許恒周，焦 嫚，郭玉燕

（1.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072；2.江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究所，南京 210004）

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域的重大問(wèn)題之一，這一改革既是緩解城市建設(shè)用地供給緊張、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大舉措，也是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必要措施。據(jù)相關(guān)測(cè)算，全國(guó)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量約4 200 萬(wàn)畝，占農(nóng)村建設(shè)用地的十分之一左右[1]。但從全國(guó)層面來(lái)看，該存量建設(shè)用地總量分布不均，近半數(shù)村莊并無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，且大半存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并未經(jīng)過(guò)縣（市、區(qū)）政府及土地管理部門辦理審批手續(xù)，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更難以找到滿足條件的土地入市。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)大量閑置的宅基地、公共設(shè)施與公益事業(yè)用地未能納入入市范圍。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在存量不足、分布零散、地區(qū)之間分布不均衡等問(wèn)題，制約了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革發(fā)揮壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的作用。在此情景下，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有助于擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革。

與存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地類似，土地增值收益分配是增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容。厘清土地增值收益來(lái)源、精準(zhǔn)識(shí)別增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的利益相關(guān)者、制定增值收益分配原則，以及設(shè)計(jì)科學(xué)合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益的分配結(jié)構(gòu)，對(duì)于平衡各利益相關(guān)者之間利益關(guān)系、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

1 存量與增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配對(duì)比分析

1.1 存量與增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)源、涉及的利益主體對(duì)比

存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中已經(jīng)確定為經(jīng)營(yíng)性用途的土地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指在土地所有權(quán)不變更的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織或其他集體建設(shè)用地使用者通過(guò)出讓、租賃、入股等方式，將區(qū)位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償、有限期讓渡給其他經(jīng)濟(jì)主體用于從事工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在此過(guò)程中，政府擔(dān)任管理者與服務(wù)者的角色，集體與集體成員為土地供給方，用地企業(yè)為土地需求方。通過(guò)讓渡土地使用權(quán)產(chǎn)生增值收益，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配指的是土地增值收益在政府、集體與集體成員之間的配置。

增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是將原農(nóng)用地或公益性集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要來(lái)源于農(nóng)地轉(zhuǎn)用與宅基地整理節(jié)余轉(zhuǎn)用[2]。其中，農(nóng)地轉(zhuǎn)用事關(guān)國(guó)家耕地保護(hù)和新增建設(shè)用地指標(biāo)分配，關(guān)涉重大并且程序復(fù)雜。宅基地轉(zhuǎn)用則是鼓勵(lì)閑置宅基地退出，然后對(duì)這些土地進(jìn)行整治和規(guī)劃調(diào)整，納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)范圍，開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。目前，有的改革試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)探索將增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入入市交易范圍。例如，四川省成都市很多地方集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)中，入市交易的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，大部分是通過(guò)土地整理尤其是閑置宅基地、荒地等的整理之后節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地。楊人豪等通過(guò)對(duì)成都市郫都區(qū)寶華村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村通過(guò)自主土地整治等方式，騰退了部分宅基地，獲得了一些建設(shè)用地指標(biāo)[3]。對(duì)于村民的拆舊安置采用兩種方式補(bǔ)償：一種是由村委會(huì)負(fù)責(zé)出資統(tǒng)一修建，將涉及村民按照人口分配安置住房；另一種則是村集體分配定額土地給村民，由村民自籌資金，自行修建帶底層商鋪的安置房。再如，寧夏平羅縣將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革有機(jī)結(jié)合，通過(guò)收儲(chǔ)進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的宅基地，依據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而盤活農(nóng)村長(zhǎng)期閑置的宅基地資源，擴(kuò)大了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模。涉及到增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，需繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、宅基地退出補(bǔ)償費(fèi)用和拆舊安置費(fèi)等。因此，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的利益相關(guān)者除擔(dān)任管理服務(wù)角色的地方政府，擁有土地所有權(quán)的集體，以及擁有土地使用權(quán)的集體成員外，還包括被占用耕地的農(nóng)戶，以及自愿騰退宅基地的農(nóng)戶。

1.2 存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在土地增值形成機(jī)理上的區(qū)別

根據(jù)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)源可知，兩種集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程與土地增值收益等方面存在差異。

