比較少見。但是2018年12月29日《民用航空法》第五次修正，仍未明確民航旅客黑名單的相關(guān)內(nèi)容，不得不說這是一種遺憾③?！睹裼煤娇辗ā穼τ行┣樾蜗潞娇粘羞\(yùn)人拒載的權(quán)利作了明確規(guī)定④，但此類拒載與航空旅客黑名單制度性質(zhì)并不相同。

(二)《合同法》

《合同法》第289條規(guī)定：“從事公共運(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)人不得拒絕旅客、托運(yùn)人通常、合理的運(yùn)輸要求?！痹摋l就是公共運(yùn)輸承運(yùn)人強(qiáng)制締約義務(wù)的法律依據(jù)，對航空公司而言，該規(guī)定是義務(wù)而非權(quán)利。航空公司作為公共運(yùn)輸企業(yè)，強(qiáng)制締約義務(wù)是對其契約自由的限制。原則上，只要旅客提出購買機(jī)票乘坐飛機(jī)的要約，航空公司無充分正當(dāng)理由不得拒絕承諾。

(三)《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》

2016年2月1日，中國航空運(yùn)輸協(xié)會(以下簡稱“中航協(xié)”)《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》實(shí)施?！睹窈铰每筒晃拿餍袨橛涗浌芾磙k法(試行)》所稱不文明行為，是指民航旅客因擾亂航空運(yùn)輸秩序且已危及航空安全，造成嚴(yán)重社會不良影響，或依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、民航規(guī)章應(yīng)予以處罰的行為。同時，國內(nèi)中國國際航空公司、中國東方航空公司、中國南方航空公司、海南航空公司及春秋航空公司五大航空公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于共同營造文明乘機(jī)大環(huán)境的聯(lián)合聲明》，將合力對不文明旅客采取限制措施[1]。這五大航空公司包括其下屬航空公司運(yùn)力占全國的80%以上，旅客一旦被列入黑名單，選擇民航方式出行將受到極大限制。

根據(jù)《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》，對于堵塞、強(qiáng)占、沖擊值機(jī)柜臺、安檢通道及登機(jī)口(通道)，對民航工作人員實(shí)施人身攻擊或威脅，或強(qiáng)行沖擊駕駛艙、擅自打開應(yīng)急艙門等不文明行為將被記錄在案，信息保存一年至兩年。截至2019年2月11日，已公布到第十二批。14名旅客因?yàn)樵诎矙z通道、停機(jī)坪、客艙內(nèi)發(fā)生的不文明行為而分別被記錄一年或兩年[2]。中航協(xié)負(fù)責(zé)建立和管理民航旅客不文明行為記錄，民航旅客不文明行為實(shí)行動態(tài)管理，每月更新，由中航協(xié)負(fù)責(zé)記錄和發(fā)布，旅客不文明行為一般是根據(jù)航空公司的報告作出的，根據(jù)是否受到行政處罰，記錄期限分別為兩年和一年⑤。理論上，記入不文明行為并不等于直接禁乘，但很可能會進(jìn)一步被列入禁乘的黑名單。從法律性質(zhì)上看，《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》并不是法律的淵源，只是行業(yè)性文件。其不能與法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件等正式法律淵源相抵觸，但在沒有明確法律、法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件的情況下，其可以作為處理糾紛的重要參考依據(jù)。

(四)《民航行業(yè)信用管理辦法(試行)》

《民航行業(yè)信用管理辦法(試行)》性質(zhì)上屬于規(guī)范性文件，由中國民用航空局(以下簡稱“民航局”)于2017年11月6日發(fā)布，2018年1月1日起試行，主要針對民航從業(yè)單位和個人的影響信用的不良行為進(jìn)行記錄管理，不是直接針對旅客的，但與旅客有一定關(guān)聯(lián)性。

(五)八部門《意見》

2018年3月2日，國家發(fā)展和改革委員會、民航局等八個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動社會信用體系建設(shè)的意見》(以下簡稱“八部門《意見》”)，自2018年5月1日起施行⑥。這是當(dāng)前中國民航旅客黑名單制度的直接依據(jù)。一個月后，2018年6月1日，民航局公布首批《民航限制乘坐民用航空器嚴(yán)重失信人名單》，86人名列其中，被限制乘坐民用航空器，期限為一年。所謂“限制”乘坐，實(shí)為禁止乘坐。從法律性質(zhì)分析，八部門《意見》應(yīng)屬于規(guī)范性文件。

