王紅建，劉 輝

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

風險與人類社會相伴而生[1]。近年來，我國已進入風險轉(zhuǎn)型社會，加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起與應(yīng)用，我國正在經(jīng)歷急遽的社會變遷。在這樣的背景下，“我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀?！录盵2]。這兩類事件的暴發(fā)往往會給經(jīng)濟社會帶來極大危害。以新冠肺炎疫情為例：截至2021年2月21日24時，據(jù)31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團報告，累計死亡病例4636例，累計報告確診病例89842例[3]；同時還對國民經(jīng)濟、社會秩序和公眾心理等諸多方面造成巨大沖擊。因此，與常態(tài)下的行政管理不同，突發(fā)事件發(fā)生后，盡快控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害是行政機關(guān)的第一要務(wù)。在應(yīng)急處置過程中，為避免擴大突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關(guān)往往會對作出違反突發(fā)事件應(yīng)對措施行為的行政相對人進行從重從快處罰。

2020年2月5日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”[4]2020年2月7日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布《市場監(jiān)管總局關(guān)于依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》(國市監(jiān)法〔2020〕27號)，要求地方市場監(jiān)督管理部門要嚴厲打擊野生動物及其制品非法交易、口罩等防護用品制假售假、哄抬防護用品及制作原材料和糧油肉蛋菜奶等基本民生商品價格等影響疫情防控的違法行為，從重從快辦理相關(guān)違法案件。

2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)發(fā)布，第四十九條規(guī)定：“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰?！边@是從立法上對實踐中從重從快處罰的做法作出的肯定與回應(yīng)。但應(yīng)當注意的是，作為一種制裁性手段，行政處罰是直接對相對人課予義務(wù)、限制權(quán)利的法律行為[5]，而“快速、從重處罰”則會對相對人課予更大程度上的義務(wù)、限制更多方面的權(quán)利。在應(yīng)急管理過程中，進行“快速、從重處罰”具有一定的必要性。但行政機關(guān)如果以應(yīng)對突發(fā)事件為名，在非必要情況下亦從重從快作出行政處罰決定，則會對相對人的權(quán)益造成無謂的損害，因此，需要對《行政處罰法》第四十九條在何種情況下才能適用以及如何適用作出進一步的明確。本文將基于《行政處罰法》第四十九條的立法目的，對其中規(guī)定的“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件”和“違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為”的范圍分別作出界定，同時，還將明確“快速”和“從重”的方式與限度。

1 適用前提：發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件

1.1 突發(fā)事件的范圍界定

突發(fā)事件，又被稱為緊急事件[6]，是指瞬間產(chǎn)生的、給人們和社會造成或者可能造成嚴重危害、損失且需要立即處理的破壞性事件[7]。突發(fā)事件有廣義和狹義之分，廣義上的突發(fā)事件泛指一切突然發(fā)生的、造成或者可能造成一定不利后果和影響的事件，而狹義上的突發(fā)事件則僅指突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴重社會危害、需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的突發(fā)公共事件。不難看出，相較于狹義上的突發(fā)事件，廣義上的突發(fā)事件還包括可能會對個體產(chǎn)生一定不利后果、但不會對社會造成危害的事件。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)與《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》(以下簡稱《應(yīng)急預案》)等應(yīng)急管理法律法規(guī)的規(guī)定，突發(fā)事件一般僅指狹義上的突發(fā)事件，即突發(fā)公共事件。突發(fā)公共事件不僅具有發(fā)生的突然性和過程的不確定性，還具有廣泛的社會性，其所產(chǎn)生的社會后果具有一定的規(guī)模性，小到影響國家的某一范圍或地區(qū)內(nèi)的社會安定、財產(chǎn)安全，大到危及整個國家的統(tǒng)治秩序和政治穩(wěn)定[8]9。而根據(jù)《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定，“快速、從重處罰”的目的在于“控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害”，因此，該條中的“突發(fā)事件”應(yīng)僅指突發(fā)公共事件。當發(fā)生的突發(fā)事件非突發(fā)公共事件時，則不能適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《應(yīng)急預案》的規(guī)定，突發(fā)公共事件可以分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，此四類突發(fā)事件又可以進一步劃分為更多、更為具體的突發(fā)事件種類?！缎姓幜P法》第四十九條對可以適用該條的突發(fā)事件類型，僅明確列舉了傳染病疫情這一種，其前用“重大”強調(diào)等級，其后則以“等”字加以概括。需要明確的是，除了重大傳染病疫情能夠引起嚴重社會危害，其他突發(fā)事件如地震、重大安全事故、重大火災等同樣可能會造成嚴重的社會危害，因此，《行政處罰法》第四十九條中的“等”為“等外等”，即發(fā)生傳染病疫情以外類型的突發(fā)事件時，同樣可以適用該條規(guī)定。

