安建增

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖241003）

一、問題提出與文獻回顧

2020年7月，受持續(xù)強降雨影響，我國多條河流水位持續(xù)上漲，防汛救災任務十分重大。面對嚴峻汛情，各級黨委政府、軍隊等迅速行動，廣大社會組織也以積極姿態(tài)參與基層社區(qū)的防汛救災當中，組織志愿者參與值守一線、捐款捐物助力防汛救災、在安置點開展社會工作服務等，發(fā)揮了積極作用。

在一般意義上，政府和社會組織是通過項目（如政府購買服務項目）建立伙伴關(guān)系的。此間，以常態(tài)化、可預期的項目成果、服務產(chǎn)品等為目標。然而，與汛情相類似的公共危機事件具有突發(fā)性，很難準確預見其發(fā)生時間、影響范圍和程度，也很難清晰預判應急管理所需服務的內(nèi)容和數(shù)量。這意味著程序性、規(guī)范性要求較高的服務購買機制并非社會組織參與社區(qū)應急管理的直接緣由。同時，受種種原因影響，社區(qū)的應急管理機制并不健全，社會組織也并非在既定應急預案的規(guī)范下參與社區(qū)防汛救災的。這就需要我們思考并回答如下問題：針對突發(fā)的公共危機事件，促動社會組織社區(qū)參與的邏輯是什么；社會組織的社區(qū)應急參與呈現(xiàn)的是什么樣的治理形態(tài)和治理機理；對基層治理體系構(gòu)建和社會組織培育政策有何啟示。

當然，對于社會組織參與應急管理，學界給予了充分關(guān)注。主要包括四方面：

第一，關(guān)于社會組織參與應急管理必要性的研究。安建增等[1]認為，公共危機具有社會性、難控性和緊迫性，單靠政府以及行政機制難以應對，需要動員社會組織積極參與。宋錦州等[2]認為，應急管理情境具有復雜系統(tǒng)的特征，社會組織的參與有助于提升應急管理的適應性?？讘c茵等[3]指出，社會組織具有行動快速、擅長聯(lián)合、專業(yè)性強和工作細致等優(yōu)勢，因此政府與社會組織的良性互動是應急管理有效化的基本要求。

第二，關(guān)于社會組織應急參與功能的研究。如張勤等[4]指出，社會組織有利于提升社區(qū)和公眾的公共危機意識和能力，促進公眾和政府的信息聯(lián)通，彌補政府的某些不足。董幼鴻[5]指出，社會組織在應急管理中能夠提供專業(yè)技術(shù)支撐、搭建風險信息溝通平臺、動員與整合社會資源、供給多樣化服務產(chǎn)品、提供政策規(guī)劃或決策咨詢等。

第三，關(guān)于社會組織與政府在應急管理中的交互模式研究。陶鵬等[6]基于服務差異性和制度嵌入性兩個維度指出，政府與社會組織在應急管理中存在補充模式、互補模式、替代模式和疏離模式。王逸帥[7]基于公共危機的階段演化指出，政府與社會組織在危機預警階段、緊急救援階段、恢復重建階段分別呈現(xiàn)為“參與式合作”“行政吸納型合作”和“協(xié)同增效性合作”。

第四，關(guān)于社會組織參與應急管理影響因素的研究。陶鵬等[6]認為，政府與社會組織的關(guān)系、應急預案體系中的參與機制、社會組織的能力等是影響社會組織參與的重要因素。孫娣[8]指出，政策法律缺位、社會認同和支持不足、自身能力不夠、缺乏規(guī)范標準等限制了社會組織的應急參與。

顯然，學界對于社會組織參與應急管理這一主題的研究取得了積極進展。但是，現(xiàn)有研究多屬于“常態(tài)化認知”層面的，在一般意義上討論社會組織參與應急管理的有關(guān)問題。并沒有立足于“過程性解釋”，對社會組織參與應急管理的初始條件及其治理屬性關(guān)注不夠。因此，本文強調(diào)，基于項目制而構(gòu)建的伙伴關(guān)系理論不能有效解釋社會組織的應急參與行動；并且，由于社區(qū)應急管理機制并不健全，也不能用常態(tài)專門的應急管理機制來解釋社會組織的參與行動。本文立足于“過程性解釋”，分析社會組織參與社區(qū)防汛救災的行動及其影響因素，并據(jù)此闡釋社會組織的社區(qū)應急參與所呈現(xiàn)的治理形態(tài)和治理機理。為回答上述問題，筆者以安徽省W市YJ區(qū)為研究對象，通過實際觀察、實地調(diào)查和線上交流等方式，獲取實證資料。YJ區(qū)位于W市南部，瀕臨長江，此次受長江汛情影響很大——時間長（近40天）、范圍廣（全域皆受到汛情影響）。該區(qū)在社區(qū)社會組織建設、“三社聯(lián)動”機制建設等方面成效明顯，形成了獨特而有效的社區(qū)共治模式。汛情發(fā)生后，該區(qū)的社會組織以非常積極的狀態(tài)參與了社區(qū)防汛救災工作，行動有序、成效顯著，值得深入探究。

