19世紀(jì)30年代英國燈塔的“國有化”改革

楊 輝

（呂梁學(xué)院歷史文化系，山西離石033000）

燈塔被譽為船舶的指路明燈，是船員的保護神，是沿海安全航行的重要航運服務(wù)設(shè)施，是航運業(yè)快速發(fā)展的重要保障。19世紀(jì)30年代英國政府的燈塔國有化改革，終結(jié)了英國燈塔混亂的多樣性管理格局，是英國政府制度化干預(yù)燈塔管理的開端，也是英國海洋治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

作為海洋公共服務(wù)設(shè)施中最引人注目且最具爭議性的改革，燈塔國有化改革并未得到學(xué)界的充分關(guān)注。國外學(xué)界的研究成果主要集中在兩方面：第一，圍繞科斯提出的英國燈塔改革中的公私性質(zhì)及其公共產(chǎn)品理論的經(jīng)濟論爭；①參見R.H.Coase,TheLighthouseinEconomics,The Journal of Law&Economics,Vol.17,No.2,Oct.,1974,pp.357-376.Laurent Carnis,ThePoliticalEconomyofLighthouses:SomeFurtherConsiderations,Journal deséconomistes et desétudes Humaines,Vol.20,No.2,2014,pp.143-165.David E.Van Zandt,TheLessonsoftheLighthouse:GovernmentorPrivateProvisionofGoods,The Journal of Legal Studies,Vol.22,No.1,Jan.,1993,pp.47-72.Erik lindberg,FromPrivatetoPublicProvisionofPublicGoods:EnglishLighthousesbetweentheSeventeenthandNineteenthCenturies,Journal of Policy History,Vol.25,No.4,2013,pp.538-556.James Taylor,PrivateProperty,PublicInterest,and the Role theState in nineteenth-century Britain:The Case of the Lighthouses,The historical journal,Vol.44,No.3,Sep.,2001,pp.749-771.第二，概述英國燈塔發(fā)展歷程和照明技術(shù)中提及燈塔改革。②參見Kevin M.McCarthy,LighthouseofIreland,Sarasota:Pineapple Press Inc.,1997.D.Alan Stevenson,TheWorld’sLighthousesfrom AncientTimesto1820,New York:Dover Publications,2002.Veronica Strang,Tim Edensor and Joanna Puckering,FromtheLighthouse:InterdisciplinaryReflectionsonLight,New York:Routledge,2018.Michael Brian Schiffer,TheElectricLighthouseintheNineteenthCentury:Aid to Navigation and Political Technology,Technology and Culture,Vol.46,No.2,Apr.,2005,pp.275-305.Theresa Levitt,When LighthousesBecamePublicGoods:TheRoleofTechnologicalChange,Technology and Culture,Vol.61,No.1,Jan.,2020,pp.144-172.國外學(xué)界的研究成果較為豐富，然后這些研究重在梳理英國燈塔管理的發(fā)展歷程，較少關(guān)注航運業(yè)、公共治理與燈塔發(fā)展間的互動，缺乏以國家治理的視角、統(tǒng)合英國燈塔發(fā)展與航運業(yè)、公共管理的聯(lián)系與互動。就國內(nèi)學(xué)界來看，尚未對英國燈塔的國有化改革進行微觀探討。本文從國家治理的視角深入研究19世紀(jì)30年代英國燈塔的國有化改革，分析燈塔國有化改革與航運業(yè)、公共管理間的關(guān)聯(lián)與互動，這不僅有利于我們理解英國燈塔管理體制的歷史發(fā)展脈絡(luò)，也為我們研究英國海洋治理的現(xiàn)代化提供了一個獨特視角。

一、英國燈塔管理與照明技術(shù)的發(fā)展歷程

燈塔是海洋航行中不可或缺的重要助航設(shè)備。沿海燈塔所在的水域，往往是航運中復(fù)雜和危險之地，這些地方或礁灘眾多，或風(fēng)急浪高，或水道狹隘，或迷離難辨。燈塔以自己的光芒，引領(lǐng)商船沖破危險駛向安全的海港。英國最早涉及燈塔管理的機構(gòu)是領(lǐng)港公會。該機構(gòu)在領(lǐng)航、商船等航海事務(wù)上擁有很大的話語權(quán)，因救濟遇難海員遺孀和年老海員而聞名，英格蘭赫爾、紐卡斯?fàn)?、多佛、斯卡伯勒和德特福德·斯特朗德都曾使用“領(lǐng)港公會”的稱號。泰晤士河畔的德特福德·斯特朗德是其中最有影響力的管理機構(gòu)，后世通常將其稱為領(lǐng)港公會。

