鄧靜秋

(北京外國語大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

一、問題的提出

中國人一向重視家庭在個人成長和發(fā)展過程中的重要意義。2021年10月23日，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》(以下簡稱家庭教育促進(jìn)法),立法明確了家庭教育的定位，對既有法律和政策內(nèi)容進(jìn)行了有機(jī)整合，充分吸納了地方立法的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了家庭教育工作應(yīng)該堅持的原則，從“誰來教”“教什么”“怎么教”以及“誰來管”等幾個方面重點(diǎn)回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)中長期制約我國家庭教育發(fā)展的主要問題，從家庭責(zé)任、國家支持、社會協(xié)同等維度描繪了家庭教育的法治圖景。相較于草案，最終的法律文本刪除了針對怠于或者不當(dāng)履行家庭教育責(zé)任父母的罰款、拘留等處罰措施，以避免國家對家庭教育的過度介入，體現(xiàn)了國家支持者和服務(wù)者的角色，呈現(xiàn)出以正向激勵為主的特點(diǎn)，突出了其促進(jìn)型立法的特色。

近年來，學(xué)界對于家庭教育立法的著述漸多，但多集中于對該制度設(shè)計提出建議，從功能定位、基本原則、域外經(jīng)驗(yàn)等層面為其勾勒出立法框架。(1)相關(guān)研究可參見：羅爽，《我國家庭教育立法的基本框架及其配套制度設(shè)計》，載于《首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第1期；葉強(qiáng)，《家庭教育立法應(yīng)重視“提升家庭教育能力”》，載于《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2021年第3期；魏衍、李海云，《我國家庭教育立法研究》，載于《教育評論》2020年第5期。此前的諸多討論都隨著家庭教育促進(jìn)法的最終公布而塵埃落定，理論研究的路徑應(yīng)該從以制度形成為目的的立法論轉(zhuǎn)換為以文本為依據(jù)的解釋論，關(guān)注重點(diǎn)也相應(yīng)趨向于其實(shí)施過程。家庭教育促進(jìn)法的功能發(fā)揮有賴于相關(guān)主體的實(shí)施行為，將其從紙面上的規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中的具體行為活動。此外，在家庭場域內(nèi)對父母如何施教進(jìn)行規(guī)范，其正當(dāng)性基礎(chǔ)是需要系統(tǒng)反思的問題(2)在前期的討論中，有學(xué)者對各地陸續(xù)推出的家庭教育促進(jìn)條例持保留意見，對地方性法規(guī)中諸如“父母應(yīng)加強(qiáng)自身修養(yǎng)，注重言傳身教，以健康的思想、良好的品行、適當(dāng)?shù)姆椒ń逃陀绊懳闯赡耆恕钡纫?guī)定的現(xiàn)實(shí)效果持質(zhì)疑態(tài)度，原因在于家庭中的事務(wù)存在諸多親情、倫理和道德相關(guān)的內(nèi)容，本身不適宜由法律來調(diào)整。相關(guān)研究可參見胡敏潔《受國家保護(hù)的家庭”釋析》，載于《浙江學(xué)刊》2020年第5期。，理性界定公權(quán)力與公民個人權(quán)益之間的關(guān)系是憲法學(xué)的重要命題。任何立法都是憲法精神、原則和規(guī)定的具體化。在具體的法治實(shí)踐中，憲法規(guī)范需要對法律規(guī)范的形成提供依據(jù)，法律規(guī)范和憲法規(guī)范之間形成交互影響。[1]在家庭教育的立法過程以及后續(xù)的實(shí)施過程中，憲法層面的討論不可缺失。本文首先就家庭教育促進(jìn)法的依據(jù)即憲法第46條受教育權(quán)條款和第49條家庭條款進(jìn)行體系解釋，對家庭教育中需要兼顧的國家、父母和未成年人之間的關(guān)系進(jìn)行深入探討，分析其價值基礎(chǔ)；其次，結(jié)合家庭教育促進(jìn)法從地方性法規(guī)的探索到全國性法律的形成過程，分析國家履行促進(jìn)家庭教育這一憲法義務(wù)的主要路徑；最后，展望家庭教育促進(jìn)法的未來實(shí)施。

二、家庭教育促進(jìn)法的憲法基礎(chǔ)