如前所述，“傳染病疫情”之前還有“重大”作為限定，“重大”是對傳染病疫情的等級進行的劃分。根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，《中華人民共和國傳染病防治法》第三條將傳染病分為甲類、乙類和丙類3個等級:甲類傳染病包括鼠疫、霍亂，乙類包括傳染性非典型肺炎、艾滋病等，丙類傳染病則包括流行性感冒、流行性腮腺炎等。不是在所有類型的傳染病疫情暴發(fā)時，均能適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定。一般認為，甲類和乙類傳染病屬于重大傳染病疫情；如發(fā)生丙類傳染病疫情時，原則上便不能適用該條“快速、從重處罰”的規(guī)定。究其原因，相較于常態(tài)情況下的行政處罰，“快速、從重處罰”會課予行政相對人更多的義務(wù)，其適用傾向于克制主義導向。當然，在發(fā)生一般傳染病疫情時，行為人作出的違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為同樣可能會擴大突發(fā)事件引起的社會危害。但是，為何僅在發(fā)生重大傳染病疫情時需要“快速、從重處罰”？筆者認為，這是因為除了重大傳染病疫情的暴發(fā)會帶來巨大的社會危害，行為人作出違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為同樣也會造成惡劣的社會危害。例如，在常態(tài)情況下，市場會遵循“價值決定價格、價格圍繞價值上下波動”的原理，即便個別普通商家存在哄抬物價等投機行為，在一定程度上會擾亂市場秩序，但是民眾仍有自由選擇權(quán)，還有正規(guī)渠道可以購買到同類商品。但是，發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件時，以新冠肺炎為例，疫情防控前期，對口罩等防疫必需物資的哄抬物價行為，會妨害疫情防控效果、阻礙重大突發(fā)事件的處置和防控，引發(fā)廣泛的社會性恐慌，進而危及廣大民眾的健康和生命。相較于常態(tài)下的哄抬物價行為，此時的哄抬物價行為侵害的是雙重法益，一是市場正常經(jīng)營秩序，二是公共衛(wèi)生安全，而且后者是更為重大的、決定性的法益[9]。根據(jù)《行政處罰法》第五條“錯罰相當”(1)《行政處罰法》第五條：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當?！钡囊?guī)定，這種情況下，理應(yīng)對行政相對人違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為作出“快速、從重處罰”。而在發(fā)生一般傳染病疫情時，因相對人違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為所引起的社會危害往往不大，此時便不能適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定，以防止行政機關(guān)過分損害行政相對人的權(quán)益。

