王鳳濤

2018年12月4日，中央正式印發(fā)《最高人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。最高人民檢察院黨組立即著手實施改革工作。同年12月24日，最高人民檢察院原業(yè)務(wù)部門的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員全部重新調(diào)整分配到第一至第十檢察廳，按照新的檢察權(quán)運行和檢察職能行使機制開展工作。(1)參見姜洪：《最高檢組建十個業(yè)務(wù)機構(gòu) 突出系統(tǒng)性整體性重構(gòu)性》，載《檢察日報》2019年1月4日。2019年1月3日，國務(wù)院新聞辦公室召開新年首場新聞發(fā)布會，最高人民檢察院檢察長、首席大檢察官張軍介紹了最高人民檢察院改革內(nèi)設(shè)機構(gòu)、全面履行法律監(jiān)督職能有關(guān)情況并答記者問。(2)參見《國新辦舉行2019年首場新聞發(fā)布會 最高檢領(lǐng)導(dǎo)就內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革答記者問》，載《檢察日報》2019年1月4日。最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革正式拉開帷幕。這次內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革被視為最高人檢察院恢復(fù)重建以來規(guī)模最大、調(diào)整最多、影響檢察全部職能發(fā)揮的一次改革。(3)參見《內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革勢在必行恰逢其時》，載《檢察日報》2019年1月7日?；仡欁罡呷嗣駲z察院此次內(nèi)設(shè)

機構(gòu)改革，深刻領(lǐng)會內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革基本內(nèi)容，細(xì)致發(fā)掘諸多的改革推動因素，認(rèn)真梳理改革取得的重大成就，展望內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的未來方向，對于做好內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革方案實施工作，進而完善中國特色社會主義檢察制度具有啟發(fā)意義。

一、 最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的基本內(nèi)容

最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革既涉及檢察業(yè)務(wù)部門，也涉及綜合管理部門和綜合部門，但以檢察業(yè)務(wù)部門改革為主。在改革內(nèi)容上，針對不同檢察部門的實際和檢察職能履行的需要，對于刑事檢察機構(gòu)、民行檢察機構(gòu)、公益訴訟檢察機構(gòu)和未成年人檢察機構(gòu)以及綜合管理部門和綜合部門分別采取了相應(yīng)的改革策略。

一是重塑刑事檢察機構(gòu)。將偵查監(jiān)督廳、公訴廳、公訴二廳、刑事執(zhí)行檢察廳等四個刑事檢察廳以及刑事申訴檢察廳的相關(guān)刑事申訴案件的辦理職能，檢察機關(guān)對司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個罪名案件的偵查職能，重塑為負(fù)責(zé)普通刑事犯罪案件的第一檢察廳、(4)第一檢察廳為普通犯罪檢察廳。負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的除第二、三、四檢察廳承辦案件以外的刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關(guān)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關(guān)刑事申訴案件。負(fù)責(zé)重大刑事犯罪案件的第二檢察廳、(5)第二檢察廳為重大犯罪檢察廳。負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的危害國家安全、公共安全犯罪，故意殺人、搶劫、毒品等犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關(guān)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關(guān)刑事申訴案件；負(fù)責(zé)死刑復(fù)核法律監(jiān)督工作。負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的第三檢察廳、(6)第三檢察廳為職務(wù)犯罪檢察廳。負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的國家監(jiān)察委員會移送職務(wù)犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關(guān)審判以及相關(guān)案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關(guān)刑事申訴案件。負(fù)責(zé)經(jīng)濟金融犯罪案件的第四檢察廳(7)第四檢察廳為經(jīng)濟金融犯罪檢察廳。負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關(guān)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補充偵查；辦理最高人民檢察院管轄的相關(guān)刑事申訴案件。以及負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行檢察和司法人員職務(wù)犯罪偵查工作的第五檢察廳(8)第五檢察廳為刑事執(zhí)行檢察廳。負(fù)責(zé)對監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機構(gòu)等執(zhí)法活動的監(jiān)督，對刑事判決、裁定執(zhí)行、強制醫(yī)療執(zhí)行、羈押和辦案期限的監(jiān)督，羈押必要性審查；辦理罪犯又犯罪案；負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪，以及按照刑事訴訟法規(guī)定需要由人民檢察院直接受理的其他重大犯罪案件的偵查。等五個刑事檢察廳。二是分設(shè)民行檢察機構(gòu)。將民事行政檢察廳拆分為負(fù)責(zé)民事檢察工作的第六檢察廳(9)第六檢察廳為民事檢察廳。負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請監(jiān)督和提請抗訴的民事案件的審查、抗訴；承辦對最高人民法院民事訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督；開展民事支持起訴工作；辦理最高人民檢察院管轄的民事申訴案件。和負(fù)責(zé)行政檢察工作的第七檢察廳。(10)第七檢察廳為行政檢察廳。負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請監(jiān)督和提請抗訴的行政案件的審查、抗訴；承辦對最高人民法院行政訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他行政審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，對行政執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督；辦理最高人民檢察院管轄的行政申訴案件。三是增設(shè)公益訴訟檢察機構(gòu)和未成年人檢察機構(gòu)。根據(jù)公益訴訟檢察工作和未成年人檢察工作的需要，設(shè)立負(fù)責(zé)公益訴訟檢察工作的第八檢察廳(11)第八檢察廳為公益訴訟檢察廳。負(fù)責(zé)辦理法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的民事公益訴訟案件，生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件；負(fù)責(zé)對最高人民法院開庭審理的公益訴訟案件，派員出席法庭，依照有關(guān)規(guī)定提出檢察建議；辦理最高人民檢察院管轄的公益訴訟申訴案件。和負(fù)責(zé)未成年人檢察工作的第九檢察廳。(12)第九檢察廳為未成年人檢察廳。負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，開展相關(guān)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補充偵查；開展未成年人司法保護和預(yù)防未成年人犯罪工作。四是整合職能調(diào)整或交叉重疊檢察機構(gòu)。對于所行使的檢察職能已經(jīng)調(diào)整或職能存在交叉重疊的檢察機構(gòu)進行撤并。(1) 將控告檢察廳和刑事申訴檢察廳的申訴案件受理職能合并為負(fù)責(zé)控告申訴檢察工作的第十檢察廳。(13)第十檢察廳為控告申訴檢察廳。負(fù)責(zé)受理向最高人民檢察院的控告和申訴；承辦最高人民檢察院管轄的國家賠償案件和國家司法救助案件。(2) 司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室整合到法律政策研究室。(14)法律政策研究室負(fù)責(zé)調(diào)查研究國家公布的與檢察工作有關(guān)的法律、法規(guī)、政策的執(zhí)行情況，提出意見和建議，承辦有關(guān)檢察工作法律案的起草和相關(guān)法律法規(guī)的修改研究論證工作；承辦涉及檢察工作的司法協(xié)助協(xié)定、引渡條約、國際公約等文本草案的研究、談判工作；指導(dǎo)并組織開展檢察理論研究工作，對檢察工作適用法律問題提出司法解釋意見；負(fù)責(zé)司法體制改革綜合協(xié)調(diào)相關(guān)工作；承擔(dān)最高人民檢察院檢察委員會日常工作；承擔(dān)最高人民檢察院對臺事務(wù)工作。(3) 將新聞辦公室與辦公廳合并為辦公廳(新聞辦公室)。(15)辦公廳(新聞辦公室)負(fù)責(zé)機關(guān)文電、會務(wù)、機要、檔案、保密等工作；協(xié)助院領(lǐng)導(dǎo)處理檢察政務(wù)，組織協(xié)調(diào)院重要工作部署、重大決策的貫徹實施；起草審核相關(guān)文件文稿，管理秘書實務(wù)，處理檢察信息，編發(fā)內(nèi)部刊物；負(fù)責(zé)人大代表聯(lián)絡(luò)工作和特約檢察員聯(lián)系工作；負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)同志批辦事項督查工作；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理全國檢察機關(guān)新聞宣傳和輿論引導(dǎo)工作。(4) 巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與檢務(wù)督察局合并為檢務(wù)督察局(巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)。(16)檢務(wù)督察局(巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)承擔(dān)對各級檢察機關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和最高人民檢察院規(guī)定、決定的情況進行督察；承擔(dān)檢察官懲戒委員會的具體工作；承擔(dān)內(nèi)部審計工作；負(fù)責(zé)研究制定檢務(wù)督察工作有關(guān)政策；承擔(dān)最高人民檢察院黨組巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。(5) 撤銷鐵路運輸檢察廳，其相關(guān)部分職能由其他檢察業(yè)務(wù)廳繼續(xù)行使。

