合憲性審查中“弱”事前審查的制度構(gòu)建
——基于法律文本的探討

達(dá) 璐

一、問(wèn)題的提出

自2017年黨的十九大報(bào)告明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求以來(lái)，理論界就如何開(kāi)展合憲性審查展開(kāi)了充分而又激烈的討論，相關(guān)研究論著可謂汗牛充棟。與此同時(shí)，實(shí)務(wù)界也較為審慎地推出了一系列相對(duì)應(yīng)的措施。譬如憲法和法律委員會(huì)的設(shè)立、全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)的決定、〔1〕有關(guān)于憲法和法律委員會(huì)在合憲性審查中的功能與角色，可參見(jiàn)韓大元：《從法律委員會(huì)到憲法和法律委員會(huì)：體制與功能的轉(zhuǎn)型》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第9-12頁(yè)；范進(jìn)學(xué)：《全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的功能與使命》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第14-20頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室的新設(shè)等。對(duì)合憲性審查工作的強(qiáng)調(diào)，在一定程度上激活了因“憲法司法化”而停滯不前的憲法審查制度?！?〕關(guān)于合憲性審查，黨的十九大報(bào)告給出的論調(diào)為“進(jìn)一步推進(jìn)合憲性審查工作”，說(shuō)明在中央層面，認(rèn)為這種審查工作機(jī)制是一直存在的，只是可能因種種原因而沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，尚未達(dá)到中央的預(yù)期，因而才會(huì)有“進(jìn)一步推進(jìn)”這樣的說(shuō)法。相同的觀點(diǎn)，參見(jiàn)秦前紅：《合憲性審查的意義、原則及推進(jìn)》，載《比較法研究》2018 年第2期，第72頁(yè)；祝捷：《論合憲性審查的政治決斷和制度推進(jìn)——基于黨的十九大報(bào)告的解讀》，載《法學(xué)雜志》2017年第12期，第30頁(yè)。

在此，筆者將目光移轉(zhuǎn)到事前審查（ex ante review）上。通說(shuō)認(rèn)為，世界各國(guó)對(duì)于憲法的審查，大致可以分成事前審查與事后審查。其中，各國(guó)會(huì)因?qū)彶闄C(jī)構(gòu)設(shè)置的不同而側(cè)重點(diǎn)有所不同。比如，美國(guó)采取普通法院的審查方式，對(duì)案件的合憲性審查采取的是一種附隨性的審查方式，通過(guò)對(duì)事后一個(gè)個(gè)具體案件（test case）的受理，附隨地審查案件中的法律進(jìn)行合憲性審查。〔3〕參見(jiàn)范進(jìn)學(xué)：《美國(guó)司法審查制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第218-232頁(yè)。德國(guó)憲法法院的落腳點(diǎn)也著重于事后審查，這種審查既可以是與具體案件關(guān)系密切的“具體”事后審查，也可以是脫離了具體案件的一種對(duì)規(guī)范的“抽象”事后審查?！?〕參見(jiàn) ［德］康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第512-513頁(yè)。此外，還有一些國(guó)家的合憲性審查以事前審查為主。比如，芬蘭在議會(huì)中設(shè)立了憲法委員會(huì)（Constitutional Law Committee of Parliament），通過(guò)事前審查的方式，控制議會(huì)所通過(guò)法令的合憲性。盡管隨著芬蘭加入歐盟，并成為《歐洲人權(quán)公約》的締約國(guó)，〔5〕《歐洲人權(quán)公約》（European Convention on Human Rights），又稱(chēng)《保護(hù)人權(quán)與基本自由公約》，芬蘭于1990年正式批準(zhǔn)加入該公約。中文版來(lái)源：https://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ZHO.pdf, 2021年4月9日訪問(wèn)。普通法院在一定程度上可以就人權(quán)事宜進(jìn)行合憲性審查，且芬蘭的普通公民在窮盡了本國(guó)的司法資源后，若其權(quán)利仍未得到保障，可以就人權(quán)事宜向位于斯特拉斯堡的歐洲人權(quán)法院提起訴訟，但總的來(lái)說(shuō)，芬蘭主要的審查模式還是事前審查?！?〕Tuomas Ojanen & Janne Salminen, “Finland: European Integration and International Human Rights Treaties as Sources of Domestic Constitutional Change and Dynamism”, in A. Albi, S. Bardutzky （ed., National Constitutions in European and Global Governance: Democracy, Rights, the Rule of Law, T.M.C. Asser Press 2019, p. 359.

盡管來(lái)自實(shí)務(wù)界的專(zhuān)家在談?wù)撐覈?guó)合憲性審查的制度構(gòu)想中，當(dāng)然地將事前審查也涵蓋進(jìn)了其機(jī)制設(shè)計(jì)中。〔7〕2018年初，梁鷹在接受媒體采訪時(shí)，明確表示了合憲性審查既包括了前端事前審查，也包括了后端事后審查。朱寧寧：《全國(guó)人大常委會(huì)已開(kāi)始對(duì)合憲性審查進(jìn)行研究部署》，來(lái)源：http://www.xinhuanet.com/legal/2018-01/16/c_1122263379.htm，2021年4月9日訪問(wèn)。沈春耀發(fā)表在人民日?qǐng)?bào)上的講話也認(rèn)為“有關(guān)方面擬出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、如何適用的，都應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)合憲性審查，必要時(shí)通過(guò)適當(dāng)方式做出合憲性安排，確保與憲法規(guī)定、憲法精神相符合?！鄙虼阂骸渡钊雽W(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記憲法重要論述精神全面加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督（憲法學(xué)習(xí)宣傳報(bào)告摘編）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月23日，第11版。但事實(shí)是我國(guó)并沒(méi)有明確對(duì)合憲性中的事前審查進(jìn)行法律（憲法）文本上的規(guī)范。且有學(xué)者對(duì)合憲性審查中的事前審查是否有必要存在提出了疑問(wèn)?！?〕參見(jiàn)劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4期，第29-32頁(yè)。為此，很有必要在文章中對(duì)是否應(yīng)該進(jìn)行合憲性的事前審查進(jìn)行檢討。另外，本文選取了芬蘭作為考察對(duì)象，對(duì)芬蘭的憲法審查制度進(jìn)行了深入研究。通過(guò)對(duì)同樣處于“其他制度模式”（other institutional forms）中的芬蘭的憲法審查進(jìn)行比較，〔9〕See Gagik Harutyunyan & Arne Mavcic, The Constitutional Review and Its Development in The Modern World: A Comparative Constitutional Analysis, Yerevan-Ljubljana, 1999, “B. Models of Constitutional/Judicial Review”.從中總結(jié)出可以為我國(guó)所用的合憲性審查原則，并在基于法律（憲法）文本的前提下，擬構(gòu)建一種能在人民代表大會(huì)制度下運(yùn)行的“弱”事前審查機(jī)制。