隨著16世紀(jì)英國海上貿(mào)易的興起，航標(biāo)的重要性得以凸顯。1566年伊麗莎白女王頒布法案授權(quán)領(lǐng)港公會自費設(shè)立和維護航線標(biāo)識。法案序言指出，為了商船航行的安全和挽救生命財產(chǎn)，允許領(lǐng)港公會在需要的地方建設(shè)和保護航線標(biāo)志，任何損壞或毀壞標(biāo)識的人員將被處以100英鎊的罰款，罰款將由國王和領(lǐng)港公會均分[1]。但由于航標(biāo)和浮標(biāo)的傳統(tǒng)權(quán)利一直是海軍大臣的管轄范圍，直至1594年政府才從法律層面上真正確立了領(lǐng)港公會設(shè)置航標(biāo)、浮標(biāo)和燈塔的權(quán)力[2]。但由于早期政府法規(guī)對燈塔管理權(quán)的解釋過于籠統(tǒng)，同時懾于王權(quán)的強大，領(lǐng)港公會并無建造燈塔的許可權(quán)也無燈塔費用的征收權(quán)。通常由燈塔承建者向樞密院遞交一份請愿書，同時附有一份由船長、商人等多方聯(lián)名簽署的自愿付費證明。經(jīng)樞密院向領(lǐng)港公會、港口等專家咨詢后，提議國王授予其燈塔專利權(quán)，允許燈塔建造者在一定期限內(nèi)向商船收取固定的通行費，王室則每年向承租人收取租金。1610—1675年期間，英國修建的10座燈塔都是由皇室授予個人承建。此時燈塔投資與回報不成比例，領(lǐng)港公會專心于泰晤士河的引航和慈善事業(yè)，對建造燈塔并不熱心。

到1700年英格蘭沿海燈塔的數(shù)量由1座增加到大約14座，大都分布在東部和南部海岸[3]。隨著英國對外貿(mào)易的發(fā)展和航運業(yè)的快速擴張，燈塔的價值逐漸得到了人們的廣泛認可，燈塔建設(shè)開始向英格蘭西海岸擴展。領(lǐng)港公會經(jīng)國王授權(quán)獲得了多項燈塔建設(shè)的專利權(quán)，但領(lǐng)港公會很少自己建設(shè)燈塔，只是將其轉(zhuǎn)租給個人承建者，坐收租賃者的小額固定租金，燈塔的建設(shè)和維護由個人承建者負責(zé)。大多數(shù)燈塔承租人獲得燈塔租賃權(quán)后，都與領(lǐng)港公會海關(guān)代理人達成協(xié)議，進而解決了收取燈塔照明費的實際困難。領(lǐng)港公會在港口雇傭代理人收取燈塔照明費，并允許其抽取一定比例的傭金。到18世紀(jì)中期，英國對外貿(mào)易蓬勃發(fā)展，燈塔的利潤隨著航運業(yè)的繁榮陡增。領(lǐng)港公會逐漸改變了對燈塔的傳統(tǒng)看法，開始接管租約到期的燈塔。頗豐的燈塔照明收入為領(lǐng)港公會的慈善事業(yè)提供了源源不斷的資金來源。因而，從1788—1789年開始領(lǐng)港公會主動改進燈塔設(shè)備，在一些燈塔上安裝反光鏡和阿爾甘油燈，呼吁燈塔的承租人和私人燈塔的專利持有人改進其燈塔照明設(shè)備。到19世紀(jì)初，領(lǐng)港公會逐漸承擔(dān)起英格蘭燈塔建設(shè)和維護的重任。

蘇格蘭和愛爾蘭燈塔管理機構(gòu)的出現(xiàn)則較晚。1786年蘇格蘭登普斯特先生提出的燈塔建造法案得以通過，法規(guī)授權(quán)在蘇格蘭主要地點建造四座燈塔，規(guī)定了燈塔管理和征稅事宜[4]。蘇格蘭燈塔管理委員會由愛丁堡、格拉斯哥、阿伯丁等市鎮(zhèn)的市長和沿海市鎮(zhèn)的治安法官組成。根據(jù)1798年通過的法案，蘇格蘭燈塔委員會改組為北方燈塔委員會。愛爾蘭燈塔管理機構(gòu)則多次更換，先后由燈塔專員、警察專員、海關(guān)專員、都柏林港口專員管理，直至1810年燈塔管理職責(zé)移交給壓艙物委員會。該委員會由都柏林市長和治安法官、每年遴選產(chǎn)生的3名市議員和17名增選議員組成[5]。