辦公廳(新聞辦公室)、政治部、國際合作局、計劃財務(wù)裝備局、機關(guān)黨委和離退休干部局等六個內(nèi)設(shè)機構(gòu)(17)政治部負(fù)責(zé)本部門本系統(tǒng)思想政治工作和組織人事工作。政治部內(nèi)設(shè)干部部(保留警務(wù)部牌子)、宣傳部、干部教育培訓(xùn)部、辦公室。案件管理辦公室負(fù)責(zé)案件的統(tǒng)一受理流轉(zhuǎn)、辦案流程監(jiān)控、涉案財物監(jiān)管、法律文書監(jiān)管、案件信息公開；統(tǒng)一組織辦案質(zhì)量評查、業(yè)務(wù)考評和業(yè)務(wù)統(tǒng)計分析研判；組織指導(dǎo)人民監(jiān)督員工作；負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)信息化需求統(tǒng)籌，指導(dǎo)全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的應(yīng)用。國際合作局承擔(dān)全國檢察機關(guān)的對外交流合作和有關(guān)國際司法協(xié)助；承擔(dān)全國檢察機關(guān)與香港、澳門特別行政區(qū)聯(lián)系協(xié)助工作；承擔(dān)全國檢察機關(guān)涉外個案協(xié)查工作的管理；承辦最高人民檢察院與外國檢察機關(guān)合作協(xié)議或議定書的文本起草、談判及簽訂等對外協(xié)調(diào)、管理工作。計劃財務(wù)裝備局制定實施檢察機關(guān)財務(wù)和裝備規(guī)劃，編制最高人民檢察院支出規(guī)劃和部門預(yù)決算；負(fù)責(zé)最高人民檢察院本級財務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、政府采購等工作。機關(guān)黨委負(fù)責(zé)機關(guān)和在京直屬單位的黨群工作。離退休干部局負(fù)責(zé)離退休干部工作。整裝再出發(fā)，職能變化不大，各自發(fā)揮相應(yīng)職能。

最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，設(shè)置第一至第十檢察廳等十個檢察業(yè)務(wù)部門，設(shè)置辦公廳(新聞辦公室)、政治部、設(shè)置法律政策研究室、案件管理辦公室、國際合作局、檢務(wù)督察局(巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)、計劃財務(wù)裝備局、機關(guān)黨委和離退休干部局等九個綜合行政管理部門或綜合業(yè)務(wù)部門，共設(shè)置十九個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

二、 最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的推動因素

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察權(quán)運行的載體，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)檢察職能的要素，關(guān)乎檢察職能的實現(xiàn)。最高人民檢察院是最高檢察機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作。最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革對于地方檢察院而言具有示范和指導(dǎo)意義，是多重因素共同推動的結(jié)果。

(一) 表層因素：內(nèi)設(shè)機構(gòu)的錯綜復(fù)雜

最高人民檢察院與地方各級檢察院、東中西部檢察機關(guān)、同一地域不同省份檢察機關(guān)，同一省份省、市、縣三級檢察院，以及同級檢察院之間的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量、名稱、職能各不相同。各級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置可謂五花八門。2016年8月，中編辦和最高檢聯(lián)合下發(fā)《省以下人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革試點方案》，地方檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革探索正式啟動。地方檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革試點雖然積累了一定經(jīng)驗，但同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題。從各地內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革進度看，部分地方檢察機關(guān)未將內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革作為“必答題”，而是看作“選擇題”，采取“可答可不答的不答”的策略，導(dǎo)致各地內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革進度不一。從各地內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革層級看，有的分步實施，先在第一批司法體制改革試點基層檢察院試點，然后在部分市級院試點，最后結(jié)合兩級院的試點探索逐步在全省(區(qū)、市)推開，也有的是同時在省、市、縣三級院中的兩級或全省推開，但都將基層院作為改革的重點，省、市兩級院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革力度則相對有限。從各地內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革重心看，很多地方對于內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革方向和內(nèi)在邏輯把握不準(zhǔn)，糾結(jié)于內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量和名稱，怎樣把內(nèi)設(shè)機構(gòu)合并得數(shù)量少一些，名稱規(guī)整得時髦一些，似乎成了很多地方內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的重點。為了追求內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量的減少，甚至將完全不相關(guān)的檢察部門合并在一起。機構(gòu)設(shè)置不合理、名稱不統(tǒng)一、運行不規(guī)范問題，已經(jīng)困擾、影響和制約了檢察業(yè)務(wù)工作的開展。(18)參見鄭赫南：《“重塑性”變革是如何出爐的：最高檢機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革側(cè)記》，載《檢察日報》2019年1月15日。檢察機關(guān)機構(gòu)改革試點情況，使得各地檢察機關(guān)逐漸認(rèn)識到內(nèi)設(shè)機構(gòu)規(guī)范統(tǒng)一的重要性，普遍希望從頂層設(shè)計進行統(tǒng)一規(guī)范。這就要求最高人民檢察院以上率下統(tǒng)籌推進四級檢察院機構(gòu)改革，(19)參見前引③，《檢察日報》文。在這種情況下，最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革方案應(yīng)運而生。

