我國公共數(shù)據(jù)開放面臨的問題及對策

摘?要：近些年來，我國數(shù)據(jù)開放工作穩(wěn)步推進，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了不竭動力。但在數(shù)據(jù)開放的推進過程中仍存在數(shù)據(jù)實用性較差、平臺功能不完善、數(shù)據(jù)安全保障較弱等問題。相較于國內(nèi)，美英等發(fā)達國家的公共數(shù)據(jù)開放工作啟動較早，經(jīng)過十幾年的探索實踐，逐步形成了多源統(tǒng)一的數(shù)字資源體系、多管齊下的安全保障體系和多方參與的評價激勵機制等完善體系。我國應(yīng)從機制、需求、平臺等方面入手，更好推進公共數(shù)據(jù)開放工作。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)開放?發(fā)達國家?公共數(shù)據(jù)

自2009年世界上第一個數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站上線以來，公共數(shù)據(jù)開放已成為各國發(fā)展大數(shù)據(jù)的重要戰(zhàn)略舉措之一。近年來，我國公共數(shù)據(jù)開放取得了明顯進展，但是仍然存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、實用價值不強、應(yīng)用成效不突出等問題。為此，有必要參考借鑒發(fā)達國家數(shù)據(jù)開放的經(jīng)驗做法，促進我國公共數(shù)據(jù)開放工作提質(zhì)增效、服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

一、我國公共數(shù)據(jù)開放工作面臨的主要問題

目前，我國公共數(shù)據(jù)開放取得長足發(fā)展，北京、上海等一批省級公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站陸續(xù)建成，但促進數(shù)字經(jīng)濟、激發(fā)社會創(chuàng)新的作用還不突出。

（一）數(shù)據(jù)實用性較差

各級政務(wù)部門開放的公共數(shù)據(jù)普遍存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)價值低、機讀性差等現(xiàn)象，在促進社會公眾辦事創(chuàng)業(yè)中的實用性還不高。首先，現(xiàn)有開放數(shù)據(jù)從量上看形成了較大規(guī)模，但涉及核心業(yè)務(wù)辦理、社會公眾迫切需求的數(shù)據(jù)較少，公安、工商、市場監(jiān)管等實用性較強的公共數(shù)據(jù)開放程度不足，無法滿足社會公眾的迫切需求;部分開放平臺存在“有目錄無數(shù)據(jù)”“有數(shù)據(jù)無價值”的情況，開放工作流于形式。其次，我國各級地方政務(wù)數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站開放的數(shù)據(jù)普遍周期較長，據(jù)《2019中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》顯示，地方平臺約有46%的平臺沒有更新數(shù)據(jù)，只有8.5%的地方平臺連續(xù)兩年發(fā)布了新的數(shù)據(jù)集。再次，我國還未形成較為權(quán)威規(guī)范的公共數(shù)據(jù)開放評價機制，現(xiàn)有第三方評價工作缺乏權(quán)威數(shù)據(jù)支持、影響力還不足，不能全面反映用戶的真實體驗，難以發(fā)揮“以評促改”的作用。最后，各地都在探索建立數(shù)據(jù)開放的監(jiān)督約束機制，但是在實際工作中，各部門在是否開放數(shù)據(jù)、開放什么數(shù)據(jù)的自由裁量權(quán)還較大，現(xiàn)有監(jiān)督約束機制難以有效落地。

（二）平臺功能不完善

目前，國家公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站尚處于建設(shè)階段，建立數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站的中央政務(wù)部門還很少，部分地方建立了省級、地市級數(shù)據(jù)開放平臺，但是平臺建設(shè)總體良莠不齊，未能形成標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共數(shù)據(jù)開放平臺體系。同時，據(jù)《2019中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》顯示，僅有2.4%的地方平臺提供了數(shù)據(jù)請求功能且公開了用戶的數(shù)據(jù)請求，仍有37.8%的地方平臺未提供此功能，互動平臺功能多數(shù)未能顯現(xiàn)。此外，各地數(shù)據(jù)開放平臺并未實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的有效連通，各數(shù)據(jù)庫之間的技術(shù)標準不同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題更是加大了公共數(shù)據(jù)匯聚設(shè)的成本，增加了用戶獲取數(shù)據(jù)的難度，影響了用戶體驗。

