李 響

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院， 北京 100022）

引言

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視歷史文化名城保護(hù)工作。然而，由于相關(guān)法律制度的不健全與保護(hù)機(jī)制的不完善，在不少歷史文化名城更新過(guò)程中，未能處理好新與舊、拆與留、改與建的關(guān)系，各種文物古跡遭到毀損破壞的情況時(shí)有發(fā)生。本文的主旨即在于探討如何運(yùn)用公益訴訟機(jī)制來(lái)加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)。所謂公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)團(tuán)體、組織，依據(jù)法律授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定多數(shù)人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法者的法律責(zé)任。中國(guó)從2012年開(kāi)始初步建立公益訴訟制度，直到2017年完善了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟機(jī)制，目前已經(jīng)形成以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，符合一定資質(zhì)條件的社會(huì)團(tuán)體參與的民事與行政公益訴訟格局。

北京是中國(guó)的首都，是全國(guó)的政治中心和文化中心，是世界著名的歷史文化名城。長(zhǎng)期以來(lái)，北京在歷史文化名城保護(hù)方面取得卓越成績(jī)。北京在各項(xiàng)工作中一貫踐行的首都標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全國(guó)各地極具指向作用與示范意義。剖析北京歷史文化名城保護(hù)公益訴訟問(wèn)題，更有助于提煉可復(fù)制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

本文主要探討3方面的問(wèn)題：（1）北京歷史文化名城現(xiàn)有保護(hù)機(jī)制的漏洞與缺陷。（2）引入公益訴訟機(jī)制加強(qiáng)以北京為代表的歷史文化名城保護(hù)的可行性與必要性。（3）利用公益訴訟機(jī)制保護(hù)我國(guó)歷史文化名城的制度完善。

1 北京歷史文化名城保護(hù)的歷程與問(wèn)題

1.1 北京歷史文化名城保護(hù)的歷程

北京歷史文化名城保護(hù)的實(shí)踐可追溯至20世紀(jì)80年代，1983年批準(zhǔn)的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》已有對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)的思想，提出了保護(hù)古都風(fēng)貌不僅要保護(hù)古建筑本身，也要保護(hù)建筑周邊的環(huán)境[1]。

1990年，北京市政府公布第一批北京歷史文化保護(hù)區(qū)名單。

1993年，在修訂《北京城市總體規(guī)劃》時(shí)，明確提出25片歷史文化保護(hù)區(qū)的名單，并提出從整體上保護(hù)歷史文化名城的3個(gè)層次：文物保護(hù)、歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化名城的整體保護(hù)。

1999年，北京市政府批準(zhǔn)《北京舊城歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)和控制范圍規(guī)劃》。

2002年，《北京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》編制完成，提出“舊城整體格局的保護(hù)”。為了保障這一規(guī)劃的實(shí)施，北京又于2005年制定《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，將相應(yīng)保護(hù)職責(zé)細(xì)致分解至每一家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單。

2016年，北京市政府發(fā)布 《“十三五”時(shí)期加強(qiáng)全國(guó)文化中心建設(shè)規(guī)劃》，提出“推動(dòng)北京朝著世界文化名城、世界文脈標(biāo)志的宏偉目標(biāo)邁進(jìn)”的發(fā)展目標(biāo)。

2017年，最新一版的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》里，辟專(zhuān)章闡述對(duì)北京歷史文化名城保護(hù)的新認(rèn)識(shí)、新方向、新舉措。

2019年，北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過(guò)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，明確北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)“應(yīng)當(dāng)尊重城市的歷史與文化，強(qiáng)化首都風(fēng)范、古都風(fēng)韻、時(shí)代風(fēng)貌，完善保護(hù)實(shí)施機(jī)制，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，完善涵蓋老城、中心城區(qū)、市域和京津冀的歷史文化名城保護(hù)體系”。

2021年，北京出臺(tái)新版《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，以“保什么”“誰(shuí)來(lái)?！薄霸趺幢！薄霸趺从谩睘橹骶€，重點(diǎn)從保護(hù)的類(lèi)型和范圍、制度和責(zé)任、措施和處罰等方面，對(duì)推動(dòng)北京全市域歷史文化名城保護(hù)、傳承與利用方面作了更完善的規(guī)定。值得一提的是，該條例第七十三條明確指出“損害公共利益的，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以依法對(duì)當(dāng)事人提起民事公益訴訟，追究其損害賠償責(zé)任”，體現(xiàn)出對(duì)引入公益訴訟機(jī)制加強(qiáng)北京歷史文化名城保護(hù)這一思路的肯定。

這些不斷深化、細(xì)化保護(hù)措施的規(guī)范性文件，構(gòu)建起北京歷史文化名城保護(hù)的3個(gè)層面[2]：（1）文物保護(hù)單位的保護(hù)。（2）歷史文化保護(hù)區(qū)的保護(hù)。這主要包括2方面的內(nèi)容：一是分批次公布不同層級(jí)的歷史文化保護(hù)區(qū)的名單并劃定范圍；二是根據(jù)其不同的特點(diǎn)采取不同的保護(hù)原則和措施。（3）歷史文化名城整體格局的保護(hù)。一是提出市區(qū)建筑高度控制方案；二是提出整體保護(hù)歷史文化名城的各項(xiàng)原則；三是將四合院民居列入保護(hù)對(duì)象。

1.2 北京歷史文化名城保護(hù)的問(wèn)題

就制度建設(shè)而言，北京歷史文化名城保護(hù)的機(jī)制可謂相當(dāng)嚴(yán)密，保護(hù)對(duì)象明確，保護(hù)目標(biāo)清晰，保護(hù)手段到位，保護(hù)內(nèi)容豐富，保護(hù)責(zé)任具體，確實(shí)稱(chēng)得上是有法可依、有法必依。但是否也能做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，還有待商榷。之所以還要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)保護(hù)，就是因?yàn)槠渲羞€有一點(diǎn)疏漏，即執(zhí)行層面的面面俱到，代替不了監(jiān)督層面的無(wú)懈可擊。事實(shí)上，目前的北京歷史文化名城保護(hù)機(jī)制，只有內(nèi)部的監(jiān)督，即系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、從監(jiān)察者角度對(duì)行政機(jī)關(guān)工作驗(yàn)收考核的監(jiān)督，而沒(méi)有外部的監(jiān)督，尤其是來(lái)自于公眾、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

