苗沛霖

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境，確保各類市場(chǎng)主體公開公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)，處理好政府與市場(chǎng)的相互關(guān)系，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和要素的自由流動(dòng)，具有重要的體制機(jī)制性意義。從內(nèi)容上看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度包括審查主體、審查對(duì)象、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制、保障措施等一系列構(gòu)成要素，而其中審查主體的確立與定位無(wú)疑具有基礎(chǔ)性的意義，它直接關(guān)乎整個(gè)制度的體系安排和結(jié)構(gòu)模式，決定該項(xiàng)制度的存在形式和運(yùn)行效果。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）的規(guī)定，對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)方面的政策增量，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在政策制定過(guò)程中，嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查；對(duì)于政策存量，按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則，由各級(jí)政府及所屬部門對(duì)照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，予以有序清理和廢除?！?〕《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》同樣要求“堅(jiān)持存量清理和增量審查并重，持續(xù)清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”。由此確立了以政策制定機(jī)關(guān)為主的自我審查模式。據(jù)此，本文將以該模式為基點(diǎn)，對(duì)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的現(xiàn)有模式予以考察和反思，并對(duì)其體系化建構(gòu)和發(fā)展演變趨勢(shì)予以探討和展望。

一、自我審查模式的意義及其局限

自我審查模式是綜合考量現(xiàn)階段多種因素而做出的穩(wěn)妥而可行的合理選擇，有其現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性與必然性。鑒于涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種政策措施，種類繁雜、形式多樣、數(shù)量巨大，由任何一個(gè)專門機(jī)關(guān)對(duì)其獨(dú)立進(jìn)行統(tǒng)一審查不僅在實(shí)踐中難以做到，而且還面臨著體制上和法理上的諸多障礙。而政策制定機(jī)關(guān)各自分別審查不僅可以有效地分散審查工作、緩解審查壓力，而且具有熟悉相關(guān)領(lǐng)域?qū)嶋H情況和專業(yè)知識(shí)、明晰政策制定背景和意圖的顯著優(yōu)勢(shì)，從而有利于盡快推動(dòng)該制度的實(shí)施?？梢哉f(shuō)，這種自我審查模式是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)一種兼具合理性與可操作性的制度選擇。〔2〕參見鄭和園：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中自我審查的理論邏輯及實(shí)踐路徑》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2017年第12期。同時(shí)，這種漸進(jìn)式的制度實(shí)施策略，也有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，真正將維護(hù)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)逐漸內(nèi)化為政策制定機(jī)關(guān)的自覺意識(shí)與行動(dòng)，〔3〕參見李青：《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的回顧與展望》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2018年第7期。進(jìn)而有助于在全社會(huì)形成健康理性的競(jìng)爭(zhēng)觀念和斑斕成熟的競(jìng)爭(zhēng)文化。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度自實(shí)施以來(lái)，在打破行政性壟斷、提高資源配置效率、確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位等方面發(fā)揮了積極作用，取得了明顯的階段性成效。然而，在看到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一項(xiàng)創(chuàng)新之舉所產(chǎn)生的積極效用的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)正視其所存在的問題與不足。目前，自我審查模式所暴露出來(lái)的問題是多方面的，例如，審查主體因能力不足而無(wú)法勝任審查工作、因激勵(lì)機(jī)制缺失而不愿意審查；〔4〕參見李俊峰：《公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查的困局及其破解》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)及程序不夠具體、完備，缺乏可操作性；〔5〕參見朱靜潔：《我國(guó)行政性壟斷的公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)制研究》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2017年第6期。內(nèi)部審查流于形式、事后監(jiān)督和反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法缺漏、內(nèi)嵌程序空白、地方聯(lián)動(dòng)不足等?！?〕參見耿啟幸：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的現(xiàn)實(shí)困境和本土化實(shí)踐——基于內(nèi)部審查制的思考》，載《發(fā)展改革理論與實(shí)踐》2018年第6期。

造成上述局面的原因固然是多方面的，審查能力和專業(yè)能力欠缺，審查標(biāo)準(zhǔn)和程序設(shè)計(jì)不嚴(yán)密，外部監(jiān)督機(jī)制不完善等，都影響著這一制度的功效，但審查主體是否有足夠的愿望和動(dòng)力去推動(dòng)這項(xiàng)工作才是問題的關(guān)鍵所在?？梢哉f(shuō)，自我審查制度能否順利實(shí)施，在很大程度上取決于審查主體的自覺與自愿?！?〕參見鄭鵬程、黎林：《澳大利亞公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的競(jìng)爭(zhēng)支付制度及其啟示》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2017年第11期。而問題在于，政策制定機(jī)關(guān)有這種“自覺和自愿”嗎？這應(yīng)當(dāng)成為我們反思該模式的邏輯起點(diǎn)。

從實(shí)際情況來(lái)看，目前政策制定機(jī)關(guān)自我審查的積極性并不高，審查的效果也差強(qiáng)人意，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委反壟斷局的領(lǐng)導(dǎo)也坦承“部分地區(qū)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極性不高”?！?〕張漢東：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度總體落實(shí)情況》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2017年第5期。不少學(xué)者認(rèn)為，審查機(jī)關(guān)不愿審查或僅進(jìn)行形式審查的關(guān)鍵原因在于內(nèi)部動(dòng)力的缺失，為此，落實(shí)內(nèi)部責(zé)任追究并完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，乃是激勵(lì)審查機(jī)關(guān)推進(jìn)審查工作的有效舉措?！?〕參見陳燦祁、葉蜜：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的優(yōu)化路徑研究》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2018年第2期。然而，通過(guò)完善責(zé)任追究和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制能達(dá)到預(yù)期目的嗎？這恐怕需要對(duì)內(nèi)部動(dòng)力不足的深層原因做進(jìn)一步的探討，才能真正尋找到走出困境的破解之道。