二、我國(guó)合憲性審查中的事前審查

盡管關(guān)于合憲性審查的實(shí)踐仍占少數(shù)，但理論界對(duì)于該問(wèn)題投以的學(xué)理關(guān)懷足以讓我們意識(shí)到其重要性以及現(xiàn)實(shí)的迫切性。對(duì)本問(wèn)題的學(xué)術(shù)梳理，〔10〕關(guān)于中國(guó)合憲性審查的發(fā)展歷程，參見(jiàn)秦前紅、底高揚(yáng)：《合憲性審查在中國(guó)的四十年》，載《學(xué)術(shù)界》2019年第4期，第47-63頁(yè)。可以2017年黨的十九大報(bào)告的公布為時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在此之前，學(xué)界已經(jīng)有了不少令人矚目的研究成果?！?1〕這階段的研究成果，參見(jiàn)王振民：《中國(guó)違憲審查制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版；胡錦光主編：《違憲審查比較研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版；林來(lái)梵主編：《憲法審查的原理與技術(shù)》，法律出版社2009年版。但礙于當(dāng)時(shí)官方并沒(méi)有為這種制度確定正式的名稱(chēng)，因此在此階段可以看出，學(xué)界對(duì)于這種制度的稱(chēng)謂是比較隨意的?！?2〕對(duì)這一階段名稱(chēng)混亂的梳理，參見(jiàn)林來(lái)梵主編：《憲法審查的原理與技術(shù)》，“序言”，第1-4頁(yè)。黨的十九大報(bào)告后，“合憲性審查”這一名稱(chēng)的正式確立為該問(wèn)題的研究提供了某種程度的確定性，由此帶來(lái)了繼“憲法司法化”風(fēng)波后有關(guān)于憲法審查問(wèn)題研究的再一次繁榮。

（一）合憲性審查的分類(lèi)：事前審查與事后審查

在對(duì)于合憲性審查的研究中，包括了對(duì)合憲性審查的分類(lèi)?；趨⒄諛?biāo)準(zhǔn)的不同，學(xué)者們對(duì)合憲性審查不同階段的劃分不盡相同。如有學(xué)者根據(jù)體制、組織和程序的不同，將全國(guó)人大及其常委會(huì)的合憲性審查分為“前端的合憲性審查”與“后端的合憲性審查”。〔13〕參見(jiàn)張翔：《“合憲性審查時(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期，第14頁(yè)。本文主張以規(guī)范性文件的生效為審查劃分的界限。規(guī)范性文件生效之前的合憲性審查為事前審查，規(guī)范性文件生效之后的合憲性審查為事后審查。〔14〕參見(jiàn)李忠夏：《合憲性審查制度的中國(guó)道路與功能展開(kāi)》，載《法學(xué)研究》2019年第6期，第14頁(yè)。

首先，這種分類(lèi)方式符合事物發(fā)展規(guī)律。關(guān)于合憲性審查的分類(lèi)的不同，與其所選取的參照物有關(guān)。合憲性審查的最終落腳點(diǎn)應(yīng)該是規(guī)范性文件的合憲性與否。由此，以規(guī)范性文件的生效這一時(shí)間點(diǎn)為界限符合我們認(rèn)識(shí)事物的規(guī)律。在生效之前的合憲性審查〔15〕也有觀點(diǎn)認(rèn)為這是一種合憲性控制。參見(jiàn)邢斌文：《論法律草案審議過(guò)程中的合憲性控制》，載《清華法學(xué)》2017年第1期，第168-188頁(yè)。為事前審查，在生效之后的合憲性審查為事后審查。兩種審查在啟動(dòng)條件和審查程序上會(huì)有所不同。但根據(jù)《憲法》的規(guī)定，合憲性審查的主體只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)。

其次，這種分類(lèi)方式在實(shí)踐中易于操作。關(guān)于合憲性審查的條文散見(jiàn)于我國(guó)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等法律條文與人大內(nèi)部的工作規(guī)則中。《立法法》第98條對(duì)除法律外的規(guī)范性文件進(jìn)行了“在公布后的三十日內(nèi)進(jìn)行備案”的規(guī)定，需要說(shuō)明的是備案并不是規(guī)范性文件生效與否的必要條件?！?6〕例外存在于自治區(qū)的自治條例和單行條例的生效條件上?！稇椃ā返?16條明確規(guī)定：“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。”根據(jù)本文所主張的“凡是規(guī)范性文件生效前的合憲性審查是事前審查”可以得出，在規(guī)范性文件所規(guī)定的生效日期之前的合憲性審查皆為事前審查。而無(wú)須考慮這種審查是由合憲性審查主體主動(dòng)提出，還是由其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人提出審查要求（建議），再由合憲性審查主體被動(dòng)（受動(dòng)）做出的?？梢钥闯?，這樣分類(lèi)帶來(lái)的好處顯而易見(jiàn)，實(shí)務(wù)部門(mén)和審查啟動(dòng)主體只需要根據(jù)規(guī)范性文件的生效日期做出判斷，即可按照事前審查的程序或事后審查的程序啟動(dòng)合憲性審查。

最后，這種分類(lèi)方式也是與其他有合憲性審查國(guó)家常用的分類(lèi)方法。以本文比較的對(duì)象芬蘭為例，芬蘭對(duì)于合憲性審查的分類(lèi)一般也分成事前審查（ex ante review）與事后審查（ex post review）?！?7〕See Juha Lavapuro, Tuomas Ojanen & Martin Scheinin，“Rights-based Constitutionalism in Finland and the Development of Pluralist Constitutional Review”, 9 International Journal of Constitutional Law 505,505-531（2011）.此外，法國(guó)和德國(guó)在國(guó)會(huì)通過(guò)法律之后、生效之前的合憲性審查也被稱(chēng)為事前審查?！?8〕參見(jiàn)李忠夏：《合憲性審查制度的中國(guó)道路與功能展開(kāi)》，載《法學(xué)研究》2019年第6期，第14頁(yè)。因此，在合憲性審查中采用事前審查和事后審查的分類(lèi)方法也更利于對(duì)我國(guó)合憲性審查進(jìn)行比較性研究。

（二）合憲性審查中事前審查的可能性

學(xué)界對(duì)我國(guó)合憲性審查中事前審查的存在，大多持肯定立場(chǎng)。如有專(zhuān)家認(rèn)為，合憲性審查的方式由事前的預(yù)防性審查、抽象的原則審查及具體的案件審查這三種審查方式組成。其中后兩種審查方式為法律文件生效以后的審查，即我們通常所理解的事后審查?！?9〕參見(jiàn)胡錦光：《合憲性審查》，江蘇人民出版社2018年版，第171頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，為了保證立法的合憲性，應(yīng)該在立法的過(guò)程中增加一個(gè)事前的合憲性控制程序?！?0〕參見(jiàn)韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2018年第2期，第65頁(yè)。這一過(guò)程，我們可以理解為是一種事前的合憲性審查。