1.2.1 存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益形成機(jī)理

首先，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值收益來(lái)源于建設(shè)用地使用用途的改變。存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一般指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地或征地遺留下來(lái)用于集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)用地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民集體成員在內(nèi)部表決同意交易后，投入資金對(duì)土地進(jìn)行憑證。之后，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，將土地使用權(quán)讓渡給其他經(jīng)濟(jì)主體用于從事工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，土地的價(jià)值因?yàn)橛猛镜母淖兌黾樱M(jìn)而帶來(lái)土地價(jià)格的上升。因此，在初次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的土地增值收益可表示為初次流轉(zhuǎn)入市后的市場(chǎng)價(jià)格與原使用用途價(jià)格的差額。公式表達(dá)為：

存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益=集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓土地面積*（集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓價(jià)格-原用途集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格）

存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益可以粗略地表示為：

存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益=集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓成交價(jià)款-存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易成本

1.2.2 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益形成機(jī)理

對(duì)于增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，其來(lái)源于農(nóng)轉(zhuǎn)用或者宅基地整理節(jié)余，因此，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)建立在土地性質(zhì)和功能的轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上。當(dāng)現(xiàn)有規(guī)劃中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)難以滿足用地需求時(shí)，需要經(jīng)過(guò)土地綜合整治或“增減掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施，整理出可供入市的增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。在農(nóng)地轉(zhuǎn)變過(guò)程中，往往需要通過(guò)所在縣（市）人民政府自然資源主管部門擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用方案，經(jīng)縣（市）人民政府審核同意后，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)。獲審批許可的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，應(yīng)參照土地的征收環(huán)節(jié)繳納相應(yīng)的稅、費(fèi)。因此，與存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相比，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)節(jié)應(yīng)該包括農(nóng)地轉(zhuǎn)用、拆舊安置、耕地復(fù)墾、土地平整，以及流轉(zhuǎn)入市等。因此增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)產(chǎn)生農(nóng)轉(zhuǎn)用或者宅基地轉(zhuǎn)用成本（包括耕地占用補(bǔ)償、宅基地退出補(bǔ)償、耕地復(fù)墾費(fèi)用），以及建設(shè)用地用途改變收益。

增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益=集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓成交價(jià)款-農(nóng)轉(zhuǎn)用成本-增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易成本

具體地，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易之前，涉及的農(nóng)轉(zhuǎn)用成本包括宅基地拆舊成本、農(nóng)戶安置成本以及耕地復(fù)墾成本等。

1.3 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中各利益相關(guān)者獲取收益比例的比較

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配承擔(dān)著調(diào)節(jié)土地增值收益、平衡不同相關(guān)主體之間的利益關(guān)系的功能[4]。增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配應(yīng)在尊重產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上注重公共性和統(tǒng)籌性，集體與農(nóng)民通過(guò)分享增值收益獲得財(cái)產(chǎn)性收入，地方政府通過(guò)對(duì)增值收益的提取和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、平衡不同群體利益的公共職能[5]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配包含兩層含義：一是收益在政府和集體之間分配，即土地所有權(quán)人和政府之間的分配關(guān)系（記為外部收益分配），將決定集體建設(shè)用地所有者——農(nóng)村集體獲取的土地收益總量；二是增值收益在集體和集體成員之間分配（記為內(nèi)部收益分配），決定集體土地所有者所獲收益在集體成員之間的分配和使用情況，核心是集體留存和直接分配給成員個(gè)人的比例關(guān)系。

增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在來(lái)源上不同于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，相應(yīng)地，二者在入市所需的程序、土地增值收益的形成機(jī)理以及增值收益分配機(jī)制上存在差異。在不考慮交易成本的情況下，對(duì)“存量”與“增量”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配機(jī)制進(jìn)行比較。

首先，對(duì)于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地出讓成交價(jià)款L存在政府、集體與集體成員之間進(jìn)行配置。假設(shè)三方利益主體的占比分別為α1、α2、α3，且α1+α2+α3=1，則政府收取調(diào)節(jié)金為α1× L存，與集體提留增值收益α2×L存，集體成員獲取增值收益α3×L存。

而對(duì)于增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地成交價(jià)款L增需要先去除農(nóng)地轉(zhuǎn)用成本C（包括耕地補(bǔ)償成本、拆舊成本、退出宅基地農(nóng)民安置補(bǔ)償成本和耕地復(fù)墾成本），之后在政府、集體與集體成員之間進(jìn)行配置。假設(shè)三方利益主體的占比分別為b1、b2、b3，且b1+b2+b3=1，則政府收取調(diào)節(jié)金為b1×（L增-C），集體提留增值收益b2×（L增-C），集體成員獲取增值收益b3×（L增-C）。