一國憲法蘊(yùn)含了國家發(fā)展的基本價值目標(biāo)和精神訴求。憲法的原則和精神在法律體系中一以貫之，有助于在不同的社會領(lǐng)域確立共識性的價值準(zhǔn)則和價值指引，發(fā)揮憲法的核心價值源泉功能。一方面，法律規(guī)范的整體秩序應(yīng)該具有一貫性，并服膺于憲法這一根本法的規(guī)定和理念，法律的實(shí)施過程必須由憲法的基本理念來檢討及補(bǔ)充。[2]執(zhí)法者和司法者在法律實(shí)施過程中應(yīng)該考量憲法，依照憲法的規(guī)定及其基本精神來解釋法律。[3]憲法規(guī)定對家庭關(guān)系進(jìn)行了基礎(chǔ)性的建構(gòu)和引導(dǎo)，確保家庭符合現(xiàn)代國家的價值目標(biāo)和發(fā)展方向。已有學(xué)者對家庭教育立法所涉及的具體憲法條文進(jìn)行了法教義學(xué)的分析，或明確了立法者創(chuàng)設(shè)家庭教育法制的憲法義務(wù)，或?qū)⒓彝ソ逃龣?quán)界定為基本權(quán)利，并對國家對家庭教育的介入進(jìn)行了合憲性審查的推演。(3)相關(guān)研究可參見：倪洪濤，《我國家庭教育國家立法的憲法依據(jù)》，載于《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2021年第5期；葉強(qiáng)，《論作為基本權(quán)利的家庭教育權(quán)》，載于《財經(jīng)法學(xué)》2018年第2期；葉強(qiáng)，《論國家對家庭教育的介入》，北京大學(xué)出版社2018年版。既有研究成果對于家庭教育促進(jìn)法的依據(jù)分析具有重要的理論價值。另一方面，相較于學(xué)校教育和社會教育，家庭教育具有特殊性，需要探討其在法律框架中的規(guī)范內(nèi)涵。現(xiàn)行憲法第46條規(guī)定了受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利。第49條對國家對家庭及其成員的保護(hù)義務(wù)、家庭成員之間的基本關(guān)系，尤其是父母與未成年子女之間的關(guān)系做了明確規(guī)定，將家庭的基礎(chǔ)性價值，以及父母對未成年子女的教育義務(wù)上升至根本法層面予以規(guī)定，為家庭教育立法提供了明確而直接的憲法依據(jù)。家庭教育關(guān)涉未成年人的受教育權(quán)和父母的家庭教育權(quán)，需要將目光在家庭價值與現(xiàn)實(shí)的公民受教育權(quán)保障之間往返流連，通過對憲法規(guī)范的詮釋，來理解家庭教育促進(jìn)法的根本法依據(jù)，進(jìn)而形成一個憲法規(guī)范和法律規(guī)范有機(jī)協(xié)同的實(shí)施體系。

(一)受教育權(quán)保障的規(guī)范結(jié)構(gòu)

“教育”是指“按一定要求培養(yǎng)”，有目的、有計劃地對受教育者的人格發(fā)展進(jìn)行教化培育，以實(shí)現(xiàn)素質(zhì)培養(yǎng)、能力提升和經(jīng)驗(yàn)增長，使其獲得相對成熟或者理性的意識和思維。[4]在人類社會的發(fā)展中，為了生存需要，由父輩對子女進(jìn)行生存技能、交往規(guī)則、禮儀儀式等方面的教育就成為家庭的重要功能。[5]在農(nóng)業(yè)社會中，人們主要依靠簡單的技術(shù)維持生存，主要的人身依附關(guān)系使得父母可以決定家庭中的一切事項。在工業(yè)文明快速發(fā)展之后，每一個人都必須接受一定的教育訓(xùn)練和技能培養(yǎng)，并融入社會協(xié)作體系之中。接受教化培育，以增長能力經(jīng)驗(yàn)，并獲得相對成熟或者理性的意識和思維，已經(jīng)成為現(xiàn)代人生存和發(fā)展的基本需求?，F(xiàn)代公共教育制度誕生之后，接受教育就從少數(shù)人的特權(quán)轉(zhuǎn)化為公民的權(quán)利，并受到國家法律的確認(rèn)和保障。相應(yīng)的，部分屬于家庭的教育職能逐漸轉(zhuǎn)移到國家和社會職能的范疇之內(nèi)。從有利于國家和社會發(fā)展的角度來講，未成年人接受教育從歷史上一種習(xí)慣性的做法轉(zhuǎn)換成了現(xiàn)代社會中公民的基本權(quán)利。

根據(jù)我國憲法第46條的規(guī)定，受教育權(quán)兼具權(quán)利與義務(wù)的雙重屬性。一方面，就其權(quán)利面向而言，受教育權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)該是所有公民，但是在具體實(shí)踐中，尤其是結(jié)合目前家庭教育立法的現(xiàn)實(shí)問題域，受教育權(quán)的主體主要是未成年人。當(dāng)然，隨著建立學(xué)習(xí)型社會的推進(jìn)、服務(wù)全民終身教育體系的未來構(gòu)建[6]，以及終身教育法治化的逐步推進(jìn)，教育活動的受益對象范圍以及受教育權(quán)的權(quán)利主體將會逐步擴(kuò)展。就權(quán)利的具體內(nèi)容而言，受教育權(quán)包括按照能力接受教育的權(quán)利、享受教育機(jī)會的平等，以及在不同階段接受不同形式的教育。[7]另一方面，接受教育也是公民的義務(wù)。需要注意的是，這一義務(wù)性條款位于憲法文本的基本權(quán)利章中，與納稅、服兵役等公民基本義務(wù)存在根本區(qū)別。(4)有學(xué)者將此類規(guī)定于憲法第二章第33條至第51條之間的義務(wù)類型界定為“一般憲法義務(wù)”，屬于基本權(quán)利規(guī)范體系的范疇，與傳統(tǒng)的兵役、納稅、服從等公民的基本義務(wù)相區(qū)分。筆者在本文中也借用這一二分法。參見姜秉曦：《我國憲法中公民基本義務(wù)的規(guī)范分析》，載于《法學(xué)評論》2018年第2期。納稅、服兵役、維護(hù)國家安全等基本義務(wù)都指向政治共同體的建構(gòu)和維系，關(guān)涉主權(quán)國家的共同利益和國民的整體生存[8]；而基本權(quán)利章中的受教育、勞動、計劃生育、父母對子女的教養(yǎng)義務(wù)則是社會國家的產(chǎn)物，與社會權(quán)有著緊密的聯(lián)系，更多體現(xiàn)了每一個人的社會屬性，是在國家干預(yù)社會的背景下，基于社會國家的理念和社會成員之間的相互關(guān)聯(lián)向每一個公民課以的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)公民人格的發(fā)展和完善，維護(hù)個人的尊嚴(yán)，保障其“免于匱乏的自由”。[9]從國家在義務(wù)履行中的角色來看，受教育義務(wù)的履行需要國家的積極介入，建立具體的制度并提供服務(wù)。公民履行該項義務(wù)的同時，還需要國家提供各種條件，以國家給付為前提。比如，教育本屬于公民個人的私領(lǐng)域，而國家將教育納入公共事務(wù)范圍并向公民課以接受教育的義務(wù)后，需要設(shè)立各項教育設(shè)施和機(jī)構(gòu)，作為公民履行該項義務(wù)的前提。[10]