眾所周知，公平競(jìng)爭(zhēng)審查是“自上而下”所強(qiáng)制推進(jìn)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其生成路徑呈現(xiàn)出鮮明的“外發(fā)性”色彩，各地區(qū)各部門在這一制度實(shí)施過(guò)程中扮演的角色主要是貫徹落實(shí)。雖然公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)增進(jìn)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的公共利益有重大意義，但其在短期內(nèi)并不會(huì)直接促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)稅收入的增長(zhǎng)，甚至可能會(huì)直接減損或抑制其現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)形象。這樣，基于經(jīng)濟(jì)理性和現(xiàn)實(shí)利益的考量，地方或部門的政策制定機(jī)關(guān)自然難以產(chǎn)生積極推動(dòng)該制度實(shí)施的內(nèi)在意愿和自發(fā)動(dòng)力。此外，自我審查模式還存在著非常明顯的監(jiān)督悖論，自己做自己的法官不僅不符合程序正義的本質(zhì)要求，也難以保證結(jié)果公正和獲得人們的信賴。而要保證監(jiān)督的效果，就必須使監(jiān)督者與被監(jiān)督者相分離，且監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)比被監(jiān)督者具有更高的權(quán)威，期望政策制定機(jī)關(guān)能夠通過(guò)自我監(jiān)督而實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的目標(biāo)是過(guò)于理想化的思路。

自我審查模式存在著不可克服的內(nèi)在局限，這也注定任何以此為基礎(chǔ)的修補(bǔ)方案都難以達(dá)到預(yù)期效果。如前所述，學(xué)界有一種頗為流行的建議，即通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部責(zé)任追究和完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，來(lái)激勵(lì)審查主體的內(nèi)在動(dòng)力。然而，雖然《實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定：“就拒不改正或者不及時(shí)改正的政策制定機(jī)關(guān)，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人員依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)給予處分?！钡裆袩o(wú)任何政策制定機(jī)關(guān)或相關(guān)人員因此而受到處分。該條款長(zhǎng)期虛置，可能就意味著這一規(guī)定本身在實(shí)踐中很難得到執(zhí)行。至于對(duì)積極開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查并取得實(shí)效的審查主體給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)想更不具有可行性。誰(shuí)來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)、如何獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)多少、按什么標(biāo)準(zhǔn)和程序獎(jiǎng)勵(lì)等，都缺乏明確的法律依據(jù)和可依循的成功先例。如果以成本收益差額為標(biāo)準(zhǔn)，那么，這種財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)不可能彌補(bǔ)其因公平競(jìng)爭(zhēng)審查而失去的巨大利益；而象征性的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)顯然又不可能對(duì)政策制定機(jī)關(guān)產(chǎn)生吸引力。更重要的是，政策制定機(jī)關(guān)本來(lái)就不應(yīng)當(dāng)濫用行政權(quán)力實(shí)施壟斷行為，以此謀取任何額外的經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)。

再如，《意見》及《實(shí)施細(xì)則》均要求政策制定機(jī)關(guān)對(duì)其出臺(tái)的政策措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期評(píng)估，經(jīng)評(píng)估認(rèn)為妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止或者修改完善。然而，對(duì)于定期評(píng)估恐怕也不能抱過(guò)高的期望，首先，這一機(jī)制本身目前尚存在諸多問題，例如，《實(shí)施細(xì)則》要求定期評(píng)估可以每三年進(jìn)行一次。顯然，“三年”的間隔根本無(wú)法與日新月異、瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)生活相合拍，這樣的評(píng)估必將嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展與需要。其次，即使這一機(jī)制建構(gòu)得比較完備，其有效性仍然令人疑慮。因?yàn)?，事后評(píng)估的主體仍然是政策制定機(jī)關(guān)自身，仍然無(wú)法超脫自我審查的各種局限；且經(jīng)評(píng)估而進(jìn)行的廢止或修改，從性質(zhì)上看是一種正常的立法行為，很難將其定性為監(jiān)督活動(dòng)，它也不可能產(chǎn)生事后監(jiān)督的效果。

其實(shí)，自我審查模式本身并沒有任何問題，問題在于過(guò)度地把公平競(jìng)爭(zhēng)審查目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)寄托在這一環(huán)節(jié)和機(jī)制之上。實(shí)際上，自我審查是任何政策制定機(jī)關(guān)在制定政策過(guò)程中都不可或缺的一道必經(jīng)環(huán)節(jié)和一項(xiàng)正常工作。只要政策制定機(jī)關(guān)自認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，就可以出臺(tái)實(shí)施；反過(guò)來(lái)講，如果一項(xiàng)政策措施已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施，就意味著政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)為其符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查的形式要件和實(shí)質(zhì)要件。如果不符合，政策制定機(jī)關(guān)直接不讓其出臺(tái)就行了，而不可能也不必要用公開宣布、事后糾正的方式再來(lái)大張旗鼓地自己否定自己。因此，自我審查完全是一種內(nèi)部工作流程和事先防范機(jī)制。正因如此，自我審查模式所能發(fā)揮的作用是有限的，即使政策制定機(jī)關(guān)有維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的高度責(zé)任感，不可能在政策制定過(guò)程中事先對(duì)政策本身所可能存在的種種疏漏與偏頗明察秋毫、徹底根除，一項(xiàng)政策或立法的瑕疵與滯后更多的是在事后實(shí)施過(guò)程中才能逐漸暴露出來(lái)。因此，事后監(jiān)督一般比事先防范更為穩(wěn)妥和可靠，我們不僅要關(guān)注政策制定過(guò)程中的公平競(jìng)爭(zhēng)審查問題，更要把制度的重點(diǎn)放在事后的監(jiān)督與外在的制約上。

二、相對(duì)分離審查機(jī)制的進(jìn)步與不足

為了克服自我審查模式之局限，《意見》和《實(shí)施細(xì)則》試圖從兩個(gè)方面來(lái)強(qiáng)化審查效果，一是在自我審查過(guò)程中適度嵌入與政策制定機(jī)關(guān)相對(duì)分離的外部審查機(jī)制；二是通過(guò)社會(huì)監(jiān)督渠道使事先審查與事后監(jiān)督相結(jié)合，從而強(qiáng)化自我審查的權(quán)威與效能。