二、韌性治理：常規(guī)參與向應急協(xié)同延展的本質(zhì)和表現(xiàn)

對YJ區(qū)實證研究表明，在社區(qū)此次防汛救災的過程中，社會組織能夠與基層黨組織和政府、社區(qū)居委會等主體協(xié)同行動，但這并不是常態(tài)化的服務購買項目直接促動的，也不是專門的應急管理機制促動的，而是在社會責任感召之下，由社會組織的“常規(guī)參與”延展而來，是“常規(guī)參與”所形成的治理勢能所致，在本質(zhì)上呈現(xiàn)的是社區(qū)治理體系的韌性。

（一）社會組織是汛情突發(fā)后社區(qū)應急管理的協(xié)同力量

從YJ區(qū)的實踐來看，社會組織是開展社區(qū)防汛救災工作的重要力量，發(fā)揮了如下作用：

第一，搭建行動平臺。應急管理需要在非常短的時間內(nèi)廣泛動員各種資源。因此，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、整體參與十分必要。YJ區(qū)的樞紐型社會組織充分發(fā)揮平臺功能，為社會組織有效有序地社區(qū)參與奠定了基礎。比如，YJ區(qū)XNHK社會組織聯(lián)合會向會員社會組織發(fā)起防汛救災倡導，發(fā)揮物資捐贈樞紐、志愿者組織樞紐功能，避免了“扎堆”參與、無序參與的現(xiàn)象。街道、社區(qū)的社會組織聯(lián)合會也充分發(fā)揮自己的樞紐功能，推動各種社區(qū)自組織、志愿者團隊進行自助互助、協(xié)助社區(qū)防汛值守等。如ZYC社區(qū)WX社會組織聯(lián)合會組織所屬多個志愿者團隊，分片參與社區(qū)的汛情巡查工作。

第二，遞送應急服務。社區(qū)在應對突發(fā)汛情時，要兼顧自然屬性的災害和社會屬性的服務[9]?？梢哉f，因時間的延續(xù)，防汛救災與人們?nèi)粘Ｉ畋厝粫B加在一起，除了針對防汛救災本身之外，人們生活物資需求、心理慰藉需求等都必須予以關(guān)注。尤其是困難群體，在重大突發(fā)事件中具有高風險性和脆弱性，更需要服務的及時遞送[10]。調(diào)研結(jié)果顯示，YJ區(qū)的社會組織在供給與遞送社區(qū)服務方面發(fā)揮了積極作用，如WH市HD社會工作服務中心積極參與集中安置點的心理疏導工作、秩序維持與物資發(fā)放登記工作；WULT救援隊多次出動，救援受困人員。

第三，組織志愿人員。應急管理涉及內(nèi)容較多、范圍較廣，需要大量人員。原有的社區(qū)“兩委”、網(wǎng)格員等在全方位防汛救災中顯得“捉襟見肘”。社會組織本身也屬于結(jié)構(gòu)化的人員載體，為社區(qū)應急管理提供了重要的人力支撐。如，WH市HD社會工作服務中心、YJ區(qū)LX社區(qū)教育協(xié)會、YJ區(qū)WHAL社工服務中心、WHXLX愛心協(xié)會、WHYG愛心協(xié)會等都發(fā)動志愿者協(xié)助社區(qū)包片分段開展巡防、防災宣傳等。

第四，募集應急物資?！扒蓩D難為無米之炊”，防控物資的缺乏勢必會削弱應急管理的效能。社會組織雖然不能解決社區(qū)基層防汛救災面臨的一切物資困難，但可以利用自身渠道，為社區(qū)提供一些必要支持，以緩解“燃眉之急”。截至2020年8月10日，被訪的YJ區(qū)社會組織共向區(qū)內(nèi)抗洪一線捐贈物資超過5萬元，包含防汛人員生活用品（牙具、雨傘、蚊香、花露水、毛巾、雨鞋、雨衣、烘干機、方便面、八寶粥、礦泉水、電風扇）、防汛工具（救生衣、抽水機、汽油）等。