不過(guò)，也有學(xué)者對(duì)合憲性審查中的事前審查之必要性提出質(zhì)疑，認(rèn)為不宜將合憲性審查理解為事前審查。其主要理由是這種事前的審查會(huì)干擾其他國(guó)家機(jī)關(guān)正常行使憲法和法律所賦予的職權(quán)。此外，從政治倫理上看，這種審查只能是一種自愿的，而非強(qiáng)制性的審查?！?1〕參見(jiàn)劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4期，第30-32頁(yè)?？梢杂∽C這種觀點(diǎn)的論據(jù)還包括“認(rèn)為全國(guó)人大及其常委會(huì)不可能違憲”的看法?！?2〕參見(jiàn)張友漁：《憲政論叢》（下冊(cè)），群眾出版社1986年版，第292頁(yè)。這一看法自然地涵蓋了全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的合憲性是當(dāng)然成立的。盡管對(duì)于合憲性審查中的事前審查的必要性，學(xué)界存在兩者截然相反的觀點(diǎn)。但一般認(rèn)為，我國(guó)的合憲性審查應(yīng)該包括事前審查。

首先，我國(guó)現(xiàn)行的法律體系暗含進(jìn)行事前審查的可能。雖然我國(guó)的法律沒(méi)有對(duì)合憲性審查進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，但根據(jù)已有法律條文可以推導(dǎo)出規(guī)范性文件的頒布有進(jìn)行事前審查的空間?！稇椃ā返?2條第2款規(guī)定“（全國(guó)人民代表大會(huì)行使）監(jiān)督憲法的實(shí)施（的職權(quán)）”，第67條第1款規(guī)定“（全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使）解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施（的職權(quán)）”。從上述條文可以得知，全國(guó)人大及其常委會(huì)具有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。我國(guó)憲法實(shí)施的特點(diǎn)是“多渠道、多方式、多主體”?！?3〕沈春耀：《健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年12月4日，第9版。憲法實(shí)施可以實(shí)現(xiàn)的途徑有多種渠道，比如通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)在實(shí)施監(jiān)督憲法監(jiān)督職能時(shí)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查?！读⒎ǚā冯m然沒(méi)有明確規(guī)定合憲性審查的操作程序，但在第五章“適用與備案審查”中明確規(guī)定了全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為規(guī)范性文件同憲法或法律相抵觸時(shí)可以采取的措施。〔24〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第100條。在規(guī)范性文件被公布，但尚未生效的前提下，《立法法》第100條所規(guī)定的措施可以看成是對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行事前審查的一種流程。

其次，我國(guó)在憲法實(shí)施的實(shí)踐中已有具體事例。20世紀(jì)90年代，全國(guó)人大分別對(duì)《香港基本法》和《澳門(mén)基本法》進(jìn)行了合憲性審查。這種審查在兩項(xiàng)基本法尚未生效時(shí)做出，是本文中所認(rèn)為的事前的合憲性審查。〔25〕全國(guó)人大分別于1990年和1993年通過(guò)關(guān)于《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》的決定和關(guān)于《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》的決定。黨的十九大報(bào)告以“推進(jìn)合憲性審查工作”來(lái)描述合憲性審查，說(shuō)明在中央層面也認(rèn)為合憲性審查是一項(xiàng)已經(jīng)在運(yùn)行的憲法監(jiān)督機(jī)制，〔26〕參見(jiàn)秦前紅：《合憲性審查的意義、原則及推進(jìn)》，載《比較法研究》2018 年第2期，第72頁(yè)。從另一個(gè)側(cè)面肯定了上述說(shuō)法。

再次，通過(guò)了事前審查的規(guī)范性文件在實(shí)施時(shí)會(huì)具有憲法賦予的正當(dāng)性，能更好地在全國(guó)或局部地區(qū)施行。有學(xué)者在前述的反對(duì)意見(jiàn)中認(rèn)為事前審查會(huì)對(duì)其他職權(quán)機(jī)關(guān)行使權(quán)力造成干擾，并引用了彭真的談話表明：“（全國(guó)人大常委會(huì)）不要越俎代庖，干擾憲法規(guī)定的由政府、法院、檢察院分別行使的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)?！薄?7〕彭真：《一不要失職、二不要越權(quán)》，載《中國(guó)法律年鑒（1988）》，法律出版社1989年版，第614頁(yè)。這段話看似在強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)該要尊重其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家職權(quán)的行為，實(shí)則不然，考慮到當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的情況以及參考彭真在其他講話中所多次強(qiáng)調(diào)的要“嚴(yán)格按照憲法辦事”等言論，〔28〕參見(jiàn)彭真：《論新中國(guó)的政法工作》，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第352頁(yè)。足以表明彭真的這段話應(yīng)該從一個(gè)更大的前提下去理解。那就是國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該依憲辦事，在民主集中制的原則下，實(shí)行人民代表大會(huì)制度下的“不要越權(quán)”。我國(guó)在治國(guó)理政方面實(shí)行的是民主集中制下的人民代表大會(huì)制度。國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系并不是相互制約的關(guān)系，而是根據(jù)《憲法》的規(guī)定，“（各機(jī)關(guān)）都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！薄?9〕《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第3款。所以，全國(guó)人大及其常委會(huì)的事前審查并不會(huì)阻礙其他國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使。相反地，通過(guò)了事前審查的規(guī)范性文件是同憲法沒(méi)有抵觸的，其在全國(guó)或局部地區(qū)的施行完全具有正當(dāng)性?！?0〕當(dāng)國(guó)務(wù)院宣布戒嚴(yán)令時(shí)，彭真指出：“（戒嚴(yán)令）同憲法和法律絲毫沒(méi)有抵觸。全國(guó)人大常委會(huì)怎么能不支持呢？”彭真：《論新中國(guó)的政法工作》，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第434頁(yè)。

最后，域外的經(jīng)驗(yàn)也表明實(shí)施事前審查能在一定程度上促進(jìn)憲法的實(shí)施。以芬蘭為例，根據(jù)芬蘭憲法的規(guī)定，在議會(huì)下設(shè)“憲法委員會(huì)”等專(zhuān)業(yè)委員會(huì)。“憲法委員會(huì)”應(yīng)當(dāng)對(duì)立法提案以及其他議題的合憲性及其與國(guó)際人權(quán)協(xié)議的關(guān)系進(jìn)行審查并發(fā)布聲明?！?1〕Constitution of Finland with amendment of 2011, Section 35, Section 74.“憲法委員會(huì)”對(duì)立法提案的合憲性審查即為事前審查。這種以事前審查為主的模式是芬蘭合憲性審查的特點(diǎn)，并持續(xù)至今。其實(shí)施也受到了威尼斯委員會(huì)〔32〕威尼斯委員會(huì)（Venice Commission）又名依法實(shí)現(xiàn)民主歐洲委員會(huì)（European Commission for Democracy through Law），是一個(gè)1990年成立于威尼斯的歐洲委員會(huì)（Council of Europe）的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)是對(duì)中東歐國(guó)家的法治民主以及憲法的實(shí)施進(jìn)行觀察，并發(fā)表觀察報(bào)告。的肯定，認(rèn)為芬蘭憲法“與歐洲標(biāo)準(zhǔn)的民主、法治和人權(quán)是一致的”?！?3〕See European Commission for Democracy Through Law （Venice Commission）, Opinion on The Constitution of Finland, adopted by the Venice Commission at its 74th plenary session, March 14-15, 2008.