假設(shè)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益為1 000 萬(wàn)元，政府收取30%的調(diào)節(jié)金，集體提留20%，剩下的50%在集體成員之間平均分配，則政府、集體、集體成員分別獲得300 萬(wàn)元、200 萬(wàn)元和500 萬(wàn)元的增值收益；同樣的，若增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益為1 000 萬(wàn)元，向相關(guān)農(nóng)民支付耕地占用補(bǔ)償費(fèi)和宅基地推出補(bǔ)償費(fèi)用300 萬(wàn)元，則剩余的700 萬(wàn)元在政府（30%），集體（20%），集體成員（50%）之間分配，三方利益主體取得收益分別是210 萬(wàn)元、140 萬(wàn)元和（350+300）萬(wàn)元。實(shí)際上，政府、集體與集體成員分別獲取21%、14%與65%的土地增值收益。

相較于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之前，村集體需要更多的資金投入。因此，獲取增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益后，根據(jù)“誰(shuí)投入誰(shuí)獲益”的原則，增值收益分配應(yīng)當(dāng)向村集體傾斜。在集體內(nèi)部收益分配過(guò)程中，由于集體需要向部分農(nóng)民支付用地補(bǔ)償。因此，農(nóng)民實(shí)際獲取的分配比例應(yīng)當(dāng)更高；相應(yīng)地，集體和政府獲取的增值收益比例會(huì)更少。

2 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配問(wèn)題剖析

當(dāng)前，試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已進(jìn)入關(guān)鍵階段，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。盡管2019 年8 月26 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）刪除了以往對(duì)入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須為“存量”的限制，但是增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及如何入市仍存在制度障礙和現(xiàn)實(shí)困境。

2.1 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配的制度困境

2.1.1 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙

2014 年中央出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)意見(jiàn)》），標(biāo)志著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)入改革試點(diǎn)階段。然而，《試點(diǎn)意見(jiàn)》將允許入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地限定在存量范圍內(nèi)。國(guó)家層面關(guān)于土地制度的改革思路都將盤活存量建設(shè)用地作為發(fā)展土地市場(chǎng)的總基調(diào)。因此，近年來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)按照“嚴(yán)控增量，盤活存量”的思路實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

2019 年新修訂的《土地管理法》規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。最新修訂的《土地管理法》雖然從法律層面肯定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性，解除了對(duì)“存量”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的限定，但是并未明確界定可入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍，規(guī)劃后“新增”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否入市在現(xiàn)有政策上出現(xiàn)了分歧。

2.1.2 尚未形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中

“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在農(nóng)轉(zhuǎn)用過(guò)程中，涉及對(duì)被占用耕地和宅基地農(nóng)戶的安置補(bǔ)償問(wèn)題。在現(xiàn)行的《土地管理法》第48 條中，規(guī)定“征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定”對(duì)被征地農(nóng)民給予安置補(bǔ)償。然而，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及的被占地農(nóng)民，《土地管理法》并未提及該以何種標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的無(wú)償化配置和差別化實(shí)現(xiàn)。獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)的集體可以分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用帶來(lái)的增值收益，沒(méi)有獲得農(nóng)地發(fā)展權(quán)的集體只能維持現(xiàn)狀。在此情形下，同一區(qū)域的集體，可能分為獲得增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市補(bǔ)償、土地征收補(bǔ)償與維持現(xiàn)狀三種類型。那么，如何協(xié)調(diào)同一區(qū)域三種類型集體之間的利益關(guān)系，事關(guān)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，并且直接影響“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”與“集體土地征收”兩種制度之間的銜接。