北京歷史文化名城保護(hù)未達(dá)預(yù)期，甚至造成古城被破壞的事例并不少見(jiàn)。啟動(dòng)于1990年的北京舊城區(qū)內(nèi)的歷史街區(qū)危改項(xiàng)目，其最初的規(guī)?？刂圃诰諆汉?、小后倉(cāng)等小型項(xiàng)目上。但近10年來(lái)，罔顧相關(guān)法律法規(guī)而井噴式出現(xiàn)的房地產(chǎn)活動(dòng)持續(xù)進(jìn)入舊城區(qū)，大量歷史街區(qū)被成片拆除。僅前門(mén)地區(qū)及東四地區(qū)就有多處普查登記文物淪為大雜院和危舊房，雜草叢生，殘?jiān)珨啾?。?lèi)似案例還包括：2011年因建設(shè)劉老根大舞臺(tái)損壞晉冀會(huì)館、2012年平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)明代長(zhǎng)城86號(hào)敵臺(tái)違法修繕、懷柔區(qū)九渡河鎮(zhèn)二道關(guān)村擅自修繕古長(zhǎng)城，等等[3]。

如前文所述，造成目前這個(gè)局面的原因，一方面是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)管問(wèn)題，另一方面更反映出外部監(jiān)督——主要來(lái)自公眾的監(jiān)督與來(lái)自司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督的缺位。這使得行政機(jī)關(guān)往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)文物被破壞的情況，或者在發(fā)現(xiàn)時(shí)文物破壞的情況往往已經(jīng)較為嚴(yán)重。具體而言，有以下原因。

1.2.1 文物保護(hù)機(jī)關(guān)相對(duì)弱勢(shì)

行政機(jī)關(guān)頒布的行政處罰措施未能對(duì)文物破壞者形成有效的震懾力。文物保護(hù)部門(mén)往往屬于弱勢(shì)部門(mén)，要服務(wù)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)大局，這造成文物保護(hù)工作困難多、阻力大，無(wú)法及時(shí)阻止不法分子停止破壞文物行為的現(xiàn)象普遍存在。

1.2.2 缺乏社會(huì)公眾參與和監(jiān)督

公眾參與在現(xiàn)今的歷史文化名城保護(hù)領(lǐng)域處于極其邊緣乃至完全缺位的狀態(tài)。政府部門(mén)在從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施到評(píng)審、驗(yàn)收、結(jié)項(xiàng)這一整套歷史文化名城保護(hù)工作環(huán)節(jié)當(dāng)中，基本掌握著獨(dú)斷專(zhuān)行、不容置喙的權(quán)力。況且無(wú)論在決策、執(zhí)行還是監(jiān)督階段，相關(guān)制度設(shè)計(jì)都沒(méi)有預(yù)留公眾參與的空間與路徑，至多含糊其辭地表達(dá)支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，然后便安排了作壁上觀的角色定位[4]。

1.2.3 地方政府文化建設(shè)方式錯(cuò)誤

在歷史文化名城保護(hù)工作開(kāi)展的初級(jí)階段，過(guò)去那種以盲目追求數(shù)量和規(guī)模為特征的跑馬圈地發(fā)展模式確實(shí)能在短時(shí)間內(nèi)讓地方文化建設(shè)受益。當(dāng)政府部門(mén)對(duì)這種發(fā)展模式的迷戀達(dá)到了頂峰，便會(huì)產(chǎn)生自己無(wú)所不能的幻覺(jué)。只要牢牢握住行政權(quán)力這根指揮棒，不僅社會(huì)公眾的意見(jiàn)是無(wú)關(guān)緊要的，就連專(zhuān)家學(xué)者的觀點(diǎn)也無(wú)足輕重，至于新聞媒體的看法更無(wú)關(guān)痛癢了。于是群眾邊緣化、專(zhuān)家“御用化”、輿論空心化，成為過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里全國(guó)各地歷史文化名城保護(hù)工作中司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象[5]。

1.2.4 司法機(jī)關(guān)監(jiān)督缺位

行政權(quán)力的良好運(yùn)行需要司法的監(jiān)督和制約，這已經(jīng)是現(xiàn)代法治社會(huì)的共同認(rèn)知。很難想象，一個(gè)現(xiàn)行有效的行政制度在未規(guī)定司法機(jī)關(guān)或某種其他法律監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)政府官員的行動(dòng)做有限審查的情況下，就能防止政府官員任意濫用權(quán)力[6]。但在中國(guó)現(xiàn)行法律體系下，難以找出支持司法機(jī)關(guān)對(duì)歷史文化名城保護(hù)進(jìn)行有效監(jiān)督的法律依據(jù)。即使實(shí)踐中不乏檢察機(jī)關(guān)的積極探索，但法律本身的短板仍讓人感到遺憾。

2 利用公益訴訟保護(hù)歷史文化名城的理論與實(shí)踐

2.1 公益訴訟的概念與意義

所謂公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)團(tuán)體、組織，依據(jù)法律授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定多數(shù)人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法者的法律責(zé)任。

就傳統(tǒng)訴訟形式而言，無(wú)論民事訴訟還是行政訴訟，都屬于私益訴訟的范疇，是當(dāng)事人由于自己的合法權(quán)益遭受不法行為的侵害，而向法院起訴求償，所以一個(gè)最基本的起訴條件就是原告必須要與本案有直接利害關(guān)系，方才能被視為當(dāng)事人適格。

然而，這樣就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，對(duì)個(gè)體利益的侵害能夠通過(guò)訴訟加以防范制止，進(jìn)而可以獲得填平甚至超出損害結(jié)果的補(bǔ)償，反倒是對(duì)公共利益的侵害卻處于投訴無(wú)門(mén)的境地，因?yàn)榫驮V訟法的角度而言，根本就沒(méi)有一個(gè)有資格提起訴訟的適當(dāng)主體。如2005年中石油吉林石化公司發(fā)生劇烈爆炸，造成超過(guò)100噸苯類(lèi)物質(zhì)泄露，導(dǎo)致松花江水體遭受?chē)?yán)重污染。事發(fā)后，北京大學(xué)法學(xué)院幾名師生曾至吉林法院起訴，要求中石油成立松花江污染治理基金，結(jié)果法院根本不予立案。由此可見(jiàn)，一個(gè)國(guó)家如果僅有利己主義的私益訴訟，而沒(méi)有利他主義的公益訴訟，很難避免公益受損卻無(wú)人追究的“公地悲劇”出現(xiàn)。

中國(guó)從2012年開(kāi)始初步建立公益訴訟制度，直到2017年完善了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟機(jī)制，目前已經(jīng)形成以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，符合一定資質(zhì)條件的社會(huì)團(tuán)體參與的民事與行政公益訴訟格局。目前，民事公益訴訟的案件范圍主要包括環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益2類(lèi)案件；行政公益訴訟的案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓3類(lèi)案件。實(shí)際上，侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件范圍遠(yuǎn)不止這5類(lèi)案件，有必要在立法中適度擴(kuò)大公益訴訟的案件適用范圍。