《行政處罰法》第四十九條未明確列舉的突發(fā)事件，同樣也應(yīng)采取“重大”標準。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《應(yīng)急預案》的規(guī)定，各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。原則上只有在發(fā)生Ⅰ級(特別重大)和Ⅱ級(重大)突發(fā)事件時，才能適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定，對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為作出處罰。但應(yīng)當注意的是，“重大”的判定絕不能單純根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》等應(yīng)急管理法律法規(guī)進行機械的判定，而是應(yīng)當結(jié)合特定突發(fā)事件事實上的嚴重程度。在特殊情況下，即便某類突發(fā)事件被法律歸入Ⅲ級(較大)或Ⅳ級(一般)，只要其引發(fā)的社會危害程度足夠嚴重，也可以適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定；同樣，即便某類突發(fā)事件屬于Ⅰ級(特別重大)或Ⅱ級(重大)，但如果其引發(fā)的社會危害程度并不大，此時行政機關(guān)便不能隨意對作出違反應(yīng)急處置措施的相對人進行從重從快處罰。

1.2 應(yīng)急管理的階段界定

所謂應(yīng)急管理，就是以政府為主導的管理者，為了降低或避免突發(fā)事件的嚴重危害后果，對于突發(fā)事件在進行預防、控制以及消除的過程中所采取的一系列方法和措施的總和[10]。突發(fā)事件是應(yīng)急管理的對象，其生命發(fā)展周期決定了應(yīng)急管理工作的特點。突發(fā)事件的發(fā)生是矛盾量變積累的結(jié)果。從表面上看，突發(fā)公共事件是一個突發(fā)性事件，但實際上它一般會經(jīng)過一個由萌芽、漸變、量變，最后達到質(zhì)變的過程，而質(zhì)變就是突發(fā)公共事件的暴發(fā)階段。因此，防控潛藏危機誘因的發(fā)展與擴散，才是突發(fā)公共事件處理最關(guān)鍵的階段[11]?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》于2007年頒布實施，自此使應(yīng)急管理法律從“回應(yīng)型”立法模式向“預防型”立法模式轉(zhuǎn)變。當下，我國已確立了“循環(huán)型”應(yīng)急管理機制，應(yīng)急主體開展的應(yīng)急管理工作已覆蓋到突發(fā)事件的預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復與重建等各個階段。

應(yīng)急主體在應(yīng)急管理的各個階段采取的措施均有所不同：一是在預防與應(yīng)急準備階段，應(yīng)急主體主要采取制定應(yīng)急預案、開展應(yīng)急知識宣傳和應(yīng)急演練等措施；二是在監(jiān)測與預警階段，主要采取收集突發(fā)事件信息、發(fā)布突發(fā)事件警報等措施；三是在應(yīng)急處置與救援階段，主要采取救治受害人員、控制危險源等措施；四是在事后恢復與重建階段，主要采取恢復社會治安秩序、修復被損壞的公共設(shè)施等措施。應(yīng)當注意的是，各個階段采取的措施雖有所不同，但采取這些措施的目的均是為了降低或避免突發(fā)事件引發(fā)的不良后果，因此應(yīng)急主體在各階段采取的措施都可歸為突發(fā)事件應(yīng)對措施。然而，只有在突發(fā)事件應(yīng)急處置階段，行政相對人作出了違反應(yīng)急處置措施的行為，才屬于《行政處罰法》第四十九條的適用范圍。根據(jù)《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定，該條適用的前提之一是發(fā)生突發(fā)事件，也就是說，行政機關(guān)并不能對所有違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為都進行從重從快處罰。在其他3個應(yīng)急管理階段，要么突發(fā)事件還未發(fā)生，要么突發(fā)事件的威脅和危害已得到控制或消除，行為人作出的違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為直接致使突發(fā)事件形成重大社會危害的可能性較低，此時再對其進行從重從快處罰，本質(zhì)上已不符合《行政處罰法》第四十九條的立法目的。

2 適用客體：違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為

2.1 突發(fā)事件應(yīng)對措施的表現(xiàn)形式

如前所述，《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定僅適用突發(fā)事件應(yīng)急處置階段，因而該條中所說的突發(fā)事件應(yīng)對措施也僅指突發(fā)事件應(yīng)急處置措施。應(yīng)急處置措施，是指突發(fā)事件發(fā)生時，國家行政機關(guān)以及負有應(yīng)急法律義務(wù)的法人和其他組織行使法律規(guī)范和應(yīng)急預案所規(guī)定的應(yīng)急性職權(quán)和職責的活動[12]。應(yīng)急處置措施的實施事關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對質(zhì)效，有效的應(yīng)急處置措施可以極大降低突發(fā)事件引起的社會危害。