2.1.3 集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)制度缺位

集體建設(shè)用地使用權(quán)登記是不同物權(quán)登記制度的重要內(nèi)容，但是，《民法典》（物權(quán)編）并未對(duì)其做出規(guī)定。目前，土地確權(quán)頒證制度執(zhí)行難度較大。早在2010 年，原國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求全面推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查的工作。然而，陸劍[6]對(duì)湖北省72 村的調(diào)研顯示，目前辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證的狀況不佳，僅有28.4%的土地進(jìn)行了確權(quán)登記頒證。若土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，配置效率和農(nóng)民權(quán)益就很難保障。由于確權(quán)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律基礎(chǔ)和地籍管理基礎(chǔ)，集體建設(shè)用地確權(quán)并未完成使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市嚴(yán)重受阻[7]。此外，由于新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能涉及農(nóng)戶舊宅的拆除和耕地復(fù)墾，因此，農(nóng)戶宅基地的確權(quán)頒證，對(duì)于相關(guān)農(nóng)民宅基地的補(bǔ)償安置具有保障意義。錢龍等[8]對(duì)溫州市農(nóng)戶的調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)宅獲確權(quán)比例為66.4%，宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作仍需進(jìn)一步加快。

2.2 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配的原則模糊

土地增值收益的分配是土地改革的核心問(wèn)題。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被《土地管理法》確定之后，隨即衍生出的問(wèn)題是：國(guó)家、集體、農(nóng)民等相關(guān)利益主體應(yīng)當(dāng)如何分配土地增值收益。當(dāng)前，未形成一個(gè)統(tǒng)一的分配規(guī)則，新《土地管理法》也未能提供完整的思路。盡管《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕41 號(hào)）規(guī)定調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收；但是集體和國(guó)家的調(diào)節(jié)金的收取具體比例需要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等進(jìn)一步測(cè)算，做到“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人”的增值收益分配，即既有利于集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，又有利于激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)造性，保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還要保障國(guó)家的合理收益，從而保障國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套方面的投入。然而，當(dāng)前缺少把三者關(guān)系量化成獲取收益分配比例關(guān)系的政策依據(jù)。

數(shù)據(jù)層主要封裝了區(qū)塊鏈的物理結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)中包含諸如哈希函數(shù)、時(shí)間戳等技術(shù)，保證信息的不可篡改性；網(wǎng)絡(luò)層描述了組網(wǎng)方式、驗(yàn)證機(jī)制和傳播機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)間的信息交流；共識(shí)層選擇一種共識(shí)記住，用以驗(yàn)證區(qū)塊的正確性；激勵(lì)層主要借助設(shè)計(jì)一些激勵(lì)策略，保證節(jié)點(diǎn)在區(qū)塊鏈中參與驗(yàn)證工作，確保共識(shí)的穩(wěn)定；合約層中主要包含各種腳本、算法和智能合約，當(dāng)其滿足觸發(fā)條件的時(shí)候，系統(tǒng)自動(dòng)執(zhí)行合約中的命令；應(yīng)用層為封裝的有關(guān)區(qū)塊鏈應(yīng)用提供了接口，例如基于區(qū)塊鏈的跨境支付平臺(tái)OKLINK。

2.2.1 外部收益分配的原則模糊

關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)所獲增值收益如何在不同利益相關(guān)主體之間歸屬與分配，理論界有三種不同的觀點(diǎn)，即漲價(jià)歸公、漲價(jià)歸私與漲價(jià)公私兼顧論。就目前來(lái)看，國(guó)家政策采取了“公私兼顧論”，政府有權(quán)依據(jù)法律制度提取一定比例的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益。然而，政府參與分配的理論依據(jù)以及行為性質(zhì)有待厘清。當(dāng)前學(xué)界有三種不同的觀點(diǎn)，即稅收說(shuō)、行政事業(yè)性收費(fèi)以及收益分成說(shuō)。調(diào)節(jié)金本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)模糊，可能會(huì)導(dǎo)致調(diào)節(jié)金提取正當(dāng)性受到理論界與利益相關(guān)者的質(zhì)疑。另一方面是參與收益分配的地方政府層級(jí)不一。按照《增值收益調(diào)節(jié)金暫行辦法》的規(guī)定，省級(jí)政府、市級(jí)政府無(wú)權(quán)取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益，只有縣級(jí)政府有權(quán)提取一定比例的增值收益。然而試點(diǎn)地區(qū)的做法與上述“暫行辦法”存在較大出入，包括以下幾種情況：一是政府完全不提取調(diào)節(jié)金；二是只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提取調(diào)節(jié)金，市、縣級(jí)政府不提??；三是市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府均按照一定比例提取調(diào)節(jié)金。由于當(dāng)前未形成統(tǒng)一的、科學(xué)合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配機(jī)制，目前各地政府提取調(diào)節(jié)金的隨意性較大，沒(méi)有確定客觀科學(xué)的提取標(biāo)準(zhǔn)，這容易導(dǎo)致國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)體在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配上的利益失衡。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益很大一部分是源于政府的公共投資、市政配套，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在政府的前期投入，同時(shí)政府是入市過(guò)程的土地管理者和監(jiān)督者，因此，政府理應(yīng)參與土地增值收益分配。而政府應(yīng)當(dāng)以何種方式參與這種分配尚待解決。此外，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前期工作包括農(nóng)地轉(zhuǎn)用或者宅基地整理節(jié)余，以宅基地整理節(jié)余為例，該過(guò)程必然涉及相關(guān)農(nóng)民的拆遷安置。因此，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓價(jià)款，包含了村集體投入的拆遷安置成本，此時(shí)，如何確定收益分配的基數(shù)與比例是一個(gè)重要問(wèn)題。