（三）數(shù)據(jù)安全保障較弱

目前，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法（草案）》正在推進，將很快成為一部專門保障數(shù)據(jù)安全的法律，但我國仍無專門的數(shù)據(jù)分級分類指南、數(shù)據(jù)安全保護細則、元數(shù)據(jù)治理規(guī)范等管理規(guī)范條例。其次，雖然國家標準委頒布的《政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享第1部分：總則》《政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享第2部分：基本要求》《政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享第3部分：開放程度評價》等相關(guān)標準，從數(shù)據(jù)資源、平臺設(shè)施、應(yīng)用成效、管理制度和安全保障等幾個方面對公共數(shù)據(jù)開放進行了規(guī)范，但各地在推進公共數(shù)據(jù)開放中尚未遵循相關(guān)標準要求優(yōu)化工作，標準落地見效有待加快。最后，我國尚未制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放授權(quán)許可協(xié)議，無法有效規(guī)避和控制涉及個人隱私、數(shù)據(jù)安全的潛在風(fēng)險，數(shù)據(jù)開放中的很多具體操作性問題無章可循，數(shù)據(jù)開放的規(guī)范化程度和可控性水平都有待提高。

二、主要發(fā)達國家數(shù)據(jù)開放特點

美、英等發(fā)達國家是世界上數(shù)據(jù)開放工作啟動較早、開放成效較好的國家，經(jīng)過十幾年的實踐，逐步形成了較為成熟的數(shù)據(jù)開放體系，可總結(jié)為以下三個方面特點：

（一）建立了多源統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源體系

美、英等國在推進數(shù)據(jù)開放工作時注重以社會公眾的實際需求為依據(jù)，確定數(shù)據(jù)開放的范圍和內(nèi)容，逐步形成了多源統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源體系。在數(shù)據(jù)源方面，以美國為例，美國主要開放了包括天氣、農(nóng)業(yè)、消費、生態(tài)環(huán)境等在內(nèi)的14個領(lǐng)域的相關(guān)主題，都是社會公眾高度關(guān)注的領(lǐng)域。在數(shù)據(jù)開放原則方面，為了滿足社會公眾、科研機構(gòu)、企業(yè)組織等部門的數(shù)據(jù)需求，美英等國堅持“除例外均開放”的原則，除非有相關(guān)法律規(guī)定無法開放的數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)原則上均需開放。在數(shù)據(jù)查詢方面，數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站設(shè)計了單項數(shù)據(jù)查詢、主題數(shù)據(jù)查詢、程序接口查詢等6類查詢方式，可滿足不同的需求場景。在數(shù)據(jù)格式方面，開放的數(shù)據(jù)集包括PDF、XLS、XML、HTML、RDF等多種可機讀性的數(shù)據(jù)格式，并突出強調(diào)對原始數(shù)據(jù)集的開放。

（二）建立了多管齊下的安全保障體系

發(fā)達國家信息安全立法工作起步較早，相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)許可協(xié)議機制等較為健全，有效化解了數(shù)據(jù)開放可能引發(fā)的個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等潛在風(fēng)險挑戰(zhàn)。在法律法規(guī)上，以美國為例，美國形成了以《信息自由法》《隱私權(quán)法》《開放政府指令》等代表的一系列規(guī)范數(shù)據(jù)開放的法律條文。在標準規(guī)范上，從數(shù)據(jù)源頭出發(fā)，制定了元數(shù)據(jù)治理標準等一系列數(shù)據(jù)開放的技術(shù)標準，有效規(guī)范了數(shù)據(jù)開放行為。在許可協(xié)議上，美英等發(fā)達國家均建立了較為細致的開放許可協(xié)議機制來規(guī)范開放工作。例如美國利用“知識共享組織”（Creative?Commons）發(fā)布的CC系列授權(quán)協(xié)議規(guī)范了數(shù)據(jù)開放許可;英國政府制訂了英國政府許可協(xié)議（UKGLF，The?UK?Government?Licensing?Framework），提升了數(shù)據(jù)開放工作的精準化、可控化水平。

（三）建立了多方參與的評價激勵機制

主要發(fā)達國家大多構(gòu)建了多方參與、客觀公正的公共數(shù)據(jù)開放評價激勵機制，不斷優(yōu)化完善數(shù)據(jù)開放工作。在評價體系方面，美國政府制定了元數(shù)據(jù)質(zhì)量評估體系，開發(fā)了“儀表板”系統(tǒng)（PODD，Project?Open?Data?Dashboard），評估和監(jiān)測各聯(lián)邦機構(gòu)數(shù)據(jù)開放工作執(zhí)行情況。在國際接軌方面，美英等國定期以數(shù)據(jù)需求方和使用方為調(diào)查對象，參考國際開放知識基金會（OKF）的全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)（GODI）等指數(shù)對本國數(shù)據(jù)開放成效進行評價。在社會參與方面，美英等國定期舉辦數(shù)據(jù)圓桌會議，邀請數(shù)據(jù)應(yīng)用企業(yè)和機構(gòu)，圍繞如何更好開放和利用數(shù)據(jù)展開交流;政府部門也會定期收集社會公眾和組織機構(gòu)的使用反饋，完善數(shù)據(jù)開放平臺的功能和數(shù)據(jù)資源。

