程 衍

監(jiān)察體制改革整合了原本分散的反腐敗力量，形成了一體化腐敗治理體制。一體化改革方向值得肯定，因其解決了權(quán)力監(jiān)督的同體性、分散性難題并極大提升了主體權(quán)威性。〔1〕參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，載《中國法律評論》2017年第1期；魏昌東：《監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能：理論邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑——兼論中國特色監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)的規(guī)范性創(chuàng)建》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期；馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期；錢小平：《監(jiān)察委員會監(jiān)督職能激活及其制度構(gòu)建——兼評〈監(jiān)察法〉的中國特色》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。監(jiān)察委員會的成立標(biāo)志著國家腐敗治理體制在組織機(jī)構(gòu)層面實(shí)現(xiàn)一體化，但這僅是開始，改革的進(jìn)一步深化首要需明確一體化進(jìn)程的限度，該問題集中體現(xiàn)在在組織機(jī)構(gòu)完成整合后，調(diào)整紀(jì)委、監(jiān)委職權(quán)運(yùn)行的程序規(guī)則是否應(yīng)同樣一體制定。制度設(shè)計(jì)面臨雙重選擇：紀(jì)、監(jiān)程序混同一體或者紀(jì)、監(jiān)程序分離。實(shí)踐中改革者選擇了前者，當(dāng)下紀(jì)、監(jiān)辦案程序以“雙立案”為起始，逐步形成了混同一體的格局，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)忽略了紀(jì)、政、刑的職權(quán)屬性差異而依單一程序規(guī)則行權(quán)?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例（征求意見稿）》（以下簡稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第3條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案應(yīng)實(shí)現(xiàn)適用紀(jì)律和適用法律有機(jī)融合。但是，程序混同的理論正當(dāng)性與實(shí)踐效能性仍值得商榷。本文旨在揭示紀(jì)、監(jiān)程序混同的實(shí)踐現(xiàn)狀，并在理論與實(shí)踐層面就其正當(dāng)性提出質(zhì)疑，最終提出程序分離的設(shè)計(jì)構(gòu)想。

一、紀(jì)、監(jiān)程序混同之現(xiàn)狀與生成邏輯

（一）紀(jì)、監(jiān)程序混同之實(shí)踐現(xiàn)狀

《中華人民共和國監(jiān)察法》（后文簡稱《監(jiān)察法》）規(guī)定有監(jiān)察程序，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（后文稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》）規(guī)定有監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序，二者分別調(diào)整監(jiān)察權(quán)和黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行。紀(jì)、監(jiān)程序的混同是指，上述屬性差異明顯的兩種程序規(guī)則在內(nèi)容上趨同于一體，名義分離但本質(zhì)上由單一規(guī)則統(tǒng)一調(diào)整紀(jì)、監(jiān)職權(quán)。程序混同使得權(quán)力屬性對程序規(guī)則的特殊化塑造被忽略。實(shí)踐中，監(jiān)察程序規(guī)則設(shè)計(jì)以紀(jì)檢程序?yàn)樗{(lán)本，而在很大程度上忽略了監(jiān)察職能需求，更甚者，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》取代《監(jiān)察法》成為了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行權(quán)的首要規(guī)則依據(jù)。

首先，監(jiān)察程序設(shè)計(jì)之初即是以紀(jì)檢調(diào)查程序?yàn)槟０?，《監(jiān)察法》第五章規(guī)定了監(jiān)察程序，其總體流程設(shè)計(jì)從線索收集、處置到初步核實(shí)再到立案審查調(diào)查，直接來源于2017年1月中央紀(jì)委制定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》〔2〕2019年1月1日起《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》施行。2017年1月15日中央紀(jì)委印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》同時(shí)廢止。，而這一程序模式更早則可追溯到1994年出臺的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》。

其次，對《監(jiān)察法》程序規(guī)則之解釋以紀(jì)檢規(guī)則為參照，例如根據(jù)《監(jiān)察法》第39條，對涉嫌職務(wù)違法犯罪的監(jiān)察對象立案，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。但《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》（后文簡稱《監(jiān)察法釋義》）將該條解釋為，立案調(diào)查除經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)外，仍需報(bào)同級黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，說明該解釋是依據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》。

最后，黨內(nèi)法規(guī)直接成為監(jiān)察委員會辦案依據(jù)，2019年1月1日起實(shí)施的《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》就紀(jì)檢調(diào)查程序做出了明確規(guī)定，但是作為黨內(nèi)法規(guī)其規(guī)范對象實(shí)則涵蓋監(jiān)察委員會這一國家機(jī)關(guān)，例如，其中第37條規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過初步核實(shí)，對黨員、干部以及監(jiān)察對象涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，需要追究紀(jì)律或者法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立案審查調(diào)查。當(dāng)下《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》已然成為監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職權(quán)的最主要依據(jù)。

（二）紀(jì)、監(jiān)程序混同之生成邏輯

監(jiān)察體制改革以腐敗治理體制一體化為主要內(nèi)容，在組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)一體構(gòu)建之后，單一權(quán)力主體與多重職權(quán)屬性之矛盾日益突出?！?〕參見井曉龍：《監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察偵查權(quán)銜接研究》，載《法學(xué)雜志》2020年第12期。實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)忽略職權(quán)屬性差異的一體化辦案模式，導(dǎo)致紀(jì)、監(jiān)程序之混同。

1.腐敗治理體質(zhì)的一體化構(gòu)建

如何有效地監(jiān)督權(quán)力、懲治腐敗一直以來都是黨和國家所要解決的重大課題?！?〕參見魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期。中國特色國家權(quán)力監(jiān)督體系包括兩條主線，即黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督以紀(jì)檢監(jiān)察為主導(dǎo)方式，國家監(jiān)督有人大統(tǒng)攝性監(jiān)督和各權(quán)力分支的分散性內(nèi)部監(jiān)督?！?〕參見徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，載《法學(xué)評論》2018年第1期。因此在監(jiān)察改革前時(shí)代，不同機(jī)關(guān)在各自領(lǐng)域內(nèi)分別履行著差異屬性的監(jiān)督和腐敗治理職能，國家腐敗治理體系呈現(xiàn)分散化格局?！?〕人大作為權(quán)力母體行使宏觀監(jiān)督權(quán)；行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)，派生出行政監(jiān)察權(quán)；檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)，并由此派生出職務(wù)犯罪偵查、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)；紀(jì)委履行黨內(nèi)監(jiān)督。在分散的體系設(shè)計(jì)下，國家反腐敗力量在黨、政、法系統(tǒng)內(nèi)獨(dú)立構(gòu)建，各自為政、邊界不清、職能重疊?！坝捎诟鞅O(jiān)督主體在權(quán)力屬性、職權(quán)范圍、行權(quán)程序等方面皆具有根本差異，因此在缺乏上位統(tǒng)籌的情況下相互之間難以形成穩(wěn)定、高效的協(xié)作機(jī)制，反腐合力難以形成，削弱了監(jiān)督效果。”〔7〕程衍：《論監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性與行權(quán)邏輯》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2020年第3期。