2.2.2 內(nèi)部收益分配的原則模糊

根據(jù)現(xiàn)行制度安排和試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施方案，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所產(chǎn)生的增值收益在向政府繳納增值收益調(diào)節(jié)金、相關(guān)稅費(fèi)以及必要成本之后，剩余部分在集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員之間分配。目前，試點(diǎn)地區(qū)已探索出了以集體統(tǒng)一存留支配為主、集體和成員按比例分配以及將集體增值收益量化為農(nóng)戶股權(quán)的三種內(nèi)部收益分配方式[8]。集體提留增值收益以壯大集體經(jīng)濟(jì)，用于提供公共事業(yè)支出等。而集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營(yíng)和公共服務(wù)的供給依賴于集體管理能力。然而，當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民集體自治和民主管理能力良莠不齊。土地增值收益的內(nèi)部分配存在集體與成員之間分配規(guī)則不清晰、集體提留增值收益用途未臻合理等問(wèn)題。

農(nóng)村集體是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體。然而，由于當(dāng)前集體建設(shè)用地存在所有權(quán)性質(zhì)模糊不清、所有權(quán)主體錯(cuò)位或虛置以及所有權(quán)行使主體混亂等問(wèn)題，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)被弱化，逐漸成為虛化的一個(gè)符號(hào)，使得鄉(xiāng)村干部成為土地所有權(quán)的“人格化主體”[9]。目前，我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在效益低下、管理不規(guī)范、制度不健全等問(wèn)題。因此，集體經(jīng)濟(jì)容易淪為少數(shù)村干部的“個(gè)人財(cái)產(chǎn)”，侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不利于土地增值收益在集體內(nèi)部公平分配。同時(shí)，我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織的制度建構(gòu)尚不完善，集體民主管理機(jī)制不健全。很多地區(qū)沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織，依賴村民委員會(huì)代行職能，導(dǎo)致農(nóng)民集體缺乏意志形成機(jī)制，沒(méi)有執(zhí)行落實(shí)提留收益的使用、管理。農(nóng)民的成員權(quán)殘缺，利益表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)等較難實(shí)現(xiàn)，在土地增值收益中處于劣勢(shì)地位。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的集體內(nèi)部增值收益分配機(jī)制，在當(dāng)前尚未形成統(tǒng)一的法律制度約束之下，各試點(diǎn)地區(qū)普遍存在分配機(jī)制不健全、增值收益分配不透明的現(xiàn)象。

2.3 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配的現(xiàn)實(shí)困境

2.3.1 農(nóng)村土地規(guī)劃和用途管制的制約

一方面，目前的規(guī)劃與用途管制框架約束了規(guī)?；募w建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。農(nóng)村整體規(guī)劃編制方面進(jìn)度緩慢和規(guī)劃的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“無(wú)規(guī)可依”。在耕地、宅基地、公益性建設(shè)用地以及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交叉分布的情形下，村莊規(guī)劃的缺失不利于農(nóng)村土地的整理，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；霓r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[10]。另一方面，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的生成涉及農(nóng)村規(guī)劃的變更和建設(shè)用地指標(biāo)的分配，因此，允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市可能導(dǎo)致部分農(nóng)用地、宅基地、公益性建設(shè)用地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，影響農(nóng)民生存保障和生活保障，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，難以有效掌控本次農(nóng)村土地制度改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