三、制定及發(fā)布民航旅客黑名單的主體

民航旅客黑名單不僅限制了旅客的乘機(jī)自由，帶來生活的不便及經(jīng)濟(jì)損失，同時也是對旅客人格、名譽(yù)的一種貶損，造成旅客社會評價降低，產(chǎn)生精神損害。因此，將旅客列入民航黑名單應(yīng)十分慎重，以防誤傷，并應(yīng)給旅客以有效的救濟(jì)渠道。那么，哪些機(jī)構(gòu)、單位可以成為制定民航旅客黑名單的主體呢？

(一)航空承運(yùn)人不能作為制定及發(fā)布民航旅客黑名單的主體

原則上，民航旅客黑名單只能由擁有行政管理職權(quán)的主體確定。航空公司作為承運(yùn)人，與旅客之間屬于民事合同關(guān)系，雙方法律地位平等。因此，航空公司不具有制定和發(fā)布民航旅客黑名單的權(quán)力。航空公司的強(qiáng)制締約義務(wù)是公共航空承運(yùn)人的一項法定義務(wù)，違反強(qiáng)制締約義務(wù)，不僅是對旅客權(quán)利的侵犯，更是對契約自由的違反。航空公司因此承擔(dān)的法律后果，除了對旅客的民事責(zé)任外，還要承擔(dān)行政責(zé)任。所以，航空公司單方面制定旅客黑名單，拒絕某位或某些旅客乘機(jī)，缺乏法律依據(jù)。航空公司應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。但是，針對旅客具體的情形，有充分合理的理由，航空公司認(rèn)為旅客不適合乘坐飛機(jī)，則可以拒絕承運(yùn)，如旅客醉酒或不服從管理可能影響飛行安全等情形。拒載的事由應(yīng)限于航空安全，不能基于其他私權(quán)性質(zhì)的糾紛，如不能因?yàn)槁每团u航空公司或者與航空公司存在勞動爭議等原因而拒載。

(二)中航協(xié)也不能作為制定及發(fā)布民航旅客黑名單的主體

中航協(xié)的性質(zhì)是以民用航空公司為主體，由企業(yè)、事業(yè)法人和社團(tuán)法人自愿參加組成的行業(yè)性的非營利全國性社團(tuán)法人⑦。協(xié)會的宗旨是積極承擔(dān)社會組織責(zé)任，努力為全體會員服務(wù)，促進(jìn)航空運(yùn)輸發(fā)展和持續(xù)安全⑧。中航協(xié)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為會員大會，從會員大會的職責(zé)看，其只對會員進(jìn)行管理和服務(wù)，并無權(quán)力制定針對旅客的約束性規(guī)定⑨。這當(dāng)然也是行業(yè)協(xié)會的應(yīng)有之義。而且，中航協(xié)作為航空運(yùn)輸企業(yè)的協(xié)會，代表的是航空公司的利益，并不代表旅客的利益。由中國航協(xié)制定民航旅客黑名單不僅無法可依，于情于理顯然也說不通。

(三)只有民用航空主管部門才是制定民航旅客黑名單的合法主體

根據(jù)《民用航空法》規(guī)定，國務(wù)院民用航空主管部門對全國民用航空活動實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；根據(jù)法律和國務(wù)院的決定，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布有關(guān)民用航空活動的規(guī)定、決定。國務(wù)院民用航空主管部門設(shè)立的地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)依照國務(wù)院民用航空主管部門的授權(quán)，監(jiān)督管理該地區(qū)的民用航空活動。當(dāng)前中國的“民用航空主管部門”是民航局。其對全國民用航空活動實(shí)施統(tǒng)一管理，既包括對航空運(yùn)輸服務(wù)提供者的管理，也包括對航空旅客的管理。制定民航旅客黑名單，可以視為是對民航活動進(jìn)行監(jiān)督管理的一種措施，屬于民航局的職權(quán)范圍。因此，在更高、更有權(quán)力的機(jī)關(guān)愿意主動承擔(dān)之前，制定航空旅客黑名單，民航局是合法的、恰當(dāng)?shù)闹黧w。

四、列入民航旅客黑名單的對象探討

確定了制定民航黑名單的主體后，接下來文章將探討列入民航黑名單的對象，即哪些人可以被列入民航旅客黑名單。根據(jù)八部門《意見》，限制乘坐飛機(jī)的民航黑名單對象包括兩大類：第一大類是在機(jī)場或航空器內(nèi)實(shí)施九類行為，被公安機(jī)關(guān)處以行政處罰或被追究刑事責(zé)任的；第二大類是其他領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為責(zé)任人。