(二) 直接因素：檢察職能的重大調(diào)整

國家監(jiān)察體制改革之前，由檢察機關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)。盡管憲法對于檢察機關(guān)的定位是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，并不局限于刑事法律監(jiān)督領(lǐng)域，但實踐中檢察機關(guān)職能履行實際以刑事檢察為主。檢察工作重心集中在兩個方面：在偵查環(huán)節(jié)，職務(wù)犯罪偵查是重中之重。在機構(gòu)設(shè)置上，行使偵查職能的“反貪污賄賂局”(反貪)和“反瀆職偵查局”(反瀆)成為檢察機關(guān)的拳頭部門。(20)“反貪局”比其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)高半格，反貪局局長擔(dān)任檢察院黨組成員，有的地方由副檢察長兼任。在審查起訴環(huán)節(jié)，公訴職能則舉足輕重，成為檢察機關(guān)緊隨“反貪”“反瀆”部門的核心業(yè)務(wù)部門。刑事檢察職能在法律監(jiān)督活動中占據(jù)較大比重，與之相應(yīng)，刑事檢察部門在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上一枝獨秀。比如，最高人民檢察院就設(shè)置有反貪污賄賂總局(下設(shè)反貪一局、反貪二局、反貪三局和反貪四局)和偵查監(jiān)督廳、公訴廳、公訴二廳(死刑復(fù)核檢察廳)、刑事執(zhí)行檢察廳、刑事申訴檢察廳等五個刑事檢察廳。無論從機構(gòu)、編制還是人員配備上看，刑事檢察都可謂兵強馬壯，與之相比，民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察職能則相對薄弱，這三大檢察職能均由民事行政檢察廳行使，在機構(gòu)、編制和人員配備上都無法與刑事檢察職能相提并論。未成年人檢察職能也沒有成立專門的檢察業(yè)務(wù)廳，相關(guān)職能由未成年人檢察工作辦公室這樣一個臨時機構(gòu)行使。國家檢察體制改革之后，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵防部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，過度依賴刑事檢察造成的法律監(jiān)督職能履行不全面、不充分、不平衡的問題暴露無遺。職務(wù)犯罪偵防部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，對檢察機關(guān)而言既是挑戰(zhàn)也是機遇。挑戰(zhàn)在于，檢察機關(guān)傳統(tǒng)意義上所倚重的部門轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)需要重塑自身的機構(gòu)與職能。機遇在于，這為檢察機關(guān)回歸憲法定位提供了契機。在這種情況下，通過改革內(nèi)設(shè)機構(gòu)實現(xiàn)法律監(jiān)督工作的全面平衡充分發(fā)展，就成為最高人民檢察院工作的當(dāng)務(wù)之急。

(三) 深層因素：司法責(zé)任制全面推行

在司法責(zé)任制改革推行之前，刑事檢察職能是檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的重心。在司法行政化色彩濃厚的情況下，需要通過層層請示和逐級審批強化內(nèi)部監(jiān)督和管理，對刑事檢察機構(gòu)進行“切段式”設(shè)置恰恰滿足了這種需要。每一段檢察權(quán)對應(yīng)設(shè)置一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，每個內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使的檢察權(quán)都是不完整的，在形式上容易形成一種“負(fù)責(zé)部門越多，內(nèi)部監(jiān)督越有力”的誤解。黨的十八大以來，黨中央高度重視司法體制改革，黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會將完善司法責(zé)任制作為重要改革任務(wù)進行部署，以有效解決“審者不判、判者不審”的突出問題。2014年在7個省市先行試點，2015年擴大到18個省市區(qū)，2016年在全國普遍開展，司法責(zé)任制改革按照改革時間表和路線圖順利推進，2017年已全面推開司法責(zé)任制等改革。至此，檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類司法人員各歸其位、各司其職，堅持“誰辦案誰負(fù)責(zé)”，檢察官依法對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)的格局已經(jīng)基本形成。隨著司法責(zé)任制改革深入推進，司法辦案專業(yè)化要求越來越高。檢察機關(guān)原有內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置與新型辦案機制之間的矛盾日益凸顯。(21)參見前引，鄭赫南文。在司法責(zé)任制改革前通過切割刑事檢察權(quán)來設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)來滿足司法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和行政化管理需要的做法，已經(jīng)不符合全面落實司法責(zé)任制改革的需要，也失去了賴以生存的土壤。檢察權(quán)“切段式”設(shè)置所形成的辦案過程分段、辦案標(biāo)準(zhǔn)分段，導(dǎo)致檢察官缺乏專業(yè)化的辦案能力，(22)參見前引③，《檢察日報》文。與司法責(zé)任制的要求不相符合。通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革提高司法專業(yè)化水平，成為落實司法責(zé)任制的必然要求。

(四) 根本因素：司法需求的深刻變化

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民的美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長。(23)參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第11頁。這就要求檢察機關(guān)按照黨的十九大報告中提出的任務(wù)，在新時代滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高水平的司法需求。(24)參見前引②，《檢察日報》文。但檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置與人民群眾的司法需求還不相適應(yīng)。比如，刑事檢察機構(gòu)分割設(shè)置，將一個完整的刑事檢察權(quán)切割為“偵查”“偵監(jiān)(批捕)”“公訴”“刑事執(zhí)行監(jiān)督”若干部分，極大增加了檢察權(quán)的運行成本。再如，民事、行政和公益訴訟檢察部門籠統(tǒng)設(shè)置，最高人民檢察院和省級檢察院民事、行政和公益訴訟檢察基本上合而為一，市級檢察機關(guān)的民事、行政和公益訴訟檢察部門多與其他檢察部門合并辦公，大部分基層檢察機關(guān)都沒有單獨的民事、行政和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)部門，民事、行政或公益訴訟檢察工作與人民群眾的需求還有很大差距。最高人民檢察院推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，就是要形成與時代大勢相適應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高需求，提供符合人民群眾需要的檢察服務(wù)，(25)參見前引③，《檢察日報》文。滿足人民群眾在新時代的司法需求。