突發(fā)事件具有發(fā)生的突然性和處置的緊迫性。應(yīng)急主體在外部環(huán)境不確定的情況下貿(mào)然采取應(yīng)急處置措施，可能不利于降低突發(fā)事件引起的社會危害，因而需要事前設(shè)置一套能夠盡可能有效應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急處置機制，指引應(yīng)急主體高效有序地開展突發(fā)事件應(yīng)對活動。作為其中的關(guān)鍵，應(yīng)急管理法律發(fā)揮的正是此種為被調(diào)整對象設(shè)定連貫行為指引的作用。當下，我國已初步形成了一套能夠有效應(yīng)對各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理法律體系，其中既包括全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律，也包含由各部門制定的數(shù)量眾多的法規(guī)和規(guī)章。應(yīng)急管理法律中規(guī)定的應(yīng)急處置措施，往往具有較大的抽象性，因而需要依據(jù)應(yīng)急管理法律，為應(yīng)急主體設(shè)置更為具體、更具操作性的行為指引。應(yīng)急預案即發(fā)揮此種“具體實施方案”的作用。應(yīng)急預案是針對可能發(fā)生的重大事故(件)或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關(guān)計劃或方案[13]27，其性質(zhì)為其他規(guī)范性文件。此外，特定突發(fā)事件均具有其自身獨特之處，應(yīng)急管理法律和應(yīng)急預案是“以確定性應(yīng)對不確定性”，因而在突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急主體不僅要依據(jù)事前制定的機制采取應(yīng)急處置措施，還要結(jié)合特定突發(fā)事件的特點制定更為具體、更具操作性的應(yīng)急處置方案。因此，在特定突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急主體往往會針對此次突發(fā)事件制定并采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，并通常以“通知”“通告”“決定”“命令”等形式向社會發(fā)布。

如前所述，應(yīng)急處置措施具有多種形式，不過，《行政處罰法》第四十九條中所涉及的“突發(fā)事件應(yīng)對措施”包括哪些應(yīng)急處置措施，違反哪些應(yīng)急處置措施的行為可以從重從快處罰，還需要結(jié)合應(yīng)急管理實踐中的操作情況和行政處罰的相關(guān)制度加以界定。首先，應(yīng)急處置措施主要是指在發(fā)生特定突發(fā)事件時，行政機關(guān)采取的應(yīng)對措施。采取這些措施前，行政機關(guān)通常會向本行政區(qū)域內(nèi)的公眾發(fā)布。例如:2020年2月4日，杭州市人民政府發(fā)布的《杭州市人民政府關(guān)于實施“防控疫情，人人有責”十項措施的通告》(以下簡稱《通告》)，內(nèi)容包括“全市所有村莊、小區(qū)、單位實行封閉式管理”“非涉及居民生活必需的公共場所一律關(guān)閉”等措施。如若行為人出現(xiàn)違反這些應(yīng)急處置措施的行為，則屬于《行政處罰法》第四十九條的調(diào)整范圍。其次，突發(fā)事件進入應(yīng)急處置階段后，即使行政機關(guān)未以公告等形式發(fā)布某項應(yīng)急處置措施，但應(yīng)急管理法律有規(guī)定的，行為人如果做出違反相關(guān)應(yīng)急處置措施的行為，也應(yīng)屬于《行政處罰法》第四十九條的調(diào)整范圍。如《通告》并未對哄抬物價行為作出規(guī)定，但《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條第(八)款規(guī)定了“依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為”，因而對應(yīng)急處置過程中哄抬物價的行為也應(yīng)從重從快處罰。再次，相較于應(yīng)急管理法律，應(yīng)急預案是突發(fā)事件應(yīng)對措施的具體實施方案，應(yīng)急預案中規(guī)定的應(yīng)急處置措施也理應(yīng)不能違反。但從實踐來看，很多應(yīng)急主體制定的應(yīng)急預案僅針對內(nèi)部工作人員，并不向外公布。在此種情況下，如果某項應(yīng)急處置措施僅由應(yīng)急預案加以規(guī)定，即便行為人做出了違反該項應(yīng)急處置措施的行為，也不宜適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定。最后，突發(fā)事件應(yīng)急處置措施一般都會規(guī)定在各類書面形式的文件中，但基于突發(fā)事件處置的緊迫性，在實踐中當然也存在未以書面形式規(guī)定而直接采取的應(yīng)急處置措施，這種措施大都是緊急性、當場性的，即便未以書面形式提前告知，公眾在了解或受到勸阻后也應(yīng)當予以配合，因而該類應(yīng)急處置措施也屬于《行政處罰法》第四十九條中所說的“突發(fā)事件應(yīng)對措施”。