（二）汛情突發(fā)后的社會組織應急協(xié)同并非專門應急機制所致

如上所述，針對汛情的社區(qū)應急管理，具有鮮明的跨部門合作特征。社會組織在各級黨委政府的領導與倡導下，與社區(qū)“兩委”以及其他組織協(xié)同聯(lián)動，一道展開防汛救災行動，從多個層面提升了社區(qū)的應急管理效能。

但是，社會組織的這種協(xié)同參與并非專門應急機制所致。一方面，項目制并不適用應急管理。受公共財政規(guī)范性之要求，公共項目要遵循嚴格的程序。因此，基于項目而形成的政社合作關(guān)系也許適用于突發(fā)事件的前期預警和后期重建，但在突發(fā)事件發(fā)生后的應急管理方面是無效的。在受訪的YJ區(qū)社會組織中，只有少數(shù)幾家的應急參與行動與購買服務項目直接相關(guān)，比如WHTS健康養(yǎng)老服務中心對困境老人的回訪，本身就是其承擔的社區(qū)日間照料中心的項目內(nèi)容之一。相反，絕大多數(shù)社會組織的應急參與行動都是基于責任感、利用自有網(wǎng)絡和資源主動嵌入社區(qū)的。

另一方面，社區(qū)應急管理機制體系建設滯后。雖然社會組織參與應急管理的重要性有目共睹，但就基層社區(qū)而言，社會組織的參與機制并不健全，甚至很多社區(qū)是缺失的?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》以及國務院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等文件中，都沒有關(guān)于社會組織社區(qū)參與的條款。在頂層設計缺失的情況下，基層應急管理機制建設相對滯后，應急演練機制也不健全。就YJ區(qū)而言，被訪的社區(qū)大多表示，因公共危機事件并不常見，加上其他工作較多，社區(qū)應急機制的建設整體不足，社會組織又不屬于“常設性”的組織結(jié)構(gòu)，更不會被納入應急機制體系的框架之中。從某種程度上講，在防汛救災過程時，社會組織的社區(qū)參與屬于“冷啟動”，而不是在專門的、現(xiàn)成的社區(qū)應急管理協(xié)調(diào)機制和參與渠道中展開。

（三）汛情突發(fā)后社會組織應急協(xié)同的本質(zhì)是韌性治理

對于社會組織在防汛救災過程中的社區(qū)應急參與行為，“項目說”和“專門的應急管理參與機制和參與渠道說”都缺乏解釋力。但是，社會組織與基層黨組織和政府、與社區(qū)居委會的應急協(xié)同又是真實存在的，這只能從社區(qū)的韌性治理出發(fā)來解釋。

韌性（resilience），本來是物理學中對材料耐折力（抗折力）的描述。材料的韌性越好，意味著其抗御外部形變壓力的能力就越強。這一概念現(xiàn)在被廣泛應用于各種學科。不過，無論“韌性”被應用于何種領域，其詞源的本義并未根本改變，反映的是特定對象面對外在不確定沖擊的適應能力、自我修復能力[11]。

在項目制不能發(fā)揮作用，以及社區(qū)應急參與機制缺失的情況下，社會組織仍能夠有效有序地參與社區(qū)應急管理，這種“冷啟動”正是韌性治理的體現(xiàn)，是社區(qū)在風險情境中實現(xiàn)適應性調(diào)整與功能優(yōu)化的表現(xiàn)。具體而言，“冷啟動”發(fā)生的邏輯表現(xiàn)有三：一是結(jié)構(gòu)延展。社會組織作為一種組織結(jié)構(gòu)，在近些年取得了發(fā)展，融入社區(qū)治理體系之中。作為一種客觀存在的正式結(jié)構(gòu)形態(tài)，可以在汛災危機來臨時，延展到應急管理當中，積極參與、協(xié)同活動。二是功能延展。社會組織具有各種服務功能，且匯聚了社會工作、心理、醫(yī)療、護理、法律等專業(yè)人才。社會組織的專業(yè)人才及其服務功能具有延展性，可回應防汛救災需要，及時釋放服務效能。三是關(guān)系延展。近些年來開展的“三社聯(lián)動”、政府購買服務等工作，促進了社會組織與社區(qū)“兩委”、與社區(qū)居民的互動，在互動中培育了相互信任，增進了各主體之間的共同體情感和協(xié)同聯(lián)動意識。這種互動關(guān)系積累的社會資本也具延展屬性，推動了社會組織在社區(qū)應急管理中的協(xié)同參與?？傊?，日常的社會組織建設以及社會組織對社區(qū)治理的常規(guī)參與，可以延展到應急管理實踐當中，增強社區(qū)治理體系的韌性。