三、 最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的重大成就

最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革實現(xiàn)了檢察權(quán)運行模式、檢察官角色和檢察職能的重塑，有助于落實司法責(zé)任制、節(jié)省司法資源、加強監(jiān)督制約和強化保障人權(quán)，對于檢察機關(guān)更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能將產(chǎn)生積極推動作用。

(一) 檢察權(quán)：從“切段式”到“三位一體”

在權(quán)力運行模式上，最高人民檢察院的檢察權(quán)長期采用“切段式”設(shè)置模式，這在刑事檢察權(quán)的配置上體現(xiàn)尤為明顯。刑事檢察權(quán)被切割為偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)、刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、刑事申訴監(jiān)督權(quán)等數(shù)段，每段檢察權(quán)在權(quán)力屬性上自成一體，在機構(gòu)設(shè)置上各自獨立，在職能分工上交叉重合。一個完整的檢察權(quán)被切割得支離破碎，形成層層內(nèi)部權(quán)力壁壘，難以形成制度合力。尤以偵查監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)為甚。批捕由偵查監(jiān)督部門檢察官負(fù)責(zé)，審查起訴由公訴部門檢察官負(fù)責(zé)。檢察官的大量精力耗費在做重復(fù)性勞動和內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)上，嚴(yán)重阻礙了檢察權(quán)的順利運行和整體效能的發(fā)揮。最高人檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，改變了刑事檢察權(quán)的“切段式”設(shè)置模式，通過將整個檢察權(quán)進行重新優(yōu)化整合，形成完整的刑事檢察權(quán)。

(二) 檢察機構(gòu)：從“畸輕畸重”到“均衡設(shè)置”

最高人民檢察院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置存在“畸輕畸重”問題。在本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革前，刑事檢察機構(gòu)設(shè)有5個廳，編制140多人，民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項職能僅設(shè)一個廳，編制30余人。(26)參見史兆琨：《因勢而謀繼往開來的“全面重塑”：最高檢恢復(fù)重建以來內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革變遷啟示錄》，載《檢察日報》2019年1月15日。刑事檢察機構(gòu)按照切割刑事檢察權(quán)的模式設(shè)置，每段刑事檢察權(quán)都要設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，分別設(shè)置刑事偵查、偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行檢察、刑事申訴檢察等若干檢察部門，檢察權(quán)切割得越零碎，刑事檢察機構(gòu)就越多。民行檢察部門根據(jù)案件性質(zhì)設(shè)置，按照民事案件和行政案件的案件性質(zhì)設(shè)置檢察部門且采用民行合署模式。未成年人檢察部門按照案件類型設(shè)置，未成年人案件無論是民事案件還是刑事案件均由未成年人檢察部門管轄。刑事檢察機構(gòu)的切割設(shè)置導(dǎo)致刑事檢察部門在機構(gòu)數(shù)量、規(guī)模和人員配備上遠超過其他業(yè)務(wù)部門。最高人民檢察院本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革主要根據(jù)案件性質(zhì)和案件類型設(shè)置業(yè)務(wù)部門，改變了內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置畸輕畸重的局面，更加注重刑事、民事、行政和公益訴訟檢察部門的均衡設(shè)置。

(三) 檢察官：從“殘缺不全”到“完整無缺”

檢察權(quán)的切段導(dǎo)致了檢察官的不完整性，每位檢察官只負(fù)責(zé)檢察工作的一個環(huán)節(jié)，受辦案環(huán)節(jié)的局限，檢察官只能關(guān)心自己負(fù)責(zé)的那一段職能。出庭幾乎成了公訴部門檢察官的專利，這導(dǎo)致除承擔(dān)公訴職能的檢察官外，大量檢察官沒有出庭的機會，不熟悉整個訴訟流程，不了解需要重點掌握的業(yè)務(wù)知識，也沒有動力去學(xué)習(xí)庭審中需要的檢察業(yè)務(wù)。久而久之，檢察官知識儲備碎片化、辦案能力單一化、庭審流程陌生化，很多檢察官甚至畏懼出庭，這不利于培養(yǎng)革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化檢察隊伍和檢察人才。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，從引導(dǎo)偵查到批捕再到公訴，一件案件從提前介入到進入檢察機關(guān)再到訴出去，再到刑事申訴檢察，都由同一名檢察官負(fù)責(zé)。如此一來，無論是刑事檢察部門、民事檢察部門、行政檢察部門還是公益訴訟檢察部門的檢察官，每名檢察官都有出庭的機會，可以得到全方位的鍛煉和業(yè)務(wù)能力的提升，都是完整意義上的檢察官，都可能成為在自己業(yè)務(wù)領(lǐng)域頂級的法治人才，從而極大地提高檢察官隊伍的革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。

(四) 檢察職能：從“唯刑論”到“全面法律監(jiān)督”

檢察職能是堅持“唯刑論”還是實行“全面法律監(jiān)督”，自20世紀(jì)50年代后期起在理論上一直有不同見解，(27)參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第385頁。在實踐中表現(xiàn)為以刑事檢察為重心。(28)以至于很多法律人一提到檢察院就將其視為刑事檢察機關(guān)，甚至很多檢察院工作人員潛意識中也存在這種錯誤認(rèn)知。但刑事檢察終究無法涵蓋法律監(jiān)督職能的全部，民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察功能日趨凸顯。從法院的案件數(shù)量上看，民事案件往往能夠達到法院案件總量的絕對多數(shù)，刑事案件只占其中的一小部分。(29)2018年，最高人民法院受理案件34794 件，審結(jié)31883 件，地方各級人民法院受理案件2800 萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)2516.8 萬件。其中，各級人民法院審結(jié)一審刑事案件119.8 萬件。參見周強：《最高人民法院工作報告：二〇一九年三月十二日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《人民日報》2019年3月20日。檢察機關(guān)受理的民事申訴信訪案件量已經(jīng)超過刑事申訴信訪案件量，在信訪案件總量中的占比上升趨勢明顯。(30)參見前引，史兆琨文。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革改變了檢察機關(guān)刑事、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察配置模式不統(tǒng)一的局面，改變了檢察機關(guān)以刑事檢察為重心導(dǎo)致的刑事檢察一股獨大而民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察偏居一隅的現(xiàn)象，形成了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四位一體”和全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的檢察格局，使檢察機關(guān)真正回歸法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位。

(五) 司法責(zé)任：從“無從追究”到“終身負(fù)責(zé)”