(一)與民航活動直接相關(guān)的九類行為人

第一大類與狹義的民航旅客黑名單相匹配，主要針對旅客在乘坐民航飛機(jī)過程中實(shí)施的擾亂民航正常運(yùn)營和管理秩序的不法行為。包括：①編造、故意傳播涉及民航空防安全虛假恐怖信息的；②使用偽造、變造或冒用他人乘機(jī)身份證件、乘機(jī)憑證的；③堵塞、強(qiáng)占、沖擊值機(jī)柜臺、安檢通道、登機(jī)口(通道)的；④隨身攜帶或托運(yùn)國家法律、法規(guī)規(guī)定的危險品、違禁品和管制物品的，在隨身攜帶或托運(yùn)行李中故意藏匿國家規(guī)定以外屬于民航禁止、限制運(yùn)輸物品的；⑤強(qiáng)行登占、攔截航空器，強(qiáng)行闖入或沖擊航空器駕駛艙、跑道和機(jī)坪的；⑥妨礙或煽動他人妨礙機(jī)組、安檢、值機(jī)等民航工作人員履行職責(zé)，實(shí)施或威脅實(shí)施人身攻擊的；⑦強(qiáng)占座位、行李架，打架斗毆、尋釁滋事，故意損壞、盜竊、擅自開啟航空器或航空設(shè)施設(shè)備等擾亂客艙秩序的；⑧在航空器內(nèi)使用明火、吸煙、違規(guī)使用電子設(shè)備，不聽勸阻的；⑨在航空器內(nèi)盜竊他人物品的。

實(shí)施上述不法行為列入黑名單，還需要具備兩個條件：①行為地點(diǎn)，僅限于在機(jī)場或航空器內(nèi)；如果不是在機(jī)場或航空器內(nèi)實(shí)施，則不符合條件。②必須因上述行為被公安機(jī)關(guān)處以行政處罰或被人民法院判決追究刑事責(zé)任。兩個條件，缺一不可。

(二)其他領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為責(zé)任人

第二大類則涵蓋了眾多部門，適用對象十分廣泛。目前已經(jīng)涵蓋的領(lǐng)域包括稅務(wù)、財政、社會保險、證券以及法院五大系統(tǒng)。被人民法院按照有關(guān)規(guī)定依法采取限制消費(fèi)措施，或依法納入失信被執(zhí)行人名單的，將列入民航旅客黑名單。第二大類是開放性的，將來可以擴(kuò)展。通過修改該文件的方式，其他相關(guān)部門可以加入該文件，從而將自己認(rèn)為應(yīng)限制乘機(jī)的人員列入民航旅客黑名單。第二大類對象有一個統(tǒng)一的稱呼，即“嚴(yán)重失信行為責(zé)任人”。如果對“失信”做擴(kuò)大解釋，第一大類似乎也可以稱呼為“嚴(yán)重失信行為責(zé)任人”。

另外，根據(jù)八部門《意見》，民航局是信息采集主體和黑名單制定和發(fā)布主體。對于第一大類民航旅客相關(guān)失信信息采集，民航局應(yīng)當(dāng)和公安機(jī)關(guān)、人民法院協(xié)調(diào)建立信息推送機(jī)制。因八部門《意見》第一大類第①項所列行為而被公安機(jī)關(guān)處罰或者被追究刑事責(zé)任的，由作出處罰決定的公安機(jī)關(guān)和作出判決的人民法院將名單推送民航局，由民航局按照規(guī)定程序納入限制乘機(jī)名單。第二大類其他領(lǐng)域相關(guān)失信信息采集，由國家發(fā)展和改革委員會、最高人民法院、中國財政部、中國人力資源和社會保障部、國家稅務(wù)總局、中國證券監(jiān)督管理委員會將本部門確定的因發(fā)生嚴(yán)重失信行為需要納入限制乘機(jī)的名單歸集至全國信用信息共享平臺，再由該平臺推送給民航局，并按其規(guī)定程序納入限制乘機(jī)名單。如果之前已和民航局建立數(shù)據(jù)傳輸通道的、實(shí)現(xiàn)名單信息共享的，可以保持原數(shù)據(jù)傳統(tǒng)通道和信息共享方式，全國信用信息共享平臺不再重復(fù)推送名單信息。向民航局提供的名單信息應(yīng)當(dāng)包括：被列入限制乘機(jī)名單人員的姓名、旅行證件號碼、列入原因，有作為依據(jù)的法律文書的，還應(yīng)當(dāng)提供該法律文書的名稱與編號。