三、韌性何以生成：社會組織及其常規(guī)參與體系的構(gòu)建

對YJ區(qū)的調(diào)研結(jié)果顯示，在項目制無效以及社區(qū)應急管理機制不健全的情況下，社會組織仍然能夠及時參與社區(qū)應急管理，形成韌性治理形態(tài)，主要是因為如下四個原因：

（一）環(huán)境支撐：良性合作的國家與社會關(guān)系

茱莉·費希爾（Julie Fisher）指出，政府與社會組織的關(guān)系以及政府對社會組織的政策框架，決定了社會組織公共參與的深度和廣度[12]。對于我國政府與社會組織的關(guān)系，學界給予了多種闡釋，如行政吸納社會[13]、行政吸納服務[14]、引導型發(fā)展[15]、策略性合作[16]、甄別性吸納[17]、創(chuàng)新聯(lián)動發(fā)展[18]等。這些解釋框架雖表述不同，具體論述思路也存在差異，但觀點大略相似：一是認為改革開發(fā)以來中國國家與社會關(guān)系模式與之前的“總體性社會”不同，社會組織的生成可能、作用空間、資源條件都大大增加。二是認為中國的國家與社會之間不是對立和二分的，而更多呈現(xiàn)為合作和融合。三是從社會自治與行政控制兩個維度看，基于服務行動的社會自治空間明顯拓展，行政控制則呈法治化退卻狀態(tài)。

概言之，我國政府與社會組織的關(guān)系，跳出了國家與社會二元對立的誤區(qū)。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，社會組織愈加被視作為重要的治理主體，健全的社會組織體系也被視作國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提。這種良性合作的國家與社會關(guān)系，為社會組織參與社區(qū)應急管理營造了支持性的環(huán)境。

（二）結(jié)構(gòu)儲備：下沉社區(qū)的社會組織培育

圍繞社區(qū)治理，培育發(fā)展社會組織、推動社會組織功能發(fā)揮，是新世紀以來中國社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型的主線之一。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確將城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織列入直接登記范圍；2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，專列一部分具體部署社區(qū)社會組織的發(fā)展培育工作。YJ區(qū)在推動社區(qū)社會組織發(fā)展方面采取了多種有效舉措，使社會組織成為社區(qū)內(nèi)部可以延展至應急管理狀態(tài)的常備結(jié)構(gòu)。

第一，實施社會組織搖籃項目。通過“以獎代補”的方式，培育發(fā)展街道和社區(qū)樞紐型社會組織，并利用樞紐型社會組織培育新的社會組織或社區(qū)自組織、社區(qū)志愿者團隊。截至2020年7月底，全YJ區(qū)6個街道、36個居委會均成立了社會組織聯(lián)合會，為社區(qū)社會組織培育和作用發(fā)揮奠定了平臺基礎。

第二，在社區(qū)開展“黨建+N社團”工作。由基層黨組織牽頭發(fā)動黨員骨干、社區(qū)“能人”等組建各種公益性、互益性志愿社團（在街道備案），在黨建引領下推動社區(qū)治理單元下沉，以常態(tài)化的組織機構(gòu)開展各種社區(qū)服務。街道、社區(qū)在推動“中心工作”的過程中，“N社團”作為與黨委政府和社區(qū)經(jīng)常聯(lián)動的主體，成為自然而然地被吸納力量。徐家良和張其偉曾指出，我國政治行政化動員的國家治理模式，使得社會組織成為潛在的被吸納力量，貫通上下、覆蓋廣泛的黨組織也為社會組織融入公共治理提供鏈接功能[19]。

第三，推動社區(qū)自治單元下沉。針對當前社區(qū)規(guī)模較大而無法實現(xiàn)居民有效參與的問題，YJ區(qū)積極探索自治單元下沉的機制創(chuàng)新。通過黨組織引領、公益創(chuàng)投項目支持等方式，以法治化、規(guī)范化、制度化、網(wǎng)格化為原則，在社區(qū)內(nèi)部建立多層次自組織體系。通過構(gòu)建新的自組織結(jié)構(gòu)，既有助于居民日常的自我管理、自我服務和自我教育，又有助于緊急情形下居民的自我組織、互幫互助。在YJ區(qū)，LX社區(qū)的樓棟自治機制、RLXY社區(qū)的居民互助機制，都在防汛救災期間發(fā)揮了積極作用。