公益訴訟最大的特點(diǎn)在于訴訟目的的公益性。就行政公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)之所以要將行政機(jī)關(guān)告上法院，不是為了實(shí)現(xiàn)任何私人利益，而是為了糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，從而造成國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的狀況。由此可見(jiàn)，行政公益訴訟解決的是行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)實(shí)施或未能實(shí)施行政行為而侵害公共利益的問(wèn)題，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違法行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)糾正改進(jìn)，還會(huì)被告上法院。相較而言，行政公益訴訟更側(cè)重訴前程序督促行政機(jī)關(guān)履職，民事公益訴訟則往往需要通過(guò)訴訟程序達(dá)到監(jiān)督效果[7]。

2.2 利用公益訴訟保護(hù)歷史文化名城的可行性與必要性

2.2.1 利用公益訴訟保護(hù)歷史文化名城的可行性

歷史文化名城承載著中華民族悠久的歷史文化和偉大的民族精神，具有十分重要的歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)以及科學(xué)研究?jī)r(jià)值。歷史文化名城所承載的文化資源是社會(huì)公共資源，由此產(chǎn)生的精神利益應(yīng)屬于全體中國(guó)人民，保護(hù)歷史文化名城本身自帶公益屬性顯然是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是公益訴訟不是公益性的訴訟，并非所有主觀目的或客觀結(jié)果帶有公益性的訴訟都能被稱(chēng)為公益訴訟。作為公益訴訟客觀范圍的公益比人們通常理解的公益狹隘得多，這就產(chǎn)生了歷史文化名城保護(hù)能否被納入公益訴訟范疇的問(wèn)題。公益訴訟并不是普適性與普及型的常規(guī)化司法救濟(jì)機(jī)制，考慮到公益訴訟程序的繁瑣、成本的高昂、執(zhí)行的復(fù)雜等因素，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都將公益訴訟設(shè)計(jì)成為輕易不會(huì)動(dòng)用的“國(guó)之重器”，所以?xún)H僅涉及公共利益還不夠格，相關(guān)公共利益還要足夠重要。

雖然目前尚無(wú)人能解釋清楚公共利益的內(nèi)涵，但這并不妨礙從務(wù)實(shí)的角度，根據(jù)重要與否對(duì)其進(jìn)行排序，因而可以采取多維度的權(quán)衡比較方法。例如，是否屬于國(guó)家的核心利益或社會(huì)的根本利益，到底在多大范圍內(nèi)存在多少不特定的受益主體，以及如果置之不理可能產(chǎn)生多么嚴(yán)重的危害結(jié)果，等等。顯然，觸及利益越深、影響范圍越大、損害后果越重，該公共利益就越重要，也就越值得利用公益訴訟來(lái)保護(hù)。

歷史文化名城所蘊(yùn)藏的公共利益完全符合這一標(biāo)準(zhǔn)。首先，用公益訴訟來(lái)保護(hù)歷史文化名城確有必要，因?yàn)楸Ｗo(hù)歷史文化名城就是保護(hù)中華文明的根與魂，是整個(gè)社會(huì)的核心利益所在，歷史文化名城是屬于全民族的精神財(cái)富，在中國(guó)找不出比這個(gè)更大的利益群體，并且歷史文化名城具有不可再生性，一旦遭受毀損將是無(wú)可挽回的損失。其次，公益訴訟適用于保護(hù)歷史文化名城，無(wú)論物質(zhì)文化遺產(chǎn)還是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，在公益訴訟過(guò)程中均能找出足夠手段加以保護(hù)，不管是事前防范、事中制止、事后補(bǔ)救，還是物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，抑或判處停止侵害、恢復(fù)原狀、賠禮道歉，都能行之有效地對(duì)歷史文化名城起到相應(yīng)保護(hù)作用。最后，利用公益訴訟來(lái)保護(hù)歷史文化名城具有合理性。歷史文化名城中的文化遺產(chǎn)是公益權(quán)與私益權(quán)的統(tǒng)一體，公益權(quán)既不能與私益權(quán)相剝離，也不能被私益權(quán)所覆蓋。所以哪怕某件文物歸屬私人所有，他在享有相應(yīng)私權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)著積極保護(hù)的義務(wù)，而當(dāng)他不能或不愿保護(hù)的時(shí)候，自當(dāng)由法律預(yù)先設(shè)定的主體挺身而出提起公益訴訟代為保護(hù)。

實(shí)際上，不妨做一橫向比較。2018年4月27日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》專(zhuān)門(mén)設(shè)置了一項(xiàng)英烈保護(hù)公益訴訟條款，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)侵害英烈姓名、肖像、名譽(yù)等的行為提起公益訴訟。顯然，與其說(shuō)這項(xiàng)條款是要保護(hù)相關(guān)英烈個(gè)人的人格利益，毋寧說(shuō)真正準(zhǔn)備保護(hù)的是其人格利益當(dāng)中包含的公共利益，即“民族的共同記憶、共同情感和民族精神，社會(huì)主義核心價(jià)值觀，尊崇英烈、揚(yáng)善懲惡的社會(huì)風(fēng)氣”[8]。如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，實(shí)在沒(méi)有理由不將歷史文化名城保護(hù)納入公益訴訟適用范圍，因?yàn)闅v史文化名城中所蘊(yùn)藏的公共利益即便不說(shuō)更加重要，起碼在重要程度上是完全能夠與之等量齊觀。歷史文化名城同樣蘊(yùn)含共同情感記憶和民族精神，體現(xiàn)中華民族的文化自信，有助于弘揚(yáng)正能量的社會(huì)風(fēng)氣。

2.2.2 利用公益訴訟保護(hù)歷史文化名城的必要性

公益訴訟自身的特點(diǎn)決定了這是一種特別有效的歷史文化名城保護(hù)機(jī)制。

首先，民事公益訴訟強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)群眾，避免“公地悲劇”。公益訴訟在發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀顯示，公益訴訟的實(shí)施需要來(lái)自社會(huì)公眾的廣泛參與，無(wú)論在線索發(fā)現(xiàn)，還是在證據(jù)收集，抑或提起訴訟等各個(gè)階段，人民群眾從來(lái)都扮演著生力軍的角色。這就使得絕大多數(shù)公益訴訟其實(shí)是以公民訴訟的形式開(kāi)展，公民有權(quán)直接針對(duì)侵害公益的行為提起民事訴訟，從而監(jiān)督和保障法律的有效實(shí)施，因此也被形象地稱(chēng)為“私人總檢察長(zhǎng)訴訟”[9]。