在外部審查方面，《意見》和《實(shí)施細(xì)則》建立了征詢意見制度、聯(lián)席會(huì)議制度和咨詢制度，即政策制定機(jī)關(guān)在開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求利害關(guān)系人意見或者向社會(huì)公開征求意見，并可以征求專家學(xué)者、法律顧問、專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見；對(duì)存在較大爭(zhēng)議或者部門意見難以協(xié)調(diào)一致的問題，可以提請(qǐng)同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)；就公平競(jìng)爭(zhēng)審查中遇到的具體問題，可以咨詢履行相應(yīng)職責(zé)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。顯然，廣泛征求、聽取各方面的意見，有助于政策制定機(jī)關(guān)作出的結(jié)論更為客觀公正，也更易于使最終結(jié)論得到各方面的認(rèn)可與接受。聯(lián)席會(huì)議制度則有助于加強(qiáng)各部門之間的信息交流與相互協(xié)作，同時(shí)，聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)機(jī)制和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的咨詢機(jī)制，可以有效彌補(bǔ)政策制定機(jī)關(guān)專業(yè)能力和審查能力的欠缺，推動(dòng)內(nèi)部審查的效果外顯化和保證審查工作的質(zhì)量。

然而，這些機(jī)制究竟能夠發(fā)揮多大的作用仍然不容樂觀。因?yàn)?，?duì)何謂“協(xié)調(diào)”，如何“協(xié)調(diào)”，“協(xié)調(diào)”具有什么樣的效力？遇到哪些“具體問題”可以提出咨詢，按照什么程序咨詢，咨詢意見對(duì)審查有什么樣的約束？怎么“征求意見”，如何確定征求意見的范圍和對(duì)象，“征求意見”對(duì)審查有什么樣的影響等，對(duì)于諸如此類的實(shí)質(zhì)性問題，《意見》和《實(shí)施細(xì)則》都缺乏明確具體的規(guī)定；而且，從《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的字面表述看，是否提請(qǐng)協(xié)調(diào)、提出咨詢、征求意見等，均由政策制定機(jī)關(guān)視情況自由裁量而非強(qiáng)制性的法定步驟，是政策制定機(jī)關(guān)在自我審查過(guò)程中的一種可選擇性程序，聯(lián)席會(huì)議和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都只是應(yīng)政策制定機(jī)關(guān)的請(qǐng)求而進(jìn)行相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)或者提供咨詢意見；即使聯(lián)席會(huì)議和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為有關(guān)的政策措施存在危害公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，也不能直接作出具有法律效力的審查結(jié)論，更無(wú)權(quán)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)做出要求其必須執(zhí)行的決定或命令。因此，這些程序機(jī)制在性質(zhì)上更接近于一種內(nèi)部的工作溝通或請(qǐng)示匯報(bào)制度。至于征求意見就更是極富彈性，雖然《實(shí)施細(xì)則》要求政策制定機(jī)關(guān)在書面審查結(jié)論中說(shuō)明征求意見情況，但是，如果不要求說(shuō)明所征求的意見與“審查結(jié)論”之間的內(nèi)在聯(lián)系，不要求“審查結(jié)論”必須建立在所“征求意見”的基礎(chǔ)之上，那么，“征求意見”就不可能對(duì)“審查結(jié)論”產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，所謂的“說(shuō)明情況”可能成為例行公事的情況介紹，甚至可能淪為可有可無(wú)、形同虛設(shè)的擺飾。此外，《意見》及《細(xì)則》均鼓勵(lì)委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助對(duì)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和定期評(píng)估。第三方機(jī)構(gòu)的參與在一定程度上可以彌補(bǔ)審查主體自身專業(yè)能力的不足，并可以增強(qiáng)審查結(jié)論的中立性和公信力。但由于第三方機(jī)構(gòu)的作用只是“協(xié)助”而不是“主導(dǎo)”，更不是獨(dú)立進(jìn)行審查，這就決定了其所提供的意見只能是僅供審查主體參考而已。因此，第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)助不會(huì)比征求專家學(xué)者、法律顧問、專業(yè)機(jī)構(gòu)意見具有更高的價(jià)值和意義。

正是由于程序設(shè)置的寬泛和效力約束的疲軟，致使咨詢、協(xié)調(diào)、征求意見等機(jī)制在實(shí)踐中常常處于休眠狀態(tài)。同時(shí)，由于咨詢、協(xié)調(diào)、征求意見等在性質(zhì)上都是政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查時(shí)的選擇項(xiàng)，總體上仍然屬于自我審查框架下的事先審查范疇，難以對(duì)具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施產(chǎn)生真正的剛性約束作用。

《意見》和《實(shí)施細(xì)則》所建立的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制似乎超越了上述局限，具有外部監(jiān)督和事后審查的性質(zhì)，即，政策制定機(jī)關(guān)涉嫌未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，任何單位和個(gè)人可以向政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。應(yīng)當(dāng)看到，舉報(bào)是目前啟動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主渠道，現(xiàn)階段大量的公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例都是基于公眾舉報(bào)而予以核實(shí)或調(diào)查的。基于自身利益的需要，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人自然會(huì)對(duì)這些政策措施有著更高的關(guān)注，對(duì)它們是否存在限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的情形也有著更切實(shí)的感受。因此，賦予“任何單位和個(gè)人”享有舉報(bào)權(quán)，顯然可以使公平競(jìng)爭(zhēng)審查獲得廣泛而堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)有助于理性而成熟的競(jìng)爭(zhēng)觀念在全社會(huì)逐步深入人心。然而，《實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定顯然存在諸多問題。