三、合憲性審查中的“弱”事前審查

我國(guó)合憲性審查中理應(yīng)包含事前審查，但究竟構(gòu)建何種形式的事前審查仍需探討。在結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況和芬蘭的經(jīng)驗(yàn)后，筆者認(rèn)為應(yīng)該在我國(guó)建立一套“弱”事前審查機(jī)制。

（一）“弱”事前審查不是“弱”司法審查

“弱”司法審查（weak-form judicial review）是一種廣泛存在于英聯(lián)邦國(guó)家（common wealth）的合憲性審查機(jī)制。這種機(jī)制的最大特點(diǎn)是在法院做出合憲性審查后，立法機(jī)構(gòu)仍然可以進(jìn)行相應(yīng)的回應(yīng)，擁有最后的話語(yǔ)權(quán)（the right to have the last word）。〔34〕Stephen Gardbaum, “The New Commonwealth Model of Constitutionalism”, 49 The American Journal of Comparative Law 707,707-760（2011）.這一點(diǎn)與同為英美法系的美國(guó)是截然不同的。在美國(guó)，普通法院在司法審查后，立法機(jī)構(gòu)對(duì)于普通法院所做出的違憲判決并不能通過(guò)簡(jiǎn)單的多數(shù)而否決。由此，司法審查制度在英美法系國(guó)家內(nèi)部有了分野：即所謂的“強(qiáng)”司法審查與“弱”司法審查。加德鮑姆（Stephen Gardbaum）在其比較法的文章中最先指出了這一現(xiàn)象。〔35〕Ibid.隨后，圖什內(nèi)特（Mark Tushnet）在其著作及文章中最先使用了“弱”司法審查〔36〕SeeMark Tushnet,“The Rise of Weak-form Judicial Review”, in Tom Ginsburg, Rosalind Dixon （eds., Comparative Constitutional Law: Research Handbooks in Comparative Law series, Edward Elgar Publishing Ltd., 2011；Mark Tushnet, Weak Courts,Strong Rights: Judicial Review and Social Welfare Rights in Comparative Constitutional Law, Princeton University Press, 2008, pp.33-34.這一概念，并提出美國(guó)式的普通法院附隨式的審查方式為“強(qiáng)”司法審查。這里的強(qiáng)弱之分，是以法院在審查中所處的地位為劃分點(diǎn)的。

由于“弱”司法審查中這樣一種非終局式的程序設(shè)計(jì)在一定程度上與我國(guó)傳統(tǒng)的重“和合”的文化傳統(tǒng)以及民主集中制下的人民代表大會(huì)制度有相似之處，國(guó)內(nèi)學(xué)者在“弱”司法審查概念提出時(shí)就對(duì)其進(jìn)行了譯介，并試圖將其中國(guó)化，以期指導(dǎo)我國(guó)的合憲性審查工作的開(kāi)展。〔37〕國(guó)內(nèi)較早開(kāi)始介紹“弱”司法審查的學(xué)者有王鍇教授和程雪陽(yáng)教授。參見(jiàn)王鍇：《強(qiáng)形式司法審查抑或弱形式司法審查？—— 一場(chǎng)有關(guān)司法審查性質(zhì)的論戰(zhàn)》，載《清華法治論衡》2013年第2期；程雪陽(yáng)：《司法審查的第三條道路——弱司法審查的興起、發(fā)展及其中國(guó)意義》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。近期的研究成果，參見(jiàn)朱學(xué)磊：《弱司法審查是中國(guó)實(shí)施憲法的蹊徑嗎——“合憲性審查工作體系化”的提出》，載《政治與法律》2019年第4期；朱學(xué)磊：《弱司法審查體制必要性之證成》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第1期。這樣的借鑒盡管具有一定的指導(dǎo)意義，但無(wú)論是加拿大的“但書(shū)條款”（notwithstanding clause），〔38〕《加拿大權(quán)力與自由憲章》第33條規(guī)定，議會(huì)或省立法機(jī)構(gòu)的立法可以與《憲章》中的第2條和第7-15條不一致，期限為五年。但省立法機(jī)構(gòu)很少使用這一“特權(quán)”，聯(lián)邦議會(huì)更是從來(lái)沒(méi)有使用過(guò)此“但書(shū)條款”。“Guide to the Canadian Charter of Rights and Freedoms”, https://www.canada.ca/en/canadian-heritage/services/how-rights-protected/guide-canadian-charter-rights-freedoms.html#a2k,accessed April 9, 2021.還是英國(guó)式的不一致宣告模式，〔39〕英國(guó)《人權(quán)法》第3條第2款規(guī)定了不一致的（incompatible）立法仍然有效，緊接著第4條就規(guī)定了法院有宣布不一致的權(quán)力。抑或是新西蘭的“解釋一致”模式，〔40〕《新西蘭權(quán)利法案》第6條規(guī)定了立法在有多種含義可以進(jìn)行解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇與《權(quán)利法案》含義一致的解釋。圖什內(nèi)特（Tushnet）在《“弱”司法審查的興起》（The Rise of Weak-form Judicial Review）一文中將加拿大、英國(guó)和新西蘭的“弱”司法審查模式分為最強(qiáng)、較弱、最弱三類(lèi)。See Mark Tushnet,“The Rise of Weak-form Judicial Review”, in Tom Ginsburg, Rosalind Dixon （eds., Comparative Constitutional Law: Research Handbooks in Comparative Law series, Edward Elgar Publishing Ltd., 2011.其運(yùn)作的場(chǎng)景都是法院對(duì)已經(jīng)生效法律條文進(jìn)行合憲性審查。而這一情形與事前審查是有著根本性沖突的。我國(guó)的事前審查，應(yīng)該是在全國(guó)人大及常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)尚未生效的規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)性的審查。