到1820年英格蘭46座燈塔中，只有11座最初是由領(lǐng)港公會建造的，而34座則是由私人建造的[6]。蘇格蘭已建有12座燈塔，其管轄范圍已擴大到馬恩島[5]110。愛爾蘭燈塔也增至17座[5]346-358。此時蘇格蘭和愛爾蘭的燈塔由其各自的燈塔委員會負責(zé)管理。英格蘭燈塔管理權(quán)則較為復(fù)雜，既有皇室和議會授權(quán)的經(jīng)營者，也有領(lǐng)港公會轉(zhuǎn)租的承建者，還有完全授予永久所有權(quán)的私人管理者，燈塔管理和維護的責(zé)任都是由燈塔承租者和個人負責(zé)。到19世紀(jì)20年代初，英國燈塔不僅管理主體多樣化，而且燈塔征收規(guī)則和征收費用也參差不齊。英格蘭各地的燈塔收取各自不同的通行費，商船每噸通行費從0.25到0.75便士不等[7]20，完全是根據(jù)商船途經(jīng)燈塔的數(shù)量征收。領(lǐng)航公會征收的費用除了用于建造和維護燈塔，其余部分則主要用于慈善事業(yè)和養(yǎng)老金開支。愛爾蘭燈塔照明費則根據(jù)進入愛爾蘭港口的船舶噸位征收，每噸支付2便士[7]20，其征收費用主要承擔(dān)沿海燈塔和港口燈塔的建設(shè)和維護。蘇格蘭燈塔費用征收是根據(jù)商船航程征收的，每航次每噸2便士，部分航次2.5便士，征收費用僅用于沿海燈塔的建設(shè)和維護[7]20。此外，英格蘭海岸線比較平坦，海上交通繁忙，燈塔建造原則基本上基于是否能籌措到足夠的資金。蘇格蘭海岸線崎嶇曲折，很多地區(qū)人煙稀少，遠離常規(guī)航線，燈塔建造主要是從船舶安全和海員生命保護原則出發(fā)。此時英國混亂的燈塔事務(wù)無疑增加了英國航運業(yè)的生產(chǎn)成本，削弱了英國工業(yè)品的市場競爭力，妨礙了英國自由貿(mào)易的發(fā)展。因而，燈塔改革逐漸成為19世紀(jì)30年代英國改革者關(guān)注的重要事項，進入了政治家的視野。

與此同時，英國工業(yè)革命蓬勃發(fā)展，推動了進出口貿(mào)易的急劇增長。1824—1826年英國進出口貿(mào)易總額達到92 273 000英鎊，1834—1836年貿(mào)易總額達到116 458 000[7]15,36。英國對外貿(mào)易的市場份額不斷擴大，推動了英國航運業(yè)的繁榮增長，但英國海上人員和財產(chǎn)的損失卻陡增。據(jù)1836年8月15日商船傷亡調(diào)查委員會統(tǒng)計，1833—1835年期間死亡人數(shù)為2 682人，每年大約有價值300萬英鎊的財產(chǎn)損失[8]。沿海燈塔設(shè)施的陳舊和管理不善成為了英國眾多商船事故的誘因，惡化了英國國際貿(mào)易的比較優(yōu)勢，威脅著英國航運業(yè)的快速發(fā)展，進而成為阻礙英國工業(yè)經(jīng)濟全球擴張的攔路虎。燈塔是英國海洋力量的真正守護者[9]，是傳統(tǒng)意義上保障沿海安全的守護神。但由于私人燈塔管理者更關(guān)注于燈塔經(jīng)濟收益，疏于對燈塔設(shè)施的改造和更新，導(dǎo)致燈塔照明的主要功用并沒有發(fā)揮其真正的價值。許多有識之士呼吁政府加強對燈塔的管理和維護，確保燈塔建造的耐久性和增加照明性能的輻射范圍，真正發(fā)揮燈塔“指路明燈”的安全功用。