首先，《實(shí)施細(xì)則》要求舉報(bào)采用書面形式并提供相關(guān)的事實(shí)和證據(jù)。然而，政策制定機(jī)關(guān)是否進(jìn)行了公平競(jìng)爭(zhēng)審查，作為局外人的舉報(bào)者是很難提供“相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的”，而政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策措施是否“違反審查標(biāo)準(zhǔn)”，則需要具備必要的專業(yè)能力。因此，《實(shí)施細(xì)則》這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上對(duì)舉報(bào)人的舉證責(zé)任提出了很高的要求，但對(duì)舉報(bào)人的知情權(quán)和有關(guān)權(quán)益的保障則語(yǔ)焉不詳。這顯然為相關(guān)機(jī)構(gòu)以缺乏“相關(guān)事實(shí)和證據(jù)”為由而拒絕接受舉報(bào)或敷衍對(duì)待舉報(bào)提供了借口和依據(jù)?；蛘呤且?yàn)橐庾R(shí)到了這一規(guī)定所存在的缺憾，或者是基于對(duì)舉報(bào)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中重要作用的高度重視，新近出臺(tái)的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》明確要求：“建立面向各類市場(chǎng)主體的有違公平競(jìng)爭(zhēng)問題的投訴舉報(bào)和處理回應(yīng)機(jī)制并及時(shí)向社會(huì)公布處理情況?！比欢巴对V舉報(bào)和處理回應(yīng)機(jī)制”究竟該如何建立和完善，該意見尚沒有具體的細(xì)化性規(guī)定。

其次，根據(jù)《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，對(duì)于涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是可以向政策制定機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)提出停止執(zhí)行或者調(diào)整政策措施的建議。這里的“建議”顯然缺乏剛性約束力，且把最終的處置權(quán)賦予有關(guān)“上級(jí)機(jī)關(guān)”。然而，此處的“上級(jí)機(jī)關(guān)”究竟是指哪些機(jī)關(guān)，是同級(jí)人民政府，還是上級(jí)主管部門？上級(jí)機(jī)關(guān)按什么程序、方式做出責(zé)令改正的決定，責(zé)令改正的決定有無(wú)溯及力？給予“處分”后仍然拒不改正或者不及時(shí)改正的，該如何處理，上級(jí)機(jī)關(guān)能否或者是否有權(quán)直接予以改變或撤銷？〔10〕為了提升反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力度和權(quán)威，《征求意見稿》規(guī)定，對(duì)于濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以直接責(zé)令改正。有關(guān)機(jī)關(guān)和組織應(yīng)當(dāng)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成改正行為，并將有關(guān)改正情況書面報(bào)告反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如果被調(diào)查機(jī)關(guān)拒絕、阻礙調(diào)查的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)提出依法給予處分的建議（第58、59條）。這一規(guī)定對(duì)于增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的剛性約束效果有明顯的進(jìn)步，然而，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于哪些行政機(jī)關(guān)和組織可以做出“責(zé)令改正”的決定，是需要基于行政隸屬關(guān)系而定的，且此時(shí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何與有關(guān)“上級(jí)機(jī)關(guān)”實(shí)現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一、職責(zé)分工上的銜接，也需要預(yù)先做出制度上的統(tǒng)籌安排。因?yàn)榻o予相關(guān)責(zé)任人員以處分并不是最終目的，消除對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的危害才是問題的關(guān)鍵。盡管在實(shí)踐中，政策制定機(jī)關(guān)一般不會(huì)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的意見充耳不聞甚至直接對(duì)抗，但這畢竟是立法上的明顯疏漏。實(shí)際上，這一條款在現(xiàn)實(shí)中迄今為止還沒有被適用過(guò)，這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明這一條款的合理性和可行性是值得推敲的。

為了強(qiáng)化外部審查尤其是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用，有學(xué)者建議政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部審查后，須提交國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局進(jìn)行二次審查；有關(guān)單位或個(gè)人認(rèn)為有關(guān)政策嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，可以請(qǐng)求國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局進(jìn)行核實(shí)，必要時(shí)進(jìn)行重新評(píng)估。〔11〕參見耿啟幸：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的現(xiàn)實(shí)困境和本土化實(shí)踐》，載《發(fā)展改革理論與實(shí)踐》2018年第6期。類似方案還可參見劉大洪：《市場(chǎng)主體規(guī)則平等的理論闡釋與法律制度構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期，該文主張依托國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局建立起“自我控制+外部控制”的實(shí)施機(jī)制，即一項(xiàng)政策措施在出臺(tái)前，首先應(yīng)當(dāng)由政策制定機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查，然后再由反壟斷主管機(jī)構(gòu)開展外部評(píng)估。然而，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)這些難以計(jì)數(shù)的規(guī)范性文件都進(jìn)行二次審查，顯然是一項(xiàng)難以完成的工作；而且，基于行政層級(jí)體制，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)務(wù)院和各部委的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，即使對(duì)地方政府的規(guī)范性文件也很難說(shuō)有審查監(jiān)督權(quán)。還有學(xué)者主張通過(guò)政策制定機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)、反壟斷委員會(huì)等多個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部主體的協(xié)同工作，共同規(guī)范并完善自我審查機(jī)制?！?2〕參見王貴：《論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度構(gòu)建的基準(zhǔn)與進(jìn)路》，載《政治與法律》2017年第11期。如何讓隸屬關(guān)系極其復(fù)雜的“主體”之間實(shí)現(xiàn)“協(xié)同工作”，顯然面臨著諸多障礙。