針對分散模式所導(dǎo)致的治理困境，監(jiān)察改革以一體化反腐體制構(gòu)建為邏輯起點(diǎn)，將政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，并且在黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公后，實(shí)現(xiàn)了“黨、政、法”三位一體的腐敗治理體制?！?〕參見王一超：《論〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉適用中的程序銜接》，載《法治研究》2018年第6期。原本分散的監(jiān)督力量被全部整合，解決了分散監(jiān)督的體制性缺陷，形成了反腐敗合力?！?〕參見錢小平：《監(jiān)察追訴時(shí)效問題的再思考——兼與劉練軍教授商榷》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。

2.一體化體制內(nèi)單一權(quán)力主體與多元職權(quán)屬性之矛盾

在人員轉(zhuǎn)隸，機(jī)構(gòu)整合、合署之后，腐敗治理主體間的組織形式壁壘被打破。但組織形式的一體化僅是表面，實(shí)質(zhì)上，原各腐敗治理主體所內(nèi)含的職權(quán)屬性差異并沒有因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的整合而消弭。相反，當(dāng)不同屬性之權(quán)力集聚于同一主體時(shí)，其實(shí)踐運(yùn)行的沖突與不協(xié)調(diào)性將集中爆發(fā)。當(dāng)下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查即是嵌入刑事偵查意涵的“黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)”復(fù)合調(diào)查?！?0〕參見張?。骸墩撐覈O(jiān)察調(diào)查權(quán)程序性控制模式之完善》，載《湖湘論壇》2020年第3期。

針對這一問題，有多位學(xué)者曾提出應(yīng)當(dāng)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部依紀(jì)、政、刑屬性差異建立起不同部門以分別進(jìn)行案件調(diào)查?！?1〕參見龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期；謝登科：《論國家監(jiān)察體制改革下的偵訴關(guān)系》，載《學(xué)習(xí)與探索》2018年第1期；汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，載《政法論壇》2017年第6期；鄭曦：《監(jiān)察委員會的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第11期。但是，隨著改革的深入，實(shí)踐中逐漸形成了“紀(jì)監(jiān)融合”的機(jī)制體制模式。在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)層面，改革者未采納學(xué)者建議按照紀(jì)、政、刑的職權(quán)屬性設(shè)置部門，而是依監(jiān)督、調(diào)查和處置的三項(xiàng)職能劃分，分別建立了監(jiān)督檢查室、監(jiān)督調(diào)查室與案件審理室?！?2〕參見中央紀(jì)委、國家監(jiān)委官方網(wǎng)站：http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201905/t20190505_193379.html。如此機(jī)構(gòu)設(shè)置下，對于違紀(jì)、職務(wù)違法及職務(wù)犯罪的調(diào)查均由監(jiān)督調(diào)查室統(tǒng)一行使，雖然避免了多主體行權(quán)可能產(chǎn)生的協(xié)調(diào)與銜接問題、提高了效率，但是單一權(quán)力主體如何彰顯多重職權(quán)屬性，成為實(shí)踐中亟待解決的重要問題。

3.紀(jì)、監(jiān)職權(quán)屬性混同導(dǎo)致程序混同

針對單一權(quán)力主體與多元職權(quán)屬性之矛盾，改革者采用了粗獷式應(yīng)對策略即忽略違紀(jì)、違法及職務(wù)犯罪的案件性質(zhì)差異，將所有案件一體辦理，而紀(jì)、監(jiān)職權(quán)屬性亦混同于一體辦案模式下。實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行調(diào)查職能時(shí)并不明確界定行為屬性，針對所有案件無論性質(zhì)由監(jiān)督調(diào)查室統(tǒng)一行權(quán)。同一調(diào)查行為產(chǎn)生同一套證據(jù)，并由此作出黨紀(jì)處分、政務(wù)處分或者移送審查起訴的處置決定。其中典型的特征是“紀(jì)、監(jiān)雙立案制度”，具體而言，針對既涉嫌違紀(jì)又涉嫌違法犯罪的案件，對涉案人員同時(shí)進(jìn)行紀(jì)檢調(diào)查立案和監(jiān)察調(diào)查立案?！?3〕實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案決定書上同時(shí)加蓋紀(jì)委、監(jiān)察委的印章，在筆錄抬頭上同時(shí)印上紀(jì)委、監(jiān)察委的名稱，以便同一份人證筆錄既可以作為紀(jì)委結(jié)案的證據(jù)，也可以作為刑事訴訟證據(jù)。參見林勁松：《監(jiān)察機(jī)關(guān)人證筆錄的證據(jù)能力辨析》，載《法治研究》2020年第3期。雙立案之后，同一調(diào)查主體所實(shí)施的單一調(diào)查行為被人為賦予了紀(jì)、監(jiān)雙重屬性，而由此產(chǎn)生的同一份證據(jù)，例如，訊問筆錄，亦可適用于黨紀(jì)處分與監(jiān)察處置。通過“雙立案”制度，改革者希望在形式上彌補(bǔ)職權(quán)屬性混同的狀況。而本質(zhì)上，自調(diào)查行為伊始其中職權(quán)屬性差異即被忽略。

職權(quán)屬性混同下，“雙立案”制度在形式上為調(diào)查行為添附了雙重屬性。但實(shí)質(zhì)層面，單一調(diào)查主體的同一調(diào)查行為難以彰顯職權(quán)屬性差異，實(shí)踐中更不可能依照不同程序規(guī)則運(yùn)行。因此紀(jì)、監(jiān)程序需要一體化構(gòu)建，而程序混同遂即發(fā)生。改革伊始《監(jiān)察法》監(jiān)察程序即依黨內(nèi)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》構(gòu)建。而當(dāng)下，紀(jì)檢程序規(guī)則與監(jiān)察程序規(guī)則在很大程度上已然混同一體。如此制度設(shè)計(jì)使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行不同屬性職權(quán)時(shí)，雖然可以在名義上依循不同程序規(guī)則，形式上解決了不同權(quán)力屬性對差異化程序規(guī)則的對應(yīng)性需求，但本質(zhì)上紀(jì)、監(jiān)不同屬性之權(quán)力仍依單一程序規(guī)則運(yùn)行。

二、紀(jì)、監(jiān)程序混同下的制度困境與實(shí)踐障礙

程序混同使得監(jiān)察調(diào)查偏離了其職權(quán)屬性定位下的應(yīng)然邏輯，而過分偏向紀(jì)檢調(diào)查理念。程序規(guī)則與職權(quán)屬性不相匹配，導(dǎo)致了實(shí)踐中相關(guān)制度設(shè)計(jì)的合理性偏差與權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐困境。

（一）程序規(guī)則的政治性偏離——腐敗治理效能的減損

程序混同使得紀(jì)檢辦案所遵循的政治邏輯融入監(jiān)察程序，實(shí)踐表現(xiàn)為多層級審批與領(lǐng)導(dǎo)意志的貫徹。依據(jù)《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法釋義》，監(jiān)察機(jī)關(guān)從線索獲取到?jīng)Q定立案總共要經(jīng)歷7次審批程序。特別是職務(wù)犯罪的立案調(diào)查，最終需要同級黨委（黨組）的審批?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第6條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)限履行請示報(bào)告程序。如此制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重妨礙了犯罪追訴。