此外，18世紀(jì)末19世紀(jì)初世界燈塔照明技術(shù)迎來了大發(fā)展的時代。1781年瑞典在卡爾斯廷建造了第一座旋轉(zhuǎn)燈塔。1783年瑞士科學(xué)家阿爾甘發(fā)明無煙油燈，使得油燈亮度增加10倍。1820年哈欽森用鍍銀玻璃制造出反射鏡，可把約5燭光的阿爾甘燈的照明強度增加近400倍[10]。1828年法國物理學(xué)家菲涅耳制造出利用玻璃折射特性的光學(xué)器具。阿爾甘燈與菲涅耳反射鏡系統(tǒng)的結(jié)合，燈塔照明亮度可增強到8萬燭光[12]528，將燈塔的照明輻射范圍從5英里增加到20英里[11]，燈塔照明第一次在安全距離上成為可靠可見的海岸照明[13]147。私人燈塔承租者囿于經(jīng)濟利益缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動力，加之英國缺乏沒有統(tǒng)一的管理機制，燈塔新技術(shù)的落地較為緩慢，阻滯了燈塔照明技術(shù)的實際應(yīng)用。此時英國燈塔照明技術(shù)的革新只是擁有科學(xué)、工程和機械背景的科學(xué)人士獨自推動，而燈塔新技術(shù)的研發(fā)則需要大量的資金和專業(yè)技術(shù)人員支撐，燈塔照明技術(shù)的推廣也需要燈塔管理機構(gòu)的配合和落實。因此，許多科學(xué)界人士迫切需要國家介入改變現(xiàn)狀，加強對燈塔的體制化管理，使得燈塔照明技術(shù)的進步能與沿海燈塔的服務(wù)同步，進而支持科學(xué)界燈塔照明技術(shù)的研發(fā)。科學(xué)界人士的呼吁也助推了英國燈塔改革運動的發(fā)展。

二、英國燈塔的“國有化”改革進程

拿破侖戰(zhàn)爭結(jié)束后，英國政府面臨著從戰(zhàn)時向和平體制的轉(zhuǎn)軌。戰(zhàn)爭和工業(yè)革命累增的龐大產(chǎn)能和高關(guān)稅體制造成了英國經(jīng)濟的長期蕭條。農(nóng)業(yè)、商業(yè)、制造業(yè)和航運利益集團呼吁政府紓解自身的經(jīng)濟困境，要求改革既有體制的呼聲一浪高過一浪。1820年5月8日亞歷山大·巴林向下議院呈遞的請愿書呼吁政府對貿(mào)易進行全面調(diào)查，這一請愿書得到了下議院眾多議員的響應(yīng)。1820年5月26日根據(jù)蘭斯頓勛爵的提議，上議院成立了一個改善和維持英國對外貿(mào)易的特別委員會，6月5日下議院也任命了一個類似的調(diào)查委員會[12]。委員會對影響英國貿(mào)易發(fā)展的各個方面進行了全面調(diào)查。1822年7月23日調(diào)查委員會發(fā)布的改善和促進對外貿(mào)易發(fā)展的報告中，專題發(fā)布了一份關(guān)于燈塔照明、港口費和引航等事項的調(diào)查報告。委員會在對領(lǐng)港公會賬目、燈塔專利權(quán)和42名證人證詞調(diào)查后，認為降低航運收費是擴大對外貿(mào)易發(fā)展的必要措施。經(jīng)過對領(lǐng)港公會1818年、1819年和1820年燈塔收支費用的調(diào)查，委員會發(fā)現(xiàn)三年間領(lǐng)港公會23座燈塔的航運收費已達9萬英鎊，去除支出3.8萬英鎊，燈塔盈余達到5.2萬英鎊[13]。燈塔支出經(jīng)費太過隨意，存在許多不合理的地方。委員會最終建議，英格蘭燈塔照明費用的征收應(yīng)置于一個有效的管理機構(gòu)下，統(tǒng)一并削減燈塔費，同時規(guī)范燈塔費用的支出項目，逐漸削減養(yǎng)老救濟金[15]10-16。

1822年委員會的調(diào)查報告主要目的是改善和發(fā)展英國對外貿(mào)易，燈塔現(xiàn)狀的調(diào)查只是其中的一個方面，顯然并沒有吸引過多的關(guān)注。特別是貿(mào)易委員會主席哈斯基森削減各類商品關(guān)稅，制定關(guān)稅互惠法案，緩解了英國面臨的經(jīng)濟困境。因此，政府只是有選擇性地回應(yīng)了委員會的建議。1822年英國議會通過了一項法案，要求領(lǐng)港公會降低燈塔照明費用，并允許其利用燈塔盈余購買私人燈塔[14]。但該法案沒有否決私人燈塔專利權(quán)的合法性，也沒有出臺強迫個人或承租者出售燈塔權(quán)益的相關(guān)法案，只是允許領(lǐng)港公會和燈塔的私人管理者商談購買事宜。領(lǐng)港公會先后于1823年、1825年和1829年贖買了弗萊特島、法尼斯伯納姆三座燈塔，總計花費65 329英鎊[15]。但領(lǐng)港公會與斯莫爾燈塔承租人談判中，因其要求支付148 430英鎊的燈塔補償款，這一過高要求嚇退了領(lǐng)港公會。長船燈塔的所有者則拒絕談判。1828年和1829年財政部將鄧杰內(nèi)斯、哈里奇、溫特頓和奧福德納斯等6座已到期的燈塔續(xù)租了21年。與此同時，1832年領(lǐng)港公會管理的燈塔數(shù)達到55個，燈塔盈余40 467英鎊[16]。領(lǐng)港公會1820年養(yǎng)老救濟金支出為32 035英鎊，到1832年仍有32 861英鎊[18]11-12。由此可見，領(lǐng)港公會響應(yīng)了政府號召，收購了部分燈塔，但法案要求的燈塔降費計劃并沒有實施。過高的燈塔照明費在19世紀(jì)30年代仍然是一個有爭議的話題。