總之，雖然上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查機(jī)制初步實(shí)現(xiàn)了制定主體與審查主體的相對(duì)分離，同時(shí)由具備較強(qiáng)專業(yè)能力且較為集中的審查主體進(jìn)行深度審查，還可以克服自我審查存在的弊端，〔13〕參見王磊：《比例原則下公平競(jìng)爭(zhēng)的深入審查》，載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期。但上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)畢竟都還屬于行政機(jī)關(guān)，因此，這種審查仍然是行政體制內(nèi)的自我循環(huán)，仍然難以完全超越自我審查的局限性。同時(shí)，它們與政策制定機(jī)關(guān)有著密切的上下級(jí)關(guān)系或工作關(guān)系，且不說(shuō)這無(wú)法從根本上契合程序正義的制度邏輯，即使審查主體完全從客觀公正的角度出發(fā)，也難以完全打消市場(chǎng)主體的擔(dān)憂和疑慮。這就需要從行政系統(tǒng)之外引入更具權(quán)威性和公正性的監(jiān)督機(jī)制，以健全和補(bǔ)強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度建構(gòu)與功能效用。

三、立法監(jiān)督在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的缺位與出場(chǎng)

依法撤銷各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的各種違憲違法的規(guī)范性文件是人大行使監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容和方式，可概稱之為立法監(jiān)督，其性質(zhì)、效力和運(yùn)作方式均有別于行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。

對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最大影響來(lái)自政府的過(guò)度干預(yù)，而政府干預(yù)的主要形式就表現(xiàn)為行政法規(guī)、行政規(guī)章、政策措施等一系列公共政策。如果說(shuō)《意見》所建立的自我審查模式和相對(duì)分離模式對(duì)于規(guī)章之下的規(guī)范性文件還可以發(fā)揮一定作用的話，那么，對(duì)于行政法規(guī)和地方性法規(guī)則完全無(wú)用武之地。因?yàn)?，行政法?guī)是由國(guó)務(wù)院制定的，地方性法規(guī)是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的。這些機(jī)關(guān)不存在所謂的“上級(jí)機(jī)關(guān)”，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更無(wú)權(quán)對(duì)其審查。所以，《意見》只是要求行政法規(guī)、地方性法規(guī)的起草部門在起草過(guò)程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。此時(shí)的審查主體是“起草部門”，審查階段是“起草過(guò)程中”。顯然這種審查連“政策制定機(jī)關(guān)”的自我審查也算不上，只是對(duì)起草工作的一種簡(jiǎn)單要求和提示?！兑庖姟分皇腔\統(tǒng)涉及行政法規(guī)、地方性法規(guī)的審查問題，但沒有做出程序上和機(jī)制上的明確安排。而要實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)的審查，就只能按照法律位階體系、依賴更有權(quán)威性的監(jiān)督主體、通過(guò)《憲法》和《立法法》所設(shè)置的立法監(jiān)督機(jī)制來(lái)完成。

根據(jù)我國(guó)《憲法》《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人大有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、決定和命令。上述“撤銷”顯然是對(duì)已經(jīng)生效實(shí)施的規(guī)范性文件進(jìn)行的監(jiān)督和矯正，屬于事后審查的范疇；“撤銷”的法定情形是“不適當(dāng)”，而“不適當(dāng)”的類型可以做多種解釋，既可以表現(xiàn)為同上位法相抵觸，也可以表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的排除和限制。而且，不管在哪種監(jiān)督體系中，“審查”都不是最終目的，重要的是如何把審查程序與“撤銷”結(jié)合起來(lái)；只有當(dāng)經(jīng)過(guò)審查的規(guī)范性文件面臨被“撤銷”的可能時(shí)，審查的意義和效力才能體現(xiàn)出來(lái)。顯然，這些規(guī)定為把公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入到人大的立法監(jiān)督范圍之內(nèi)提供了明確的憲法依據(jù)，為保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查的權(quán)威性提供了有力的制度保障。

為了保證這種監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，《立法法》明確要求行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。而備案當(dāng)然具有審查的意義，而且是目前人大監(jiān)督的主要渠道和方式，是實(shí)現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的前置性程序。由此形成了層級(jí)監(jiān)督與水平監(jiān)督相結(jié)合的縱橫交織的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，其中全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督具有無(wú)可置疑的最高性和終局性。然而，目前《立法法》僅對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的備案問題做了要求，對(duì)規(guī)章之外的其他行政規(guī)范性文件則未做規(guī)定；《監(jiān)督法》雖有一章名為“規(guī)范性文件的備案審查”，但對(duì)備案的范圍和程序完全未予涉及，從而使得其他規(guī)范性文件可以游離于備案審查的范圍之外。這就涉及一個(gè)問題，規(guī)章之外的其他行政規(guī)范性文件是否屬于人大監(jiān)督的對(duì)象，或者這些規(guī)范性文件是否屬于“法”的范疇？

就公平競(jìng)爭(zhēng)的審查對(duì)象而言，涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施等規(guī)范性文件，雖然未必屬于我國(guó)《立法法》所劃定的“法”的范圍，但無(wú)論是從其形式的抽象性、普遍性、強(qiáng)制性看，還是從其內(nèi)容的規(guī)范性、反復(fù)適用性及對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的重大影響看，完全具備法的形式特征和實(shí)質(zhì)要件，自然也應(yīng)當(dāng)受到立法性審查?！?4〕從這個(gè)意義上，政策制定機(jī)關(guān)制定政策措施的行為實(shí)際上可以看作是一種立法活動(dòng)或立法性行為。正因如此，有學(xué)者認(rèn)為，政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行的自我審查是一種源頭審查，是一種廣義的立法審查，即在規(guī)則制定過(guò)程中對(duì)規(guī)則合法性進(jìn)行的審查。參見張守文：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，載《政治與法律》2017年第11期。從實(shí)際情況看，作為行政立法主要類型的行政法規(guī)和規(guī)章，無(wú)論是從立法內(nèi)容看還是從立法技術(shù)看都已比較成熟和規(guī)范，涉及行政法規(guī)和規(guī)章的公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例迄今尚未發(fā)生。但在行政法規(guī)、規(guī)章之外，行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織依照法定權(quán)限和程序制定并發(fā)布著各種各樣的規(guī)范性文件，公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的所謂政策措施實(shí)際上大都也是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的。在現(xiàn)實(shí)生活中，地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等問題的源頭往往就在這些規(guī)范性文件身上。鑒于規(guī)范性文件所存在的種種混亂與無(wú)序現(xiàn)象，黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，這就要求采取有效措施、通過(guò)立法上的修改完善，明確將各級(jí)政府制定的涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種規(guī)范性文件納入備案審查范圍之內(nèi)，使其接受人大的審查與監(jiān)督。