第四，提升社會組織社會影響力。YJ區(qū)民政局聯(lián)合區(qū)委宣傳部、區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)文明委開展每年一次的“優(yōu)秀社會組織”“公益社會組織優(yōu)秀黨員”“優(yōu)秀公益人”“公益社會組織優(yōu)秀志愿者”和“優(yōu)秀公益項目”等系列評選工作。除了“優(yōu)秀公益人”的評選人數(shù)不確定之外，其他每年均評選10個。另外，在“兩代表一委員”推選、各種榮譽稱號和優(yōu)秀典型評選的過程中，有意識地安排社會組織人士。據(jù)不完全統(tǒng)計，YJ區(qū)在近五年有約30位社會組織人士擔任各級“兩代表一委員”，獲得市級以上獎勵的社會組織人士超過10人次。在評選過程中，將樂于參與社區(qū)服務、基層治理并取得顯著效能作為重要指標。通過評選，可引領社會組織朝向正確方向發(fā)展，提升社會組織的社會影響力，營造社會組織參與基層服務和社區(qū)治理的氛圍。同時，形成“典型”示范和“標桿”帶動，激發(fā)社會組織活力，推動社會組織發(fā)展。

通過上述舉措，社會組織日漸成為社區(qū)治理體系的基本結(jié)構(gòu)。盡管無法通過服務購買等常規(guī)治理機制吸納社會組織參與應急管理，但由于社會組織已經(jīng)成為社區(qū)治理的常備性主體要素，在汛情發(fā)生后可以迅速行動，協(xié)同參與社區(qū)防汛救災工作。

（三）聚合共治：多元協(xié)同的社區(qū)治理機制

多元協(xié)同的社區(qū)治理格局是我國社區(qū)治理體系構(gòu)建的基本方向。比如，2017年6月，中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理是社區(qū)治理體系的基本特征。2019年11月，黨的十九屆四中全會強調(diào)以“共建共治共享”為目標，構(gòu)建基層社會治理新格局。JY區(qū)自然也不例外，以多種資源的聚合、多元主體的共治為目標，采取多種舉措推動社區(qū)協(xié)同治理，拓展了社會組織的社區(qū)參與空間和參與渠道，為社會組織的應急參與奠定了“關(guān)系”基礎。主要做法有：

第一，推動區(qū)域化黨建機制建設。發(fā)揮基層黨組織的凝聚和引領功能，在社區(qū)層面建立區(qū)域化黨建機制，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部各類組織的協(xié)同與整合，切實推動社區(qū)治理共同體的構(gòu)建。如ZYC社區(qū)探索實施了“一化五聯(lián)”黨建模式，“一化”指的是區(qū)域化黨建，以黨建聯(lián)絡員制度、黨建聯(lián)席會議制度和聯(lián)盟決策制度為支撐；“五聯(lián)”指的是組織聯(lián)建、思想聯(lián)建、文體聯(lián)動、環(huán)境聯(lián)管、困難聯(lián)幫。這種黨建引領的基層聯(lián)動機制，雖不直接也不專門針對應急管理，但可以延展至緊急狀態(tài)，成為社會組織參與社區(qū)應急管理的重要渠道。

第二，推動“三社聯(lián)動”機制建設。社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”是社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展的重要方向。YJ區(qū)十分重視“三社聯(lián)動”機制建設。具體舉措包括：一是扎實開展“三社聯(lián)動”試點。自2016年起，選擇了9個社區(qū)參與省、市“三社聯(lián)動”試點，從功能領域、實施機制、結(jié)構(gòu)支撐、文化條件等方面探索“三社聯(lián)動”與社區(qū)治理的融合模式，打造“三社聯(lián)動”示范社區(qū)。二是實施社會組織公益創(chuàng)投項目。截至2020年7月，共實施3屆，累計批準54個項目。在社會組織申請公益創(chuàng)投項目時，YJ區(qū)民政局將落地社區(qū)簽署同意作為基本門檻。這樣做，不僅可以推動公共資源下沉社區(qū)，而且可以增進社會組織與社區(qū)的聯(lián)動融合。三是擴大政府服務購買范圍，推動民政、退役軍人事務、婦聯(lián)、共青團等多個部門向社會組織購買與社區(qū)有關(guān)的服務。探索建立“三社聯(lián)動”機制，雖然也不是專門針對應急管理的，但常態(tài)化的聯(lián)動機制可以延展至應急管理，使“三社”在汛情發(fā)生后仍可以協(xié)同聯(lián)動。