積極探索利用公益訴訟保護(hù)歷史文化名城，與歷史文化名城保護(hù)事業(yè)的路線方針一脈相承，符合習(xí)近平總書(shū)記“讓人民群眾參與、讓人民群眾做主、讓人民群眾受益、讓人民群眾滿(mǎn)意”的治國(guó)理政思想。這不僅有利于歷史文化名城的保護(hù)，而且有助于公民意識(shí)的培育，甚至還有益于傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)與民族精神的提振，是歷史文化名城保護(hù)事業(yè)永不枯竭的動(dòng)力源泉。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職不力或監(jiān)管不嚴(yán)方面具有極其突出的優(yōu)勢(shì)。具體包括：

（1）檢察監(jiān)督的廣泛性。檢察機(jī)關(guān)在線索發(fā)現(xiàn)方面具有其他國(guó)家機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體不可比擬的優(yōu)勢(shì)，由于檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以在檢察機(jī)關(guān)在對(duì)法律執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)控的布局上已經(jīng)滲透到了社會(huì)生活的方方面面，對(duì)行政機(jī)關(guān)的怠職懶政行為能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)偵查、及時(shí)處理。

（2）檢察監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性。檢察機(jī)關(guān)是專(zhuān)業(yè)的司法機(jī)關(guān)，在專(zhuān)業(yè)人員配備、法律知識(shí)資源、調(diào)查取證職權(quán)、法庭抗衡技能、訴訟費(fèi)用承擔(dān)等方面，都具有明顯優(yōu)勢(shì)，能夠有效克服公益訴訟取證難、勝訴難等種種障礙。

（3）檢察監(jiān)督的權(quán)威性。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》與《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》明文賦予的。例如在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)會(huì)先通過(guò)檢察建議的方式督促履職，如果行政機(jī)關(guān)不按要求及時(shí)整改，則會(huì)被告上法庭，這對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)具有極強(qiáng)的威懾力。

由上述可見(jiàn)，如果能把公益訴訟機(jī)制，尤其是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟機(jī)制，廣泛運(yùn)用到北京歷史文化名城保護(hù)當(dāng)中，必將形成一種強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，能夠督促行政機(jī)關(guān)更好地保護(hù)北京這座名城。

2.3 利用公益訴訟保護(hù)歷史文化名城的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

近年來(lái)，中國(guó)已逐漸出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、歷史文化名城保護(hù)問(wèn)題開(kāi)展公益訴訟的實(shí)踐。不少地方還開(kāi)展過(guò)全面清查本地文物保護(hù)狀況的專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，這些活動(dòng)確實(shí)起到了督促檢察機(jī)關(guān)依法履責(zé)的正面作用。2.3.1 蘇州市姑蘇區(qū)人民檢察院相關(guān)工作案例[10-11]

蘇州是國(guó)務(wù)院公布的首批24座歷史文化名城之一，蘇州市姑蘇區(qū)人民檢察院將國(guó)家歷史文化名城保護(hù)作為該院工作的重點(diǎn)。近年來(lái)，該院針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為、慢作為等問(wèn)題，大力發(fā)揮了行政檢察監(jiān)督的積極作用，促使河道污染、古城墻受損、文物古跡安全隱患等問(wèn)題得以及時(shí)有效解決。姑蘇區(qū)檢察院不僅與蘇州本土文史專(zhuān)家、民間熱心人士、大學(xué)機(jī)構(gòu)等達(dá)成長(zhǎng)期的合作關(guān)系，共同為開(kāi)展名城保護(hù)出謀劃策，還通過(guò)深入古城區(qū)17個(gè)街道155個(gè)社區(qū)的“檢務(wù)驛站”及時(shí)收集群眾反映的監(jiān)督線索。2018年8月，姑蘇區(qū)人民檢察院聯(lián)合地方主流媒體，發(fā)起成立“公益守護(hù)聯(lián)盟”平臺(tái)。期間，該聯(lián)盟協(xié)同政府職能部門(mén)，先后介入并調(diào)查吳門(mén)橋損毀、上塘街“故明郝將軍賣(mài)藥處”石碑連續(xù)倒塌及李根源、橫塘驛站、吳門(mén)橋等一系列歷史文化資源被侵害事件，并以撰寫(xiě)公益調(diào)查報(bào)告、發(fā)出檢察建議、召開(kāi)聯(lián)合調(diào)查會(huì)議、轉(zhuǎn)化提案議案等方式推動(dòng)多起事件取得進(jìn)展，在保護(hù)歷史文化名城方面取得積極成效。

2.3.2 山西省檢察院在全省部署開(kāi)展國(guó)有文物保護(hù)公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)[12]

山西省內(nèi)文物數(shù)量首屈一指的新絳縣（古稱(chēng)絳州）是國(guó)家歷史文化名城，各級(jí)文物保護(hù)單位眾多。2018年3月，山西省檢察院在全省部署開(kāi)展國(guó)有文物保護(hù)公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。新絳縣檢察院針對(duì)當(dāng)?shù)匚奈铩包c(diǎn)多面廣”的特點(diǎn)，對(duì)每個(gè)文物保護(hù)單位都進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，就全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位絳州大堂、馮古莊墓地和省級(jí)文物保護(hù)單位絳守居園池存在的日常管理維護(hù)不到位和破壞文物的行為向新絳縣文物保護(hù)中心發(fā)出檢察建議，督促其對(duì)相關(guān)文物進(jìn)行修繕并加強(qiáng)保護(hù)。收到檢察建議后，新絳縣文物保護(hù)中心積極履職，文物隱患問(wèn)題也得到有效控制。

總之，強(qiáng)調(diào)歷史文化名城保護(hù)與公益訴訟的互洽，并不是一時(shí)的心血來(lái)潮，而是基于同時(shí)來(lái)自法理與情理兩方面的理性分析與國(guó)內(nèi)一些地區(qū)經(jīng)過(guò)實(shí)踐業(yè)已取得成功的經(jīng)驗(yàn)支持。公益訴訟極大拓寬歷史文化名城保護(hù)的渠道，歷史文化名城保護(hù)則能更加彰顯公益訴訟的制度價(jià)值。

3 北京利用公益訴訟保護(hù)歷史文化名城的實(shí)踐、存在問(wèn)題及意義

3.1 北京利用公益訴訟機(jī)制保護(hù)歷史文化名城的實(shí)踐

2017年9月，北京市檢察機(jī)關(guān)召開(kāi)全面開(kāi)展行政公益訴訟工作部署會(huì)，提出各院要按照市院黨組提出的“一縱一橫”新格局，以改革精神優(yōu)化檢察資源配置，著重在文物保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)。北京城市總體規(guī)劃關(guān)于文化中心的定位和市人民檢察院“一縱一橫多項(xiàng)”檢察工作新格局，對(duì)首都檢察機(jī)關(guān)特別是東城、西城、海淀等文物大區(qū)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展文物保護(hù)公益訴訟工作提出了明確要求。北京市人民檢察院對(duì)于以公益訴訟方式保護(hù)文物進(jìn)行了一系列部署要求，充分體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)非常重視通過(guò)公益訴訟的方式來(lái)保護(hù)北京這座歷史文化名城。截至目前，北京已有多起利用公益訴訟保護(hù)文物的實(shí)例。