由作為民意代表機(jī)關(guān)的人大進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的立法性監(jiān)督，不僅具有明確的法律依據(jù)，而且具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定的《意見》和《實(shí)施細(xì)則》所建構(gòu)的體制機(jī)制只能在行政框架之內(nèi)、就行政系統(tǒng)內(nèi)部的管理體制與監(jiān)督關(guān)系做出細(xì)化性或指導(dǎo)性規(guī)定，而不可能對(duì)不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式做出安排，更不可能對(duì)人大監(jiān)督在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的地位和作用予以規(guī)定，或者整合各種資源力量對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查做出全局性的統(tǒng)籌安排。這就要求超越《意見》和《實(shí)施細(xì)則》的既有框架結(jié)構(gòu)，從整全主義立場(chǎng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)行宏觀的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)，并在條件成熟的情況下適時(shí)將《意見》和《實(shí)施細(xì)則》上升到國(guó)家法律的層面，以全國(guó)人大或其常委會(huì)的立法形式建立起一種高規(guī)格、全方位、綜合性的審查監(jiān)督體系。

總之，把公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入人大監(jiān)督體系之中，既是增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)威性的有效途徑，也是一種法定的監(jiān)督渠道和機(jī)制。盡管要充分發(fā)揮人大監(jiān)督在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的作用，還面臨著諸多需要進(jìn)一步健全和完善的體制機(jī)制問題；盡管在實(shí)踐中人大監(jiān)督長(zhǎng)期以來(lái)一直是滯澀而行、效用未彰，但單是對(duì)這樣一種監(jiān)督類型的強(qiáng)調(diào)與重視就可以產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾，可以倒逼和督促政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待與履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)；而適時(shí)啟動(dòng)技術(shù)性和專業(yè)性比較強(qiáng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，反過(guò)來(lái)又可以豐富人大監(jiān)督的內(nèi)容和形式，甚至可以成為推動(dòng)人大監(jiān)督向縱深發(fā)展的著力點(diǎn)。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查的范圍與力度

從外部監(jiān)督的角度來(lái)看，立法監(jiān)督在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的重要性不言而喻，但基于整個(gè)國(guó)家權(quán)力的體系安排，人大常委會(huì)有權(quán)撤銷的只是本級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，而政府工作部門所制定的規(guī)范性文件并不在人大的審查監(jiān)督范圍之內(nèi)，這就使得人大的監(jiān)督范圍在公平競(jìng)爭(zhēng)審查方面存在空當(dāng)。因此，要構(gòu)建完善的外部監(jiān)督體系，還不能止步于對(duì)人大監(jiān)督的關(guān)注，而法院的司法審查在一定程度上則可以填補(bǔ)這一空白。《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！币虼?，法院是有權(quán)審查行政規(guī)范性文件的法定主體，而且，法院在行政訴訟中對(duì)規(guī)章之外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，與人大對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章及各級(jí)政府的規(guī)范性文件的審查相銜接，正好可以共同編織起對(duì)各種規(guī)范性文件進(jìn)行全方位審查的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，法院對(duì)市場(chǎng)體系建設(shè)的推動(dòng)和保障作用首先是通過(guò)行政訴訟體現(xiàn)出來(lái)的。在行政審判中，法院直接承擔(dān)著保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)依法運(yùn)行的司法職能。當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)不履行或怠于履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)，以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不調(diào)查或不及時(shí)調(diào)查濫用行政權(quán)力限制 、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為時(shí) ，應(yīng)賦予權(quán)益受到損害的相對(duì)人直接提起行政訴訟的權(quán)利，司法救濟(jì)渠道應(yīng)當(dāng)成為維護(hù)當(dāng)事人利益和保障公平競(jìng)爭(zhēng)的最終屏障。〔15〕參見萬(wàn)靜：《反行政壟斷頂層設(shè)計(jì)日漸清晰》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年7月12日，第6版。的確，司法的裁判性、專業(yè)性和規(guī)范性，使得法院在審判活動(dòng)中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查有著天然優(yōu)勢(shì)。行政訴訟是專門解決行政爭(zhēng)議的司法活動(dòng)，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查的焦點(diǎn)就在于有關(guān)規(guī)范性文件是否存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的情形。雖然規(guī)范性文件對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，需要借助經(jīng)濟(jì)學(xué)的專業(yè)知識(shí)和定量分析的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估方法加以認(rèn)定，但這并非深不可測(cè)、法官難以涉足的專業(yè)領(lǐng)域，也不是在每個(gè)審查環(huán)節(jié)以及每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)案件中都涉及復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)。而且，從法律文本和立法技術(shù)的角度，對(duì)規(guī)范性文件是否與上位法相抵觸、是否存在排除限制競(jìng)爭(zhēng)的情形，進(jìn)行定性分析與識(shí)別同樣不可或缺，甚至是更為重要和直觀的判斷，而法院的審判活動(dòng)正是對(duì)是否危害競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行合法性判斷。同時(shí)，司法審查以具體爭(zhēng)議的發(fā)生為前提，依附于具體的訴訟過(guò)程，而不是主動(dòng)進(jìn)行抽象的、事先的原則性審查。這種附帶性審查更具有針對(duì)性，能夠把現(xiàn)實(shí)的觀念沖突、利益爭(zhēng)執(zhí)與對(duì)法律規(guī)則的具體理解和適用結(jié)合起來(lái)，從而有助于把某個(gè)規(guī)范性文件對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響置于鮮活的生活場(chǎng)景之中加以評(píng)判，這比任何事先的預(yù)防性審查都更為真實(shí)和可靠。此外，人民法院不僅在數(shù)量分布上點(diǎn)多面廣，而且在職責(zé)上專司審判工作，由其在一個(gè)又一個(gè)生動(dòng)具體的案件中對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件分別進(jìn)行針對(duì)性的審查，正可以彌補(bǔ)其他審查途徑之不足。