在每個檢察官只負(fù)責(zé)刑事偵查、批捕、審查起訴、出庭公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督、刑事申訴監(jiān)督等程序一個環(huán)節(jié)的情況下，理論上檢察官對自己負(fù)責(zé)的那部分事項負(fù)責(zé)，實際上每個環(huán)節(jié)檢察官對自己的行為對最終案件結(jié)果的影響及其內(nèi)在的因果關(guān)系模糊不清。負(fù)責(zé)批捕的檢察官會認(rèn)為自己只是負(fù)責(zé)批捕不負(fù)責(zé)起訴，負(fù)責(zé)公訴的檢察官會認(rèn)為自己只是負(fù)責(zé)公訴不負(fù)責(zé)批捕，以此類推，各環(huán)節(jié)參與案件的檢察官只承擔(dān)“一段”司法責(zé)任，似乎人人有責(zé)，但人人有責(zé)的結(jié)果往往是人人無責(zé)，最終難以追究辦案人員在冤假錯案中的司法責(zé)任。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，一類刑事檢察業(yè)務(wù)，由同一個機構(gòu)、辦案組和主辦檢察官辦到底，負(fù)責(zé)批捕的檢察官同時負(fù)責(zé)審查起訴，(31)參見姜洪：《全面貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神 推動各項法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，載《檢察日報》2019年1月18日。每個檢察官在案件結(jié)果中發(fā)生的作用和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任一目了然。完整的檢察權(quán)對應(yīng)著完整的司法責(zé)任，一旦發(fā)生冤假錯案可以順藤摸瓜，查明和追究相關(guān)責(zé)任人的司法責(zé)任，不存在推諉扯皮、推卸責(zé)任和法不責(zé)眾的問題，從而真正將司法責(zé)任制落到實處。

(六) 司法資源：從“重復(fù)勞動”到“優(yōu)化配置”

在批捕、審查起訴、公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督、刑事申訴等檢察職能由偵監(jiān)、公訴、刑事執(zhí)行、刑事申訴等多個部門的多名檢察官分別執(zhí)行的情況下，很多前后相繼的審查活動在形式上沒有交集。這就導(dǎo)致前一位檢察官做過的有些工作，后一位檢察官在履職過程中還要重復(fù)一遍，大量重復(fù)勞動。比如，負(fù)責(zé)批捕的檢察官以較低的證明標(biāo)準(zhǔn)審查的證據(jù)，負(fù)責(zé)公訴的檢察官還要以較高的證明標(biāo)準(zhǔn)再審查一遍，負(fù)責(zé)批捕的檢察官訊問過的犯罪嫌疑人，負(fù)責(zé)公訴的檢察官可能還要重復(fù)訊問。由于多數(shù)案件并不屬于疑難復(fù)雜的刑事案件，很多出于辦案考量的重復(fù)勞動更顯多余，造成司法資源的浪費。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，一類案件由一個機構(gòu)、一個辦案組、一名檢察官負(fù)責(zé)，統(tǒng)一履行立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、補充偵查、審判監(jiān)督以及辦理相關(guān)案件的申訴等職能，(32)參見前引，史兆琨文。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后這些檢察職能不再由多個部門的多名檢察官分別進行，而是由同一個部門的同一名檢察官負(fù)責(zé)，不但節(jié)省了司法資源和檢察官的辦案時間，而且提高了辦案效率、優(yōu)化了司法資源配置。

(七) 內(nèi)部制約：從“名不副實”到“名副其實”

刑事檢察職能切割為數(shù)段并由不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使，特別是批捕和公訴分別由偵監(jiān)部門和公訴部門行使，由兩名檢察官負(fù)責(zé)，這被視為“雙重監(jiān)督”的具體形式?！半p重監(jiān)督”在理論上追求的是內(nèi)部監(jiān)督制約，但監(jiān)督效果卻并不理想。監(jiān)督的效果與監(jiān)督者的數(shù)量并不必然成正比，所謂“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”，兩個人分別進行監(jiān)督并不必然比一個人集中監(jiān)督更好。實踐也證明，“捕訴分離”很容易造成批捕與公訴兩個部門的辦案流程“你捕你的，我訴我的”，互不通氣的情況。很多地方檢察機關(guān)包括最高人民檢察院兩個部門往往都是由同一位副檢察長分管，不難想象這個內(nèi)部制約的效果會怎樣。(33)參見前引②，《檢察日報》文。這樣的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式，監(jiān)督制約有限卻內(nèi)部耗損嚴(yán)重，分工有余而配合不足，白白增加了檢察權(quán)運行的溝通協(xié)調(diào)成本。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，批捕和公訴由同一個部門的同一名檢察官行使，這仍然是前后相繼的兩項權(quán)力，并不意味著批捕就被公訴吞并了，或監(jiān)督環(huán)節(jié)減少了，監(jiān)督環(huán)節(jié)并沒有絲毫的減少。只是行使批捕權(quán)的檢察官同時承擔(dān)這個案件的公訴職能，批捕與公訴兩項權(quán)力還是分別行使，因此仍然是對偵查活動進行雙重監(jiān)督，不但不會導(dǎo)致監(jiān)督力度削弱，反而因為節(jié)省了不同部門之間的溝通協(xié)調(diào)成本，實現(xiàn)了“1+1>2”的效果。

(八) 偵查監(jiān)督：從“前后脫節(jié)”到“無縫銜接”

刑事偵查監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要載體。(34)參見沈丙友：《公訴環(huán)節(jié)的偵查監(jiān)督功能探究》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權(quán)運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》，2018年。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革前，偵查監(jiān)督部門和公訴部門均承擔(dān)著一定的偵查監(jiān)督職能。(35)參見高揚捷等：《偵查監(jiān)督階段證據(jù)收集指引研究》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權(quán)運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》，2018年。偵查部門的偵查監(jiān)督職責(zé)主要體現(xiàn)在立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督和審查逮捕，(36)參見方潔等：《改革背景下偵查監(jiān)督工作的發(fā)展與完善》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權(quán)運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》，2018年。公訴部門的偵查監(jiān)督職責(zé)則主要體現(xiàn)在審查起訴環(huán)節(jié)。(37)參見前引，沈丙友文。由于偵監(jiān)和公訴部門各干各的，難以實現(xiàn)信息的實時共享。偵查監(jiān)督部門完成逮捕申請的審查后，無論是否決定批捕其任務(wù)都已完成，到偵查機關(guān)將案件移送審查起訴還有一段時間。雖然根據(jù)刑事訴訟法第94條的規(guī)定，公安機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當(dāng)?shù)模袡?quán)撤銷或者變更。公安機關(guān)釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應(yīng)當(dāng)通知原批準(zhǔn)的人民檢察院。但實踐中公安機關(guān)并不總是通知或及時通知檢察機關(guān)，這時不僅偵監(jiān)部門并不知情也不關(guān)心后續(xù)環(huán)節(jié)，而且，只要公安機關(guān)還沒有將案件移送審查起訴，公訴部門通常同樣無從知曉相關(guān)情形，無法及時進行監(jiān)督，這段時間很容易出現(xiàn)監(jiān)督空白。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，批捕和公訴由同一名檢察官行使，實現(xiàn)了批捕和公訴兩個階段信息享有者的合二為一。檢察官對于不批捕的案件的具體情況都有清晰的把握，對于那些應(yīng)當(dāng)移送審查起訴，而偵查機關(guān)并未移送或者偵查機關(guān)移送審查起訴時發(fā)現(xiàn)其隨意變更強制措施而未通知或未及時通知的，都可以進行實時監(jiān)督，從而實現(xiàn)批捕與公訴兩個環(huán)節(jié)偵查監(jiān)督的無縫銜接。