此外，在重大傳染病疫情等突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急主體不應(yīng)只包括各類國家機關(guān)，如在新冠肺炎疫情防控中，我國舉國上下抗擊新冠肺炎疫情，社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘[14]。從新冠肺炎疫情防控實踐來看，社區(qū)一般會按照當?shù)卣囊咔榉揽卣卟扇?yīng)急處置措施，但有時也會結(jié)合本社區(qū)實際情況采取相應(yīng)的處置措施。筆者認為，社區(qū)工作人員可以針對本社區(qū)的特殊情況采取不同于政府疫情防控政策的應(yīng)急處置措施，但這類措施的實施必須具有必要性和適當性，必須符合合理性原則的要求，而加重公民負擔的措施則應(yīng)當受到合理的限制。原因在于，該類措施往往會給社會公眾帶來一定不便，對公民的權(quán)利造成一定限制。因此，應(yīng)急處置措施的實施與否不應(yīng)僅考慮其是否有利于降低疫情風險，而應(yīng)是對加重公民負擔所能取得的防控效益與保護公民權(quán)利之間進行利益衡量后的結(jié)果。相較于社區(qū)，政府更具有專業(yè)性，對公民權(quán)利的保護意識也更強，更能從全局把握疫情防控情況，從而制定出與疫情傳播情況相適應(yīng)的防控政策，社區(qū)原則上不應(yīng)在此基礎(chǔ)上隨意加重公民的負擔。因此，當行為人違反社區(qū)自行制定的應(yīng)急處置措施時，行政機關(guān)不能直接進行處罰，而應(yīng)先行審查該措施的合理性，是否加重了公民的負擔。如果該措施過分加重公民負擔且違反合理性原則的要求，則不應(yīng)對行為人進行處罰。

2.2 突發(fā)事件應(yīng)對措施的類型及相應(yīng)違反行為

明確《行政處罰法》第四十九條中的“突發(fā)事件應(yīng)對措施”具有哪些形態(tài)后，還需要對其涵蓋哪些類別進行分析。重大突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急主體會采取一系列應(yīng)急處置措施來控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，而這些應(yīng)急處置措施大致可以分為救助性應(yīng)急處置措施、限制性應(yīng)急處置措施、保護性應(yīng)急處置措施和保障性應(yīng)急處置措施等4種類別[8]217。其中，救助性應(yīng)急處置措施是救濟、幫助或援助受到突發(fā)事件損害的公民的行為，如發(fā)生地震時搜救被困災民、發(fā)生傳染病疫情時對確診病人提供醫(yī)療救護。限制性應(yīng)急處置措施涉及對公民和社會組織的權(quán)利的減損，如發(fā)生傳染病疫情時對社區(qū)實行封閉式管理、發(fā)生社會安全事件時對當事人采取強制性措施。保護性應(yīng)急處置措施是保護公民人身安全和國家機關(guān)、公共機構(gòu)、公共設(shè)施、私人財產(chǎn)安全的行為，如發(fā)生火災時拆除毗鄰火場的建筑物、發(fā)生傳染病疫情時向社會提供足量的醫(yī)療物資。保障性應(yīng)急處置措施則是指為高效應(yīng)對突發(fā)事件提供人、財、物等的保障行為，如新冠肺炎疫情期間國家向武漢緊急調(diào)往4萬余名醫(yī)護人員，重大突發(fā)事件發(fā)生時加強價格監(jiān)測、嚴懲哄抬物價行為等。