高昂的燈塔通行費和沿海頻繁的航運事故刺痛了航運、商業(yè)和制造業(yè)利益集團。1823年關(guān)稅互惠法案打破了英國航海法案賦予英國船東的壟斷地位，損害了英國船東的既得利益。為了在國際航運市場競爭中處于有利地位，英國船東想方設(shè)法削減航運成本，過高的燈塔稅無疑成為英國航運業(yè)削減成本的突破口。與此同時，燈塔管理的混亂格局和參差不齊的燈塔征費也損害了商業(yè)和制造業(yè)利益集團的經(jīng)濟利益。因此，1833年8月19日調(diào)查制造業(yè)、商業(yè)和航運業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的特別委員會，再次重申了1822年委員會有關(guān)燈塔的建議[17]。在委員會呈遞的證詞中，許多船東和商人認為燈塔照明費仍然居高不下[18]。航運利益集團抱怨說，英國航運業(yè)長期遭受燈塔照明通行費的苛政。激進的改革家約瑟夫·休謨認為，光是燈塔支出每年就要花費近20萬英鎊，政府應(yīng)開展調(diào)查并給予航運業(yè)可能的救濟[19]。休謨甚至將降低燈塔照明費作為安撫船東不滿和改革航海法案的補償。

19世紀(jì)30年代船東抱怨最多的是燈塔的高收費，但卻普遍對英國燈塔的所有權(quán)和管理細節(jié)并不了解。1833年4月蘇格蘭大衛(wèi)·布魯斯特在《愛丁堡評論》期刊上發(fā)表的論文集中討論了英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭各自為政的燈塔管理體制，剖析了其管理多樣化導(dǎo)致的不足。1835年4月布魯斯特發(fā)表的第二篇論文炮轟英格蘭燈塔私有制的濫用，同時認為缺乏科學(xué)人員參與的燈塔管理是有害和不負責(zé)任的[20]。大衛(wèi)·布魯斯特的論文揭開了英國燈塔管理的濫觴。人們對燈塔的抨擊主要集中在其私有制以及由此產(chǎn)生的高額通行費。托利黨議員喬治·魯濱遜聲稱，燈塔制度是英國制度中粗制濫造的產(chǎn)品之一[21]1072。大衛(wèi)·布魯斯特譴責(zé)個人燈塔向商業(yè)征稅的制度，認為英國這種駭人聽聞的掠奪行為，竟然是在皇家特許狀、領(lǐng)港公會租約和議會法令批準(zhǔn)下生效的[21]。

在各方的壓力之下，1834年2月13日議會任命了以約瑟夫·休謨?yōu)槭椎奶貏e委員會調(diào)查1822—1832年期間英國燈塔管理的現(xiàn)狀。委員會統(tǒng)計三一學(xué)院、蘇格蘭和愛爾蘭委員會及私人持有者管理下燈塔的收支狀況。調(diào)查表明，到1832年私人燈塔和三一學(xué)院等管理機構(gòu)在燈塔通行費的收支上存在巨大反差。領(lǐng)港公會管理的55個燈塔，總征收83 041英鎊，盈余40 467英鎊。愛爾蘭壓艙物管理委員會管理的26個燈塔，總征收42 061英鎊，盈余21 596英鎊。蘇格蘭北方燈塔委員會管理的25個燈塔，總征收35 526英鎊，盈余20 051英鎊。14個私人燈塔，總征收79 676英鎊，盈余60 322英鎊[18]38-39。與此同時，休謨認為英國海岸因缺少足夠的燈塔而損失了許多生命和大量財產(chǎn)。相關(guān)調(diào)查證詞也證實，蘇格蘭西北海岸和英格蘭西海岸服務(wù)燈塔照明非常糟糕，經(jīng)常發(fā)生沉船事故。