法院在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的作用空間取決于司法審查的范圍和力度。這與政權(quán)結(jié)構(gòu)、司法體制、法治環(huán)境、市場(chǎng)發(fā)育程度等多種因素有著直接聯(lián)系；只有在正當(dāng)和可行的范圍內(nèi)，司法機(jī)關(guān)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的介入才能獲得認(rèn)可和尊重并發(fā)揮出應(yīng)有的功能。

在我國(guó)，行政法規(guī)和地方性法規(guī)是我國(guó)法律體系中的正式淵源，具有較高的效力位階，是人民法院審理行政案件的“依據(jù)”而非審查的對(duì)象。如果法院在審判過(guò)程中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)同上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)按照《立法法》規(guī)定的程序移送國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)處理，即最高人民法院可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求；地方人民法院可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，并由全國(guó)人大常委會(huì)做出最終處理決定。此時(shí)法院的司法審查實(shí)際上轉(zhuǎn)換到了人大的立法審查程序，這是由人大與政府、法院的關(guān)系決定的。當(dāng)然，由于《立法法》設(shè)計(jì)的審查程序過(guò)于煩瑣和復(fù)雜，再加上其他因素的影響與制約，人民法院在審判實(shí)踐中往往回避對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)合法性的質(zhì)疑，而傾向于徑行直接依據(jù)效力層次更高的法律規(guī)范做出判決，以解決法律適用中的沖突問題?！?6〕例如，在一起某公司訴某市工商局的案件中，工商局依據(jù)國(guó)務(wù)院于1987年制定的《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》對(duì)該公司的銀行賬戶實(shí)施了凍結(jié)措施，但該條例明顯違反全國(guó)人大常委會(huì)于1995年制定的《商業(yè)銀行法》。最后人民法院直接依據(jù)《商業(yè)銀行法》撤銷了工商局的決定而沒有適用國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)。參見姜明安、李洪雷主編：《行政法與行政訴訟法教學(xué)案例》，法律出版社2004年版，第244-245頁(yè)。法院基于法律選擇適用的需要而提出審查要求或建議的情況還沒有發(fā)生過(guò)。

對(duì)于行政規(guī)章的司法審查頗為復(fù)雜。《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！币虼?，規(guī)章在行政審判中的作用只是“參照”適用?！皡⒄铡钡牧⒎ㄔ馐侵福皩?duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對(duì)不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地”?！?7〕王漢斌：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉（草案）的說(shuō)明》，載最高人民法院公報(bào)編輯部編：《最高人民法院公報(bào)全集》（1985－1994），人民法院出版社1995年版，第42頁(yè)。至于如何理解和對(duì)待“靈活處理”，理論上和實(shí)踐中一直有著不同的認(rèn)識(shí)。2000年，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第62條第2款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”2012年，最高人民法院在其發(fā)布的第5號(hào)指導(dǎo)案例中從反向角度進(jìn)一步規(guī)定：“地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用?！薄?8〕魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案，最高人民法院指導(dǎo)案例5號(hào)（2012年）。亦即只有當(dāng)法院認(rèn)為規(guī)章符合上位法規(guī)定時(shí)才予以適用，否則有權(quán)拒絕適用。據(jù)此可以認(rèn)為，法院對(duì)規(guī)章有權(quán)進(jìn)行一定程度的審查，但法院此時(shí)享有的只是一種“選擇適用權(quán)”，并不能直接宣告規(guī)章違法或無(wú)效。因此，法院在行政訴訟中對(duì)規(guī)章的審查力度是有限的。尤其是結(jié)合《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查的范圍“不含規(guī)章”，從而明確排除了法院對(duì)規(guī)章的直接審查權(quán)。因此，法院在對(duì)規(guī)章的公平競(jìng)爭(zhēng)審查中不可能有太大作為。

除了行政法規(guī)和規(guī)章以外，政策制定機(jī)關(guān)還制定著大量涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面的其他規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件常常以具有普遍約束力的決定命令、政策措施等形式出現(xiàn)，是做出具體行政行為的依據(jù)，其制定主體極其寬泛，凡是具有行政職能的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織，均可在其職權(quán)范圍內(nèi)制定和發(fā)布，上至國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委，下至不設(shè)區(qū)的市、縣人民政府及其所屬部門，甚至包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，都可以制定。這些規(guī)范性文件在效力層次上呈逐級(jí)遞減的狀態(tài)，在數(shù)量分布上則呈現(xiàn)成倍遞增的局面，以至于數(shù)量極其龐大而難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。目前大量排除限制競(jìng)爭(zhēng)的情況都出在這些規(guī)范性文件身上，因此，這應(yīng)當(dāng)成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重點(diǎn)。

在對(duì)規(guī)章之外的其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查方面，2014年修改后的《行政訴訟法》第53條明確將國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件納入了司法審查的范圍之內(nèi)。第64條進(jìn)一步規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！边@為公平競(jìng)爭(zhēng)的司法審查提供了明確的法律依據(jù)。然而，由于對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查還是一個(gè)新課題，因此，在司法實(shí)踐中如何有效開展這項(xiàng)工作尚存在諸多模糊與困惑之處。例如，法院是不是認(rèn)定某個(gè)規(guī)范性文件是屬于行政規(guī)章還是屬于其他規(guī)范性文件的合格主體？行政訴訟是只審查規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性，還是要對(duì)其制定主體、權(quán)限、程序一并審查？對(duì)規(guī)范性文件的審查是否需要像審查其他行政行為那樣通過(guò)舉證的方式來(lái)完成，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任？在裁判理由中如何闡明規(guī)范性文件的違法性，對(duì)違法的規(guī)范性文件如何處理才能防止其以后繼續(xù)成為行政行為的依據(jù)等?！?9〕參見王春業(yè)：《從全國(guó)首案看行政規(guī)范性文件附帶審查制度完善》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期。諸如此類的問題都需要做出細(xì)化性的具體規(guī)定，才能保證司法審查的順利進(jìn)行。