五、民航旅客黑名單的法律效力探討

民航旅客黑名單法律效力，包括黑名單的法律性質(zhì)、制定主體的權(quán)力來源和法律依據(jù)、對旅客的效力、對航空公司的效力以及對社會公眾的效力。

(一)民航旅客黑名單的法律性質(zhì)

民航旅客黑名單是民航局對旅客作出的限制乘坐民航飛機(jī)的措施，交由航空承運(yùn)人具體執(zhí)行。其法律性質(zhì)如何？顯然，黑名單并不屬于行政處罰。根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的行政法原則，如果認(rèn)為是行政處罰，明顯缺乏法律依據(jù)。《民用航空法》第十五章“法律責(zé)任”中，并未賦予民航主管部門處罰旅客的權(quán)力，其行政處罰的權(quán)力主要是針對民航從業(yè)者的，包括航空公司、從業(yè)人員等。行政處罰的措施包括警告、罰款、沒收違法所得、吊扣執(zhí)照、吊銷執(zhí)照、責(zé)令停止違法行為，這些顯然都不是針對旅客的。民航旅客黑名單顯然也不是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的種類。《行政處罰法》明確規(guī)定行政處罰只能由法律或行政法規(guī)設(shè)立，民航局作為國務(wù)院下屬部門無權(quán)設(shè)立行政處罰。民航旅客黑名單的效果是限制了旅客的出行自由，但不屬于《行政處罰法》及《治安管理處罰法》所稱的“限制人身自由的行政處罰”。

(二)民航主管部門制定旅客黑名單的權(quán)力來源和法律依據(jù)

民航局作為民用航空活動的行政主管部門，其法律依據(jù)是《民用航空法》。因此，民航局作為民用航空活動的行政主管部門，獲得了國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的代表機(jī)關(guān)——全國人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)。制定民航旅客黑名單，應(yīng)認(rèn)為是民航局行使管理職權(quán)的行為，但這不意味著具體實(shí)施職權(quán)過程中不存在爭議?！睹裼煤娇辗ā凡o關(guān)于制定旅客限乘名單的規(guī)定，民航旅客黑名單不是行政處罰，只能認(rèn)為是具體行政管理措施。由于是針對具體個人實(shí)施的，所以應(yīng)認(rèn)為屬于具體行政行為。如果某旅客被錯誤地列入了民航旅客黑名單，其何種權(quán)利被侵犯？理論上應(yīng)認(rèn)為是人格權(quán)被侵犯。

(三)民航旅客黑名單對旅客的效力

一個人被列入民航旅客黑名單，對其本人而言其法律后果是什么？這個問題目前并不清晰。一個人明知被列入民航旅客黑名單卻仍然購買機(jī)票，是否構(gòu)成違法？目前無此規(guī)定。被法院列入失信被執(zhí)行人名單或限制高消費(fèi)而進(jìn)入民航旅客黑名單的，對其購票乘機(jī)行為，可按照違反限高令處罰。因此，民航旅客黑名單對旅客而言并無實(shí)際的法律約束力。民航旅客黑名單相當(dāng)于是在旅客面前建一面墻，減少了出行的便利和方式，但并沒有限制出行本身。

(四)民航旅客黑名單對航空公司的效力

從法律上講，民航旅客黑名單對航空公司而言也不是必須遵守。如果有航空公司無視民航局公布的限乘黑名單，給黑名單上的人員提供乘機(jī)服務(wù)，民航局是否有法律依據(jù)對航空公司進(jìn)行處罰？從目前現(xiàn)狀來看，除了因?yàn)楸环ㄔ毫腥胧疟粓?zhí)行人名單或限制高消費(fèi)而進(jìn)入民航旅客黑名單的人員外，航空公司向其他黑名單人員提供乘機(jī)服務(wù)，沒有明確處罰措施。因?yàn)楸环ㄔ毫腥胧疟粓?zhí)行人名單或被限制高消費(fèi)而進(jìn)入民航黑名單的人員與其他情形人員有所不同，法院將某人列入失信被執(zhí)行人名單或限制高消費(fèi)，針對的是其人本身，不是針對整個社會。除非法院有向某些單位或個人送達(dá)了《協(xié)助執(zhí)行通知書》，否則具體的單位和個人沒有協(xié)助的義務(wù)，向被限制高消費(fèi)的失信被執(zhí)行人提供高消費(fèi)服務(wù)，并不違法，也不應(yīng)該受處罰。只有法院依法送達(dá)了《協(xié)助執(zhí)行通知書》的單位和個人，才有協(xié)助法院執(zhí)行的義務(wù)。那么，法院如果只是把被限制高消費(fèi)的失信被執(zhí)行人名單提供給民航局，而未向具體航空公司送達(dá)《協(xié)助執(zhí)行通知書》，民航局將其列入民航旅客黑名單，但航空公司沒有遵守，法院是否可予以進(jìn)行司法處罰呢？也就是說，法院向民航局送達(dá)《協(xié)助執(zhí)行通知書》，是否可以認(rèn)為即是向所有航空公司送達(dá)？筆者認(rèn)為，在法無明文時，從公權(quán)力謙抑原則考慮，不應(yīng)將向民航局送達(dá)視為向全部航空公司送達(dá)。因此，假如有航空公司沒有按照民航旅客黑名單執(zhí)行，法院也不能處罰航空公司。另外，假如航空公司工作人員直接允許民航旅客黑名單人員無票乘機(jī)，是否違法應(yīng)受處罰？處罰航空公司還是處罰員工個人？同樣要根據(jù)是否送達(dá)了《協(xié)助執(zhí)行通知書》來判斷。如果法院對該航空公司已經(jīng)送達(dá)《協(xié)助執(zhí)行通知書》，那么員工個人的行為應(yīng)視為職務(wù)行為，由航空公司承擔(dān)法律后果。法院不能直接處罰員工個人。航空公司被處罰后如何處理其員工，是其公司內(nèi)部事務(wù)，與法院無關(guān)。