2.3.2 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前的成本分擔(dān)問(wèn)題

根據(jù)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的來(lái)源，現(xiàn)狀為宅基地或者農(nóng)用地的土地，需要經(jīng)過(guò)土地綜合整治或“增減掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施，才能夠整理出可供入市的“增量”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程將涉及農(nóng)民的拆遷安置補(bǔ)償成本、耕地補(bǔ)償成本、土地復(fù)墾成本以及土地平整成本等。其中，宅基地退出產(chǎn)生的直接投入成本為實(shí)現(xiàn)宅基地退出直接投入的人力、物力和財(cái)力，包括房屋拆遷、土地復(fù)墾及安置區(qū)建設(shè)等直接投入。而政府前期投入的“五通一平”或者“七通一平”的開發(fā)成本，也需要獲取增值收益來(lái)買單。因此，相較于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目的實(shí)施需要更多的資金投入。根據(jù)“誰(shuí)貢獻(xiàn)誰(shuí)收益”的原則[11]，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之前的投入成本核算直接影響土地增值收益的外部分配。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)自籌資金實(shí)現(xiàn)土地整治然后入市，而大部分地區(qū)只能通過(guò)向社會(huì)資本融資方式取得項(xiàng)目實(shí)施資金。伏紹宏等[12]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)案例的土地整理項(xiàng)目實(shí)施完成后，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益往往與前期社會(huì)資本的資金投入持平，集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)入市獲取的現(xiàn)金收益全部用于歸還前期向社會(huì)資本借貸的項(xiàng)目資金。在此情形下，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)并未增加。此時(shí)，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益能否覆蓋入市前的投入成本，將影響地方政府與村集體入市的積極性。因此，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的成本—收益有待進(jìn)一步商討和測(cè)算。

3 增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的政策優(yōu)化

有實(shí)踐專家認(rèn)為將非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃為經(jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)允許依法變更的增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。這樣可以盤活大量閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地，擴(kuò)大入市土地規(guī)模，為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市提供更加廣闊空間。在此改革背景下，宅基地制度與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市如何聯(lián)動(dòng)，宅基地改革節(jié)余出的宅基地能否轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽考w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)而入市，這些問(wèn)題不僅關(guān)涉集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題，也關(guān)系著宅基地制度改革能否順利進(jìn)行。當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在產(chǎn)權(quán)不明確、入市主體不清晰、農(nóng)村整體規(guī)劃編制方面進(jìn)度緩慢和規(guī)劃缺失等制度缺陷和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文以掃清增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度障礙和現(xiàn)實(shí)困境為目標(biāo)，提出如下完善增值收益分配的政策建議。

3.1 掃清增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度障礙

3.1.1 加快集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作

從產(chǎn)權(quán)理論來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是相關(guān)權(quán)利的讓渡，而流轉(zhuǎn)收益主要取決于流轉(zhuǎn)的權(quán)利。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體和入市主體是農(nóng)村土地入市的前提條件。首先，應(yīng)將入市主體確定為擁有和代表農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的農(nóng)民集體，充分尊重農(nóng)民的入市意愿和政治參與權(quán)利。通過(guò)確權(quán)登記明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歸屬主體及土地產(chǎn)權(quán)主體，夯實(shí)入市的權(quán)屬基礎(chǔ)，這是解決土地權(quán)屬和利益糾紛的重要依據(jù)。

3.1.2 健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃法律制度

土地利用規(guī)劃是土地市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的重要前提，也是土地資源得以有效配置的基本保證。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的依據(jù)，任何土地的利用都受到規(guī)劃的嚴(yán)格約束。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃，國(guó)家既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的總量控制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的增量建設(shè)用地指標(biāo)分配體系和建設(shè)用地使用權(quán)總量控制法律制度，又可以對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地總量控制體系，從而防止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市供給沖擊國(guó)有出讓土地的總量控制，防止因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市導(dǎo)致大量農(nóng)用地在利益驅(qū)使下變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地事關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，數(shù)量過(guò)大可能會(huì)對(duì)耕地保護(hù)和國(guó)家糧食安全形成沖擊。據(jù)此，一方面應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》中對(duì)存量和增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地采取不同的規(guī)制策略，在保證不觸及耕地紅線且不增加建設(shè)用地總量指標(biāo)的前提下，制定增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市制度。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)全域土地綜合整治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地要素的集中連片管理，破解土地碎片化難題，為用地單位提供規(guī)?；募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而促進(jìn)資本下鄉(xiāng)的步伐[13]。