未成年人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)在不同年齡階段和不同場域中具有不同方式。就其早期發(fā)展而言，高質(zhì)量的家庭教育關(guān)系著其一生成長的良好開端。未成年人天生具有強(qiáng)大的學(xué)習(xí)潛能，能吸收整個環(huán)境中的營養(yǎng)要素，締造他們的情緒、道德品質(zhì)、社會交往、自我管理、以及語言和認(rèn)知能力。這些能力的發(fā)展依賴其父母或者其他養(yǎng)育照料者與未成年人之間形成的養(yǎng)育關(guān)系的品質(zhì)。[11]因此，家庭是確保未成年人受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要場域。國家通過家庭教育立法，介入父母與未成年子女之間的教育活動，為家庭教育活動提供相應(yīng)給付，保護(hù)未成年人免受父母或者其他家庭成員侵犯，確保未成年人受教育權(quán)在家庭場域中的具體落實(shí)，這是家庭教育立法的重要目的之一。

(二)家庭教育權(quán)的基本權(quán)利屬性

在傳統(tǒng)中國社會中，家庭是最重要的社會單位。每一個人的人際關(guān)系都是基于家庭而展開，社會和國家是家庭的擴(kuò)大和延伸。各項社會制度以及國家治理手段都以家庭為基礎(chǔ)，形成“家國天下”的社會治理模式。從這個意義上來講，家庭是社會的基礎(chǔ)性單位，維系家庭的穩(wěn)定與和諧是傳統(tǒng)中國社會的主要治理目標(biāo)。這種“家”的觀念深深植根于中國人的內(nèi)心深處，成為一種永久而穩(wěn)定的精神寄托。憲法將這一價值和生活智慧以根本法的形式加以延續(xù)，在第49條中規(guī)定“家庭受到國家保護(hù)”。據(jù)此規(guī)定，公民對家庭事務(wù)的自主決定權(quán)不受國家侵犯和恣意干涉。家庭領(lǐng)域更多突出其私權(quán)保障的一面，國家應(yīng)該尊重并保護(hù)每個家庭實(shí)體正常發(fā)揮其各項功能，突出其自我管理、自我決定的特質(zhì)，以維持親情的存續(xù)和家庭發(fā)展的原動力。國家還需要通過制度性保障、物質(zhì)性給付、保護(hù)家庭成員免受第三方侵害等多個方面履行對家庭的保護(hù)義務(wù)。

家庭教育主要表現(xiàn)為父母對子女實(shí)施的教育活動和其他影響?；谔烊谎壍难永m(xù)，父母是撫養(yǎng)兒童的最佳人選。父母對子女的照護(hù)和陪伴，以及在精力、情感上的投入，有利于雙方相互關(guān)系的維系和發(fā)展。換言之，對未成年子女進(jìn)行家庭教育是父母的天然職責(zé)。憲法第49條第3款規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)和扶助父母的義務(wù)?！边@一規(guī)定是現(xiàn)代家庭中父母與子女間關(guān)系的集中體現(xiàn)，為家庭教育立法的主體內(nèi)容提供了直接依據(jù)。這一規(guī)定旨在強(qiáng)化父母對子女成長所承擔(dān)的教養(yǎng)義務(wù)，也是家庭基于其功能而對國家人口教育任務(wù)的分擔(dān)。該規(guī)定還體現(xiàn)了憲法為維護(hù)和諧家庭關(guān)系的目標(biāo)，將中國自古以來以“父母之慈子女之孝”為精神內(nèi)核的家庭秩序提升至以根本法和最高法來維護(hù)的傳統(tǒng)價值。