3.1.1 通州區(qū)人民檢察院文物保護(hù)實(shí)例[13]

通州區(qū)人民檢察院為保護(hù)兩座位于通惠河之上的石橋，開(kāi)展了北京市首例針對(duì)文物的公益訴訟。2017年6月1日，通州區(qū)人民檢察院向該區(qū)文化委員會(huì)送達(dá)《檢察建議書(shū)》并提出兩點(diǎn)檢察建議，建議盡快啟動(dòng)對(duì)文物的保護(hù)工作。次日，區(qū)文委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示接受檢察院的建議。不久，區(qū)文委反饋了整改情況，向通州區(qū)檢察院回復(fù)了《關(guān)于加強(qiáng)文物安全與文物保護(hù)工作的報(bào)告》，報(bào)告還附上了張家灣鎮(zhèn)政府《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)工作的整改報(bào)告》。

3.1.2 門(mén)頭溝區(qū)人民檢察院文物保護(hù)實(shí)例[14]

2017年8月，針對(duì)網(wǎng)友的舉報(bào)，門(mén)頭溝區(qū)檢察院對(duì)門(mén)頭溝區(qū)過(guò)水塔損壞問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查完畢后，門(mén)頭溝區(qū)檢察院決定對(duì)門(mén)頭溝區(qū)的文物進(jìn)行系統(tǒng)排查。2018年4月27日，根據(jù)摸排結(jié)果，門(mén)頭溝區(qū)檢察院向該區(qū)文化委員會(huì)提出兩點(diǎn)檢察建議。當(dāng)天，門(mén)頭溝區(qū)文化委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人來(lái)到檢察院，接受檢察建議。6月27日，區(qū)文化委員會(huì)發(fā)出書(shū)面回復(fù)，稱(chēng)已劃定3處文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，并制定了具體保護(hù)措施，隨后對(duì)張家鋪村天主教堂、周自齊墓、寶峰寺進(jìn)行修繕。

3.2 北京利用公益訴訟機(jī)制保護(hù)歷史文化名城存在的問(wèn)題

在上述兩案例中，北京市檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟方式，使文物遭受破壞的問(wèn)題得到了切實(shí)有效的解決，文物最終得到了有效的保護(hù)，這些嘗試反映出利用公益訴訟機(jī)制保護(hù)歷史文化名城的思路是可行的，其結(jié)果卓有成效，值得總結(jié)、推廣。但目前利用公益訴訟機(jī)制保護(hù)歷史文化名城仍然面臨一些問(wèn)題。

3.2.1 文物保護(hù)公益訴訟沒(méi)有嚴(yán)格的法律依據(jù)

盡管檢察機(jī)關(guān)在嘗試文物保護(hù)公益訴訟后認(rèn)為通過(guò)這個(gè)渠道來(lái)保護(hù)歷史文化名城的確切實(shí)可行，而且利用公益訴訟來(lái)保護(hù)文物的實(shí)際需求也廣泛存在，但囿于法律的滯后，實(shí)際操作起來(lái)沒(méi)有法律可依，在司法實(shí)務(wù)活動(dòng)中就出現(xiàn)了法律教條與實(shí)際需求明顯脫節(jié)的情形。為了配合訴訟順利開(kāi)展，不得不將法律引申比附適用，影響了公益訴訟實(shí)施的成效和文物保護(hù)的結(jié)果。近些年，幾乎全國(guó)每個(gè)省都制發(fā)過(guò)關(guān)于不可移動(dòng)文物保護(hù)的檢察建議，其中不少地方還開(kāi)展過(guò)全面清查本地文保狀況的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，卻沒(méi)有以任何一家文物局為被告提起訴訟。究其原因，法律本身的短板使檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展文物保護(hù)公益訴訟沒(méi)有嚴(yán)格的法律依據(jù)，也沒(méi)有辦法形成系統(tǒng)有效的流程和嚴(yán)密的措施來(lái)進(jìn)行文物保護(hù)的公益訴訟。

目前，中國(guó)法律沒(méi)有明確將文物保護(hù)納入公益訴訟的范疇，在實(shí)務(wù)操作中只能以環(huán)境保護(hù)之名，而行文物保護(hù)之實(shí)。如中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”）訴鄭州市馬固村委會(huì)等環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛一案，馬固村委會(huì)在產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃后的整體搬遷過(guò)程中拆毀5處不可移動(dòng)文物，中國(guó)綠發(fā)會(huì)以《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條為依據(jù)，將對(duì)此事負(fù)有責(zé)任的馬固村委會(huì)等告上了法院，該案在得到鄭州中院的受理后，最終以原被告雙方達(dá)成和解而告終[15]。這種做法實(shí)屬無(wú)法可依困境下的無(wú)奈之舉，雖然古建筑等的確是生態(tài)環(huán)境不可分割的組成部分，但用環(huán)境公益訴訟來(lái)保護(hù)文物，在運(yùn)用文義解釋、目的解釋等方法解釋環(huán)保法律的可適用性上存在眾多困難，略顯牽強(qiáng)，操作難度也更大。而2017年底修正的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》并未具體規(guī)定文物保護(hù)方面的公益訴訟制度，同時(shí)最高人民法院和最高人民檢察院也并未針對(duì)文物保護(hù)類(lèi)的公益訴訟出臺(tái)相關(guān)解釋?zhuān)拗屏嘶鶎游奈锉Ｗo(hù)工作的創(chuàng)新與落實(shí)，反映出觀念跟不上行動(dòng)、立法跟不上執(zhí)法、理論跟不上實(shí)踐的問(wèn)題，以至于在司法實(shí)務(wù)活動(dòng)中法律教條與實(shí)際需求明顯脫節(jié)。

與此形成明顯對(duì)比的是中國(guó)針對(duì)環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者公益訴訟的立法實(shí)踐。目前《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等多部法律和最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的多部司法解釋中針對(duì)上述兩類(lèi)訴訟的訴訟主體資格、適用范圍、訴訟程序等進(jìn)行了較為詳細(xì)具體的規(guī)定，并在不斷完善。正是基于相對(duì)完善的法律依據(jù)，如今中國(guó)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟和環(huán)境公益訴訟才能順利開(kāi)展，探索出許多有效保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和環(huán)境的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有效打擊了眾多侵害消費(fèi)者權(quán)益和污染環(huán)境的違法行為。