三、優(yōu)化完善我國公共數(shù)據(jù)開放工作的政策建議

（一）完善數(shù)據(jù)開放機制

建議政府部門制定并發(fā)布統(tǒng)一、權(quán)威的公共數(shù)據(jù)開放目錄，探索建立數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議機制，明確數(shù)據(jù)開放各方權(quán)責(zé)，規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用。其次，我國應(yīng)盡快出臺數(shù)據(jù)分級分類的政策法規(guī)，明確可開放數(shù)據(jù)的范圍，推進數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)應(yīng)用，完善各敏感程度數(shù)據(jù)的開放管理規(guī)定，化解制約公共數(shù)據(jù)開放所面臨的個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等潛在風(fēng)險。最后，我國應(yīng)充分借鑒開放知識基金會等機構(gòu)的數(shù)據(jù)開放指標，探索建立基于公眾需求的開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估模型，加強社會監(jiān)督，結(jié)合現(xiàn)有第三方數(shù)據(jù)質(zhì)量評估模型，全面系統(tǒng)的評估開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，強化評估工作的指揮棒作用。

（二）推進需求導(dǎo)向型開放

首先，在數(shù)據(jù)開放范圍上，政府部門需要圍繞數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等現(xiàn)實需求，推進各部門高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)的開放，在保證數(shù)據(jù)的可機讀性基礎(chǔ)上，向社會公眾開放內(nèi)容更為多樣、應(yīng)用價值更高的數(shù)據(jù)。其次，相關(guān)部門需要進一步突出數(shù)據(jù)開放的需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，定期收集社會公眾的使用反饋情況，根據(jù)反饋結(jié)果明確數(shù)據(jù)開放的重點領(lǐng)域，提高數(shù)據(jù)開放的針對性。最后，相關(guān)部門應(yīng)在立足客觀實踐和公眾需求的基礎(chǔ)上，對開放數(shù)據(jù)進行分類管理，制定合理的更新周期，針對公眾需求較大的數(shù)據(jù)適當(dāng)縮短數(shù)據(jù)更新周期，并定期根據(jù)公眾數(shù)據(jù)需求的變化改變數(shù)據(jù)更新周期。

（三）優(yōu)化數(shù)據(jù)開放平臺

國家相關(guān)部門應(yīng)加快推進各層級公共數(shù)據(jù)開放平臺的互聯(lián)互通，制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺管理制度和標準規(guī)范，構(gòu)建全國統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺體系，逐步形成一站式、便捷化、全口徑的公共數(shù)據(jù)開放服務(wù)能力。其次，相關(guān)部門應(yīng)從社會公眾的角度出發(fā)，不斷強大搜索功能，加強完善二級搜索，增強相關(guān)拓展內(nèi)容;在數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)方面，增強對數(shù)據(jù)的分級分類管理、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)管理，便捷社會公眾;加強互動和交流板塊的設(shè)計，及時展示意見交流和互動情況。最后，在數(shù)據(jù)保護方面，政府部門應(yīng)建立健全公共數(shù)據(jù)開放平臺的安全管理機制，加強密碼技術(shù)、身份鑒別技術(shù)、數(shù)據(jù)沙箱技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)的研究和應(yīng)用，防范和化解公共數(shù)據(jù)匯聚、開放可能引發(fā)的各類數(shù)據(jù)安全風(fēng)險挑戰(zhàn)。

參考文獻：

[1]黃如花.我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標準體系構(gòu)建[J].圖書與情報，2020，193（03）：23—25.

[2]陳朝兵，郝文強.國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的個人隱私保護研究述評[J].圖書情報工作，2020（8）：141—150.

[3]付熙雯，鄭磊.政府?dāng)?shù)據(jù)開放國內(nèi)研究綜述[J].電子政務(wù)，2013，000（006）：8—15.

[4]蔡婧璇，黃如花.美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策法規(guī)保障及對我國的啟示[J].圖書與情報，2017（01）：10—17.

[5]張曉娟，王文強，唐長樂.中美政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個人隱私保護的政策法規(guī)研究[J].情報理論與實踐，2016，39（001）：38—43.

（王曉冬，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院、國家信息中心公共技術(shù)服務(wù)部發(fā)展規(guī)劃處）