我國憲法第49條對父母教育未成年子女的活動采用了義務(wù)性的設(shè)定，但不能否認(rèn)父母教育未成年子女活動背后的權(quán)利內(nèi)涵。首先，第49條的規(guī)定已為家庭教育權(quán)作為基本權(quán)利提供了形式上的規(guī)范依據(jù)。第49條第3款采用了義務(wù)性的表述，屬于一般憲法義務(wù)，是在社會國家理念關(guān)照之下，國家為了實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)而要求公民個人必須履行的責(zé)任，構(gòu)成對公民基本權(quán)利的限制，從屬于基本權(quán)利的規(guī)范體系。[12]這是與基本義務(wù)規(guī)范的區(qū)別所在。其次，父母意圖通過家庭教育和未成年子女之間建立親密的聯(lián)系，這“為父母權(quán)利成為基本權(quán)利提供了一種動機(jī)”。[13]家庭寄托著個體之間的情感，家庭教育承載著家風(fēng)的傳承、親情的延續(xù)、代際之間的互動，會形成人格最深層、最私密也是最核心的自我認(rèn)知。因而家庭教育對于人的發(fā)展和影響至關(guān)重要，也必然是父母與子女之間極為特殊的內(nèi)在認(rèn)同關(guān)系。最后，人權(quán)入憲帶來了價值觀更新，“為整個基本權(quán)利章的解釋提供了新的評價關(guān)聯(lián)”。[14]在憲法的視域中，一副理想的家庭生活圖景必然是由鮮活而生動的個體構(gòu)成。個人的自我探索、人格的完善與發(fā)展、心靈的休憩與慰藉，都離不開與家庭成員間的互動。這些都與人格尊嚴(yán)這一憲法核心價值的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)。[15]因此，應(yīng)該承認(rèn)父母家庭教育權(quán)的基本權(quán)利屬性，將其置于在憲法所確立的價值框架中予以規(guī)范和保障。

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，美國聯(lián)邦最高法院在邁耶訴內(nèi)布拉斯加案(Meyer v.Nebraska)中確立了對父母教育權(quán)的保護(hù)。最高法院認(rèn)為父母具有對子女的教育選擇權(quán)，可以選擇撫養(yǎng)照護(hù)子女和使其獲得教育的方式，該項權(quán)利受到美國憲法第14修正案正當(dāng)程序條款的保護(hù)。[16]正當(dāng)程序所保護(hù)的“自由”內(nèi)涵包括了按照個人自由意志選擇合適的方式來獲得有益的知識、撫養(yǎng)子女、選擇信仰和追求幸福。政府對父母教育進(jìn)行規(guī)制具有必要性，但規(guī)制方式的選擇需要具有合理性，尊重家長對子女進(jìn)行的引導(dǎo)和教育，避免形成不當(dāng)干預(yù)。具體到美國的法律語境中，制憲者們深諳家庭對于個人、社會，以及整個政體的重要性。他們認(rèn)為人具有社會性，生活在多重人際關(guān)系相互交織的網(wǎng)絡(luò)中，而家庭則是每個人來到這個世界后面對的第一重基礎(chǔ)社會關(guān)系。那些由家庭所培養(yǎng)出來的特定習(xí)慣或者美德，被托克維爾稱為“心靈的習(xí)慣”[17]。家庭為每個人提供了最深刻、最長久和最重要的人際交往經(jīng)驗(yàn)，是培養(yǎng)和發(fā)展其他社會關(guān)系的起點(diǎn)。

基本權(quán)利具有主觀權(quán)利和客觀價值秩序的雙重屬性。[18]一方面，家庭教育權(quán)具有對抗國家干預(yù)的防御權(quán)面向，突出了公民個人憑借自由意志而行動，并以為自身行為負(fù)責(zé)和排除他人干涉為目的。具體而言，家庭教育權(quán)要求國家尊重父母對未成年子女開展家庭教育活動的自主決定權(quán)，允許父母根據(jù)具體情況自行處理其家庭內(nèi)部的教育事宜，包括家庭教育活動的具體內(nèi)容、方式與程序等事由，均免受來自他人以及國家的干預(yù)。在這樣的理念指引下，個人價值和個人能力受到最大程度的尊重，國家應(yīng)相信父母作為獨(dú)立而成熟的個體，足以做出符合子女最佳利益和家庭自身情況的選擇和判斷，比如，國家應(yīng)該尊重家庭是否接受家庭教育指導(dǎo)或者幫助的選擇，不得過度干涉家庭教育的活動領(lǐng)域等。[19]同時，由于家庭教育對于國家的價值同樣重要且不可或缺，家庭教育權(quán)也具有客觀價值秩序的功能，是對于整體家庭教育相關(guān)法領(lǐng)域具有拘束力的價值決定，要求一切公權(quán)力機(jī)關(guān)受此約束，國家需要運(yùn)用所有可能的手段來促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)憲法對家庭教育權(quán)的保障。至于采取何種保護(hù)措施、如何建立并完善家庭教育制度，立法者則具有廣泛的形成空間。