首先，增加了職務(wù)犯罪追訴的不確定性。依據(jù)《刑事訴訟法》，刑事案件辦理必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！缎谭ā芬?guī)定有明確的犯罪構(gòu)成與刑罰標(biāo)準(zhǔn)，而以法律規(guī)范為大前提以案件事實(shí)為小前提的追訴邏輯，確保了刑事追訴的對象明確性。但是政治因素的考量具有不確定性，多層級的領(lǐng)導(dǎo)審批使得監(jiān)察立案取決于領(lǐng)導(dǎo)意志，與法治理念相悖。明確的追訴標(biāo)準(zhǔn)可為社會提供合理預(yù)期，能夠?qū)撛诘姆缸锓肿悠鸬酵刈饔茫γ癖姲l(fā)揮安撫效果。但是政治性因素的不當(dāng)介入增加了職務(wù)犯罪追訴的不確定性，可能導(dǎo)致本應(yīng)定罪處刑的腐敗行為被擱置或降格處理，〔14〕實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案所經(jīng)常實(shí)施的“第四種形態(tài)”向“第三種形態(tài)”的轉(zhuǎn)化即涉及此問題。當(dāng)下對“四轉(zhuǎn)三”的處理并未有明確的標(biāo)準(zhǔn)。參見帥志：《“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化要“剛度”也要“溫度”》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第23期。不僅影響了《刑法》對腐敗行為的震懾效果，而且減損了民眾對國家反腐敗事業(yè)的信心。

其次，對無罪推定造成沖擊，影響腐敗治理的準(zhǔn)確性。黨委（黨組）負(fù)責(zé)人審批立案是對監(jiān)察調(diào)查的政治性確認(rèn)，后續(xù)調(diào)查工作因而不僅是發(fā)現(xiàn)事實(shí)與適用法律，還帶有了政治任務(wù)的色彩，如此便給調(diào)查人員以無形壓力以及內(nèi)心確信?！?5〕2019年筆者對上海市某幾個(gè)區(qū)的紀(jì)委監(jiān)委辦案人員進(jìn)行了訪談，該問題被普遍反映。以治罪為目標(biāo)導(dǎo)向，監(jiān)察調(diào)查即帶有了明顯的傾向性。缺少了無罪推定原則的指引，調(diào)查手段可能出現(xiàn)合法性偏離。實(shí)踐中，職務(wù)犯罪特別是貪污賄賂類犯罪多依靠言詞類證據(jù)定案，但言詞類證據(jù)主觀性強(qiáng)、易發(fā)生變動。〔16〕參見馮俊偉：《刑事證據(jù)分布理論及其運(yùn)用》，載《法學(xué)研究》2019年第4期。因此具有強(qiáng)制性的非法調(diào)查手段將在很大程度上導(dǎo)致非任意性供述。

最后，影響職務(wù)犯罪調(diào)查的實(shí)踐效果。立案調(diào)查由黨委負(fù)責(zé)人審批事先需經(jīng)多層簽報(bào)，而案件信息的多重流轉(zhuǎn)增加了泄漏的可能，特別是監(jiān)察對象通常手握職權(quán)更易獲取相關(guān)信息，這就增加其毀滅、偽造證據(jù)或出逃的可能。除此之外，黨委負(fù)責(zé)人綜合事務(wù)繁忙，實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)審批拖延的情況，使得調(diào)查取證不能及時(shí)展開，影響監(jiān)察調(diào)查的實(shí)踐效果?！?7〕該問題在筆者對一線辦案人員的電話訪談中被多次提及。

（二）監(jiān)察留置的功能異化

留置源自于“雙規(guī)”“雙指”，是羈押性調(diào)查措施的合法性表達(dá)?！?8〕參見陳光中：《關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。但《監(jiān)察法》延續(xù)了黨紀(jì)調(diào)查理念，〔19〕《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第3款，明確規(guī)定“雙規(guī)”為調(diào)查取證措施。將留置定性為取證手段，此與自白任意性規(guī)則相沖突，違背了訴訟原理。

1.留置具有羈押屬性應(yīng)歸為強(qiáng)制措施范疇

刑事追訴具有極強(qiáng)的權(quán)利干涉性，是對被追訴人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制或剝奪。而世界各國的刑事立法，始終需在懲罰犯罪與保障人權(quán)之間尋求動態(tài)的平衡,其結(jié)果是，首先，酷刑等嚴(yán)重侵犯人權(quán)的偵查行為被法律所禁止；其次，其他帶有侵權(quán)性質(zhì)的偵查行為被獨(dú)立定性并規(guī)定有嚴(yán)格的適用條件和功能定位，而強(qiáng)制措施之概念范疇即因此產(chǎn)生。在我國，強(qiáng)制措施長時(shí)間限制或剝奪被追訴人人身自由，其功能定位是防止危害訴訟進(jìn)程或人身、社會安全的行為發(fā)生。國家不得以取證便利為由而適用強(qiáng)制措施，否則即是權(quán)力濫用。逮捕因長期羈押屬性被納入強(qiáng)制措施范疇，依據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定其適用條件具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，即以社會危險(xiǎn)性的存在為前提。監(jiān)察留置可使被調(diào)查人處于羈押狀態(tài)長達(dá)6個(gè)月之久，其權(quán)利干涉程度較逮捕更甚，因此同樣應(yīng)被納入強(qiáng)制措施范疇。

2.監(jiān)察留置被定性為取證手段

《監(jiān)察法》并未引入刑事訴訟強(qiáng)制措施規(guī)則，而是因循黨紀(jì)“雙規(guī)”的制度設(shè)計(jì)將留置定性為取證手段，混同于訊問、詢問、搜查、凍結(jié)等調(diào)查措施。

留置規(guī)定于《監(jiān)察法》第22條，其適用條件包括三項(xiàng)內(nèi)容。首先，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)。此為罪責(zé)要件，限定了留置適用的罪行范圍以及證明標(biāo)準(zhǔn)限度。其次，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查。此為目的要件，明確留置的適用是以方便監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證為功能定位。最后，情節(jié)要件，其中包括：涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的，四項(xiàng)情節(jié)要件符合其一是留置適用的必要前提。情節(jié)要件的設(shè)置類似《刑事訴訟法》中逮捕適用的社會危險(xiǎn)性要件。但不能就此得出，留置與逮捕的功能定位同為被動性的保障訴訟安全與司法進(jìn)程。因?yàn)?，“涉及案情重大、?fù)雜”的情節(jié)要件設(shè)置實(shí)則架空了社會危險(xiǎn)性限定?！?0〕相較而言，《刑事訴訟法》中逮捕適用的社會危害性要件包括：可能實(shí)施新的犯罪的；有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的；可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的；可能對被害人、舉報(bào)人、控告人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的；企圖自殺或者逃跑的。能夠?qū)⒋兜倪m用完全限制于對社會危害的防御上。借此，監(jiān)察機(jī)關(guān)對其認(rèn)為案情重大、復(fù)雜的職務(wù)犯罪案件，可基于取證便利性的需求適用留置措施，而不管涉案人員是否具有社會危險(xiǎn)性?？偨Y(jié)而言，《監(jiān)察法》對留置的制度設(shè)計(jì)僅是形式上借鑒了訴訟逮捕，從中吸取了社會危害性要素作為適用條件之一，但不同處在于社會危害性要件對于留置的適用并非必須。