3.2.2 公益訴訟缺少?gòu)V泛的公民、社會(huì)組織的參與

公益訴訟的本意在于為新興市民階層分享國(guó)家權(quán)力和參與社會(huì)治理提供一種直接介入的途徑，用以彌補(bǔ)政治國(guó)家在維護(hù)社會(huì)公益方面的意識(shí)缺失與能力不足，體現(xiàn)了市民社會(huì)與政治國(guó)家之間的良性互動(dòng)，所以公益訴訟的底色正是公民訴訟，看似不起眼的平民百姓構(gòu)成了公益訴訟的始源動(dòng)力[16]。因此，公益訴訟要發(fā)揮最大的效果，必須做到最大限度的社會(huì)動(dòng)員，才能真正發(fā)揮公益訴訟的作用。但目前中國(guó)公民個(gè)人被直接排斥在外，而社會(huì)組織則受到法律與現(xiàn)實(shí)的雙重制約，所以公益訴訟亟需改變這種現(xiàn)狀。文物公益訴訟亦不例外，讓公眾參與文物保護(hù)的公益訴訟不僅有利于文物的保護(hù)，而且有助于公民意識(shí)的培育以及公民對(duì)歷史文化名城的認(rèn)同感和歸屬感，甚至還有益于傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)與民族精神的提振，是文物保護(hù)事業(yè)永不枯竭的動(dòng)力源泉，是歷史文化名城保護(hù)的重要方式之一。

3.2.3 目前民事公益訴訟案件比重過(guò)小

根據(jù)2019年10月23日最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)向第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議做的《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》中提到的數(shù)據(jù)，目前中國(guó)公益訴訟案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，民事公益訴訟占6.52%，行政公益訴訟占15.66%。張軍檢察長(zhǎng)將其總結(jié)為：“起訴案件‘搭順風(fēng)車(chē)’多、‘啃硬骨頭’少，更多借助刑事追訴已鎖定的對(duì)象、固定的證據(jù)拓展公益訴訟效果，行政公益訴訟起訴案件偏少。支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟僅87件?！盵17]

出現(xiàn)這種數(shù)量懸殊現(xiàn)象的原因在于，雖然檢察機(jī)關(guān)既有權(quán)提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，但由于民事訴訟法將檢察機(jī)關(guān)設(shè)定為備位主體，辦案的相關(guān)手續(xù)和流程比較繁瑣，所以如果出現(xiàn)競(jìng)合情形的話，檢察機(jī)關(guān)往往更加傾向于選擇行政公益訴訟的渠道。此外，行政公益訴訟存在由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議的前置程序，如果行政機(jī)關(guān)能夠按照檢察建議要求及時(shí)整改到位，就不需要對(duì)其進(jìn)行起訴。

3.2.4 檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量仍有待提升

此處所指的辦案質(zhì)量問(wèn)題分為兩個(gè)方面：其一，盲目追求辦案數(shù)量，而忽視辦案質(zhì)量。張軍檢察長(zhǎng)在報(bào)告中提到部分檢察機(jī)關(guān)濫發(fā)訴前檢察建議、辦“湊數(shù)案”問(wèn)題。同時(shí)出具的檢察建議的數(shù)量較多，在部分案件中，檢察建議本身的法律專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)于事實(shí)論述不夠嚴(yán)謹(jǐn)、證據(jù)調(diào)查不夠充分、法律適用存在瑕疵、部分整改建議不關(guān)注實(shí)際整改成效且缺乏可行性。其二，檢察機(jī)關(guān)工作人員涉及公益訴訟相關(guān)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力有待提升。提起公益訴訟是民事訴訟法等相關(guān)法律授予檢察院的一項(xiàng)新職能。然而目前很多基層的檢察機(jī)關(guān)工作人員的司法理念尚未跟進(jìn)，公益訴訟理論基礎(chǔ)薄弱，在文物保護(hù)公益訴訟方面的辦案經(jīng)驗(yàn)不足，發(fā)現(xiàn)線索、證據(jù)調(diào)查和司法應(yīng)對(duì)能力都有待提高。

3.3 北京利用公益訴訟機(jī)制保護(hù)歷史文化名城的意義

事實(shí)上，上文所列舉的諸多歷史文化名城保護(hù)工作中暴露的問(wèn)題絕不僅限于北京地區(qū)，同樣，北京相關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)也可以為全國(guó)制度推廣起到非常良好的示范作用。一方面，北京是中國(guó)歷史文化發(fā)展的精華，在文物保護(hù)方面面臨的任務(wù)重、挑戰(zhàn)大，暴露的問(wèn)題有著突出性和典型性；但同時(shí)另一方面，北京也是文物保護(hù)力量強(qiáng)、重視程度較高、經(jīng)驗(yàn)較豐富的地區(qū)，實(shí)踐中的成果經(jīng)驗(yàn)也有著良好的借鑒意義。

北京的文物保護(hù)公益訴訟案例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)歷史文化名城保護(hù)的相關(guān)制度建設(shè)有重要參考意義。首先，北京實(shí)踐案例證明公益訴訟是一種文物保護(hù)的有效手段；其次，北京檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)工作中證明檢察機(jī)關(guān)有意愿也有能力成為介入文物保護(hù)工作的司法監(jiān)督力量；最后，在實(shí)踐中暴露出目前中國(guó)文物保護(hù)公益訴訟制度在立法、行政和司法方面的諸多問(wèn)題，為下一步的制度完善指明了方向。

4 以公益訴訟方式保護(hù)我國(guó)歷史文化名城的制度完善

目前，利用公益訴訟的方式保護(hù)國(guó)家歷史文化名城雖然存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和不足之處，但其不應(yīng)缺位卻毋庸置疑，所以盡快加以完善成為亟待解決的重要任務(wù)。

4.1 宏觀上，制定《公益訴訟法》，明確將歷史文化名城保護(hù)納入范圍，拓展公益訴訟線索來(lái)源范圍、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)性質(zhì)，完善公益訴訟的調(diào)查制度，給予個(gè)人提起公益訴訟的資格，促進(jìn)民事與行政公益訴訟協(xié)調(diào)發(fā)展