三、促進(jìn)家庭教育的國家義務(wù)之展開

憲法規(guī)范課以國家創(chuàng)設(shè)法律制度保障公民權(quán)利的義務(wù)，而家庭教育的發(fā)展也高度依賴立法者基于社會發(fā)展?fàn)顩r的型塑能力和建構(gòu)能力[20]，從地方立法到全國性立法即為該義務(wù)履行的集中體現(xiàn)。在全國人大常委會正式通過家庭教育促進(jìn)法之前，已有十個省市相繼出臺了促進(jìn)家庭教育發(fā)展的地方性法規(guī)(5)截至2021年1月底，安徽、重慶、福建、貴州、湖北、湖南、江蘇、江西、山西、浙江等十個省市制定了家庭教育促進(jìn)條例。，其中富有成效的做法也在全國性立法中得到了承繼。反觀這一過程，意義在于：其一，要實(shí)現(xiàn)“建設(shè)社會主義法治國家”的憲法目標(biāo)，地方的意義非同尋常，應(yīng)充分尊重地方的法治潛力和法治資源。地方法治是“積累強(qiáng)制、教化、統(tǒng)領(lǐng)、整合等國家基礎(chǔ)能力的平臺”[21]。國家法律的實(shí)施也需要嵌入到多樣的地方格局中，為地方權(quán)力的運(yùn)行提供合法性并保障地方法治的發(fā)展。其二，家庭教育促進(jìn)法的實(shí)施需要尊重地方根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)采取因地制宜的方式。家庭教育事業(yè)在形式上的規(guī)范化雖然能夠以立法較快完成，但法治文化和法治觀念的塑造則需要更精細(xì)的謀劃和更長期的轉(zhuǎn)變。各級地方政府的投入和支持也會因其地域特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政資金等有所區(qū)別。應(yīng)允許地方之間在保障方式和程度等方面的合理差異，減少法治表現(xiàn)形式上的同質(zhì)化，使促進(jìn)家庭教育國家義務(wù)的實(shí)現(xiàn)獲得制度創(chuàng)新的充分激勵和必要空間。

(一)以促進(jìn)型立法的形式減少對家庭的干預(yù)

“促進(jìn)”旨在推動某項事業(yè)發(fā)展或者某種社會秩序的形成，以引導(dǎo)、推動、鼓勵、倡導(dǎo)、扶持和獎勵為主要手段。促進(jìn)型立法更多強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能，多采用倡導(dǎo)性規(guī)范、任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范[22]，能有效適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會多元化發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，是對傳統(tǒng)管理型立法的重要補(bǔ)充。十部地方性法規(guī)均采用了“家庭教育促進(jìn)條例”的表述方式，規(guī)定了政府支持家庭教育發(fā)展的相關(guān)措施，強(qiáng)調(diào)和鼓勵社會的參與，并尊重家庭主體性的發(fā)揮。全國性立法的一審稿命名為家庭教育法，自二審稿更名家庭教育促進(jìn)法，最終通過的文本中亦保留促進(jìn)法的名稱，明確了促進(jìn)型立法的定位。如前文所述，家庭受到國家保護(hù)的首要功能是防止公權(quán)力的不當(dāng)和過度干預(yù)，家庭教育也應(yīng)首先強(qiáng)調(diào)其自主性，國家的介入應(yīng)慎之又慎，而促進(jìn)型立法則有效淡化了國家介入行為的強(qiáng)制性色彩，能在一定程度上減少該立法對公眾傳統(tǒng)心理和既有認(rèn)知的沖擊。

從家庭教育促進(jìn)法的內(nèi)容來看，促進(jìn)型立法的法律規(guī)范主要表現(xiàn)為以下幾類：一是立場宣示類，申明對家庭教育發(fā)展的基調(diào)和政策方向。例如：第4條規(guī)定國家和社會為家庭教育提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)；第11條規(guī)定國家鼓勵開展家庭教育研究等。二是道德提倡類，在法律規(guī)范中對父母的道德義務(wù)予以確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)，引導(dǎo)家庭成員積極遵守家庭美德，進(jìn)而在全社會倡導(dǎo)和培育社會主義核心價值觀。例如：第3條規(guī)定家庭教育要弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進(jìn)文化；第16條規(guī)定父母要教育未成年人崇德向善、尊老愛幼等，培育其社會公德和家庭美德。三是獎勵扶持類，包括資金扶持、稅費(fèi)減免、提供相應(yīng)優(yōu)惠條件等。例如：第12條規(guī)定國家對自然人、法人和非法人組織為家庭教育事業(yè)進(jìn)行捐贈或提供志愿服務(wù)的，依法給予稅收優(yōu)惠；第36條規(guī)定縣級以上地方人民政策及相關(guān)部門可采取政府補(bǔ)貼、獎勵激勵等扶持措施。

當(dāng)然，促進(jìn)型立法和管理型立法并非截然二分，而是“剛?cè)岵?jì)”。促進(jìn)型立法中也需要管理性和約束性的條款，通過規(guī)范管理達(dá)到推動和促進(jìn)某種社會秩序形成的目的。[23]家庭教育促進(jìn)法的規(guī)定中也不乏必要的管理手段，例如第50條對負(fù)有家庭教育工作職責(zé)的政府部門自身行為的規(guī)范和責(zé)任設(shè)定，兩者共同為家庭教育事業(yè)發(fā)展和提升促進(jìn)型立法的實(shí)效性提供保障。