盡管“弱”司法審查與本文所提出的“弱”事前審查有著本質(zhì)的不同，但需要承認(rèn)的是，本文在構(gòu)建“弱”事前審查這一機(jī)制時(shí)，借鑒了“弱”司法審查中“弱”的含義。“弱”在中文中含有“力量小，勢(shì)力差，跟‘強(qiáng)’相對(duì)”的意思。而英文中的“weak”則有“（態(tài)度）不堅(jiān)定的”含義?！?1〕“弱”的含義取自《新華多功能字典》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第622頁(yè)?！皐eak”的含義取自《新牛津英漢雙解大詞典》，上海外語(yǔ)教育出版社，2007年版，第2389頁(yè)。英聯(lián)邦國(guó)家中的“弱”司法審查中包含了一種各方協(xié)調(diào)的機(jī)制，法院的司法審查并不能起到終局作用。與此類(lèi)似，我國(guó)《立法法》第100條在規(guī)定備案審查工作方式時(shí)，全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)并非直接做出決定，而是向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)，制定機(jī)關(guān)擁有修改或不修改的權(quán)力。在《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2019年工作報(bào)告》）中提到了2018年全國(guó)政協(xié)委員曾對(duì)收容教育制度提出了合憲性審查的提案，法工委在2018年的報(bào)告中提出了適時(shí)廢止收容教育制度的建議，并于2019年繼續(xù)推動(dòng)廢止有關(guān)法律規(guī)定的工作?！?2〕參見(jiàn)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于 2019 年備案審查工作情況的報(bào)告》，載《中國(guó)人大》2020年第3期，第33-34頁(yè)。盡管法條的規(guī)定并非直接針對(duì)事前審查，《2019年工作報(bào)告》中的事例也主要從備案審查的角度去描述。但這無(wú)不說(shuō)明溝通與協(xié)商在我國(guó)政治生態(tài)中的普遍性。〔43〕相關(guān)的論述參見(jiàn)李松鋒：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3期；蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國(guó)人大常委會(huì)備案審查為例》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期。作為一種在中國(guó)實(shí)施的工作機(jī)制，事前審查機(jī)制中也理應(yīng)包含這種非強(qiáng)勢(shì)性，也即是“弱”的特質(zhì)。

（二）芬蘭的“弱”合憲性審查

芬蘭的合憲性審查以憲法委員會(huì)的事前審查為主，法院擁有有限的合憲性審查權(quán)力?！?4〕Veli-Pekka Hautam?ki, “Reasons for Saying: No Thanks! Analysing the Discussion about the Necessity of a Constitutional Court in Sweden and Finland”, 10 Electronic Journal of Comparative Law 1, 1-13 （2006）.芬蘭憲法第35條規(guī)定了每屆議會(huì)應(yīng)當(dāng)任命憲法委員會(huì)，外事委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。憲法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)任命至少十七名委員?！?5〕本屆憲法委員會(huì)于2019年6月組成，設(shè)主席、副主席各一名，另有15名委員，來(lái)源：https://www.eduskunta.fi/EN/lakiensaataminen/valiokunnat/perustuslakivaliokunta/Pages/default.aspx,2021年4月9日訪問(wèn)。憲法委員會(huì)的首要功能就是對(duì)立法提案的合憲性進(jìn)行審查，并考慮其與國(guó)際人權(quán)協(xié)議間的關(guān)系，從而做出提案合憲與否的聲明?！?6〕See https://www.eduskunta.fi/EN/lakiensaataminen/valiokunnat/perustuslakivaliokunta/Pages/default.aspx,accessed April 9, 2021.See also Section 74 “Supervision of Constitutionality” of the Constitution of Finland with amendment of 2011.除了對(duì)立法提案的事前審查外，芬蘭憲法第106條規(guī)定，若經(jīng)法院審理，適用的法律與憲法不一致，法院應(yīng)當(dāng)遵守憲法首位的原則。需要提出的是，芬蘭的合憲性審查以抽象的事前審查為主。憲法委員會(huì)對(duì)有合憲性疑義的立法提案進(jìn)行事前審查并做出肯定的聲明，是議會(huì)通過(guò)該立法案的必要條件。上述規(guī)定組成了芬蘭合憲性審查的法律依據(jù)?！?7〕關(guān)于在芬蘭建立憲法法院的討論從未中斷。贊成方認(rèn)為憲法法院的建立可以解決目前憲法委員會(huì)的成員都是議員，而立法提案又是由議員（或政府）提出的自我審查困境。反對(duì)方認(rèn)為目前芬蘭的合憲性審查機(jī)制已經(jīng)能夠起到監(jiān)督憲法實(shí)施之目的，且以事前審查為主的合憲性審查機(jī)制也符合芬蘭的憲法傳統(tǒng)。除了國(guó)內(nèi)有一套較為完善的合憲性審查機(jī)制保護(hù)公民權(quán)利外，由于加入了歐盟，芬蘭公民在窮盡本國(guó)司法救濟(jì)途徑后，還能將請(qǐng)求訴諸歐洲人權(quán)法院，由該法院依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》和所在國(guó)的國(guó)內(nèi)法對(duì)案件進(jìn)行審理?！?8〕與芬蘭有關(guān)的案例有“N.A. v. Finland”案，當(dāng)事人的父親被芬蘭遣返回伊拉克后因?yàn)榻膛蓻_突被殺，當(dāng)事人認(rèn)為芬蘭移民機(jī)關(guān)沒(méi)能對(duì)伊拉克遜尼派和什葉派之間的矛盾做充分的評(píng)估導(dǎo)致了其父親的死亡。來(lái)源：http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-198465, 2021年4月9日訪問(wèn)。這在一定程度上彌補(bǔ)了芬蘭國(guó)內(nèi)合憲性審查機(jī)制在事后審查上的不足。

具體到芬蘭合憲性審查中的事前審查，該審查主要由議會(huì)中的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)——憲法委員會(huì)承擔(dān)。該委員會(huì)由執(zhí)政黨和反對(duì)黨的議員共同組成，絕大多數(shù)的成員都受過(guò)法律教育。以本屆委員會(huì)為例，主席及副主席均有法學(xué)碩士學(xué)位?！?9〕本屆憲法委員會(huì)于2019年6月組成，成員組成可見(jiàn)芬蘭議會(huì)關(guān)于憲法委員會(huì)的介紹。See https://www.eduskunta.fi/EN/lakiensaataminen/valiokunnat/perustuslakivaliokunta/Pages/default.aspx, accessed April 9, 2021.憲法委員會(huì)不需要對(duì)所有政府或議會(huì)提出的立法提案進(jìn)行事前審查，每年進(jìn)行審查的提案只占全部提案中的小部分。以2010年為例，議會(huì)全年共審議了336件提案，其中只有68件提案需要由憲法委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查?！?0〕See Juha Lavapuro, “Constitutional Review in Finland”, in Kimmo Nuotio, Sakari Melander, Merita Huomo-Kettunen （eds., Introduction to Finnish Law and Legal Culture, Forum Iuris, 2012.憲法委員會(huì)只對(duì)存有合憲性疑義的立法提案進(jìn)行事前審查，通過(guò)了合憲性審查的提案才能在芬蘭議會(huì)中進(jìn)行審議。憲法委員會(huì)在對(duì)立法提案進(jìn)行合憲性審查期間，會(huì)向該國(guó)知名法學(xué)教授進(jìn)行咨詢(xún)，其所做出的專(zhuān)家意見(jiàn)將會(huì)對(duì)合憲性審查的結(jié)果產(chǎn)生重要影響?！?1〕Juha Lavapuro, Tuomas Ojanen & Martin Scheinin,“Rights-based Constitutionalism in Finland and the Development of Pluralist Constitutional Review”, 9 International Journal of Constitutional Law 511（2011）. See also Tuomas Ojanen & Janne Salminen, “Finland: European Integration and International Human Rights Treaties as Sources of Domestic Constitutional Change and Dynamism”, in A. Albi, S. Bardutzky （ed., National Constitutions in European and Global Governance: Democracy, Rights, the Rule of Law, T.M.C. Asser Press 2019, pp. 361-362.