值得注意的是，最高人民法院于2018年開始施行的《行政訴訟法司法解釋》對(duì)附帶性審查有進(jìn)一步具體的規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并可以在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議；同時(shí)可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。接收司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起六十日內(nèi)予以書面答復(fù)。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是目前可操作性最強(qiáng)且對(duì)行政機(jī)關(guān)最具約束力的一項(xiàng)規(guī)定，甚至在某種程度上是對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的一種傾斜性安排。然而，問題在于，《司法解釋》作為最高法院制定的適用《行政訴訟法》的解釋性規(guī)則，能否對(duì)行政機(jī)關(guān)做出如此強(qiáng)制性的要求，能否對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力格局做出突破性的安排，這種安排能否得到憲法的認(rèn)可與支持？此外，對(duì)抽象行政行為尤其是涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，無(wú)論是在法律適用、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查內(nèi)容，還是在證據(jù)規(guī)則、專業(yè)能力、審判技藝上，都要遠(yuǎn)超對(duì)具體行政行為的審查難度，管轄法院如何確定、原告資格如何鑒別、審判流程如何設(shè)計(jì)，以及對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查能否自然延伸為公平競(jìng)爭(zhēng)審查、附帶性審查與自我審查模式如何實(shí)現(xiàn)有效銜接等一系列問題，都需要在實(shí)踐中不斷探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在制度上不斷創(chuàng)新發(fā)展，以形成一套科學(xué)可行的公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)：建構(gòu)多元復(fù)合型的公平競(jìng)爭(zhēng)審查體系

建立科學(xué)而有效的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是加快建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的一項(xiàng)重大舉措，也是全面深化改革進(jìn)程中一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的法治工程，其主旨就在于規(guī)范和約束行政權(quán)力的失范與濫用，防止政府過(guò)度和不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，及時(shí)糾正排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的各種政策措施，以建立起統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。這既涉及市場(chǎng)機(jī)制的高效運(yùn)行，也涉及政府作用的充分發(fā)揮；既涉及競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的有效協(xié)調(diào)，也涉及國(guó)家權(quán)力之間的相互銜接與結(jié)構(gòu)優(yōu)化；既涉及部門法相關(guān)規(guī)定的理解與適用，也涉及憲法層面的價(jià)值理念與制度安排?！?0〕正因如此，有學(xué)者認(rèn)為：“無(wú)論政府或市場(chǎng)主體，只要其行為妨害公平競(jìng)爭(zhēng)，就違背了憲法規(guī)定及相關(guān)理念。”參見張守文：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，載《政治與法律》2017年第11期。從制度建構(gòu)的角度，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)審查問題應(yīng)向憲法問題回歸，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的合憲性審查。參見王炳：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查的合憲性審查進(jìn)路》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期。這就決定了任何單一的審查機(jī)制或個(gè)別環(huán)節(jié)的單兵突進(jìn)都難以完全承擔(dān)起公平競(jìng)爭(zhēng)審查的歷史性重任，只有在整個(gè)憲法體制框架內(nèi)整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)，把公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)力在國(guó)家機(jī)關(guān)之間合理配置，充分發(fā)揮立法審查、司法審查和行政內(nèi)部審查各自的優(yōu)勢(shì)和功效，才能保證審查工作富有成效地順利開展。這就需要建立起一種多元復(fù)合性的審查監(jiān)督體系，通過(guò)整個(gè)制度的全局性建構(gòu)與協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，來(lái)推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的徹底激活和長(zhǎng)足發(fā)展。

為此，可以考慮在對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的現(xiàn)有規(guī)定和制度安排進(jìn)行全面總結(jié)和系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，將成功的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法及時(shí)融入最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法之中，以提升制度的權(quán)威和效用。同時(shí)，在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)避免局限于某種模式就事論事地孤立化思考，尤其要注意超越現(xiàn)有行政內(nèi)部審查機(jī)制的窠臼與束縛，著力對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行體系化的建構(gòu)，積極對(duì)立法監(jiān)督、司法審查做出制度上的回應(yīng)與推進(jìn)，以盡快形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系，充分彰顯制度的合力與實(shí)效在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的獨(dú)特價(jià)值和功能，切實(shí)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)質(zhì)性開展提供穩(wěn)固可靠的制度保障。

需要注意的是，盡管立法審查、司法審查和行政內(nèi)部審查存在差異，但是在通過(guò)規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，以建立起公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境這一目標(biāo)上則是完全一致的。無(wú)論是自我審查，還是立法審查或司法審查，都應(yīng)當(dāng)服從于這一目標(biāo)的總體要求和基本原則，并形成一種緊密銜接、互為補(bǔ)充、良性互動(dòng)的審查格局。當(dāng)然，要真正將立法監(jiān)督、司法審查引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，還必須進(jìn)行周密細(xì)致的理論思考和持續(xù)不斷的實(shí)踐探索，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)切實(shí)可行的制度方案和實(shí)施路徑，這顯然已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本文的容量和能力。尤其是考慮到現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在的立法監(jiān)督和司法審查仍然面臨諸多理論上的難題和實(shí)踐中的挑戰(zhàn)，更遑論讓它們與一個(gè)新的制度對(duì)接，就更需要做持久而深入的研究和論證了。本文的主要旨趣在于試圖超越單一學(xué)科或部門法的局限而對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)行學(xué)理上的宏觀審視和制度上的整體性反思，以期為該制度的進(jìn)一步健全與完善提供一種更為寬廣的學(xué)術(shù)視野。