留置不同于逮捕，并不以程序保障為唯一功能定位。依據(jù)當(dāng)下制度設(shè)計(jì)，留置的實(shí)踐功能定位在于取證。《監(jiān)察法釋義》對此有著更為明確的闡述：“如果不將被調(diào)查人留置，將嚴(yán)重影響監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法犯罪事實(shí)的進(jìn)一步調(diào)查，有可能造成事實(shí)調(diào)查不清、證據(jù)收集不足，使腐敗分子逃脫法律的懲治。”〔21〕中共中央紀(jì)律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第135頁。因此，留置本質(zhì)上類似“雙規(guī)”而非逮捕，是取證的手段。

3.留置的取證手段定位違背訴訟原理、損害人權(quán)保障理念

世界主要國家對羈押性強(qiáng)制措施的適用多持審慎態(tài)度，以預(yù)防社會危害性為目的要件。美國、英國、德國、法國、意大利、日本均將是否具有毀滅、偽造證據(jù)或者干擾影響證人作證等妨礙真相發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)行為，以及是否具有逃跑而不能及時(shí)到案，視為羈押必要性審查的判斷依據(jù)?！?2〕參見楊依：《以社會危險(xiǎn)性審查為核心的逮捕條件重構(gòu)——基于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的理論反思》，載《比較法研究》2018年第3期；陳實(shí)：《論捕訴一體化的合理適用》，載《法商研究》2019年第5期。以取證為目的的審前羈押違背訴訟原理。

其一，目的與手段的比例失當(dāng)。無罪推定原則下任何人在被法院判定有罪前均視為無罪。對無罪之人施以審前羈押剝奪人身自由，應(yīng)當(dāng)以必要性為前提需符合比例原則。就取證而言，僅當(dāng)被追訴人具有妨礙取證的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性時(shí)，對其施以羈押才可能是正當(dāng)?shù)?。而僅以取證便利為目的長時(shí)間剝奪人身自由，是目的與手段的嚴(yán)重比例失當(dāng)。此外，調(diào)查獲取證據(jù)、證明有罪是國家責(zé)任，而國家以剝奪被追訴人人身自由為手段履行職責(zé)，實(shí)則是權(quán)力的濫用和對人權(quán)保障理念的違背。〔23〕參見郭爍：《對抗秘密取證：對質(zhì)權(quán)屬性及范圍重述》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第1期。

其二，違反自白任意性規(guī)則，可能導(dǎo)致冤錯(cuò)案件。自白任意性規(guī)則起源于英國，現(xiàn)在世界范圍內(nèi)被廣泛認(rèn)同，要求被追訴人的庭前有罪供述必須是其在自由意志下做出的，而違背意愿強(qiáng)迫供述行為具有非法性。〔24〕參見程衍：《美國自白任意性規(guī)則》，載《人民法院報(bào)》2019年3月29日，第8版。關(guān)于自白任意性的判斷，世界主要國家形成了相對一致的標(biāo)準(zhǔn)，暴力、威脅等刑訊逼供行為必然導(dǎo)致非自愿性供述。除此之外，人身自由的剝奪將同樣形成心理強(qiáng)制，可能導(dǎo)致供述的非自愿性。美國聯(lián)邦最高法院就米蘭達(dá)案形成意見：犯罪嫌疑人如被逮捕或以其他形式被警察控制其將遭受強(qiáng)烈的心理壓力，那么因此作出的有罪供述即具有非任意性?！?5〕Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436 （1966）. 米蘭達(dá)規(guī)則為羈押性供述設(shè)置了補(bǔ)救措施：犯罪嫌疑人在接受羈押性訊問時(shí)，警察必須告知其沉默權(quán)、律師在場權(quán)及相關(guān)法律后果，滿足上述條件即可推定供述的自愿性。在我國，羈押性取證方式同樣被認(rèn)為是非法，2017年“兩高三部”聯(lián)合出臺了《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，其中第4條規(guī)定，采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述，應(yīng)當(dāng)予以排除。留置長期剝奪人身自由其嚴(yán)厲程度更甚于逮捕，而且關(guān)于留置的場所《監(jiān)察法》并沒有明確的規(guī)定，各地實(shí)踐做法不一。有地區(qū)將留置場所設(shè)置于看守所，此是尚佳選擇，因?yàn)橄鄬χ辛⒌目词厮軌虬l(fā)揮監(jiān)督功能。但實(shí)踐中很多地區(qū)建立專門的紀(jì)監(jiān)辦案場所用于留置，但缺乏有效的監(jiān)督，〔26〕雖然《監(jiān)察法》規(guī)定全程錄音錄像，但是其僅用于內(nèi)部查證，并不隨案移送法院。且期間律師不能介入。這就導(dǎo)致了監(jiān)察留置將對被調(diào)查對象造成強(qiáng)烈的心理壓力，以此手段獲取的口供難以保證自愿性與真實(shí)性，可能導(dǎo)致冤錯(cuò)案件的發(fā)生?！?7〕在缺乏任意性的前提下，被調(diào)查對象供述的真實(shí)性即有可能受到影響。參見郭爍：《在自愿與真實(shí)之間：美國阿爾弗德答辯的啟示》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第4期。

（三）對律師辯護(hù)權(quán)的限制

刑事訴訟制度發(fā)展的歷史，就是被追訴人辯護(hù)權(quán)不斷擴(kuò)充的歷史，對辯護(hù)權(quán)的保障程度是一國訴訟文明的重要標(biāo)志?！?8〕參見［日］西原春夫主編：《日本刑事法的形成與特色——日本法學(xué)家論日本刑事法》，李海東等譯，中國法律出版社、日本國·成文堂1997年版，第49、432頁。但是監(jiān)察體制改革違背了訴訟原理，紀(jì)檢主導(dǎo)下的程序規(guī)則混同，使得職務(wù)犯罪追訴遵循了紀(jì)檢邏輯，律師辯護(hù)權(quán)被限制。有支持者認(rèn)為其正當(dāng)性依據(jù)在于：第一，監(jiān)察調(diào)查的基礎(chǔ)屬性并非刑事司法，其一脈傳承于紀(jì)檢調(diào)查，改革前，紀(jì)委辦案律師不得介入，改革后的程序規(guī)則應(yīng)同樣延續(xù)；第二，在“紀(jì)監(jiān)融合”的體制格局下，違紀(jì)調(diào)查與犯罪調(diào)查一體進(jìn)行無法分割，而黨紀(jì)調(diào)查可能涉及政治因素因此不宜有律師介入；第三，監(jiān)察委員會已經(jīng)有嚴(yán)格的內(nèi)部程序和監(jiān)督機(jī)制，并且與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門有相互制約機(jī)制，因此不需要律師的介入被調(diào)查人權(quán)利同樣能夠得到有效保障?！?9〕參見胡銘：《刑事辯護(hù)全覆蓋與值班律師制度的定位及其完善——兼論刑事辯護(hù)全覆蓋融入監(jiān)察體制改革》，載《法治研究》2020年第3期。但是本文認(rèn)為，上述原因并不能成為否定律師辯護(hù)權(quán)的合理依據(jù)。