(五)民航旅客黑名單對社會公眾的效力

如果一個人協(xié)助民航旅客黑名單人員購買機(jī)票或乘機(jī)，民航局或其他部門有無權(quán)力進(jìn)行處罰？如出借身份證給民航旅客黑名單人員購票乘機(jī)。根據(jù)《居民身份證法》規(guī)定，出借身份證的，由公安機(jī)關(guān)給予警告，并處二百元以下罰款，有違法所得的，沒收違法所得。這是針對出借身份證的一般行為的規(guī)定。如果借用方是民航旅客黑名單人員，對出借人的處罰并無特別規(guī)定。所以，民航旅客黑名單對社會并無普遍約束力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》第6條規(guī)定的在媒體上進(jìn)行公告，可以理解為是擴(kuò)大影響范圍的一項措施，不能認(rèn)為是向社會公眾的送達(dá)，社會公眾不因此承擔(dān)協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)。最高人民法院決定采取限制消費(fèi)措施的，可以根據(jù)案件需要和被執(zhí)行人的情況向有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位送達(dá)協(xié)助執(zhí)行通知書，也可以在相關(guān)媒體上進(jìn)行公告。

六、民航旅客黑名單人員救濟(jì)措施探討

通過上述探討分析，可以肯定民航旅客黑名單的價值和意義，但接下來需要解決的就是如何才能防止黑名單制度被濫用，如何防止公民合法權(quán)益被侵害，以及當(dāng)權(quán)益被侵害時如何進(jìn)行救濟(jì)。

(一)行業(yè)救濟(jì)

行業(yè)救濟(jì)是中航協(xié)作為行業(yè)協(xié)會，給予旅客的救濟(jì)渠道。中航協(xié)制定的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》所稱的不文明行為，其定義存在一定模糊。定義包括兩類行為：第一類是民航旅客因擾亂航空運(yùn)輸秩序且已危及航空安全，造成嚴(yán)重社會不良影響的行為；第二類是雖未造成嚴(yán)重社會不良影響但依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、民航規(guī)章應(yīng)予以處罰的行為。已造成嚴(yán)重社會不良影響但未受到行政處罰的，旅客不文明行為記錄期限為一年；受到行政處罰的，旅客不文明行為記錄期限為兩年。這一規(guī)定比較容易引發(fā)爭議的，是關(guān)于“嚴(yán)重社會不良影響”判斷標(biāo)準(zhǔn)。旅客的正常合法維權(quán)行動對企業(yè)常常也構(gòu)成不良影響，企業(yè)上報的信息肯定是從自身利益角度出發(fā)的。“依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、民航規(guī)章應(yīng)予以處罰的行為”也存疑問。“應(yīng)予以處罰”，不等于已經(jīng)實(shí)際處罰。應(yīng)處罰而未處罰的“應(yīng)”，由誰來判斷？對于已經(jīng)被實(shí)際處罰的旅客，中航協(xié)從民航局獲取旅客不文明信息予以公布，中航協(xié)將其行為記入不文明名單，信息來源比較清楚。