相較發(fā)達(dá)國(guó)家，公益訴訟在中國(guó)還是一項(xiàng)新生事物，從2012年首次將公益訴訟寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，到2017年完成民事公益訴訟修訂與行政公益訴訟立法，目前還處于草創(chuàng)階段，文物保護(hù)的公益訴訟更是沒(méi)有相關(guān)的直接法律依據(jù)，但利用公益訴訟保護(hù)文物卻已經(jīng)有了一點(diǎn)初步嘗試，立法與司法實(shí)踐出現(xiàn)了嚴(yán)重的脫節(jié)。而且公益訴訟相關(guān)法律條文散亂分布于多部法律法規(guī)和司法解釋中，不僅效力參差不齊，權(quán)威性不夠，而且內(nèi)容不夠具體，操作性不強(qiáng)，在實(shí)踐中常常面臨無(wú)法可依的情形，以致各地在立案、鑒定、審理、結(jié)案、賠償?shù)戎T多環(huán)節(jié)上的標(biāo)準(zhǔn)與做法極不統(tǒng)一，所以無(wú)法形成系統(tǒng)的體系，從而形成一整套高效運(yùn)行的行為模式，指引檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)。因缺乏相關(guān)的法律保障，現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)只能通過(guò)發(fā)訴前檢察建議的方式對(duì)破壞文物的行為進(jìn)行糾正，雖然許多行為被糾正，但始終不是合法有據(jù)，而且如果破壞文物的機(jī)關(guān)、個(gè)人不對(duì)其行為進(jìn)行糾正，那么檢察機(jī)關(guān)后續(xù)的保護(hù)行為也沒(méi)有明確的法律指引。所以在梳理整合現(xiàn)有規(guī)則基礎(chǔ)上積極補(bǔ)充實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和努力吸收理論成果，形成一部流程合理、機(jī)制完善、權(quán)責(zé)清晰的專(zhuān)門(mén)《公益訴訟法》迫在眉睫。

公益訴訟整體立法上的問(wèn)題在文物保護(hù)方面又具體表現(xiàn)在保護(hù)范圍不明確、線索來(lái)源不暢、檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)定位不清和缺乏調(diào)查權(quán)制度等方面。因此應(yīng)當(dāng)明確將歷史文化名城的保護(hù)納入到公益訴訟的范圍之內(nèi)；暢通相關(guān)的線索來(lái)源機(jī)制，廣泛地從群眾舉報(bào)、政府行政執(zhí)法工作和司法機(jī)關(guān)各類(lèi)工作中多主體全方位獲得案件線索，提高公益訴訟對(duì)于文物保護(hù)的效率、擴(kuò)大保護(hù)范圍；明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)定性，通過(guò)法律授予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政主體和一般民事主體的公共利益相關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，為檢察公益訴訟制度的開(kāi)展提供立法授權(quán)支持；完善公益訴訟的調(diào)查制度，包括建立完善公益訴訟訴前調(diào)查程序、和解程序和支持調(diào)查程序，授予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)以加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)介入或者支持公益訴訟的能力。

在上述制度健全后，還應(yīng)進(jìn)一步提高公眾對(duì)于歷史文化名城保護(hù)的參與程度，為此不妨考慮給予個(gè)人提起公益訴訟的資格，為未來(lái)更加廣泛的公眾參與提供宏觀支持與細(xì)節(jié)保障。這樣既能為公益訴訟的發(fā)展預(yù)留足夠空間，將包括文物保護(hù)在內(nèi)的許多關(guān)于國(guó)家、社會(huì)、民族核心利益的事項(xiàng)納入適用范圍，也能給予人民群眾充分參與公益訴訟的機(jī)會(huì)與路徑，讓老百姓能以更加直接深入的方式參與維護(hù)公益，更能關(guān)懷在生活當(dāng)中遭受了不公正對(duì)待的弱勢(shì)群體，使公益訴訟真正成為社會(huì)公正與大眾福祉的一項(xiàng)制度。

4.2 中觀上，建議各級(jí)政府與各級(jí)文物保護(hù)機(jī)關(guān)一方面給予檢察機(jī)關(guān)明確支持，另一方面培育和鼓勵(lì)相關(guān)社會(huì)組織參與

檢察公益訴訟工作涉及行政機(jī)關(guān)的數(shù)量較多，所以需要政府及有關(guān)部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)相互配合，通力協(xié)作，形成強(qiáng)大工作合力，才能更好地完成文物保護(hù)的工作，協(xié)力保護(hù)以北京為代表的所有歷史文化名城。

第一，就各級(jí)政府而言，首先應(yīng)當(dāng)明確各部門(mén)的文物保護(hù)責(zé)任，配合建立對(duì)于文物破壞事故的行政責(zé)任追究和監(jiān)督機(jī)制，確保文物保護(hù)主體將責(zé)任落到實(shí)處。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)同，暢通線索溝通和共享渠道，參考上海等地建立文物安全工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，建立檢察機(jī)關(guān)與文化旅游部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)等的案情通報(bào)制度。最后，要給予檢察機(jī)關(guān)明確的態(tài)度支持，結(jié)合公益訴訟立法改革，要求各單位部門(mén)積極協(xié)助檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)調(diào)查，為檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展公益訴訟工作提供更加強(qiáng)有力的保障，以方便檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的開(kāi)展。

第二，各級(jí)文物行政部門(mén)需要從兩方面入手。一方面，進(jìn)一步合理規(guī)劃各地旅游資源開(kāi)發(fā)與文物保護(hù)工作的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，主動(dòng)接受人民檢察院的監(jiān)督，支持檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，為檢察機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)，獲取文物保護(hù)公益訴訟案件的線索等方面提供有效的幫助與支持，從而保證文物保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

第三，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)成為文物保護(hù)體系的重要組成部分。在理想的治理體系中，社會(huì)組織作為社會(huì)民眾的代表，應(yīng)主動(dòng)監(jiān)督文物保護(hù)部門(mén)查處文物破壞行為，在必要時(shí)也可以提起文物保護(hù)公益訴訟，直接擔(dān)負(fù)起保護(hù)歷史文化名城的責(zé)任。然而，目前中國(guó)的文物保護(hù)組織不僅數(shù)量少，而且影響力有限，尚難當(dāng)此大任。因此，各地應(yīng)在相關(guān)職能部門(mén)的引導(dǎo)下，積極建立和培育以文物保護(hù)為宗旨的專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，推廣文物保護(hù)員制度，逐步擴(kuò)大此類(lèi)組織的規(guī)模和影響力，從而形成以社會(huì)組織為主體的社會(huì)監(jiān)督的新格局。同時(shí)，政府部門(mén)還需有意識(shí)地對(duì)文物保護(hù)組織進(jìn)行公益訴訟知識(shí)的培訓(xùn)，提高現(xiàn)有文物保護(hù)組織提起或支持公益訴訟的專(zhuān)業(yè)能力，增強(qiáng)它們參與文物保護(hù)公益訴訟的意識(shí)，以便最終實(shí)現(xiàn)主要由社會(huì)組織承擔(dān)提起文物保護(hù)公益訴訟職責(zé)的制度構(gòu)想。