盡管與英聯(lián)邦式的“弱”司法審查有所不同，但芬蘭學(xué)者在談?wù)撈鸨緡?guó)的合憲性審查模式時(shí)，仍然會(huì)使用“弱”司法審查這一概念進(jìn)行描述。通過(guò)《芬蘭憲法》條文的規(guī)定，芬蘭形成了一種由憲法委員會(huì)對(duì)立法提案進(jìn)行事前審查，法院對(duì)具體案件進(jìn)行事后審查的合憲性審查模式?！?2〕Tuomas Ojanen, “From Constitutional Periphery toward the Center - Transformation of Judicial Review in Finland”, 27 Nordisk Tidsskrift for Menneskerettigheter 194, 194-207 （2009）.此外，作為歐盟的成員國(guó)，歐洲人權(quán)法院與芬蘭本國(guó)法院一道為芬蘭公民的基本權(quán)利提供司法保障。芬蘭沒(méi)有采納在歐洲大陸通行的憲法法院模式，而是在議會(huì)這樣一個(gè)純政治機(jī)構(gòu)下設(shè)立憲法委員會(huì)來(lái)對(duì)存有異議的立法提案進(jìn)行事前的合憲性控制，只有通過(guò)了合憲性審查的提案才能繼續(xù)接下來(lái)的一讀和二讀。這種模式雖顯獨(dú)特，但事實(shí)證明這種模式是適合芬蘭的。

第一，芬蘭的合憲性審查機(jī)制遵循了自身的憲法文化。芬蘭學(xué)者在談及本國(guó)獨(dú)特的合憲性審查模式時(shí)，往往會(huì)從本國(guó)的歷史上尋找原因。一般的敘述順序是從沙俄時(shí)期高度自治的芬蘭大公國(guó)開(kāi)始談起，再到1918年獨(dú)立，直至1919年第一部憲法的制定。芬蘭的憲法文化深受法國(guó)大革命的影響，認(rèn)為憲法應(yīng)該是人民意志的最高表達(dá)，同時(shí)也認(rèn)為民主代表的是一種多數(shù)人的統(tǒng)治。這種憲法文化帶來(lái)的結(jié)果就是司法權(quán)在合憲性審查上能發(fā)揮作用的空間較少?！?3〕Tuomas Ojanen & Janne Salminen, “Finland: European Integration and International Human Rights Treaties as Sources of Domestic Constitutional Change and Dynamism”, in A. Albi, S. Bardutzky ed., National Constitutions in European and Global Governance: Democracy, Rights, the Rule of Law, T. M. C. Asser Press 2019, p. 359.芬蘭的執(zhí)政者尊重了自身的憲法文化，并最終發(fā)展出以憲法委員會(huì)的事前審查為主，法院的事后具體審查為輔的合憲性審查模式。

第二，芬蘭的合憲性審查機(jī)制采取了一種循序漸進(jìn)式的改革方式。通過(guò)議會(huì)內(nèi)部的委員會(huì)對(duì)立法提案進(jìn)行事前審查始于1970年，由于事前審查沒(méi)有涵蓋對(duì)法律的事后審查，因此從這套模式設(shè)計(jì)之初，建立憲法法院的嘗試就一直沒(méi)有中斷過(guò)。在1974年的一份憲法委員會(huì)報(bào)告中，最終以九票反對(duì)，八票贊成的結(jié)果否定了建立憲法法院的提議?！?4〕Veli-Pekka Hautam?ki, “Reasons for Saying: No Thanks! Analysing the Discussion about the Necessity of a Constitutional Court in Sweden and Finland”,10 Electronic Journal of Comparative Law 1, 1-13（2006）.司法介入合憲性審查的嘗試一直沒(méi)有任何進(jìn)展。直到1999年芬蘭修憲，法院才得以在法律與憲法有明顯沖突的前提下開(kāi)展有限的合憲性審查?！?5〕Karin M. Bruzelius, “The Nordic Constitutions and Judicial Review”, http://www.constcourt.md/public/files/file/conferinta_20ani/programul_conferintei/Karin_Bruzelius_2.pdf, accessed April 9, 2021.至此，芬蘭的合憲性審查模式穩(wěn)定下來(lái)，對(duì)于建立憲法法院的態(tài)度也變得更為謹(jǐn)慎?！?6〕在2018年的一次采訪中，芬蘭總統(tǒng)尼尼斯托表示不能太著急，要花時(shí)間對(duì)憲法法院的設(shè)立進(jìn)行充分討論。President Niinist? Backs Idea of Separate Constitutional Court, Yle （Jan.14,2018）, https://yle.fi/uutiset/osasto/news/president_niinisto_backs_idea_of_separate_constitutional_court/10022422, accessed April 9, 2021.與歐洲其他國(guó)家，甚至是北歐其余四國(guó)相比，芬蘭在合憲性審查機(jī)制上的改革都顯得更為穩(wěn)健。這種制度上的穩(wěn)定，加上在合憲性審查實(shí)踐中的嚴(yán)格執(zhí)行，使芬蘭的合憲性審查能處于一個(gè)穩(wěn)定向前的狀態(tài)。

第三，從內(nèi)部視角來(lái)看，芬蘭的合憲性審查機(jī)制總體上是一種非對(duì)抗式的行為模式，更容易被各方接納。對(duì)芬蘭合憲性審查機(jī)制的批評(píng)一般集中在憲法委員會(huì)所進(jìn)行的事前審查有自我審查的嫌疑，需要引用外部的司法力量來(lái)解決這一困境。但這一批判也從另一面說(shuō)明與司法權(quán)強(qiáng)勢(shì)的“強(qiáng)”司法審查模式相比，芬蘭模式將違憲所帶來(lái)的對(duì)立置于了議會(huì)內(nèi)部，且由于尚處法律提案階段，憲法委員會(huì)對(duì)提案合憲性的挑戰(zhàn)更多的是一種預(yù)防性的合憲性控制。法律案的提出者根據(jù)憲法委員會(huì)的報(bào)告對(duì)提案進(jìn)行修改后，仍然可以提交議會(huì)進(jìn)行審議。〔57〕Tuomas Ojanen & Janne Salminen, “Finland: European Integration and International Human Rights Treaties as Sources of Domestic Constitutional Change and Dynamism”, in A. Albi, S. Bardutzky ed., National Constitutions in European and Global Governance: Democracy, Rights, the Rule of Law, T. M. C. Asser Press 2019, p. 362. 值得注意的是，芬蘭的事前審查并不會(huì)因?yàn)槭亲h會(huì)下設(shè)的委員會(huì)對(duì)立法提案進(jìn)行合憲性審查而有所放寬。憲法委員會(huì)經(jīng)常會(huì)在被審查的提案中找到一項(xiàng)甚至多項(xiàng)與憲法不一致的之處。因此，盡管在審查的正當(dāng)性上有所欠缺，但芬蘭的合憲性審查模式由于其設(shè)置，在實(shí)踐中所受到的阻力相對(duì)而言也較小。