《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》第7條對旅客救濟(jì)作了規(guī)定：“旅客對列入不文明行為記錄有異議的，可向中航協(xié)提交異議申訴，并提供有關(guān)證明材料。中航協(xié)自收到旅客異議申訴之日起15個工作日內(nèi)向申請人做出答復(fù)。異議處理期間，民航旅客不文明行為記錄的管理不受影響?！边@個救濟(jì)程序就是“異議申訴”。但對于異議申訴的結(jié)果，《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》沒有規(guī)定。從情理判斷，如果旅客異議成立，中航協(xié)應(yīng)將不文明記錄刪除。但問題是，中航協(xié)的信息來自民航局，應(yīng)該是民航局對信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。所以，旅客異議申訴估計也沒什么太大效果，中航協(xié)一句話就可以把責(zé)任推到民航局。

(二)行政救濟(jì)

八部門《意見》規(guī)定的救濟(jì)程序是異議和復(fù)核。八部門《意見》的法律性質(zhì)，不是部門規(guī)章，筆者認(rèn)為其應(yīng)屬于規(guī)范性文件。規(guī)范性文件不是法律的淵源。八部門《意見》依據(jù)的文件是國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?！吨笇?dǎo)意見》第19條提出要規(guī)范信用紅黑名單制度?！缎姓?fù)議法》第7條規(guī)定，如果認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，公民、法人或者其他組織在申請行政復(fù)議時可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出審查該文件的申請。八部門《意見》規(guī)定，民航旅客黑名單信息除民航局自行收集確認(rèn)的外，其他領(lǐng)域的名單由有關(guān)部門歸集至全國信用信息共享平臺，由平臺推送給民航局，由民航局納入限制乘機(jī)名單。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)確定名單異議處理人，并通報民航局。民航局同時在中國民用航空局官網(wǎng)和“信用中國”兩個網(wǎng)站發(fā)布限制乘坐人員名單，同時公布異議處理部門及聯(lián)系方式。民航局自行收集列入的旅客跟其他部門推送的旅客，異議審查及復(fù)核責(zé)任部門不一樣。民航局自行收集列入的旅客，直接向民航局提出異議，民航局自行審查判斷。對于其他部門如稅務(wù)、法院等推送的旅客的異議，則應(yīng)向其他部門如稅務(wù)、法院等提出，由各相關(guān)部門進(jìn)行審查。也就是說，除自行收集的外，對其他部門推送的其他領(lǐng)域限乘人員名單，民航局只是進(jìn)行表面審查，審查內(nèi)容包括限乘人員姓名、證件號碼、列入原因，有法律文書的，提供法律文書名稱和編號，連法律文書復(fù)件都無需提供。法律文書等信息的真實(shí)性由推送部門負(fù)責(zé)。其他領(lǐng)域推送的旅客向民航局提出異議，民航局會告知其向相關(guān)部門提出。自名單發(fā)布之日起7日內(nèi)為公示期，公示期內(nèi)未提出異議或異議經(jīng)審查未予支持的，名單就開始執(zhí)行。認(rèn)為納入錯誤的旅客，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提起復(fù)核。

(三)司法救濟(jì)

1. 行政訴訟

對于民航局所發(fā)布的限乘黑名單，根據(jù)八部門《意見》，旅客首先可以提起異議，異議之后還可以申請復(fù)核。復(fù)核之后該如何，八部門《意見》并未進(jìn)一步規(guī)定。如果旅客仍不滿意，可以提起訴訟。此時不管是針對民航局做被告還是其他推送信息的部門做被告，都是行政訴訟。因?yàn)楹诿麊蔚男再|(zhì)應(yīng)認(rèn)為是強(qiáng)制性的行政管理措施，是行政行為，可能構(gòu)成行政侵權(quán)行為，提起行政訴訟符合邏輯。異議和復(fù)核不是必經(jīng)程序，旅客可以不經(jīng)過異議和復(fù)核，直接提起行政訴訟。行政訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由行政機(jī)關(guān)對其行政行為的法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)以及合法性進(jìn)行舉證，如果達(dá)不到舉證要求，則要承擔(dān)敗訴的后果。如果涉及賠償，屬于國家賠償中的行政賠償。訴訟操作中，筆者認(rèn)為應(yīng)將民航局與推送部門列為共同被告。

2. 民事訴訟

航空公司自行制定的民航旅客黑名單，因其法律性質(zhì)為民事主體，旅客可以針對航空公司提起民事訴訟。目前，這類訴訟的案由一般是人格權(quán)糾紛，屬于侵權(quán)之訴。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，人的生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)及人格尊嚴(yán)、人身自由受法律保護(hù)，消費(fèi)者可以請求法院判令被告停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉并賠償損失。對于人格權(quán)糾紛，原告可以請求精神損害賠償。