第三，推動社區(qū)協(xié)商議事機制建設。協(xié)商不僅是推動民主參與、溝通交流、建立共享觀念的基本過程，而且是形成合作治理的基本工具。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”；2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，將基層協(xié)商、社會組織協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主的基本渠道予以部署。YJ區(qū)積極落實黨和國家的有關(guān)政策，探索建立“雙層”社區(qū)協(xié)商議事機制。第一層，是以社區(qū)“兩委”為核心的社區(qū)層面的協(xié)商議事機制。如ST社區(qū)探索實施“三階六步，循環(huán)議事”社區(qū)協(xié)商議事機制；ZYC社區(qū)搭建社區(qū)“E客廳”，作為居民民主議事協(xié)商、交流分享的綜合交互平臺。在這些社區(qū)議事協(xié)商機制中，社會組織（含社區(qū)自組織、志愿者團隊）都被作為重要的參與主體，強化了社區(qū)、居民與社會組織的制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?。第二層，是樓棟自治的議事協(xié)商機制。比如，RLXY社區(qū)探索的樓棟自治實踐中，社區(qū)自組織不再是協(xié)商議事參與者，而是議程的啟動者。主動就樓棟范圍內(nèi)的公共事務開展議事協(xié)商，憑借自身資源可以解決的，在樓棟范圍內(nèi)自行處理；自身難以處理的，將相關(guān)議題推至社區(qū)層面協(xié)商解決。顯然，“雙層”協(xié)商議事機制的探索和實踐，提升了社會組織的社區(qū)融入度和常備性，使其具備了向應急協(xié)同延展的可能。

（四）信任積累：社會組織社會資本的獲得

交互方的相互信任，是減少交易成本、簡化交互過程、消弭交互復雜性的重要因素[20]。社區(qū)防汛救災期間的幫扶服務和協(xié)同參與過程也是一樣，如果信任缺失，社會組織是無法有效走進居民服務網(wǎng)絡的，也無法與社區(qū)“兩委”協(xié)同開展工作。

對于YJ區(qū)而言，常規(guī)的社區(qū)參與，使社會組織的積極形象更加清晰，獲得并積累了社會信任。近些年來，YJ區(qū)積極推動“三社聯(lián)動”機制建設、“社區(qū)黨建+N社團”機制建設，使基層社區(qū)的共建共治共享程度不斷加強，社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社區(qū)工作者協(xié)會、社區(qū)基金會、社區(qū)志愿者協(xié)會與社區(qū)“兩委”的合作互動、協(xié)同聯(lián)動的程度持續(xù)增強，“社會組織”的概念、功能逐漸走進居民的日常生活，與社區(qū)居民的互動程度持續(xù)加深，在居民心中的認知和認同程度持續(xù)提升。

社會資本發(fā)生于關(guān)系網(wǎng)絡，產(chǎn)生于長期的交往互惠活動之中。社會組織在日常的社區(qū)參與中，與基層黨組織和政府、社區(qū)居委會、居民之間的多輪次交互，不僅構(gòu)建了結(jié)構(gòu)型社會資本（Structural Social Capital），如交互網(wǎng)絡、共建機制、共治規(guī)則、聯(lián)動規(guī)范等，而且形成了認知型社會資本（Cognitive Social Capital），如共享的治理理念、行動觀念等[21]。社會資本的積累、信任關(guān)系的構(gòu)建，都使得社會組織在汛情發(fā)生后能夠迅速進入應急管理場域，與其他主體協(xié)同聯(lián)動。

四、結(jié)論、啟示與建議

（一）結(jié)論

討論至此，我們可以得出如下結(jié)論：

第一，在針對防汛救災的社區(qū)應急管理實踐中，社會組織在整體上能夠與社區(qū)其他主體協(xié)同聯(lián)動，發(fā)揮了積極功能。

第二，社會組織在社區(qū)層面的這種協(xié)同參與屬于“冷啟動”，既不是常態(tài)化的項目委托導致，也不是專門的社區(qū)應急參與機制促動，而是“常規(guī)參與”向“應急協(xié)同”的延展，表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)延展、功能延展和關(guān)系延展，本質(zhì)是社區(qū)的韌性治理。

第三，基層社區(qū)在面對突發(fā)汛情時，之所以能夠呈現(xiàn)出這種協(xié)同聯(lián)動的韌性治理形態(tài)，得益于如下四個條件：國家與社會的良性合作關(guān)系，為社會組織的社區(qū)參與提供了環(huán)境支撐；社會組織已成為社區(qū)的常備結(jié)構(gòu)，為應急行動提供了組織載體；多元協(xié)同的社區(qū)治理機制，為應急管理時的協(xié)同行動提供了制度條件；常規(guī)參與增進了社會組織與其他主體的互信互賴，為協(xié)同應急提供了心理基礎。