(二)界定家庭教育的概念并適度拓展其范圍

前期討論中，學(xué)者們對于家庭教育立法應(yīng)采用的“家庭教育”概念存在廣義和狹義之爭。狹義的家庭教育是指在家庭生活中，由家長主要是父母對子女及其他年幼者實(shí)施的教育和影響。廣義的家庭教育則是指在家庭生活中，家庭成員之間互相實(shí)施的影響和教育。[24]狹義的家庭教育重心是未成年人，廣義的概念則將家庭教育對象擴(kuò)展至所有家庭成員，強(qiáng)調(diào)家庭的整體建設(shè)，教育內(nèi)容包含了親職教育、倫理教育、婚姻教育等多種類型。根據(jù)教育學(xué)者的觀點(diǎn)，在家庭中，父母對孩子、孩子對父母、年長者對年少者以及年少者對年長者，不論是有意識的還是無意識的，能夠促進(jìn)人的知識、智力、體力，影響人的思想品質(zhì)的活動都是家庭教育。[11]十部地方性法規(guī)均采用了狹義的家庭教育概念，這一做法在法律一審稿、二審稿和最終文本的第2條中都得到了延續(xù)(6)一審稿第2條規(guī)定：“本法所稱家庭教育，是指父母或者其他監(jiān)護(hù)人對未成年人實(shí)施的、以促進(jìn)其健康成長為目的的引導(dǎo)和影響。”二審稿第2條規(guī)定：“本法所稱家庭教育，是指父母或者其他監(jiān)護(hù)人為促進(jìn)未成年人健康成長，對其實(shí)施的道德品質(zhì)、知識技能、文化修養(yǎng)、生活習(xí)慣等方面的培育、引導(dǎo)和影響?！奔彝ソ逃龠M(jìn)法第2條規(guī)定：“本法所稱家庭教育，是指父母或者其他監(jiān)護(hù)人為促進(jìn)未成年人全面健康成長，對其實(shí)施的道德品質(zhì)、身體素質(zhì)、生活技能、文化修養(yǎng)、行為習(xí)慣等方面的培育、引導(dǎo)和影響?！?，體現(xiàn)了相對穩(wěn)妥的立場。主要原因可能在于我國家庭教育工作一般傾向于圍繞未成年人開展，而協(xié)調(diào)所有的家庭資源，擴(kuò)大接受教育的家庭成員主體則會產(chǎn)生較大的成本。[25]因而該做法具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，符合保護(hù)未成年人受教育權(quán)和父母家庭教育權(quán)的目的。

同時，家庭作為基本的社會細(xì)胞，其穩(wěn)定性對于社會整體的提升和文明進(jìn)步同樣具有不可或缺的意義，這也是立法者試圖通過強(qiáng)化家庭教育的作用而達(dá)到的更深遠(yuǎn)目的。如何當(dāng)好父母或者家長，也是一門需要研習(xí)的課程。我們很難要求一部法律就能塑造出完美的父母。法律也很難強(qiáng)制家庭成員如何表達(dá)愛，以及父母應(yīng)該如何給予愛。換言之，國家需要通過提供相應(yīng)制度性保障以確保父母具有行使家庭教育權(quán)的能力，其典型表現(xiàn)是建構(gòu)和完善相應(yīng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系。憲法第49條的表述包含了對家庭整體，以及各家庭成員的特別關(guān)注，而家庭所具有的代際情感溝通功能以及不同個體間的互惠協(xié)助傳統(tǒng)同樣涵蓋其中。因此，地方性法規(guī)和家庭教育促進(jìn)法都對父母學(xué)習(xí)家庭教育知識提出了要求，將對父母的教育也納入到家庭教育的視野中，并有機(jī)融入具體的規(guī)定中，進(jìn)而豐富了家庭教育的受益群體。相信家庭所承載的多樣性價值可在未來的立法活動中得到體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“家庭教化甚至治理功能的整體提升”。[26]

(三)明確家庭教育事業(yè)中家與國的責(zé)任分配

家庭(父母)、政府、學(xué)校、社會在家庭教育事業(yè)中各自承擔(dān)著不同功能。多數(shù)省市的地方性法規(guī)都按照上述不同主體的角色、責(zé)任和義務(wù)設(shè)計了立法體例。例如，《安徽省家庭教育促進(jìn)條例》除第一章“總則”和最后兩章“法律責(zé)任”“附則”之外，其他章節(jié)分別為“政府主導(dǎo)”“家庭實(shí)施”“學(xué)校指導(dǎo)”“社會參與”?！督K省教育促進(jìn)條例》也采用類似體例，只是將政府作用設(shè)定為“推動”。從字面含義來看，“主導(dǎo)”將政府置于主要且引導(dǎo)的地位，統(tǒng)領(lǐng)家庭教育事業(yè)的全局；“推動”則將其置于輔助或相對次要和從屬的地位，助力家庭教育的展開。一審稿從家庭教育的實(shí)施、促進(jìn)、干預(yù)等各個環(huán)節(jié)展開，比如：實(shí)施環(huán)節(jié)以父母為主體，明確了父母對未成年子女有實(shí)施家庭教育的權(quán)利和義務(wù)，但重在“義務(wù)”方面的規(guī)定，“權(quán)利”面向則無更多內(nèi)容；在“促進(jìn)”環(huán)節(jié)，從財政支持、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的提供、信息化平臺的建設(shè)、特殊家庭的重點(diǎn)關(guān)注和指導(dǎo)、家庭教育的監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，都強(qiáng)調(diào)了政府不可替代的作用。二審稿則采用了“家庭—國家—社會”的立法體例，明確了父母實(shí)施家庭教育的主體責(zé)任，國家則退居支持者的地位，并充分發(fā)揮社會力量的作用在最終文本中保留了二審稿這一體例。