4.3 微觀上，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化自身能力，提高監(jiān)督水平

在司法改革不斷深入的背景下，檢察機(jī)關(guān)有必要實(shí)現(xiàn)新一輪的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，重新定位，完善與憲法定位相適應(yīng)的多元檢察職能體系。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家和公共利益的代表，公益訴訟無(wú)疑應(yīng)該作為檢察機(jī)關(guān)工作的重中之重。對(duì)于侵害不特定多數(shù)人利益的領(lǐng)域，當(dāng)然包括文物保護(hù)方面，檢察機(jī)關(guān)必須承擔(dān)起關(guān)鍵的責(zé)任，才能使檢察機(jī)關(guān)真正成為國(guó)家和公共利益的化身。檢察機(jī)關(guān)要能夠在文物保護(hù)公益訴訟中承擔(dān)起保護(hù)歷史文化名城的責(zé)任，可以考慮從以下方面做起。

第一，樹(shù)立轉(zhuǎn)型意識(shí)，平衡各部門(mén)資源分配，做好新的時(shí)代背景下的法律監(jiān)督工作。隨著中國(guó)監(jiān)察體制的重大改革，司法機(jī)關(guān)尤其是檢察機(jī)關(guān)也面臨著新形勢(shì)和新問(wèn)題，因此必須轉(zhuǎn)變自身職能，培育新的業(yè)務(wù)點(diǎn)，擴(kuò)展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，重新做出新的業(yè)務(wù)布局。而公益訴訟就是目前檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的新途徑，也是全面提高檢察監(jiān)督的水平的重要舉措。目前各地檢察機(jī)關(guān)“民行部門(mén)”現(xiàn)有的人力、物力和財(cái)力均相對(duì)薄弱，迫切需要進(jìn)一步加大投入。為此，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)必須首先在思想上真正認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并且有意識(shí)地將相關(guān)資源，如編制、資金、裝備等向公益訴訟業(yè)務(wù)部門(mén)傾斜，為在新時(shí)期檢察工作中繼續(xù)保持法律監(jiān)督能力提供根本保障。

第二，強(qiáng)化自身能力，提高運(yùn)用公益訴訟方式解決問(wèn)題的本領(lǐng)。對(duì)于較為新穎的文物保護(hù)課題，檢察機(jī)關(guān)需要積極加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，提升檢察人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)能力。這需要各級(jí)檢察機(jī)關(guān)及時(shí)總結(jié)文物保護(hù)公益訴訟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并且對(duì)文物保護(hù)公益訴訟案件的特點(diǎn)與難點(diǎn)進(jìn)行分析歸納，早日錘煉出一支在文物保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域能征善戰(zhàn)的“拳頭”隊(duì)伍。只有自身具備了過(guò)硬的能力，檢察機(jī)關(guān)才能成為中國(guó)歷史文化名城保護(hù)的核心力量，成為守護(hù)家園的中流砥柱。

第三，設(shè)立文物保護(hù)公益訴訟技術(shù)調(diào)查官制度。文物保護(hù)本身是專(zhuān)業(yè)要求非常高的工作。而在檢察院主導(dǎo)的公益訴訟中，極有可能在調(diào)查取證、勘驗(yàn)、保全、鑒定、舉證質(zhì)證等環(huán)節(jié)需要涉及文物修復(fù)、古建修繕、文物鑒定、文物保護(hù)工程等具體的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但目前大部分檢察機(jī)關(guān)還缺乏此類(lèi)復(fù)合型專(zhuān)業(yè)人才。因此，檢察機(jī)關(guān)不妨參考知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的技術(shù)調(diào)查官制度，與相關(guān)的文物保護(hù)部門(mén)和單位合作，從文化部門(mén)、高?；蛘呦嚓P(guān)單位選拔出優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人才，作為全職或者兼職文物保護(hù)案件技術(shù)調(diào)查官，以審判輔助人員的身份參與公益訴訟、提供技術(shù)咨詢(xún)。

第四，與文化部門(mén)及高校聯(lián)合培養(yǎng)精通法律與文物保護(hù)的復(fù)合型人才。對(duì)于文物保護(hù)公益訴訟中遇到的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，技術(shù)調(diào)查官是一個(gè)短期內(nèi)從外部尋求合作協(xié)助的解決方法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)考慮與文化部門(mén)及設(shè)有文物保護(hù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)的高校合作，聯(lián)合培養(yǎng)同時(shí)精通法律與文物保護(hù)的復(fù)合型人才，以更好地適應(yīng)繁重的文物修復(fù)、科學(xué)保護(hù)和司法監(jiān)督任務(wù)。

第五，進(jìn)一步探索文物保護(hù)方向的檢察院支持起訴制度。目前民事訴訟法第十五條和第五十五條第二款已經(jīng)對(duì)支持起訴制度有所規(guī)定。就文物保護(hù)公益訴訟的現(xiàn)狀而言，短期內(nèi)相關(guān)訴訟仍以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，但隨著中國(guó)文物保護(hù)社會(huì)組織的發(fā)展和完善，在不久的將來(lái)，檢察機(jī)關(guān)同樣可以通過(guò)輔助配合的方式來(lái)支持相關(guān)社會(huì)組織乃至個(gè)人提起文物保護(hù)公益訴訟。更加完善的支持起訴制度不僅能夠彌補(bǔ)社會(huì)組織和個(gè)人訴訟經(jīng)驗(yàn)欠缺和訴訟資源缺乏等缺陷，而且有助于激發(fā)人民群眾與市民團(tuán)體對(duì)破壞歷史文化名城行為進(jìn)行監(jiān)督的熱情與信心。

5 結(jié)語(yǔ)

引入公益訴訟機(jī)制加強(qiáng)中國(guó)歷史文化名城保護(hù)，對(duì)于建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化在歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的具體落實(shí)。通過(guò)公益訴訟機(jī)制，將檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的力量引入歷史文化名城的保護(hù)中，一方面可以運(yùn)用司法機(jī)制敦促相關(guān)政府部門(mén)提高依法行政水平、履行行政職責(zé)，完善對(duì)文物保護(hù)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，實(shí)現(xiàn)歷史文化名城保護(hù)制度化、規(guī)范化、程序化，提升法治建設(shè)水平；另一方面可以動(dòng)員公眾參與到歷史文化名城的保護(hù)中，使歷史文化名城保護(hù)和治理實(shí)現(xiàn)主體多元化、方式民主化的轉(zhuǎn)變，同時(shí)擴(kuò)大歷史文化名城的保護(hù)可依托的力量，整合社會(huì)資源，提升治理效能，能夠更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)歷史文化名城的全面保護(hù)。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要讓文物說(shuō)話，讓歷史說(shuō)話，讓文化說(shuō)話；要加強(qiáng)文物保護(hù)和利用，加強(qiáng)歷史研究和傳承，使中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不斷發(fā)揚(yáng)光大；要增強(qiáng)文化自信，在傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，加快建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)。引入公益訴訟機(jī)制加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)，就是我們“牢記總書(shū)記囑托，做忠實(shí)踐行者”的具體體現(xiàn)。