第一，就紀(jì)、監(jiān)屬性而言。行權(quán)主體的整合并不代表權(quán)力屬性的統(tǒng)一，而同一主體可能行使不同屬性之權(quán)力，例如，公安機(jī)關(guān)兼有司法和行政職權(quán)。因此職權(quán)屬性不能單純依主體判斷，而是應(yīng)從權(quán)力運(yùn)行的對象、結(jié)果和程序綜合考量。職務(wù)犯罪調(diào)查在對象和結(jié)果方面與刑事偵查并無差異，雖然《監(jiān)察法》創(chuàng)建有獨(dú)立監(jiān)察程序，但是其內(nèi)容基本借鑒于《刑事訴訟法》，而且《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)達(dá)到《刑事訴訟法》所提出的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中可直接使用。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查仍屬于刑事司法范疇，而并非紀(jì)檢調(diào)查的延續(xù)?！?0〕參見陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。第二，紀(jì)檢調(diào)查雖律師禁入，但不能因此否定職務(wù)犯罪調(diào)查中的律師辯護(hù)權(quán)。當(dāng)下，紀(jì)監(jiān)融合改革現(xiàn)狀使得程序規(guī)則的差異化設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)，而律師辯護(hù)亦不能依紀(jì)、刑屬性區(qū)別對待。如此制度設(shè)計(jì)忽略了權(quán)力屬性差異，并不具有合理性。一體化的行權(quán)機(jī)制應(yīng)予以改變，后文詳述。第三，權(quán)力監(jiān)督有內(nèi)、外之分，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)生性的，屬于同體監(jiān)督。內(nèi)生性同體監(jiān)督的癥結(jié)在于監(jiān)督主體的非獨(dú)立性，受制于系統(tǒng)內(nèi)各方壓力?！?1〕參見程衍：《論監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性與行權(quán)邏輯》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2020年第3期。因此其實(shí)踐效能相對局限，外部監(jiān)督不可或缺。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院、法院的相互制約雖然是外部性的，但其局限于各自職權(quán)的有效運(yùn)行，并非針對被追訴人權(quán)利保障。職務(wù)犯罪調(diào)查具有極強(qiáng)的權(quán)利干涉性，且可能導(dǎo)致定罪判刑?！?2〕參見郭爍：《認(rèn)罪認(rèn)罰背景下屈從型自愿的防范——以確立供述失權(quán)規(guī)則為例》，載《法商研究》2020年第6期。因此以人權(quán)保障為價(jià)值導(dǎo)向，律師的介入必不可少。

三、紀(jì)、監(jiān)程序分離之立場證成

紀(jì)檢與監(jiān)察職權(quán)在行權(quán)邏輯、目標(biāo)對象和處置結(jié)果等方面均存在顯著差異，系不同屬性之權(quán)力，應(yīng)由不同程序規(guī)則調(diào)整，此是權(quán)力行使正當(dāng)性之重要標(biāo)志。

（一）紀(jì)檢與監(jiān)察系不同屬性之權(quán)力

1.行權(quán)邏輯不同

首先，政治性邏輯與法律邏輯。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，黨組織運(yùn)行遵從民主集中制原則，講究個(gè)人服從組織，上級服從下級。級別權(quán)威是實(shí)現(xiàn)令行禁止，保證組織有序運(yùn)行的關(guān)鍵，而此亦被貫徹于黨紀(jì)監(jiān)督領(lǐng)域。依據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》的規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對違紀(jì)行為的調(diào)查，從線索獲取到?jīng)Q定立案共要需要經(jīng)歷7次審批?！?3〕分別是：第一，信訪部門收集報(bào)案、舉報(bào)線索后分類摘要移送案件監(jiān)督部門的審批；第二，案件監(jiān)督部門將線索分配具體承辦部門后，承辦部門經(jīng)過初步篩選而作出的處理意見審批程序；第三，啟動初步核實(shí)程序的審批程序；第四，核查組提出初步核實(shí)情況報(bào)告的審批程序；第五，承辦部門依據(jù)初步核實(shí)情況報(bào)告作出分類處理建議的審批程序；第六，承辦部門起草立案審查呈批報(bào)告，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批；第七，承辦部門起草立案審查呈批報(bào)告，再報(bào)同級黨委（黨組）負(fù)責(zé)審批。如此制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了黨組織對立案調(diào)查的審慎態(tài)度，同時(shí)也從另一方面反映了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威性。但值得反思的是如此煩瑣的審批程序是否有利于案件的及時(shí)查明，亦或者立法者另有價(jià)值偏重。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)的審批特別是同級黨委（黨組）的審批，并不能在案件事實(shí)層面給予進(jìn)一步確認(rèn)，更多的是政治性把關(guān)，多層級負(fù)責(zé)人審批并在不同政治站位上考量政治因素?！?4〕參見葉青、程衍：《關(guān)于獨(dú)立監(jiān)察程序的若干問題思考》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。依據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》的規(guī)定，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的工作原則要求首先要樹立政治意識、大局意識，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨內(nèi)紀(jì)檢辦案并不以發(fā)現(xiàn)事實(shí)為唯一目標(biāo)，政治性因素亦是其重要考量。〔35〕參見蔣凌申：《論監(jiān)察體制改革中的紀(jì)法協(xié)同》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2020年第3期。

在刑事司法領(lǐng)域，定罪處刑所涉及的并不是組織內(nèi)部的懲處關(guān)系，而是國家與公民之間的關(guān)系，國家之所以要求某一行為人承擔(dān)刑事責(zé)任，并對之行使刑罰權(quán)，就是因?yàn)榉缸锼斐傻南麡O影響已經(jīng)對社會整體產(chǎn)生了不可容忍的損害?！?6〕參見陳璇：《法益概念與刑事立法正當(dāng)性檢驗(yàn)》，載《比較法研究》2020年第3期。國家犯罪追訴應(yīng)當(dāng)遵循法律邏輯，嚴(yán)格依照刑事法律貫徹罪刑法定原則。而政治性因素產(chǎn)生于政府組織內(nèi)部，與法益侵犯及后續(xù)修復(fù)均無關(guān)聯(lián)，因此，不能成為影響刑事追訴的因素，否則即是公權(quán)力的肆意，是對社會秩序和受損法益的忽視。