《行政處罰法》第四十九條中的突發(fā)事件應(yīng)對措施是否包括上述所有類型的應(yīng)急處置措施，仍需結(jié)合該條的立法目的加以識別。如前所述，《行政處罰法》第四十九條的立法目的在于“控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害”，因而只要行為人有可能作出違反上述某類應(yīng)急處置措施的行為，且該行為有可能加重突發(fā)事件引起的社會危害，該類應(yīng)急處置措施就屬于《行政處罰法》第四十九條所說的“突發(fā)事件應(yīng)對措施”?；诖朔N標準，下面將對上述四類應(yīng)急處置措施進行逐一考察。首先，救助性應(yīng)急處置措施雖然一般來說屬于授益性行政行為，但相較于常態(tài)下的授益性行政行為，又帶有強制性色彩，因為相對人如不接受應(yīng)急主體對其采取的救助性措施，可能會加重突發(fā)事件引起的社會危害，如在傳染病疫情期間，確診患者若不接受醫(yī)院對其采取的醫(yī)療措施，可能會傳染給更多人，因而此時救助性應(yīng)急處置措施就屬于“突發(fā)事件應(yīng)對措施”的范圍。其次，限制性應(yīng)急處置措施會使個體的人身自由、財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)等權(quán)利受到一定的限縮[15]，是實踐中最易被違反的措施類型。行為人違反限制性應(yīng)急處置措施的行為如應(yīng)當進行醫(yī)療隔離卻擅自外出，無疑會擾亂應(yīng)急處置秩序，加重社會危害，因而也屬于“突發(fā)事件應(yīng)對措施”的范圍。再次，行為人違反保護性應(yīng)急處置措施的行為，也有可能加重突發(fā)事件引起的社會危害，如疫情期間行為人在公共場所不佩戴口罩，無疑會加大疫情傳播的風險。最后，行為人做出哄抬物價等違反保障性應(yīng)急處置措施的行為，會造成擾亂社會秩序、加重公眾恐慌等一系列不利后果，因而保障性應(yīng)急處置措施亦應(yīng)屬于“突發(fā)事件應(yīng)對措施”的范圍。

3 適用后果：依法快速、從重處罰

相較于常態(tài)情況下的違法行為，行政機關(guān)在發(fā)生重大突發(fā)事件時，可以對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為依法進行快速、從重處罰。但應(yīng)當注意的是，《行政處罰法》賦予行政機關(guān)依法快速、從重處罰的權(quán)力，并不意味著其可以隨意行使。相反，該項權(quán)力的行使應(yīng)當具有嚴格的標準，要符合法律規(guī)定的方式與限度。如果錯誤地理解了快速、從重處罰的內(nèi)涵，未依據(jù)法律從重從快作出行政處罰決定，不僅會對行政相對人的合法權(quán)益造成過度侵害，還會增加作出該決定的行政機關(guān)的敗訴風險，因此，有必要對行政機關(guān)如何進行“依法快速、從重處罰”加以明確。