降低燈塔照明通行費是委員會的首要目標(biāo)。從1834年8月8日調(diào)查委員會發(fā)布的報告來看，委員們普遍認為燈塔照明費應(yīng)縮減至建造和維護英國燈塔正常運轉(zhuǎn)的最低限度?；跓羲M是由英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭各地的938個獨立帳戶收取，每個帳戶收取的比例各不相同[22]，因而委員會建議將所有燈塔管理權(quán)都置于統(tǒng)一的燈塔管理機構(gòu)控制下，以保證燈塔費的征收和管理更加統(tǒng)一和規(guī)范，以便最大程度上降低燈塔通行費。蘇格蘭和愛爾蘭燈塔當(dāng)局征收的燈塔盈余因而也遭到了委員會的批評，委員會建議終結(jié)領(lǐng)港公會的養(yǎng)老救濟職能從而進一步減低燈塔通行費。與此同時，英國燈塔管理的多樣性和私人燈塔所有權(quán)的存在也遭致猛烈抨擊。委員會明確反對任何私有制的延續(xù)，認為私人燈塔的存在已異化為對國家貿(mào)易征收重稅的毒瘤，成為少數(shù)人謀利的工具[18]4。大家認為領(lǐng)港公會適合作為管理英格蘭燈塔的公共機構(gòu)，所有的私人燈塔都應(yīng)轉(zhuǎn)歸領(lǐng)港公會名下，私人燈塔的購買事宜應(yīng)由領(lǐng)港公會的儲備金和負責(zé)森林事務(wù)的租金支付，不足部分由財政部墊付[18]56。

與此同時，報告還廣泛討論了燈塔管理的科學(xué)性，研究了領(lǐng)港公會、蘇格蘭和愛爾蘭委員會管理章程的合理性，強調(diào)了燈塔管理委員會結(jié)構(gòu)的缺陷，揭露了管理成員缺乏燈塔建設(shè)和維護的科學(xué)技術(shù)知識[23]。委員會也聚焦于沿海燈塔照明的相關(guān)技術(shù)問題。委員會聽取了托馬斯·德拉蒙德、羅伯特、艾倫·史蒂文森和大衛(wèi)·布魯斯特等燈塔專家的意見，就生產(chǎn)可靠、持續(xù)和明亮的燈塔照明以及遠距離可見的燈塔照射方法等科學(xué)技術(shù)問題展開探討[24]。大家認為，燈塔統(tǒng)一管理有利于引進最好的反射器、透鏡、燈具等燈塔設(shè)備，促進燈塔照明科學(xué)研發(fā)的及時應(yīng)用。此外，委員會明確區(qū)分了沿海燈塔與港口燈塔的歸屬，沿海燈塔由沿海燈塔通行費負責(zé)維護，僅用于港口照明的燈塔應(yīng)由港口當(dāng)?shù)鼗鸷唾M用負責(zé)[24]V。

1835年3月15日休謨下議院根據(jù)燈塔調(diào)查報告提議將蘇格蘭和愛爾蘭燈塔管轄權(quán)統(tǒng)一到領(lǐng)港公會名下的法案，但該法案遭到愛爾蘭和蘇格蘭議員的強烈反對，最終因缺乏政府支持，法案沒有通過[25]。1836年2月8日休謨又提出一項法案，建議將英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭管理委員會置于一個統(tǒng)一的英國燈塔委員會管理，廢除領(lǐng)港公會養(yǎng)老救濟基金，但因貿(mào)易委員會主席查爾斯·普萊特·湯姆森（Charles Poulett Thomson）的政府建議而放棄。1836年4月16日政府提出一項燈塔國有化改革法案，于1836年8月13日得到皇室批準(zhǔn)。該法案全稱為《由德普特福德·斯特朗德領(lǐng)港公會收購英國海岸燈塔和航標(biāo)的法案；以及就燈塔、浮標(biāo)、信標(biāo)和航標(biāo)以及為此應(yīng)支付的通行費和費用作出規(guī)定》[26]。該法案規(guī)定領(lǐng)港公會、北方燈塔管理委員會和壓艙物管理委員會分別管理英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭燈塔事務(wù)，領(lǐng)港公會對蘇格蘭和愛爾蘭燈塔管理委員會有一定的控制權(quán)。同時，法案將英格蘭海岸的所有燈塔和燈塔船管理權(quán)授予領(lǐng)港公會，并授權(quán)領(lǐng)港公會有權(quán)購買國王出租的哈里奇、鄧杰內(nèi)斯、溫特頓、亨斯坦頓和奧福德五座燈塔，贖買領(lǐng)港公會轉(zhuǎn)租的斯莫爾和長舟燈塔以及根據(jù)議會法案永久授予個人持有的斯克列、斯普恩角和泰恩茅斯燈塔[17]IV。法案頒布后，領(lǐng)港公會花費92 189英鎊購買了哈里奇、亨斯坦頓、鄧杰內(nèi)斯和溫特頓和奧福德五座燈塔，花費211 164英鎊收回了由領(lǐng)港公會出租的斯莫爾和長舟燈塔，花費879 193英鎊贖買了斯科列島、斯普恩角和泰恩茅斯燈塔的所有權(quán)[17]VI。到1842年9月12日，領(lǐng)港公會完成了私人燈塔的贖買，總計花費1 182 546英鎊[17]V，將英格蘭所有的海岸燈塔置于自身的管控下。到1844年領(lǐng)港公會管理的沿海燈塔及燈塔船達到91座。