(九) 引導(dǎo)偵查：從“力不從心”到“游刃有余”

在本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革前，承擔(dān)批捕職能的檢察官采用的證明標(biāo)準(zhǔn)低于公訴標(biāo)準(zhǔn)，而且并不出庭公訴，不了解法庭對案件證據(jù)的要求，更不具有形成比偵查機關(guān)更高業(yè)務(wù)素養(yǎng)的條件，很難具備較強的引導(dǎo)偵查能力。即便提前介入案件偵查，由于掌握的證明標(biāo)準(zhǔn)較低，負(fù)責(zé)批捕的檢察官認(rèn)為符合證明標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)，到了公訴階段往往達不到法定的證明標(biāo)準(zhǔn)，難以給偵查機關(guān)提出富有建設(shè)性的意見，偵查機關(guān)自然不會太在意提前介入案件偵查的檢察官給出的偵查建議，因此負(fù)責(zé)批捕的檢察官在偵查階段基本處于邊緣狀態(tài)。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，負(fù)責(zé)批捕的檢察官同時是出庭支持公訴的檢察官，對于法庭對證據(jù)的審查和認(rèn)定了如指掌，可以極大提高檢察官的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，與偵查機關(guān)相比，在證據(jù)收集、甄別、認(rèn)定上技高一籌，從而形成了自己的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，有能力對偵查活動進行引導(dǎo)。偵查機關(guān)也樂于接受檢察機關(guān)的偵查引導(dǎo)，因為提前解決偵查階段存在的問題，要比事后補充偵查或證據(jù)被作為非法證據(jù)排除好得多。檢察官通過及時介入案件偵查，結(jié)合相應(yīng)的證明標(biāo)準(zhǔn)和庭審要求，引導(dǎo)偵查機關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，則可以有效防范偵查行為違法、提高偵查質(zhì)量、提高訴訟效率、優(yōu)化配置偵查資源。

(十) 權(quán)利保障：從“居于次位”到“并駕齊驅(qū)”

檢察官對逮捕和公訴證明標(biāo)準(zhǔn)的選擇是在對“懲罰犯罪”與“保障人權(quán)”進行取舍?！安对V分離”的情況下，逮捕的標(biāo)準(zhǔn)明顯低于公訴，形式上是在層層過濾，實際上通過較低的證明標(biāo)準(zhǔn)盡可能地將犯罪嫌疑人控制起來，“懲罰犯罪”處于優(yōu)先的位置上，“保障人權(quán)”則退居其次。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，將如何在“懲罰犯罪”和“保障人權(quán)”之間取舍的權(quán)力賦予同一名檢察官，由檢察官在逮捕標(biāo)準(zhǔn)和公訴標(biāo)準(zhǔn)之間作出選擇。如果更靠近逮捕的較低證明標(biāo)準(zhǔn)，就會降低犯罪嫌疑人逃跑的風(fēng)險，但會增加公訴失敗的風(fēng)險。反之，雖然會增加犯罪嫌疑人逃跑的風(fēng)險，但會降低公訴失敗的風(fēng)險。權(quán)利保障從“居于次位”的地位上升到與權(quán)利保障“并駕齊驅(qū)”的地位，由檢察官在同一個平臺上對嫌疑人逃跑風(fēng)險和公訴成功率的成本收益進行比較，并結(jié)合案件事實和法律規(guī)定，在逮捕和公訴證明標(biāo)準(zhǔn)中選擇一個最佳點，作出是否批準(zhǔn)逮捕的決定，從而達到一種實現(xiàn)社會總收益最大化的最佳狀態(tài)。

四、 最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的遠景展望

推動未來建設(shè)需要觀察現(xiàn)狀和遠景，對未來進行盡可能準(zhǔn)確地預(yù)測、估計甚至估算。(38)參見[德]尼采：《論道德的譜系：一篇論戰(zhàn)檄文》，周弘譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第48頁。最高人民檢察內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革作為一項與時俱進的事業(yè)，根據(jù)檢察職能發(fā)揮和司法實踐需要，遵循司法規(guī)律，適時深化內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，(39)《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》提出，推動檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，健全和規(guī)范檢察機關(guān)組織機構(gòu)，落實省以下地方檢察機關(guān)人財物統(tǒng)一管理改革要求，構(gòu)建科學(xué)高效的檢察組織體系。參見《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃〉的通知》，載《中華人民共和國最高人民檢察院公報》2019年第2期。推動未來檢察事業(yè)的不斷發(fā)展，是最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)建設(shè)的必由之路。

(一) 細(xì)化民事檢察機構(gòu)