3.1 依法快速處罰的方式

效率是行政的最高價值，沒有效率就沒有行政[16]。行政處罰作為行政機關(guān)在行使行政管理職權(quán)時的一種制裁手段，行政機關(guān)只有在合法前提下盡快作出行政處罰決定，才能及時制止行政相對人的違法行為，控制、減輕和消除違法行為帶來的危害。具體至應(yīng)急管理領(lǐng)域，重大突發(fā)事件的發(fā)生會帶來巨大的社會危害，處置的緊迫性是突發(fā)事件的特征之一。相較于常態(tài)情況下的違法行為，行為人在重大突發(fā)事件發(fā)生時做出的違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，往往會引起更大的社會危害，因而也就很有必要進行快速處罰。

從文義上不難看出，“快速處罰”要求行政機關(guān)以更快的速度作出行政處罰決定，壓縮行政機關(guān)意志形成和表達的過程，即縮短“走程序”的時間是“快速處罰”的主要路徑。行政機關(guān)作出決定不是一個印章敲下去那么簡單，往往會經(jīng)歷立案受理、檢查調(diào)查、聽取意見、咨詢論證、審查審核等過程，行政機關(guān)實施行政活動的過程即指行政程序[17]333。行政機關(guān)依法履行行政程序，對查清案件事實、正確適用法律以維護行政相對人的合法權(quán)益而言至關(guān)重要。根據(jù)《行政處罰法》作出行政處罰決定前，行政機關(guān)往往需要按規(guī)定履行較為嚴格和完備的程序，這樣有利于保障行政相對人的程序性權(quán)利。但從另一個角度來看，行政機關(guān)作出一個行政處罰決定需要耗費大量時間，在發(fā)生重大突發(fā)事件時，便不適應(yīng)快速開展應(yīng)急處置工作的需要。

在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，“依法快速”處罰要求行政機關(guān)既要做到“依法”，也要做到“快速”，即兼顧行政相對人程序性權(quán)利的保障和開展應(yīng)急處置工作的需要。結(jié)合實踐中較為合理的做法，筆者認為，行政機關(guān)可以通過下列方式進行“依法快速”處罰。第一，為達到“依法”要求，行政機關(guān)要遵循《行政處罰法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中作出行政處罰決定的程序要求，不能跳過任何一個應(yīng)當遵循的法定程序。第二，行政機關(guān)可以在不違法的前提下，對一些程序進行適當?shù)暮喕?，如縮短《行政處罰法》第六十四條規(guī)定的聽證時限、提高應(yīng)當進行聽證案件的罰款數(shù)額下限等。第三，行政機關(guān)可以積極運用電子送達、在線聽取當事人陳述和申辯等簡便迅捷的方式，縮短案件辦理時間。第四，行政機關(guān)應(yīng)當優(yōu)先處理與違反突發(fā)事件應(yīng)對措施相關(guān)的案件，并盡量加快工作節(jié)奏(2)參見《市場監(jiān)管總局關(guān)于依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》(國市監(jiān)法〔2020〕27號)，2020年2月6日發(fā)布。。

3.2 依法從重處罰的限度

《行政處罰法》確立了處罰法定、錯罰相當和正當程序三大原則，而根據(jù)處罰法定原則的要求，行政機關(guān)必須在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)，實施行政處罰。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，根據(jù)《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定，對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，行政機關(guān)可以實施行政處罰，但該條未對處罰的種類和幅度進行明確，僅以“從重處罰”加以概括。對其他相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進行考察，有些法規(guī)范對處罰的種類和幅度作出了更為具體的規(guī)定。如《中華人民共和國防洪法》第六十條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，破壞、侵占、毀損堤防……采取補救措施，可以處五萬元以下的罰款……”但大多數(shù)法規(guī)范僅對需要實施處罰的違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為進行了列舉，而未對處罰的種類和幅度作出規(guī)定。當前，對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為如何進行從重處罰，仍屬于行政裁量范圍。