（二）主要啟示

根據(jù)上述結(jié)論，我們不難得出如下啟示（也可以說是推論）：

第一，樹立聚合而非分立的治理理念是國家-社會協(xié)同治理的基礎。國家與社會要各司其職，沒有必要像“總體性社會”那樣將社會組織全部納入行政體系。同時，也沒有必要將社會組織作為與國家對立、對抗的存在。相反，應該秉持聚合治理理念——“聚”指的是要以共享的公共性觀念為先導，實現(xiàn)國家與社會的整體協(xié)調(diào)，強調(diào)社會組織對黨的領導、對政府的引導和規(guī)制等的認可；“合”指的是要以合作、協(xié)同、聯(lián)動等觀念為先導，實現(xiàn)多元主體的共建共治。面對洪災汛情，社區(qū)韌性治理形態(tài)之所以能夠出現(xiàn)，社會組織的常規(guī)參與之所以能夠向應急協(xié)同延展，最關(guān)鍵的緣由就是在社區(qū)治理體系的構(gòu)建過程中，秉持了聚合治理觀念，如區(qū)域化黨建機制、“三社聯(lián)動”機制、議事協(xié)商機制等。通過聚合機制，持續(xù)積累了各種主體的互信互賴，在專門應急管理機制缺失的情況下，社會組織仍然能夠與其他主體協(xié)同聯(lián)動。

第二，“且行且培育”對社會組織建設具有借鑒意義。很多地方認為社會組織的發(fā)展尚不成熟，不具備承接政府職能轉(zhuǎn)移、擔負購買服務供給等能力，因此不愿意給予社會組織充分的功能空間。由于持這種謹慎觀念，有關(guān)政府部門在“等待社會組織成熟”，而不是通過積極拓展社會組織功能空間來培育社會組織發(fā)展。因此，出現(xiàn)了社會組織建設的悖論——社會組織需要首先獲得功能空間，才能取得發(fā)展。但實際情況是，出于謹慎觀念，希望社會組織充分發(fā)展后，才給予其功能空間，以便于發(fā)揮其良性功能。顯然，在這種認知邏輯下，社會組織是難以實現(xiàn)又好又快的高質(zhì)量發(fā)展的。YJ區(qū)針對長江汛情的社區(qū)應急管理實踐表明，社會組織作為常備結(jié)構(gòu)，具有延展性，可以提升社區(qū)治理體系的韌性。這說明，只要社會組織得以培育和發(fā)展，其作為常設性的治理結(jié)構(gòu)，能夠發(fā)揮“意料之外”的治理效能，而不是只有成熟之后、充分發(fā)展之后才能發(fā)揮作用。所以，對于社會組織建設工作，應秉持“且行且培育”理念，既著眼當前，又規(guī)劃未來。

第三，社會自治的培育有利于社會自主性的生成。從廣大社會組織參與社區(qū)應急管理的事實來看，社會組織與基層黨委政府以及社區(qū)等主體是協(xié)同聯(lián)動的，并非被動而為；作為民間主體的社會組織及其志愿者是主動參與的，并非消極懈怠。這說明，社會組織的發(fā)展及其應急協(xié)同行動的發(fā)生，蘊含著社會自治能力的提升，彰顯著社會自主性的形成。比如，YJ區(qū)的社區(qū)自組織、志愿者團隊都在防汛救災工作中發(fā)揮了積極作用，拓展了社區(qū)資源的動員空間?？傊?，依托社會組織這一載體，既可以開展基于內(nèi)部的自主治理、互惠互助，又可以實施面向外部的治理參與、協(xié)同聯(lián)動，這些實踐可以訓練培育社會的自主性格和自主能力?？少F的是，這種自主性對于應急管理而言具有“保健”功效，可以培育民眾的災害“免疫力”、提高社區(qū)的御災應變力。