其次，內(nèi)部邏輯與外部邏輯。對于違紀(jì)行為的查處具有內(nèi)部封閉性，從最初線索的獲取到紀(jì)律處分的做出，均由紀(jì)委獨(dú)立負(fù)責(zé)并由單一規(guī)則調(diào)整。但是職務(wù)犯罪追訴則包含內(nèi)、外銜接，以監(jiān)察調(diào)查為始，最終效果彰顯于刑事審判。調(diào)查是審判的準(zhǔn)備，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)迎合訴訟要求，以訴訟思維與邏輯搜集獲取證據(jù)?！?7〕參見陳邦達(dá)：《推進(jìn)監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以審判為中心》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2018年第6期。例如，刑事訴訟程序受證明標(biāo)準(zhǔn)的約束，各階段的推進(jìn)均需達(dá)到排除合理懷疑的程度，因此職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)同樣以此為標(biāo)準(zhǔn)。但對于違紀(jì)行為的處理，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》并沒有明確的證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，因此紀(jì)檢調(diào)查不需堅(jiān)持排除合理懷疑的高標(biāo)準(zhǔn)。

監(jiān)察調(diào)查具有內(nèi)外銜接的主要特征，而后續(xù)訴訟階段是支配整個(gè)追訴進(jìn)程的關(guān)鍵所在。雖然監(jiān)察體制改革形成了獨(dú)立、封閉的監(jiān)察程序且排除了《刑事訴訟法》的適用，但是監(jiān)察程序的構(gòu)建仍需以訴訟邏輯為準(zhǔn)據(jù)?！?8〕2018年《刑事訴訟法》修改首次以“修正案”形式完成，其特殊性和迅捷性與監(jiān)察體制改革的迫切需求具有一定關(guān)系，而且其中有相當(dāng)部分的修改內(nèi)容也是應(yīng)承監(jiān)察體制改革的需要。參見郭爍：《刑事訴訟法修改的修正案模式檢討》，載《環(huán)球法律評論》2021年第2期。相比之下，紀(jì)檢調(diào)查與處理具有內(nèi)部性，可以根據(jù)職權(quán)屬性、目標(biāo)對象及行權(quán)結(jié)果等因素形成具有獨(dú)立特色的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯和規(guī)則體系。而內(nèi)、外邏輯的差異也是紀(jì)、監(jiān)程序分離的理論基礎(chǔ)。

2.目標(biāo)對象不同

依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（后文簡稱《紀(jì)律處分條例》）規(guī)定，紀(jì)委的履職領(lǐng)域包括黨員政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律。而且《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》明確規(guī)定要把紀(jì)律挺在前面，黨紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)明顯嚴(yán)于法律?？梢?，紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)查和處理的行為對象范圍繁雜，涉及工作和生活的多項(xiàng)領(lǐng)域，而且社會危害程度相對較低，通常以道德準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行調(diào)查，并對相關(guān)責(zé)任人做出政務(wù)處分決定或?qū)⒄{(diào)查結(jié)果移送人民檢察院審查起訴。相較而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查與處置對象具有更高的社會危害性，特別是職務(wù)犯罪行為是對職務(wù)廉潔性的最嚴(yán)重侵害。

針對不同行權(quán)對象，權(quán)利運(yùn)行程序應(yīng)差異化設(shè)計(jì)。首先，紀(jì)委所調(diào)查和處置的對象范圍廣泛且差異明顯，特別是政治紀(jì)律、生活紀(jì)律及群眾紀(jì)律在其所牽涉的公與私的場域內(nèi)，有著差異明顯的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，而調(diào)查行為置于其中應(yīng)順勢行權(quán)，如此才能保障效能。例如，對生活紀(jì)律的調(diào)查往往涉及個(gè)人隱私，而傳統(tǒng)的具有強(qiáng)制性的調(diào)查手段不但難以保證效果，而且可能嚴(yán)重破壞社會與家庭和諧。相比之下，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查和處置的對象范圍相對較窄，僅涉及職務(wù)違法與犯罪。因此，紀(jì)檢調(diào)查程序設(shè)計(jì)所需考量的多種因素并不適用于監(jiān)察程序，而規(guī)則的差異性是程序分離的重要原因。其次，調(diào)查行為可能涉及公民個(gè)人權(quán)利的限制或剝奪，應(yīng)遵循比例原則：調(diào)查對象的社會危害性與調(diào)查行為的嚴(yán)厲程度成正相關(guān)關(guān)系。職務(wù)犯罪的調(diào)查可以最嚴(yán)厲的手段進(jìn)行，而對于違紀(jì)行為的查處則應(yīng)以權(quán)利無涉為原則盡可能保持克制。當(dāng)代程序法原則或程序法本身都帶有人權(quán)精神，從其設(shè)定的目的來看也多少以保障人權(quán)為目的，而由此產(chǎn)生的調(diào)查手段差異性成為了紀(jì)、監(jiān)程序分離的重要依據(jù)。

3.處置結(jié)果不同

依據(jù)《紀(jì)律處分條例》，對違紀(jì)行為的最嚴(yán)重處理即是開除黨籍。而監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的處置結(jié)果可能導(dǎo)致刑罰。越是后果嚴(yán)重錯(cuò)誤成本則越高，而程序法的價(jià)值之一則在于通過嚴(yán)密的規(guī)則，最大可能地保障正確性?！?9〕參見虞?。骸堵殑?wù)犯罪案件中監(jiān)檢銜接的主要障礙及其疏解》，載《政治與法律》2021年第2期。但是程序正義是一種高成本的正義，因?yàn)榉沙绦蚴菍液蛡€(gè)人在時(shí)間、財(cái)產(chǎn)以及精力等多方面上的消耗。而且并非所有的程序在任何時(shí)候都具有積極意義，在一些情況下會顯得冗長、呆板和煩瑣，可能降低辦案效率，甚至出現(xiàn)辦事遲延。因此，如果當(dāng)事人在程序中能夠獲得的利益大于程序成本，那么程序才是必要的。程序的復(fù)雜程度和它要解決的沖突及可能產(chǎn)生的結(jié)果應(yīng)是比例適當(dāng)?shù)?。在刑事訴訟領(lǐng)域，刑罰越是嚴(yán)厲相應(yīng)的程序規(guī)則越復(fù)雜，例如，刑事速裁程序僅適用于可能判處3年以下有期徒刑的案件。

因此監(jiān)察程序之規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更加縝密、復(fù)雜，雖然成本較高，但是是為保障正確性所必需的。紀(jì)檢程序因其預(yù)期結(jié)果的低危害性，相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)可依據(jù)實(shí)踐之需求適當(dāng)簡化，賦予權(quán)力主體更多的自由裁量。紀(jì)、監(jiān)程序在成本和收益之間的平衡點(diǎn)存在差異，應(yīng)當(dāng)分離建構(gòu)，而當(dāng)下混同格局必然造成不同價(jià)值追求的折中：可能不當(dāng)增加了紀(jì)檢程序的運(yùn)行成本，或者可能減損了犯罪調(diào)查程序的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)增加錯(cuò)案發(fā)生的可能性。