四、我國(guó)“弱”事前審查的制度構(gòu)建

（一）合憲性審查中“弱”事前審查的原則

芬蘭模式的成功經(jīng)驗(yàn)雖然不能直接用于我國(guó)的合憲性審查建設(shè)中來(lái)，但其中一些理念是可以借鑒的。基于我國(guó)的國(guó)情以及芬蘭模式所帶來(lái)的啟發(fā)，建立一套在中國(guó)實(shí)施的“弱”事前審查需要遵循如下的原則?！?8〕對(duì)于合憲性審查應(yīng)該遵守的原則，學(xué)者們已有諸多著述。例如，參見(jiàn)秦前紅：《合憲性審查的意義、原則及推進(jìn)》，載《比較法研究》2018 年第2期，第69-71頁(yè)。

首先，“弱”事前審查應(yīng)該堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度原則。第一，這是由人民代表大會(huì)制度也是我國(guó)的根本政治制度所決定的?！叭酢笔虑皩彶樽鳛橐环N以憲法為依據(jù)的審查方式，理應(yīng)遵循憲法精神，保障憲法實(shí)施。在我國(guó)，人民才是一切權(quán)力的所有者。各級(jí)人民代表大會(huì)是代表人民行使權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。上述觀點(diǎn)被新中國(guó)的制憲者所認(rèn)可，規(guī)定在了五四憲法中，并被現(xiàn)行憲法所繼承?！叭酢笔虑皩彶檫@項(xiàng)權(quán)力歸根結(jié)底屬于人民，可以由人民直接行使，或者由人民代表大會(huì)代為行使。這兩種行使途徑到最后都需要借由一種具體的制度來(lái)實(shí)施。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度無(wú)疑是最適宜的。第二，事實(shí)上的職權(quán)安排決定了只能實(shí)行人民代表大會(huì)制度。我國(guó)憲法并沒(méi)有直接規(guī)定合憲性審查中事前審查的權(quán)力應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)行使，但憲法將監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力交給了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。在2018年6月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的一項(xiàng)《決定》中明確表明：“憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)?！薄?9〕《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，2018年6月22日發(fā)布?？梢钥闯?，憲法和法律委員會(huì)是開(kāi)展合憲性審查工作的具體機(jī)關(guān)。此外，全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2018年10月新設(shè)憲法室，據(jù)公開(kāi)的新聞報(bào)道披露：憲法室其中的一項(xiàng)職責(zé)便是“推進(jìn)合憲性審查”?！?0〕劉嫚、程姝雯：《揭秘全國(guó)人大新設(shè)的憲法室：它將讓?xiě)椃ㄩL(zhǎng)出“牙齒”、走進(jìn)現(xiàn)實(shí)》，來(lái)源：https://www.sohu.com/a/295290388_161795，2021年4月9日訪問(wèn)。因此，憲法室也是合憲性審查的具體工作機(jī)關(guān)。可見(jiàn)，中央在機(jī)構(gòu)的職責(zé)分配上，已經(jīng)將合憲性審查的具體操作者規(guī)定在全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)及常委會(huì)的具體工作機(jī)構(gòu)之中?！叭酢笔虑皩彶樽鳛楹蠎椥詫彶橹械囊徊糠?，當(dāng)然也要在人民代表大會(huì)制度下開(kāi)展。

其次，“弱”事前審查應(yīng)該堅(jiān)持非對(duì)抗審查的原則。第一，非對(duì)抗式的審查模式是“弱”事前審查的題中應(yīng)有之義。前文對(duì)“弱”字含義的辨析已經(jīng)表明“弱”事前審查只能是一種對(duì)話式的審查模式。在事前審查中沒(méi)有哪一方可以定于一尊，對(duì)規(guī)范性文件的合憲性審查效力的實(shí)現(xiàn)只能在審查方與起草方的你來(lái)我往的溝通與協(xié)調(diào)中展開(kāi)。第二，非對(duì)抗式的審查方式是由我國(guó)的憲法實(shí)踐所決定的。憲法司法化的失敗已經(jīng)表明法院在中國(guó)的合憲性審查中并不能肩負(fù)起主要的審查重任。美國(guó)式的司法與立法相對(duì)立的合憲性審查模式在中國(guó)定會(huì)水土不服。中國(guó)的合憲性審查應(yīng)該堅(jiān)持在人民代表大會(huì)制度下開(kāi)展，各方以憲法為準(zhǔn)繩，以維護(hù)法制的統(tǒng)一為共同目標(biāo)。事前審查作為合憲性審查的重要組成部分，為了實(shí)現(xiàn)這一共同目標(biāo)，必然不能采取這種對(duì)抗式的“強(qiáng)”審查模式。事前審查應(yīng)當(dāng)在全國(guó)大人專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)溝通和協(xié)商等對(duì)話性質(zhì)的方法對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查。

最后，“弱”事前審查應(yīng)該堅(jiān)持部分審查的原則。第一，全面的事前審查會(huì)影響其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行事前的合憲性審查不代表這種審查必須是全面的，不分主次。相反地，為了激發(fā)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的積極性，應(yīng)該允許其在授權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)某些事項(xiàng)直接做出規(guī)定，頒布規(guī)范性文件。對(duì)這類(lèi)規(guī)范性文件的合憲性審查可以通過(guò)備案審查與事后審查的協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。法工委在2018年的備案審查年度報(bào)告中曾提出，要做到對(duì)規(guī)范性文件備案審查的全覆蓋?！?1〕參見(jiàn)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于 2018 年備案審查工作情況的報(bào)告》，載《中國(guó)人大》2019年第3期，第9頁(yè)。通過(guò)這種全覆蓋式的備案審查方式，以提出合憲性審查要求或建議的方式來(lái)啟動(dòng)事后的合憲性審查，從而保證規(guī)范性文件的合憲性。第二，有的放矢的“弱”事前審查才能最大限度地發(fā)揮審查作用。隨著合憲性審查工作的不斷推進(jìn)，被審查的規(guī)范性文件可能會(huì)在短期內(nèi)堆積甚至出現(xiàn)井噴現(xiàn)象。若不能解決這一問(wèn)題，造成的后果要么是審查文件被積壓，從而影響規(guī)范性文件的制定與實(shí)施；要么就是審查文件以走過(guò)場(chǎng)的方式通過(guò)，事前審查不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這兩種結(jié)果都與事前審查的設(shè)置初衷相違背。要解決這一問(wèn)題，最好的辦法就是審查部門(mén)只對(duì)涉及擴(kuò)大國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力和限制人民權(quán)利的規(guī)范性文件進(jìn)行事前審查，其他未經(jīng)事前審查而頒布的規(guī)范性文件，若在適用中出現(xiàn)與憲法不一致的情況，可以通過(guò)事后審查來(lái)進(jìn)行糾正。