最高人民檢察院本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革單設(shè)第六檢察廳一個民事檢察廳，與當(dāng)前檢察機關(guān)的職責(zé)使命、民事法律監(jiān)督的實踐需要和民事檢察人才儲備情況是相適應(yīng)的。當(dāng)前民事檢察工作中心和重點就是補短板、強弱項。(40)參見姜洪：《牢記對黨和人民的承諾 全面平衡充分履行法律監(jiān)督職責(zé)》，載《檢察日報》2018年10月30日。但民事案件在法院案件總量中的比重遠遠超過刑事案件和行政案件，隨著民事檢察事業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化民事檢察機構(gòu)的分工和設(shè)置，在做強的基礎(chǔ)上做優(yōu)民事檢察，形成更為專業(yè)的民事檢察機構(gòu)將是必然趨勢。根據(jù)民事案件的類型，在第六檢察廳一個民事檢察廳基礎(chǔ)上，可以增設(shè)四個民事檢察廳，(41)最高人民檢察院現(xiàn)有的十個檢察廳的命名規(guī)則，采取的是按照機構(gòu)序列通排的方式，這種方式在十個檢察廳的情況下是完全可取的。但隨著檢察廳的增設(shè)，為了便于識記和明確各業(yè)務(wù)部門的職能分工，可考慮根據(jù)案件性質(zhì)單獨排序，即刑事檢察一廳、刑事檢察二廳、刑事檢察三廳、刑事檢察四廳、刑事檢察五廳，民事檢察一廳、民事檢察二廳、民事檢察三廳、民事檢察四廳、民事檢察五廳等。形成負(fù)責(zé)普通民事案件的民事檢察一廳、(42)民事檢察一廳，為普通民事案件檢察廳。負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請監(jiān)督和提請抗訴的人身權(quán)利、勞動爭議、房地產(chǎn)及相關(guān)合同、農(nóng)村承包合同等民事案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的人身權(quán)利、勞動爭議、房地產(chǎn)及相關(guān)合同、農(nóng)村承包合同等民事訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對人身權(quán)利、勞動爭議、房地產(chǎn)及相關(guān)合同、農(nóng)村承包合同等民事案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的人身權(quán)利、勞動爭議、房地產(chǎn)及相關(guān)合同、農(nóng)村承包合同等案件的民事申訴案件。負(fù)責(zé)商事糾紛案件的民事檢察二廳、(43)民事檢察二廳，為商事糾紛案件檢察廳。負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請監(jiān)督和提請抗訴的第一、二審合同、公司、證券、保險、票據(jù)等商事糾紛案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的第一、二審合同、公司、證券、保險、票據(jù)等商事糾紛案件等民事訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對第一、二審合同、公司、證券、保險、票據(jù)等商事糾紛案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的第一、二審合同、公司、證券、保險、票據(jù)等商事糾紛案件的民事申訴案件。負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)案件的民事檢察三廳、(44)民事檢察三廳，為知識產(chǎn)權(quán)案件檢察廳。負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請監(jiān)督和提請抗訴的第一、二審知識產(chǎn)權(quán)及競爭糾紛案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的第一、二審知識產(chǎn)權(quán)及競爭糾紛案件等民事訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對第一、二審知識產(chǎn)權(quán)及競爭糾紛案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的第一、二審知識產(chǎn)權(quán)及競爭糾紛案件的民事申訴案件。負(fù)責(zé)婚姻家庭案件的民事檢察四廳(45)民事檢察四廳，為婚姻家庭案件檢察廳。負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請監(jiān)督和提請抗訴的婚姻家庭等案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的婚姻家庭等案件民事訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對婚姻家庭等案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的婚姻家庭等案件的民事申訴案件。和負(fù)責(zé)涉外民商事案件的民事檢察五廳(46)民事檢察五廳，為涉外民商事案件檢察廳。負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請監(jiān)督和提請抗訴的第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件民事訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的第一、二審涉外涉港澳臺民商事案件和海事、海商案件的民事申訴案件。共同發(fā)揮民事檢察職能的內(nèi)設(shè)機構(gòu)格局。

(二) 分設(shè)公益訴訟檢察機構(gòu)

在公益訴訟檢察的起步階段，公益訴訟案件類型和數(shù)量相對有限，民事訴訟法、行政訴訟法、英雄烈士保護法、未成年人保護法等規(guī)定的檢察公益訴訟案件范圍主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護、未成年人保護等領(lǐng)域，在這種情況下民事公益訴訟檢察和行政公益訴訟檢察職能可以由一個檢察廳行使。但鑒于民事和行政公益訴訟案件的特殊性和重要性，公益訴訟案件的范圍在不斷擴大，黨的十八屆四中全會后，中央層面的一些重要文件都包含了公益訴訟的內(nèi)容，有待通過修訂相關(guān)法律來落實。(47)2016年12月18日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》印發(fā)，其中指出“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”。在中央深改委審議通過的設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)法院的方案中，也有互聯(lián)網(wǎng)法院可以受理“檢察機關(guān)提起的互聯(lián)網(wǎng)公益訴訟案件”的規(guī)定。參見于瀟：《最高檢：對檢察公益訴訟案件范圍做審慎、積極探索》，載“中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)”，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403465.shtml，最后訪問日期：2019年6月7日。隨著各方面條件的逐步成熟，公益訴訟案件的范圍將逐步擴大，(48)《不斷創(chuàng)新發(fā)展 形成檢察公益訴訟新格局：最高人民檢察院通報2018年檢察公益訴訟工作情況》，載《最高人民檢察院新聞發(fā)布會(2018)》，中國檢察出版社2019年版，第303頁。公益訴訟案件的數(shù)量將日益增加，這就需要對公益訴訟檢察機構(gòu)的職能進行細(xì)分，將現(xiàn)在負(fù)責(zé)公益訴訟檢察案件的第八檢察廳分設(shè)為兩個檢察廳，即負(fù)責(zé)民事公益訴訟案件的公益訴訟檢察一廳(49)公益訴訟檢察一廳，為民事公益訴訟檢察廳。負(fù)責(zé)辦理法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的民事公益訴訟案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件。負(fù)責(zé)對最高人民法院開庭審理的民事公益訴訟案件，派員出席法庭，依照有關(guān)規(guī)定提出檢察建議。辦理最高人民檢察院管轄的民事公益訴訟申訴案件。和負(fù)責(zé)行政公益訴訟案件的公益訴訟檢察二廳。(50)公益訴訟檢察二廳，為行政公益訴訟檢察廳。負(fù)責(zé)辦理法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件。負(fù)責(zé)對最高人民法院開庭審理的行政公益訴訟案件，派員出席法庭，依照有關(guān)規(guī)定提出檢察建議。辦理最高人民檢察院管轄的行政公益訴訟申訴案件。

(三) 增設(shè)跨行政區(qū)劃檢察機構(gòu)

跨行政區(qū)劃檢察院改革正在北京和上海兩地試點。雖然尚未獲得人民檢察院組織法的立法確認(rèn)，但北京市人民檢察院第四分院和上海市人民檢察院第三分院的改革試點正在有條不紊地進行?？缧姓^(qū)劃檢察院改革的趨勢將是構(gòu)建與行政區(qū)劃檢察院平行設(shè)置的跨行政區(qū)劃檢察院系統(tǒng)，在地方設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院，辦理跨行政區(qū)劃案件，(51)參見王鳳濤：《跨行政區(qū)劃檢察院的組織結(jié)構(gòu)》，載《時代法學(xué)》2018年第4期。在最高人民檢察院設(shè)置“跨行政區(qū)劃檢察廳”作為跨行政區(qū)劃檢察院的對口部門，指導(dǎo)辦理全國跨行政區(qū)劃案件。因此，在最高人民檢察院新一輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，就體現(xiàn)為結(jié)合跨行政區(qū)劃檢察院的改革進程，適時增設(shè)負(fù)責(zé)跨行政區(qū)劃檢察工作的跨行政區(qū)劃檢察廳。(52)跨行政區(qū)劃檢察廳負(fù)責(zé)辦理向最高人民檢察院申請法律監(jiān)督和提請抗訴的跨行政區(qū)劃民商事案件的審查、抗訴。承辦對最高人民法院的跨行政區(qū)劃民商事案件的民事訴訟活動的法律監(jiān)督，對審判監(jiān)督程序以外的其他民事審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。開展對跨行政區(qū)劃民商事案件的民事支持起訴工作。辦理最高人民檢察院管轄的跨行政區(qū)劃民商事案件的民事申訴案件。