中航協(xié)制定的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》規(guī)定了異議申訴程序，但這一程序并非旅客必須采取的程序。也就是說，旅客可以不進(jìn)行異議而直接提起民事訴訟。民航旅客黑名單不管是誰制定，最后執(zhí)行的都是具體航空公司。所以旅客直接面對的首先是航空公司。不管是航空公司自行制定的黑名單還是執(zhí)行民航局制定的黑名單，航空公司都可能被訴，但這兩種情況應(yīng)加以區(qū)分。

如果旅客符合八部門《意見》所規(guī)定的情形，航空公司將信息上報民航局，由民航局統(tǒng)一發(fā)布，各航空公司遵照執(zhí)行，則航空公司拒絕服務(wù)理由正當(dāng)，應(yīng)予支持。旅客單獨(dú)起訴航空公司的，應(yīng)允許航空公司以民航局的黑名單作為合法有效的抗辯。旅客對民航局黑名單有異議的，可以提起行政訴訟。

航空公司有無權(quán)力自行制定旅客黑名單，爭議比較大。有觀點(diǎn)認(rèn)為，航空公司也是民事主體，作為與旅客地位平等的締約一方，無權(quán)對另一方進(jìn)行懲罰[3]。同時法律還賦予了航空公司強(qiáng)制締約義務(wù)。筆者認(rèn)為，航空公司根據(jù)旅客具體情況，拒絕向某位或某些旅客提供航空客運(yùn)服務(wù)，不能一概否定，但有必要進(jìn)行嚴(yán)格審查，以防止航空公司店大欺客，濫用其優(yōu)勢地位，損害旅客合法權(quán)益。審查應(yīng)主要從是否出于維護(hù)航行安全之目的來考慮。文章開頭提到的廈門航空公司范后軍案，之所以爭議大，就是因?yàn)榉逗筌姴o通常所列的那些危及或影響航行安全的行為，而是因?yàn)閯趧雍贤瑔栴}與廈航發(fā)生糾紛。如果航空公司僅僅因?yàn)槟橙伺c自己發(fā)生過糾紛就將其列入黑名單，很容易讓公眾懷疑航空公司是挾嫌報復(fù)。但該案中法院在一審及二審都沒有支持范后軍的訴訟請求。法院認(rèn)為，因范后軍在與廈門航空公司產(chǎn)生矛盾后曾做出一些非理性行為，與該公司主管人員發(fā)生肢體沖突，并受到公安機(jī)關(guān)的行政處罰，該公司據(jù)此對范后軍能否正常乘坐該公司航班產(chǎn)生懷疑是合理的，且此后雙方已就范后軍乘坐該公司航班問題達(dá)成了協(xié)議。故廈門航空公司在2008年9月9日之前對范后軍乘坐該公司航班采取的取消訂票、訂座等限制性措施并無不妥，不應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成侵權(quán)，所以駁回范后軍的全部訴訟請求[4]。此案雖未判決原告勝訴，但被告廈門航空公司在訴訟過程中取消了對原告的乘機(jī)限制，原告的主要目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。該案雖以旅客敗訴結(jié)束，但引起了社會對民航旅客黑名單問題的關(guān)注和討論，是具有積極意義的。

春秋航空公司黑名單事件中，因?yàn)楹桨嘌诱`，旅客要求該公司進(jìn)行延誤賠償，未獲得同意，旅客情緒激動，擁堵登機(jī)口，阻撓工作人員登機(jī)廣播，辱罵工作人員等，據(jù)稱霸機(jī)15個小時之久，影響到后續(xù)的8個 往返航班，2 000余名旅客的正常出行，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)十余萬元。公司最后給該航班旅客每人賠償了200元，飛機(jī)才得以起飛。如果媒體報道的這些情形屬實(shí)，則已經(jīng)符合危及航空安全的情形了。之后春秋航空公司將十幾名帶頭的旅客列入黑名單，拒絕其購票，事件引起輿論關(guān)注，在涉事旅客道歉后，春秋航空公司取消了限制[5]。