3.1.3 建立規(guī)范的增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)當(dāng)通過(guò)《土地管理法》的完善，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的農(nóng)轉(zhuǎn)用過(guò)程中的耕地占用補(bǔ)償、宅基地退出安置等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題建立統(tǒng)一的規(guī)則框架或立法指引。新修訂的《土地管理法》建立了對(duì)集體土地“區(qū)片綜合地價(jià)+社會(huì)保障”的補(bǔ)償制度，這有助于提升對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償。對(duì)于增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地過(guò)程中被占地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參照土地征收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這有助于實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收兩種制度的有效銜接和協(xié)調(diào)運(yùn)行。同時(shí)，中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)各省級(jí)政府制定的“區(qū)片綜合地價(jià)”進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以避免出現(xiàn)因土地增值收益在征收和入市領(lǐng)域的不協(xié)調(diào)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

3.2 健全農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制

政府應(yīng)建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則，完善金融、稅收、審計(jì)等相關(guān)的服務(wù)和管理制度。做好交易平臺(tái)建設(shè)、規(guī)則制定、市場(chǎng)培育等工作，起到服務(wù)保障和管理監(jiān)督的作用，“簡(jiǎn)政放權(quán)”“效率優(yōu)先”，建立高效快捷的行政審批服務(wù)體系。

建立健全農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制，需要構(gòu)建完善的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格機(jī)制。當(dāng)前，由于多數(shù)地區(qū)沒(méi)有形成集體建設(shè)用地市場(chǎng)，在制定入市價(jià)格時(shí)反過(guò)來(lái)參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致通過(guò)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的初衷沒(méi)有實(shí)現(xiàn)[1]。應(yīng)完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策，按照土地供應(yīng)與流轉(zhuǎn)價(jià)格相均衡、租金與地價(jià)水平相均衡的原則，根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)需求，結(jié)合企業(yè)承受能力，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格體系，統(tǒng)一明確不同區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租金和地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，適度提高增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易價(jià)格。

3.3 制定科學(xué)、合理的增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配制度

3.3.1 外部收益分配的制度革新

明確政府提取調(diào)節(jié)金的性質(zhì)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的雙方主體為農(nóng)民集體與使用權(quán)人，政府并不直接參與這一具體的民事法律關(guān)系當(dāng)中，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度中，政府的作用在于制定相關(guān)制度規(guī)則，并確保其得以執(zhí)行。在增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整理階段，政府承擔(dān)公共設(shè)施的鋪設(shè)工作并投入開發(fā)成本；而在土地出讓過(guò)程中，政府的角色應(yīng)回歸為監(jiān)管者和爭(zhēng)議解決者[2]。在分配問(wèn)題上，基于“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，國(guó)家并非集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)人，故不應(yīng)直接參與初次分配，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理的稅收體系來(lái)調(diào)節(jié)增值收益分配。這樣無(wú)論是從轉(zhuǎn)變政府角色、保護(hù)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)抑或平衡集體間公共利益等角度考量，都更加合理。

合理制定政府收取調(diào)節(jié)金的比例?！凹骖檱?guó)家、集體、個(gè)人”的目的在于以收益分配向集體與個(gè)人傾斜的政策導(dǎo)向平衡三者之間的利益[4]。當(dāng)前，試點(diǎn)地區(qū)多以成交價(jià)款為基礎(chǔ)計(jì)征土地增值收益調(diào)節(jié)金，實(shí)際上已將“增值收益”調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭胧兴谩闭{(diào)節(jié)金。對(duì)于增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，由于其前期投入和開發(fā)成本較高，因此，應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)投入誰(shuí)收益”的原則，制定成本分擔(dān)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上保證政府和集體的成本支付。另一方面，所得稅的制度設(shè)計(jì)能夠滿足實(shí)踐需要。所得稅的計(jì)稅依據(jù)是將收入額扣除法定扣除項(xiàng)目（如成本、費(fèi)用、損失等）后的純所得額，故可將入市地塊成交價(jià)款扣除集體與政府投入成本、費(fèi)用、稅金等項(xiàng)目，然后計(jì)稅。所得稅可采累進(jìn)稅率和比例稅率等，入市所得凈收益越多，征稅越多，符合稅收公平原則。