（二）“弱”事前審查在各類(lèi)規(guī)范性文件中的實(shí)現(xiàn)

事前審查的特性決定了其審查對(duì)象只能是抽象的規(guī)范性文件。目前，憲法和法律并沒(méi)有對(duì)事前審查的審查對(duì)象做出明確規(guī)定。當(dāng)前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在是否應(yīng)該對(duì)法律進(jìn)行合憲性審查，有觀點(diǎn)基于憲法并沒(méi)有明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有改變或撤銷(xiāo)法律的權(quán)力，從而認(rèn)為合憲性審查的審查對(duì)象不包括法律。〔62〕參見(jiàn)鄭賢君：《作為政治審查的合憲性審查》，載《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期，第513頁(yè)。需要指出的是，鄭賢君教授認(rèn)為合憲性審查應(yīng)該是事前審查，而非事前審查。其主要的理由是事前審查與作為憲法監(jiān)督意義上的合憲性審查是不一樣的。這種觀點(diǎn)與我國(guó)憲法第5條第3款規(guī)定的“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”是不一致的。憲法作為根本法，有著特殊的法律地位?！读⒎ǚā返?7條明確規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！币S持這樣一個(gè)以憲法為根本法的統(tǒng)一法律體系，需要對(duì)包括法律在內(nèi)的各類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行事前和事后的合憲性審查。除了法律外，其他各類(lèi)規(guī)范性文件也應(yīng)該涵蓋到事前審查中來(lái)，包括行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋等。需要注意的是，通過(guò)與備案審查制度相配合，實(shí)際進(jìn)入事前審查中的應(yīng)該只是所有規(guī)范性文件中的小部分。

《立法法》第7條規(guī)定，法律的制定和修改只能由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使。因此，在對(duì)法律進(jìn)行事前審查時(shí)，往往會(huì)碰到“全國(guó)人大及其常委會(huì)如何進(jìn)行自我審查”這樣的詰問(wèn)。的確，根據(jù)當(dāng)前審查機(jī)制的安排，法律案的合憲性審查由憲法和法律委員會(huì)以及全國(guó)人大法工委憲法室具體負(fù)責(zé)。這種審查面臨著審查主體的層級(jí)相對(duì)較低，審查決定在效力上存疑這些問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，恰巧需要一種“弱”事前審查模式。即這種審查并非終局性的，而更像是一種對(duì)話式的互動(dòng)，審查主體對(duì)法律案的合憲性發(fā)表不一致的宣告?！?3〕參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《論法律的合憲性審查機(jī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第6期，第33-35頁(yè)。通過(guò)這種非強(qiáng)勢(shì)的提醒，提案主體可以修改或撤回其所提出的法律案，從而既保留了最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的尊嚴(yán)，又能使事前審查所做出的決定能得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《立法法》第二章第二節(jié)和第三節(jié)的規(guī)定，對(duì)于提案主體所提出的法律案，并非都需要進(jìn)行事前審查。全國(guó)人大主席團(tuán)或委員長(zhǎng)會(huì)議可以直接將法律案列入會(huì)議議程，也可以交由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審議（包括合憲性審查），再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。列入會(huì)議議程的法律案，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)需要進(jìn)行審議，保證了在立法程序中法律案的合憲性。

對(duì)行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的事前審查需要與全國(guó)人大常委會(huì)備案審查部門(mén)配合。由于這類(lèi)規(guī)范性文件的數(shù)量龐大，且有不少規(guī)范性文件在頒布的同時(shí)即已生效，要求對(duì)所有這類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行事前審查顯然不現(xiàn)實(shí)。由備案審查機(jī)構(gòu)對(duì)涉及擴(kuò)大國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力和限制人民權(quán)利的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，并對(duì)其中尚未生效而又存在違憲嫌疑的規(guī)范性文件提交至事前審查機(jī)構(gòu)，并由其進(jìn)行審查。規(guī)范性文件只有在通過(guò)了合憲性審查或經(jīng)由協(xié)商和溝通并最終合憲后，才能生效。

對(duì)地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方人大及其常委會(huì)決議決定等規(guī)范性文件的事前審查，需要國(guó)務(wù)院或地方人大常委會(huì)備案審查部門(mén)的配合。出于同樣的理由，對(duì)這類(lèi)規(guī)范性文件的事前審查也是部分審查。事前審查部門(mén)只對(duì)尚未生效而又存在違憲嫌疑的規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查。

除了上述的規(guī)范性文件外，還需對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和軍事規(guī)章是否需要進(jìn)行事前審查，以及如何開(kāi)展合憲性審查等問(wèn)題進(jìn)行討論。目前，我國(guó)尚未對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和軍事規(guī)章的事前審查形成通論。本文認(rèn)為合憲性審查主體不能對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和軍事規(guī)章進(jìn)行事前審查，而應(yīng)該由制定主體在制定時(shí)對(duì)規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行自查。這與兩類(lèi)規(guī)范性文件自身的特殊性有關(guān)。

其一，合憲性審查的主體對(duì)政黨內(nèi)部尚未生效的規(guī)范性文件進(jìn)行審查只會(huì)侵犯政黨應(yīng)有的權(quán)力。只有在規(guī)范性文件在生效且確實(shí)產(chǎn)生違憲的事實(shí)后，通過(guò)啟動(dòng)審查要求或建議的形式，才能對(duì)有違憲嫌疑的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行事后審查。其二，軍事規(guī)章的合憲性審查包括國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域的各類(lèi)法律、法規(guī)和規(guī)章，也包括軍事機(jī)關(guān)制定的各類(lèi)軍事規(guī)范性文件?！?4〕參見(jiàn)叢文勝、李敏：《論推進(jìn)我國(guó)軍事立法的合憲性審查》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期，第45-53頁(yè)。根據(jù)軍事規(guī)章的性質(zhì)考慮，有些規(guī)章具有保密性或緊急性，因此很難要求在事前對(duì)軍事規(guī)章的合憲性進(jìn)行審查，只能通過(guò)事后審查來(lái)保證軍事規(guī)章的合憲性。