從地方性法規(guī)到全國性立法，都無一例外地規(guī)定了父母作為責(zé)任主體應(yīng)該履行的多重義務(wù)。從即將成為父母時即接受家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，再到作為父母時承擔(dān)的多種教育義務(wù)，甚至到喪失撫養(yǎng)權(quán)時應(yīng)該如何對子女負(fù)擔(dān)教養(yǎng)義務(wù)，都有周延的規(guī)定，也充分體現(xiàn)了立法者對于介入家庭的審慎和克制，以尊重家庭教育事務(wù)中的自主形成過程和家庭的基本架構(gòu)與組織體系。這樣的考慮充分體現(xiàn)了國家輔助性原則。根據(jù)該原則，當(dāng)個人不能憑一己之力維持自身生存和穩(wěn)定之時，國家權(quán)力才介入，解決社會成員的生存照顧問題，發(fā)揮“國家補(bǔ)充功能”。[27]據(jù)此，公民個人及其家庭的自主決定和發(fā)展，以及相關(guān)自助活動應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于國家行為，國家對于家庭的照護(hù)是輔助性的，而非主導(dǎo)性的。具體到家庭教育上，教育內(nèi)容、方式、程度，甚至接受何種指導(dǎo)服務(wù)在原則上應(yīng)該由家庭成員自主決定。只有當(dāng)家庭因物質(zhì)條件、特殊困難等原因無法在家庭教育事務(wù)上自我?guī)椭妥晕覍?shí)現(xiàn)時，國家才提供相應(yīng)給付，例如家庭教育促進(jìn)法第29條和第30條規(guī)定的對困難家庭、留守未成年人和困境未成年人家庭的幫扶和支持。

四、家庭教育促進(jìn)法的實(shí)施路徑

法律實(shí)施是指法律的具體條文規(guī)定及其原則精神在現(xiàn)實(shí)生活中的貫徹落實(shí)，是國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人在現(xiàn)實(shí)生活中遵守和適用法律的整體性活動。在法律的運(yùn)行系統(tǒng)中，立法活動是基礎(chǔ)和起點(diǎn)，而法律的實(shí)施旨在回答如何“使法律轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活，從而實(shí)現(xiàn)法律對社會生活的調(diào)節(jié)與控制”[28]。以上分析了家庭教育立法的最高法依據(jù)和最終價值來源，以及國家履行促進(jìn)家庭教育義務(wù)的具體展開，對家庭教育促進(jìn)法的解讀還需要對其實(shí)施路徑進(jìn)行前瞻性的探索。

(一)實(shí)現(xiàn)與其他法規(guī)范和政策體系的有效銜接

家庭教育促進(jìn)法由一系列政策轉(zhuǎn)化和升華形成，明確了家庭教育規(guī)范化發(fā)展的基本框架和未來方向，宏觀性和概括性較強(qiáng)，對具體事項、手段和措施的規(guī)定較少，因而其實(shí)施依賴于相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和配套措施的協(xié)同跟進(jìn)?？蓮娜齻€層面考慮家庭教育促進(jìn)法與其他教育立法的銜接。一是教育法典的編纂研究。教育法的法典化是我國教育立法的必然趨勢[29]，是完善教育法治的重要機(jī)遇。如何看待家庭教育在法典化中的定位，與其他教育立法實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合，則是需要進(jìn)一步思考的話題。二是法規(guī)規(guī)章和政策的細(xì)化。針對家庭教育促進(jìn)法中的原則性規(guī)范，應(yīng)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。例如：教育、民政、衛(wèi)生健康和市場監(jiān)管部門對家庭教育機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的管理和監(jiān)督規(guī)范。第48條規(guī)定基層群眾自治組織、婦聯(lián)、父母所在單位等可以對父母采取批評教育、勸誡制止和督促等干預(yù)手段，而是否干預(yù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“發(fā)現(xiàn)父母或者其他監(jiān)護(hù)人拒絕、怠于履行家庭教育責(zé)任，或者非法阻礙其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育”。這一干預(yù)的啟動標(biāo)準(zhǔn)比較原則化，相關(guān)部門應(yīng)在實(shí)施中結(jié)合第6條的內(nèi)容(7)家庭教育促進(jìn)法第6條規(guī)定：各級人民政府指導(dǎo)家庭教育工作，建立健全家庭學(xué)校社會協(xié)同育人機(jī)制?？h級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好家庭教育工作。教育行政部門、婦女聯(lián)合會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會資源，協(xié)同推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)，并按照職責(zé)分工承擔(dān)家庭教育工作的日常事務(wù)。縣級以上精神文明建設(shè)部門和縣級以上人民政府公安、民政、司法行政、人力資源和社會保障、文化和旅游、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)督管理、廣播電視、體育、新聞出版、網(wǎng)信等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好家庭教育工作。，增強(qiáng)其可操作性，列舉可干預(yù)的情形，嚴(yán)格把握介入私人生活領(lǐng)域的尺度。三是地方立法的具體落實(shí)。例如各省制定相應(yīng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作規(guī)范和評估規(guī)范；明確政府對家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的確定程序等。