（二）不同屬性之權(quán)力應(yīng)依不同程序規(guī)則運(yùn)行

不同屬性之權(quán)力作用于國家治理的不同領(lǐng)域，具有不同的治理目標(biāo)。差異化行權(quán)邏輯下，程序規(guī)則應(yīng)分別構(gòu)建。

1.劃分權(quán)力屬性是保證權(quán)力運(yùn)行“正確性”的重要手段

不同于西方分權(quán)體制，我國憲法體制框架實(shí)質(zhì)上是一個(gè)多元權(quán)力的包容體制。我們可以根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要，通過改革在憲法層面上將一個(gè)又一個(gè)不同于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的國家（憲法）權(quán)力表達(dá)出來。因此，我國的權(quán)力體系架構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置是開放性的，可以在人民代表大會之下根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求創(chuàng)設(shè)新的國家機(jī)構(gòu)和權(quán)力類型?！?0〕參見劉茂林：《國家監(jiān)察體制改革與中國憲法體制發(fā)展》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2017年第4期?！肮δ苤髁x”是我國國家權(quán)力配置的主導(dǎo)原則，強(qiáng)調(diào)將權(quán)力配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上最具優(yōu)勢、最有可能做出正確決定的機(jī)關(guān)。這一原理的基本價(jià)值導(dǎo)向是國家權(quán)力行使的“正確性”?！?1〕參見張翔：《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學(xué)》2018年第2期?？v觀我國國家機(jī)構(gòu)改革歷史，新的國家機(jī)構(gòu)或權(quán)力類型的創(chuàng)設(shè)往往是針對國家治理所面臨的迫切問題，將數(shù)個(gè)國家機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力進(jìn)行整合，創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力分支，監(jiān)察體制改革即依此邏輯展開?！?2〕參見陳明輝：《論我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工：概念、方式及結(jié)構(gòu)》，載《法商研究》2020年第2期。

在國家治理的不同領(lǐng)域，針對不同管理事項(xiàng)，權(quán)力創(chuàng)設(shè)的目標(biāo)、權(quán)力行使的邏輯以及將對人民所造成的影響均存在著顯著差異。為保證權(quán)力行使的“正確性”和效能性，各權(quán)力場域內(nèi)普遍構(gòu)建有獨(dú)立的行權(quán)主體與規(guī)則體系，權(quán)力間不能混同和交叉，否則如果此權(quán)力主體行使他權(quán)力職責(zé)，將會導(dǎo)致以下問題：一是針對差異化的事務(wù)領(lǐng)域治理效能難以保證；二是既有行權(quán)規(guī)則可能遭到破壞；三是權(quán)力過于集中將不利于監(jiān)督與制約。因此，為防止權(quán)力間的不當(dāng)交叉，需要劃定權(quán)力邊界，而邊界的劃定是通過為權(quán)力冠以屬性實(shí)現(xiàn)的，此概述由理論研究為先導(dǎo)后經(jīng)各國立法加以確認(rèn)。〔43〕早在古希臘時(shí)期，亞里士多德就提出了政體的三要素論，議事、行政和審判，此即是權(quán)力屬性的界定。后孟德斯鳩提出了“三權(quán)分立”學(xué)說，并為多國政治體制建設(shè)所借鑒。參見尹志學(xué)：《分權(quán)制衡與現(xiàn)代法治——孟德斯鳩三權(quán)分立學(xué)說的歷史反思與現(xiàn)實(shí)啟示》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》1998年第4期。權(quán)力屬性將國家權(quán)力劃分為不同領(lǐng)域并成為彼此間的屏障。經(jīng)過理論與實(shí)踐的不斷探索，在不同屬性之權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)普遍形成了獨(dú)立且差異明顯的理論與規(guī)范體系，權(quán)力主體在各領(lǐng)域內(nèi)按照自有邏輯行權(quán)。除非有法律的明確授權(quán)，跨屬性的權(quán)力融合與交叉被認(rèn)為是不正當(dāng)?shù)?。?4〕例如，1979年《刑事訴訟法》規(guī)定有免予起訴制度，被認(rèn)為是檢察院越界行使了審判權(quán)。1996年《刑事訴訟法》修改遂刪除了相關(guān)制度。因此，權(quán)力主體行權(quán)應(yīng)當(dāng)保證屬性的“純潔性”。

2.判斷權(quán)力運(yùn)行“正確性” 以入口、程序與出口的屬性銜接為依據(jù)

越界行權(quán)被認(rèn)為是不正當(dāng)?shù)那倚袡?quán)結(jié)果將受質(zhì)疑，如何通過權(quán)力屬性概念判斷權(quán)力運(yùn)行的“正確性”，需要綜合考量權(quán)力運(yùn)行的入口、程序和出口三個(gè)方面。首先，入口即是權(quán)力主體在行權(quán)之初即應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力歸屬，為后續(xù)職權(quán)的行使冠以特定屬性。例如，公安機(jī)關(guān)擁有多項(xiàng)職權(quán)，在行使犯罪調(diào)查權(quán)時(shí)是通過刑事立案確其訴訟屬性，與其他職權(quán)相區(qū)分。其次，程序即是權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則，不同屬性之權(quán)力依據(jù)不同程序規(guī)則運(yùn)行，立法、行政與司法均有著各自差異化的程序規(guī)則，程序的借用被認(rèn)為是不正當(dāng)?shù)?。例如，曾?jīng)在嚴(yán)打時(shí)期的公、檢、法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，拋棄了控審分離的司法程序而借鑒了行政程序的高效理念，最終導(dǎo)致了很多冤錯(cuò)案件，飽受批評。最后，出口即是權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果。結(jié)果往往是預(yù)設(shè)的，也就是在權(quán)力發(fā)生之前即已經(jīng)明確了結(jié)果的內(nèi)容及屬性定位。實(shí)踐中對結(jié)果的預(yù)設(shè)往往提前決定了權(quán)力運(yùn)行的入口與程序規(guī)則問題。例如，依據(jù)《警察法》，如果人民警察認(rèn)為個(gè)人或組織僅違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)將施以行政處罰，則其在行政執(zhí)法的權(quán)力框架下以相應(yīng)規(guī)則行權(quán)，而如果認(rèn)為涉嫌犯罪則通過刑事立案在刑事司法框架下依《刑事訴訟法》行權(quán)。如果權(quán)力運(yùn)行在進(jìn)口、程序和出口三方面具有屬性一致性，則可判斷其具有屬性正當(dāng)性。不同屬性之權(quán)力應(yīng)由不同的程序規(guī)則調(diào)整，此是權(quán)力運(yùn)行正當(dāng)性的重要標(biāo)志。

（三）程序混同忽略了紀(jì)、監(jiān)權(quán)力屬性差異，違背權(quán)力運(yùn)行正當(dāng)性

監(jiān)察體制改革過后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)兩塊牌子下的同一套人馬，同時(shí)行使黨紀(jì)、行政以及刑事司法三種屬性之職權(quán)。依據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》和《監(jiān)察法》之規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)做出黨紀(jì)處分、政務(wù)處分和移送審查起訴的決定。可見權(quán)力運(yùn)行在出口層面，分別落入黨紀(jì)、行政和刑事司法的屬性范疇。那么以權(quán)力運(yùn)行的“正確性”為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)保障入口、程序與處理結(jié)果的屬性一致。