3.3.2 內(nèi)部收益分配的制度革新

明確村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，需要以完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)、尊重和保護(hù)農(nóng)民集體的土地權(quán)利為基本前提。所謂集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰、集體權(quán)益屢遭侵犯等問(wèn)題，歸根結(jié)底是由農(nóng)民集體所有權(quán)主體虛置造成的。一些地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織形同虛設(shè)，為村委會(huì)或者一些村干部干涉村集體的資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)提供了機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致了對(duì)集體資產(chǎn)管理不善，加劇了對(duì)農(nóng)民集體權(quán)益的侵犯。因此，構(gòu)建新型的集體經(jīng)濟(jì)組織是重塑集體土地所有權(quán)主體的一個(gè)發(fā)展方向。例如，上海改建了一部分村集體經(jīng)濟(jì)組織為村社區(qū)股份合作社，并賦予法人地位。股份制的推行，強(qiáng)化了社區(qū)農(nóng)民的成員權(quán)觀念。村一級(jí)每年兌換的土地分紅使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，保留集體成員的身份具有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)意義。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，集體成員會(huì)對(duì)集體組織的發(fā)展格外關(guān)注，從根本上形成集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范發(fā)展的動(dòng)力，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配奠定有利的主體基礎(chǔ)。

保障集體成員的知情權(quán)。增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能涉及宅基地的退出和集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式將被打破。因此，保障農(nóng)民的知情權(quán)、獲取集體成員支持，對(duì)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益和順利實(shí)施增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具有重要意義。以成都市郫都區(qū)寶華村為例[3],集體有意向出讓某一宗土地時(shí)，首先召開第一次村民大會(huì)，宣傳土地整治入市的政策，并收集和梳理村民的整治意愿，拆除愿意參加整治的農(nóng)戶舊宅并復(fù)墾耕地，集中辦理以村民小組為主體的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)證（“小證合大證”）；然后在商定該宗土地入市細(xì)節(jié)時(shí)召開第二次村民大會(huì)，形成入市及利益分配初步方案，向成都市農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司提出委托申請(qǐng)，并簽訂委托合同（“大證交中心”）；最后，由成都市農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司發(fā)布土地出讓信息，征集意向并組織交易，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)人的變更（“大證換名字”）及不動(dòng)產(chǎn)登記。

3.3.3 明確集體提留土地增值收益的用途

農(nóng)民集體內(nèi)部分配的本質(zhì)是集體自治問(wèn)題，具體的分配比例、方式和資金使用情況應(yīng)由村集體自主決定。村民小組在各地的組織情況各不相同，對(duì)于無(wú)法有效行使所有權(quán)主體的村民小組，建議村民小組可以預(yù)留一部分收益，其余部分由村集體統(tǒng)一管理分配。對(duì)集體提留的土地增值收益進(jìn)行用途限制。集體所有權(quán)肩負(fù)著為其成員提供生存保障、實(shí)現(xiàn)成員共同富裕的社會(huì)使命，因而具有公益性。集體提留的土地增值收益應(yīng)用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)或?yàn)榧w成員提供福利。為防止集體負(fù)責(zé)人與其他管理人員侵害集體成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，政府應(yīng)該立法限制集體提留增值收益的用途，明確規(guī)定集體提留的土地增值收益只能用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、為集體成員提供生存保障、集體公共設(shè)施建設(shè)以及成員安置補(bǔ)償?shù)确矫妗?/p>

3.3.4 加強(qiáng)對(duì)集體提留增值收益的使用監(jiān)管

完善集體提留土地增值收益的使用監(jiān)管機(jī)制。為了防止集體負(fù)責(zé)人與其他管理人員侵占、挪用集體提留的土地增值收益，必須建立嚴(yán)格的土地增值收益使用監(jiān)管制度。第一，成立專門的財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，對(duì)集體提留的土地增值收益及其他收益進(jìn)行監(jiān)督。由集體成員選舉的財(cái)務(wù)小組成員有權(quán)了解集體土地增值收益的使用情況，查閱有關(guān)的集體土地收益使用賬簿。第二，健全集體財(cái)務(wù)公開制度。要防止集體負(fù)責(zé)人及其他管理人員侵害集體的土地增值收益，必須制定完善的村務(wù)公開制度。成員集體的負(fù)責(zé)人與管理人員必須定期公開集體土地增值收益的使用、分配情況，接受成員監(jiān)督。第三，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集體收益分配和使用的監(jiān)管，防止截留、挪用等侵害集體和農(nóng)民利益的事情發(fā)生。