在立法不完善的現(xiàn)狀下，行政機關(guān)在發(fā)生突發(fā)事件時不合理行使行政處罰權(quán)的幾率可能會變大。為確保行政機關(guān)正確適用《行政處罰法》第四十九條中“從重處罰”的規(guī)定，應(yīng)急管理法律需要及時對行政處罰的種類和幅度作出規(guī)定。但還應(yīng)注意的是，立法雖然可以提高規(guī)范行政的密度，卻無法收盡行政裁量的空間[18]102。即便未來應(yīng)急管理法律作出了相應(yīng)的規(guī)定，行政機關(guān)仍有較大的裁量余地，因此，除了明確從重處罰的適用范圍，還要規(guī)范行政機關(guān)的行政裁量權(quán)。發(fā)生突發(fā)事件后，行為人違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為雖然可能會引起較大的社會危害，但行政機關(guān)也不能對其進行無限制的從重處罰。當下，裁量基準是實踐中收縮行政機關(guān)在個案處理上的裁量空間的主要方法。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，行政機關(guān)可以根據(jù)違反突發(fā)事件應(yīng)對措施行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，制定相應(yīng)的裁量基準。

行政機關(guān)在制定裁量基準和實施行政處罰過程中，應(yīng)當注意以下幾點。第一，行為人違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為符合法定從重處罰情節(jié)的，行政機關(guān)應(yīng)當在法定處罰種類內(nèi)選擇較重、較多的處罰種類，在法定處罰幅度內(nèi)選擇較高、最高的處罰幅度，以此確定處罰標準，但不得高于法定處罰上限。第二，行政處罰決定的作出應(yīng)當綜合考慮行政相對人的主觀惡性程度、違法行為引起的社會危害后果及潛在危險等因素，處罰標準應(yīng)當與違反突發(fā)事件應(yīng)對措施行為的危害性相當。第三，具有《行政處罰法》第三十二條或其他法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的從輕或者減輕行政處罰情形的，行政機關(guān)一般應(yīng)當根據(jù)裁量基準中各個處罰情節(jié)的調(diào)節(jié)比例，采用同向相加、逆向相減的方法，最終確定處罰標準。第四，根據(jù)《行政處罰法》第三十三條的規(guī)定，做出違反突發(fā)事件應(yīng)對措施行為的行政相對人具有不予處罰情形的，不能對其實施行政處罰，更不能從重處罰。此外，在沒有裁量基準的情況下，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)上述主觀惡性程度、違法行為引起的社會危害后果等，經(jīng)對從重和從輕或者減輕情節(jié)進行分別裁量、比較分析后作出行政處罰決定(3)參見《東莞市應(yīng)急管理局行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》(東應(yīng)急〔2020〕264號)，2020年12月25日發(fā)布。。

4 結(jié)語

法治不僅對常規(guī)狀態(tài)下國家和社會治理具有重要意義，對緊急情況下應(yīng)對重大公共安全事件，包括疫情防控同樣具有重大意義[19]。《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定是應(yīng)急法治原則的立法體現(xiàn)，既為行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為依法進行快速、從重處罰，以控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害提供了法定依據(jù)，也進一步規(guī)范了行政機關(guān)在重大突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中實施的行政處罰行為，避免快速、從重處罰權(quán)的誤用、濫用，以保護行政相對人的合法權(quán)益。

需要說明的是，本文僅是基于法釋義學的立場，對《行政處罰法》第四十九條的適用進行了簡要分析。正確適用該條規(guī)定，需要行政機關(guān)在個案中準確判定突發(fā)事件和違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為引起的社會危害程度，在非常規(guī)狀態(tài)下仍然堅守依法行政底線。此外，立法機關(guān)應(yīng)當及時完善相關(guān)應(yīng)急管理法律，對發(fā)生突發(fā)事件時行政處罰的種類和幅度作出更為具體的規(guī)定。行政機關(guān)也應(yīng)積極行使“第二次立法”的權(quán)力，根據(jù)需要制定相應(yīng)的行政裁量基準。