三、英國燈塔“國有化”改革的影響

19世紀(jì)30年代英國燈塔的國有化改革以法規(guī)的形式破除了舊有管理體制束縛，開啟了英國燈塔現(xiàn)代化治理的進程，為英國政府保障航運業(yè)健康發(fā)展和促進自由貿(mào)易發(fā)展掃清了障礙。

第一，燈塔國有化改革強化了英國政府對公共服務(wù)設(shè)施的管控，開啟了英國燈塔現(xiàn)代化治理的進程。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，英國政府現(xiàn)有的管理職能無法順應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的步伐，舊有的燈塔體制弊端叢生，混亂的管理模式已頻現(xiàn)危機，難以適應(yīng)英國工業(yè)經(jīng)濟和自由貿(mào)易發(fā)展的訴求。作為公共服務(wù)設(shè)施管理者的英國政府逐漸將燈塔改革作為一項重要事項提上議事日程。作為19世紀(jì)30年代英國燈塔改革的見證者，約翰·斯圖亞特·密爾在其1846年《政治經(jīng)濟學(xué)原理》著作中寫道，建立和維護燈塔以保障航海安全是政府的職責(zé)[27]。英國政府在遵循燈塔管理歷史傳統(tǒng)的前提下對燈塔實行了國有化改革。政府以法律形式理順了英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭燈塔的管理主體，將燈塔的管理職責(zé)賦予頗具影響力的領(lǐng)港公會、北方燈塔委員會和壓艙物委員會，由這些機構(gòu)負責(zé)燈塔建設(shè)和維護等日常事務(wù)。同時，賦權(quán)領(lǐng)港公會贖買英格蘭現(xiàn)有的私人燈塔，實現(xiàn)了英格蘭燈塔的國有化。

與此同時，英國政府通過領(lǐng)港公會這一公共機構(gòu)加強了對英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭燈塔的管控。一方面，樹立了領(lǐng)港公會在全國燈塔管理事務(wù)上的控制權(quán)。領(lǐng)航公會不僅在英格蘭燈塔事務(wù)上擁有絕對的話語權(quán)，而且確立了其對蘇格蘭和愛爾蘭管理委員會的控制。蘇格蘭和愛爾蘭管理委員會在新建燈塔、拆除燈塔和改變燈塔性質(zhì)等重要事項上，必須在六個月內(nèi)以書面形式請示領(lǐng)港公會，征得同意后方可進行[28]239-240。領(lǐng)港公會的燈塔管理人員也有權(quán)視察蘇格蘭和愛爾蘭燈塔的維護狀況。另一方面，英國政府擁有燈塔事務(wù)的最終裁決權(quán)和財務(wù)監(jiān)督權(quán)。蘇格蘭和愛爾蘭燈塔委員會如與領(lǐng)港公會就燈塔事務(wù)發(fā)生糾紛，可上訴到樞密院最終裁決。領(lǐng)港公會、蘇格蘭和愛爾蘭燈塔委員會必須在每年議會會議結(jié)束后的一個月內(nèi)向議會兩院呈遞其燈塔收支和維護的相關(guān)報告[28]244-245。因此，英國燈塔的國有化改革強化英國政府對燈塔服務(wù)設(shè)施的管控，為后續(xù)燈塔的治理現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