七、結(jié)語

為了維護(hù)航空運(yùn)輸安全這一首要目標(biāo)，民航旅客黑名單制度的存在是必要的，但如何防止航空承運(yùn)人或其他部門濫用黑名單權(quán)力，也是一個需要關(guān)注的課題。民航旅客黑名單制度，應(yīng)著眼于航空運(yùn)輸公共承運(yùn)人強(qiáng)制締約義務(wù)與航空安全之間的平衡，以及旅客合法權(quán)益與承運(yùn)人拒載權(quán)利之間的平衡,把其他行業(yè)的失信人納入民航旅客黑名單，需要慎重。為了加大違法違規(guī)行為的成本，政府有關(guān)部門建立民航旅客黑名單制度，對推動社會信用體系建設(shè)確有必要。但在推出民航旅客黑名單制度的同時，要注意平衡旅客與航空公司之間的利益沖突，既要打擊違法違規(guī)的旅客，同時也要防止航空公司及其他部門店大欺客，將正當(dāng)維權(quán)的旅客拉入黑名單。因此，黑名單制度建設(shè)要給予旅客相應(yīng)的行政訴訟、民事訴訟等救濟(jì)機(jī)制，以保證旅客的制度合法權(quán)益不受侵犯。

注釋：

① 范后軍曾在廈門航空公司擔(dān)任安全員一職，后因勞動糾紛，與該公司進(jìn)行過勞動仲裁。他從該公司離職后，2006—2008年期間，曾七次購買該公司機(jī)票，均被拒絕。2009年，范后軍以人格權(quán)受到損害為由，在北京市朝陽區(qū)人民法院起訴，要求廈門航空公司賠償其精神損失。

② 2012年4月30日，春秋航空公司上?！枮I9C8511航班晚點(diǎn)，部分旅客因索賠得不到滿足，擁堵登機(jī)口、阻撓工作人員進(jìn)行登機(jī)廣播、辱罵工作人員等。工作人員不得已向機(jī)場公安分局報告求助。在公安人員勸說仍然無效的情況下，最后春秋航空公司向該航班旅客每人賠償200元后飛機(jī)得以起飛。之后，春秋航空公司將有關(guān)旅客列入黑名單，拒絕黑名單旅客再次購票乘坐春秋航空公司航班，引發(fā)旅客不滿。

③ 根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國勞動法〉等七部法律的決定》第五次修正。

④ 《民用航空法》第100條第3款：“禁止旅客隨身攜帶法律、行政法規(guī)規(guī)定的禁運(yùn)物品乘坐民用航空器?！钡?01條第3款：“禁止旅客隨身攜帶危險品乘坐民用航空器。除因執(zhí)行公務(wù)并按照國家規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)外，禁止旅客攜帶槍支、管制刀具乘坐民用航空器?！钡?02條第1款：“公共航空運(yùn)輸企業(yè)不得運(yùn)輸拒絕接受安全檢查的旅客，不得違反國家規(guī)定運(yùn)輸未經(jīng)安全檢查的行李。”

⑤ 《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》第5條：“民航旅客不文明行為記錄實(shí)施動態(tài)管理，記錄期限自信息核實(shí)之日起計算。已造成嚴(yán)重社會不良影響但未受到行政處罰的，旅客不文明行為記錄期限為一年；受到行政處罰的，旅客不文明行為記錄期限為兩年?！?/p>

⑥ 國家發(fā)展和改革委員會為牽頭部門，發(fā)布《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動社會信用體系建設(shè)的意見》 發(fā)改財金〔2018〕385號。自2018年5月1日起，八部門包括國家發(fā)展和改革委員會、中國民用航空局、中央精神文明建設(shè)委員會辦公室、最高人民法院、中國財政部、中國人力資源和社會保障部、國家稅務(wù)總局及中國證券監(jiān)督管理委員會。

⑦ 中國航空運(yùn)輸協(xié)會，成立于2005年9月9日，是依據(jù)中國有關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)中國民政部核準(zhǔn)登記注冊，以民用航空公司為主體，由企業(yè)、事業(yè)法人和社團(tuán)法人自愿參加組成的、行業(yè)性的、不以盈利為目的的全國性社團(tuán)法人。截至2018年7月，協(xié)會會員4 340家，本級會員94家，分支機(jī)構(gòu)會員4 246家。行業(yè)主管部門為中國民用航空局。2009年和2015年分別被中國民政部評為全國5A級社團(tuán)組織。

⑧ 《中國航空運(yùn)輸協(xié)會章程》第3條。

⑨ 《中國航空運(yùn)輸協(xié)會章程》第17條：“協(xié)會的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是會員大會，會員大會的職責(zé)是：(一)制定和修改章程；(二)選舉和罷免理事；(三)審議批準(zhǔn)協(xié)會建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃；(四)審議批準(zhǔn)理事會工作報告和財務(wù)報告；(五)制定和修改會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收繳管理辦法；(六)決定終止事項和其他重大事宜。”