(四) 組建執(zhí)行檢察機構(gòu)

最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，刑事執(zhí)行檢察部門一直是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的重要組成部分，民事、行政、公益訴訟執(zhí)行檢察職能的發(fā)揮則非常有限。本輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，刑事執(zhí)行檢察職能放在第五檢察廳，民事執(zhí)行法律監(jiān)督職能放在第六檢察廳——民事檢察廳，行政執(zhí)行法律監(jiān)督職能放在第七檢察廳——行政檢察廳，公益訴訟執(zhí)行法律監(jiān)督職能放在第八檢察廳——公益訴訟檢察廳。事實上，在民事、行政、刑事、公益訴訟四類案件中，“執(zhí)行難”問題更多的存在于民事案件、行政案件和公益訴訟案件中，受到的詬病和引起的關(guān)注也最多，這應(yīng)當(dāng)成為法律監(jiān)督的重點，卻恰恰沒有專門的檢察部門進行監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察、行政執(zhí)行檢察和公益訴訟執(zhí)行檢察工作沒有單獨的檢察部門，造成民事執(zhí)行、行政執(zhí)行和公益訴訟執(zhí)行檢察工作沒有行使單獨檢察職能的地位，相關(guān)案件法律監(jiān)督功能的發(fā)揮非常有限。這在民事執(zhí)行檢察、行政執(zhí)行檢察、公益訴訟執(zhí)行檢察的起步階段可以理解，但隨著執(zhí)行法律監(jiān)督制度的發(fā)展，這種局面則應(yīng)當(dāng)逐漸改變。具體而言，就是要組建“執(zhí)行檢察總局”，作為執(zhí)行法律監(jiān)督的專門機構(gòu)，機構(gòu)規(guī)格較普通內(nèi)設(shè)機構(gòu)“高半格”(副部級)。(53)參見王鳳濤：《最高人民檢察院執(zhí)行檢察總局設(shè)置之探討》，載《司法改革論評》2020年第1輯，廈門大學(xué)出版社2021年版。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)執(zhí)行案件的類型，在執(zhí)行檢察總局內(nèi)，對執(zhí)行檢察部門進行分設(shè)，設(shè)置執(zhí)行檢察一局——刑事執(zhí)行檢察局、(54)執(zhí)行檢察一局，為刑事執(zhí)行檢察局。負(fù)責(zé)對監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機構(gòu)等執(zhí)法活動的監(jiān)督，對刑事判決、裁定執(zhí)行、強制醫(yī)療執(zhí)行、羈押和辦案期限的監(jiān)督，羈押必要性審查。辦理罪犯又犯罪案。執(zhí)行檢察一局與刑事檢察五廳的分工在于，刑事檢察五廳為自偵犯罪檢察廳，負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪，以及按照刑事訴訟法規(guī)定需要由人民檢察院直接受理的其他重大犯罪案件的偵查。執(zhí)行檢察二局——民事執(zhí)行檢察局、(55)執(zhí)行檢察二局，為民事執(zhí)行檢察局。負(fù)責(zé)對法院等民事執(zhí)法活動的監(jiān)督；負(fù)責(zé)民事判決、裁定等執(zhí)行活動的監(jiān)督。執(zhí)行檢察三局——行政執(zhí)行檢察局(56)執(zhí)行檢察三局，為行政執(zhí)行檢察局。負(fù)責(zé)對法律規(guī)定由最高人民檢察院辦理的對行政執(zhí)行活動合法性的監(jiān)督；負(fù)責(zé)對法院行政判決、裁定等執(zhí)行活動的監(jiān)督。和執(zhí)行檢察四局——公益訴訟執(zhí)行檢察局。(57)執(zhí)行檢察四局，為公益訴訟執(zhí)行檢察局。負(fù)責(zé)法律規(guī)定的由最高人民檢察院辦理的對涉公益的行政執(zhí)法活動合法性的監(jiān)督；負(fù)責(zé)對法院民事和行政公益訴訟判決、裁定等執(zhí)行活動的監(jiān)督。

中國檢察機關(guān)正處于轉(zhuǎn)型升級的歷史機遇期。最高人民檢察院未來可以通過新一輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，形成負(fù)責(zé)控告申訴檢察工作的控告申訴檢察廳、負(fù)責(zé)普通刑事犯罪案件的刑事檢察一廳、負(fù)責(zé)重大犯罪案件的刑事檢察二廳、負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的刑事檢察三廳、負(fù)責(zé)經(jīng)濟金融犯罪案件的刑事檢察四廳、負(fù)責(zé)司法人員職務(wù)犯罪偵查工作的刑事檢察五廳等五個刑事檢察廳，負(fù)責(zé)普通民事案件的民事檢察一廳、負(fù)責(zé)商事糾紛案件的民事檢察二廳、負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)案件的民事檢察三廳、負(fù)責(zé)婚姻家庭案件的民事檢察四廳、負(fù)責(zé)涉外民商事案件的民事檢察五廳等五個民事檢察廳，負(fù)責(zé)行政案件的行政檢察廳，負(fù)責(zé)民事公益訴訟案件的公益訴訟檢察一廳和負(fù)責(zé)行政公益訴訟案件的公益訴訟檢察二廳兩個公益訴訟檢察廳，負(fù)責(zé)未成年人檢察工作的未成年人檢察廳、負(fù)責(zé)跨行政區(qū)劃檢察工作的跨行政區(qū)劃檢察廳，以及負(fù)責(zé)執(zhí)行檢察工作的執(zhí)行檢察總局(包括負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行檢察工作的執(zhí)行檢察一局、負(fù)責(zé)民事執(zhí)行檢察工作的執(zhí)行檢察二局、負(fù)責(zé)行政執(zhí)行檢察工作的執(zhí)行檢察三局和負(fù)責(zé)公益訴訟執(zhí)行檢察工作的執(zhí)行檢察四局)，共“十五廳一總局”的檢察業(yè)務(wù)部門總體布局，構(gòu)建民事檢察、刑事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、跨行政區(qū)劃檢察和執(zhí)行檢察“六大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的格局。