第二，燈塔國有化改革是英國政府保障航運安全和推進航運業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。航運業(yè)是聯(lián)結(jié)工業(yè)生產(chǎn)和海外市場的重要樞紐，是英國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的壓艙石，推動航運業(yè)發(fā)展和保障航運安全是英國政府的重要職責(zé)。19世紀(jì)英國前期對外貿(mào)易的持續(xù)增長帶動了航運業(yè)的快速發(fā)展，但舊有的各種體制弊端仍然制約航運業(yè)的發(fā)展。作為海洋公共服務(wù)設(shè)施的燈塔正是英國航運業(yè)發(fā)展的制約因素之一。英國分散的燈塔管理體系的制度性缺陷及其燈塔照明輻射范圍的不足，抑制了燈塔建設(shè)的發(fā)展，給英國航運業(yè)帶來了巨大的生命財產(chǎn)損失，威脅著英國航運業(yè)的健康發(fā)展。因而降費提質(zhì)是當(dāng)時航運利益集團的主要利益訴求。燈塔國有化改革正是保障英國航運業(yè)快速發(fā)展的重要革新。燈塔改革法案的實施有利于燈塔管理機構(gòu)適時地利用照明新技術(shù)加強對燈塔的建設(shè)和維護，推動了英國燈塔基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。領(lǐng)港公會、蘇格蘭和愛爾蘭燈塔管理委員會逐步將世界上先進的菲涅耳透鏡設(shè)備應(yīng)用于沿海燈塔照明，使得燈塔有效照明范圍得以進一步擴展，燈塔的安全功用得到了真正意義上的體現(xiàn)。到1844年8月，英格蘭有燈塔65座，蘇格蘭有29座燈塔，愛爾蘭燈塔數(shù)也擴充至27座[17]X。121座燈塔和29艘燈塔船使得英國海岸線更加亮麗，彰顯了英國海洋強國的實力，成為了英國政府保障航運業(yè)安全和發(fā)展的見證者。

第三，燈塔國有化改革破除了舊有燈塔體制束縛，為英國自由貿(mào)易發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。戰(zhàn)后英國高額的關(guān)稅體制限制了工業(yè)經(jīng)濟的對外擴張步伐，阻礙了英國自由貿(mào)易的發(fā)展。為消除貿(mào)易自由化的限制，歷屆英國政府都將降低關(guān)稅作為主要任務(wù)。19世紀(jì)30年代英國過高的燈塔通行費和不合理的收費原則經(jīng)常成為國內(nèi)商業(yè)利益集團抨擊的對象，法國、美國、荷蘭和普魯士等國的政府代表在與英國政府互惠關(guān)稅減讓談判中也詬病燈塔通行費。因而，英國現(xiàn)存混亂的燈塔管理體制和過高的燈塔通行費無疑成為了英國自由貿(mào)易發(fā)展的絆腳石，成為了政府降低關(guān)稅的重要環(huán)節(jié)。改革混亂的燈塔管理體制無疑有利于統(tǒng)一和降低燈塔照明費，保障英國工業(yè)品出口的低成本優(yōu)勢，順利推進英國關(guān)稅互惠談判的進程，進而促進英國對外貿(mào)易的迅速發(fā)展。隨著1836年燈塔改革法案的實施，私人燈塔統(tǒng)一納入領(lǐng)港公會的管理，英格蘭、蘇格蘭和愛爾蘭燈塔管理主體的法規(guī)化，全國燈塔一定程度上實現(xiàn)了國有化管理，燈塔通行費的削減成為了現(xiàn)實。因此，燈塔國有化改革打破了舊有體制的束縛，力圖實現(xiàn)燈塔通行費征收和開支的規(guī)范化，從而穩(wěn)步降低燈塔通行費，為英國自由貿(mào)易的發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的發(fā)展氛圍。

四、結(jié) 語

燈塔是服務(wù)英國海洋經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)設(shè)施。英國燈塔的國有化改革是英國航運業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的必然訴求，也是保障英國人員和財產(chǎn)安全的必要舉措。19世紀(jì)30年代領(lǐng)港公會、蘇格蘭的北部燈塔委員會和愛爾蘭的壓艙物委員會在燈塔事務(wù)方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗和巨大的影響力。英國政府在結(jié)合本國燈塔管理歷史與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上明確了三者在燈塔事務(wù)上的管理權(quán)，尤其是賦權(quán)領(lǐng)港公會管理英格蘭所有沿海燈塔，使得領(lǐng)港公會成為英格蘭唯一的燈塔管理機構(gòu)。領(lǐng)港公會通過贖買最終實現(xiàn)了英格蘭燈塔所有權(quán)的國有化。

19世紀(jì)30年代英國燈塔的國有化改革終結(jié)了英格蘭燈塔復(fù)雜且混亂的多樣性體制，實現(xiàn)了英國燈塔的統(tǒng)一化的管理，為燈塔降費提質(zhì)奠定了基礎(chǔ)，開啟了英國燈塔管理體制的現(xiàn)代化進程，成為了英國政府海洋治理的“重要窗口”。燈塔的國有化改革為后來的燈塔照明科學(xué)技術(shù)的研發(fā)提供了保障，最終先進的燈塔技術(shù)走出國門，成為英帝國在亞非殖民地推行自由貿(mào)易的排頭兵。