(二)創(chuàng)新家庭教育指導(dǎo)方式

如前文所述，立法者在本階段采用了狹義的家庭教育概念，形成“父母—未成年子女”的單向維度，重點(diǎn)關(guān)注父母“應(yīng)該教”以及“如何教”，避開了廣義家庭教育中父母與子女之間雙向互動的層面。但家庭教育促進(jìn)法中的多項規(guī)定依然體現(xiàn)了立法者對于父母和其他家庭成員自身素質(zhì)和教育能力的重視，例如要求父母自孕期到子女進(jìn)入學(xué)校等各時段都應(yīng)該自覺學(xué)習(xí)家庭教育知識，有關(guān)部門和家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)為父母提供相關(guān)指導(dǎo)等。換言之，立法者并沒有忽視其他家庭成員在不同人生階段的自我教育。該制度設(shè)計使家庭教育的內(nèi)容更加豐富，參與主體和受益群體更加多樣，也為未來家庭教育內(nèi)涵的逐步擴(kuò)展充分預(yù)留了制度空間。因此，在倡導(dǎo)終身教育、終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的大背景下，可允許各地根據(jù)實(shí)際情況，采取多樣化的家庭教育指導(dǎo)方式，豐富家庭教育指導(dǎo)的內(nèi)容，培育以父母需求為導(dǎo)向的家庭教育指導(dǎo)項目，形成全覆蓋、多方位、多樣化的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，例如：開辦家長學(xué)校，拓展家庭教育網(wǎng)上資源平臺，開發(fā)家長訓(xùn)練課程和相關(guān)教材，提供專門的家庭教育項目，開展一對一的家庭教育指導(dǎo)等。[30]鼓勵每一個家庭成員參與到家庭教育之中，全員互為教育者和學(xué)習(xí)者，使未來家庭教育的實(shí)施主體從“年長一代”拓展到“家庭全員”，家庭教育的實(shí)施過程從“單項傳遞”進(jìn)階為“交互聯(lián)通”，家庭教育的實(shí)施影響從“未成年子女成長”延伸至“家庭整體建設(shè)”[31]，真正實(shí)現(xiàn)增進(jìn)家庭幸福與社會和諧的立法目的。

(三)做好促進(jìn)型立法實(shí)施的監(jiān)督和評估

法律實(shí)施的效果重點(diǎn)關(guān)注的是因該法律實(shí)施帶來的目標(biāo)群體狀況或者全社會狀況的改善和作用。促進(jìn)型立法容易受到法律責(zé)任虛化、措施力度偏軟等方面的質(zhì)疑，進(jìn)而使其權(quán)威性和實(shí)效性亦遭到質(zhì)疑。因此，加強(qiáng)對家庭教育促進(jìn)法實(shí)施過程的監(jiān)督也是貫徹落實(shí)全面依法治國要求的體現(xiàn)。監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)集中于各級政府和教育行政部門對其法定職責(zé)的落實(shí)，強(qiáng)化對工作任務(wù)、責(zé)任細(xì)化、實(shí)施步驟、措施設(shè)立和完善等環(huán)節(jié)的把控，設(shè)立相應(yīng)的考核評價制，建立和完善社會公眾訴求的受理和反饋機(jī)制，以此落實(shí)政府各部門的主體責(zé)任。還應(yīng)及時關(guān)注相應(yīng)政策環(huán)境的變化，及時總結(jié)促進(jìn)措施的實(shí)施效果，適時開展相應(yīng)的立法后評估工作。鑒于兒童教育本身的專業(yè)性，可以適時引入法律制度實(shí)施效果的中立第三方評估機(jī)制，由立法機(jī)關(guān)委托專業(yè)性的評估團(tuán)隊，如高校、科研機(jī)構(gòu)或社會組織等，通過科學(xué)客觀的指標(biāo)選擇與程序設(shè)置，對家庭教育促進(jìn)法實(shí)施過程中所產(chǎn)生的各方面效果做出全面反映。[32]就評估內(nèi)容而言，可以考慮將家庭教育促進(jìn)法的實(shí)施細(xì)則、家庭教育法治意識的提升、教育行政部門的執(zhí)法能力、家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范等要素納入其中。通過相關(guān)信息收集和數(shù)據(jù)分析，綜合社會公眾的監(jiān)督反饋，對家庭教育促進(jìn)法中重要制度措施的貫徹落實(shí)、相關(guān)責(zé)任主體的守法情況、家庭教育指導(dǎo)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展進(jìn)行評估分析，提升家庭教育促進(jìn)法的實(shí)效性，真正引起全社會對家庭教育的重視，提升父母的家庭教育能力，促進(jìn)家庭教育現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。