（三）發(fā)展建議

在承認社會組織發(fā)揮積極應急協(xié)同功能的同時，不能否認社會組織的社區(qū)參與仍存在一些需要消除的瓶頸和制約。因此，需要進一步采取如下措施：

第一，培育結(jié)構(gòu)。從YJ區(qū)的調(diào)查結(jié)果來看，面向社區(qū)的社會組織在近些年取得了快速發(fā)展。但仍存在三個“不平衡”：一是社區(qū)社會組織的類型結(jié)構(gòu)不平橫。團體類的社會組織相對較多，而專業(yè)性的社區(qū)社會服務機構(gòu)和社區(qū)基金會發(fā)展滯后。專業(yè)社區(qū)社會服務機構(gòu)發(fā)展滯后壓縮了社會組織的服務層次和服務范圍；社區(qū)基金會發(fā)展滯后降低了社區(qū)社會組織的資源動員能力和獨立運作能力。二是不同社區(qū)的社會組織發(fā)展不平衡。受社區(qū)發(fā)展條件和經(jīng)濟社會基礎、社區(qū)所在區(qū)位、社區(qū)“兩委”的重視程度等方面的影響，有很多社區(qū)的社會組織發(fā)展嚴重滯后。三是樞紐型社會組織與草根社區(qū)社會組織發(fā)展不平衡。社區(qū)社會組織聯(lián)合會等樞紐型社會組織因受到政府部門、街道和社區(qū)的支持，人才、資金、場地等資源相對豐富，而草根社區(qū)社會組織則受到人才、資金、場地等的限制，工作開展的可持續(xù)性不強，進而影響了其參與深度和廣度。因此，應針對三個“不平衡”，在依法穩(wěn)妥推進社會組織直接登記工作，確保質(zhì)量的同時，大力加強社區(qū)社會組織培育發(fā)展工作。進一步加強黨建引領和樞紐型社會組織建設，實現(xiàn)社會組織培育的乘數(shù)效應；貫徹落實《中華人民共和國慈善法》及配套政策，推動社區(qū)基金會的發(fā)展，夯實社區(qū)社會組織的資源基礎；通過公益創(chuàng)投項目、以獎代補機制等助推社區(qū)社會工作機構(gòu)的建設，實現(xiàn)社區(qū)社會組織發(fā)展與民生建設的有效對接；依托基層黨組織（如黨小組）、社區(qū)網(wǎng)格等，推動樓棟（樓門）自治、居民互助、社區(qū)志愿社團等機構(gòu)的建設，實現(xiàn)社區(qū)社會組織發(fā)展與治理單元下沉的有效對接。

第二，健全機制。一方面，盡管在社區(qū)應急管理機制不健全的情況下，社會組織的常規(guī)參與能夠延展至應急協(xié)同，但可以肯定的是，如果社區(qū)應急管理機制更加健全，社會組織的協(xié)同參與將會更加有序有效。因此，在修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》以及《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等政策法規(guī)時，增加社區(qū)、社會組織應急管理方面的規(guī)定，系統(tǒng)構(gòu)建社會組織的應急參與機制，并通過制度化的日常演練、儲備等機制，提升社會組織的應急參與能力。另一方面，盡管已經(jīng)探索建立的黨建引領機制、“三社聯(lián)動”機制、社區(qū)議事協(xié)商機制等，有效地推動了社會組織的常規(guī)參與，并延展至應急管理。但是，這些機制在觀念聚合、資源聚合、利益聚合、功能聚合等方面仍有不足，需要進一步健全完善，提升社會組織與社區(qū)的融合程度，增進基層黨委和政府、社區(qū)、居民等主體對社會組織的認知和認同程度。

第三，提升能力。能力是社會組織作用發(fā)揮的內(nèi)在條件，社會組織能夠從社區(qū)的常規(guī)參與延展至應急協(xié)同，也是以社會組織的能力建設為基礎的。但是，社區(qū)社會組織的能力建設仍存在短板。從社會組織自身的角度看，社區(qū)社會組織的專業(yè)服務能力和資源動員能力相對較低，專職、專業(yè)人員較少，影響了日常服務和應急協(xié)同的效能。從政策空間的角度看，受條塊分割影響，各部門對社會組織的認識和重視程度不一，統(tǒng)一的公共服務市場尚未形成，面向社會組織的政府購買廣度、深度和力度都有待拓展，影響了社會組織的功能和資源空間，進而限制了社會組織人才吸納能力和專業(yè)服務能力。因此，加強社區(qū)社會組織的能力建設，需要系統(tǒng)設計、統(tǒng)籌推進，包括如下幾方面：突出社會組織黨建引領，提升社會組織黨建實效，以黨建促發(fā)展；開展社會組織業(yè)務培訓，培育社會組織業(yè)務骨干，全面提升社會組織的內(nèi)部治理能力、專業(yè)服務能力、外部動員能力等；建設社會組織服務平臺，為社區(qū)社會組織的孵化、成長、發(fā)展等提供專門服務；完善社會組織治理結(jié)構(gòu)，以有效的內(nèi)部治理提升社會組織的運作效能；拓寬社會組織項目空間，將全面深化改革和政府職能轉(zhuǎn)移與向社會組織購買服務領域拓展有效對接，構(gòu)建統(tǒng)一的公共服務市場，為社會組織提供廣闊的作用空間和資源支持，使社會組織成為一種有潛力的“事業(yè)”。