就權(quán)力運(yùn)行的入口而言，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在行權(quán)之初即應(yīng)依據(jù)預(yù)期的處置結(jié)果，通過立案明確屬性范疇?！?5〕依據(jù)《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》規(guī)定，經(jīng)過初步核實(shí)核查組已經(jīng)形成了案件的處理意見，而依據(jù)處理意見即可實(shí)現(xiàn)對不同案件進(jìn)行不同屬性立案。“雙立案”制度的產(chǎn)生即是要解決權(quán)力行使在入口上的屬性銜接問題。紀(jì)、監(jiān)雙立案之后，同一調(diào)查行為即被人工賦予了雙重權(quán)力屬性，在權(quán)力運(yùn)行的入口層面即具有了雙向通道，可與后續(xù)的不同處置結(jié)果實(shí)現(xiàn)對應(yīng)銜接。如此便在形式上實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行在入口和出口層面的屬性銜接。但事實(shí)上，“雙立案”制度并未解決任何實(shí)質(zhì)性問題，人工添附屬性并未能改變調(diào)查行為屬性的實(shí)質(zhì)混同狀況。在權(quán)力運(yùn)行程序?qū)用妫m然名義上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》和《監(jiān)察法》分別行權(quán)，但程序規(guī)則的實(shí)質(zhì)混同忽略了紀(jì)、監(jiān)職權(quán)屬性差異。由單一程序規(guī)則所調(diào)整的不同種類權(quán)力，其實(shí)踐運(yùn)行具有不正當(dāng)性。

四、紀(jì)、監(jiān)程序分離之建構(gòu)路徑

紀(jì)、監(jiān)混同的規(guī)則體系設(shè)置違背程序原理，在實(shí)踐中造成了權(quán)力運(yùn)行障礙。問題的源頭在于調(diào)查主體的單一化設(shè)置，因此應(yīng)當(dāng)首先在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)調(diào)查部門的分立，再依據(jù)職權(quán)屬性制定差異化的程序規(guī)則。

（一）調(diào)查部門的分立

當(dāng)下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，由監(jiān)督調(diào)查室統(tǒng)一負(fù)責(zé)違紀(jì)、職務(wù)違法及職務(wù)犯罪案件的調(diào)查?！?6〕實(shí)踐中監(jiān)督檢查室除履行監(jiān)督職能外也同樣負(fù)責(zé)一些案件的調(diào)查，但其調(diào)查行為同樣是紀(jì)、政、刑一體進(jìn)行。主體單一化與職權(quán)屬性多元化的對應(yīng)沖突，導(dǎo)致了程序規(guī)則的混同局面。追本溯源，為實(shí)現(xiàn)程序分離首先需完成部門分立，即在監(jiān)督調(diào)查室內(nèi)部進(jìn)一步劃分科室分別履行調(diào)查職能。關(guān)于劃分標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為違紀(jì)與職務(wù)違法調(diào)查由同一科室負(fù)責(zé)，而職務(wù)犯罪調(diào)查需另設(shè)科室單獨(dú)負(fù)責(zé)。

首先，在權(quán)力對象和行權(quán)結(jié)果層面。《紀(jì)律處分條例》第二編和《政務(wù)處分法》第三章，分別對違紀(jì)、違法行為進(jìn)行了明確界定，二者所涵蓋的行為樣態(tài)以及社會危害性是極其相似的。此外在處置結(jié)果方面，《紀(jì)律處分條例》規(guī)定有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍；《政務(wù)處分法》規(guī)定有警告、記過、記大過、降級、撤職與開除，可見在紀(jì)、法領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)責(zé)任人的處置方式和嚴(yán)厲程度是基本相同的，僅具有場域的差別。相比之下，在涉及職務(wù)犯罪的調(diào)查領(lǐng)域，調(diào)查對象以《刑法》為依據(jù)，具有最強(qiáng)的社會危害性，且調(diào)查行為可能導(dǎo)致刑罰的結(jié)果?？偨Y(jié)而言，違紀(jì)與職務(wù)違法具有相似的行為樣態(tài)，且所涉及的處置結(jié)果在內(nèi)容和嚴(yán)厲程度上均無顯著差別，因此違紀(jì)與職務(wù)違法一體調(diào)查具有實(shí)踐可行性。除此之外，1993年國家監(jiān)察部與中央紀(jì)委即合署辦公，經(jīng)過近30年的一體化運(yùn)行，實(shí)踐中已然形成完備的工作機(jī)制可供當(dāng)下借鑒。

其次，在程序規(guī)則層面?？貦?quán)理論下，程序規(guī)則的設(shè)計(jì)以合理規(guī)范權(quán)力為目標(biāo)。犯罪行為具有最強(qiáng)的社會危害性，因此為提高發(fā)現(xiàn)能力，相應(yīng)的調(diào)查手段更加嚴(yán)厲，人權(quán)干涉程度也就越高。為削減權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，犯罪調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效規(guī)制。但是實(shí)踐中，嚴(yán)苛的程序又可能產(chǎn)生束縛的效果，影響調(diào)查效能。程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)依據(jù)行權(quán)對象與結(jié)果而設(shè)，職務(wù)犯罪的調(diào)查程序應(yīng)區(qū)別于違紀(jì)、普通違法。否則如果程序混同，單一程序規(guī)則難以彰顯不同價(jià)值追求，或者降低職務(wù)犯罪偵查的程序性標(biāo)準(zhǔn)，有違人權(quán)保障，或者不當(dāng)提高對違法違紀(jì)調(diào)查的程序性要求，影響反腐效能。因此，違紀(jì)、職務(wù)違法調(diào)查可依相同程序運(yùn)行，而職務(wù)犯罪調(diào)查需單獨(dú)構(gòu)建。相應(yīng)地，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查部門設(shè)置同樣應(yīng)依此為標(biāo)準(zhǔn)。

最后，辦案思維的差異。職務(wù)犯罪調(diào)查后續(xù)銜接刑事訴訟程序，法庭審判是檢驗(yàn)調(diào)查結(jié)果、決定調(diào)查成效的關(guān)鍵。因此職務(wù)犯罪調(diào)查需嚴(yán)格貫徹法治理念，依照刑事審判的標(biāo)準(zhǔn)收集和運(yùn)用證據(jù)。而違紀(jì)與職務(wù)違法案件的辦理具有內(nèi)部性，從獲取線索到最終處置結(jié)果的產(chǎn)生是在紀(jì)檢監(jiān)察程序內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，因此辦案邏輯可自成體系。〔47〕筆者通過對檢察院轉(zhuǎn)隸人員的訪談得知，改革前檢察院反貪人員與紀(jì)委辦案人員在辦案思維上有著明顯不同。辦案邏輯是關(guān)涉職權(quán)履行的一整套思維模式，而人們的思維模式一旦形成即相對固定。同一主體難以兼顧不同的辦案邏輯，因此違紀(jì)、職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)分別由不同人員負(fù)責(zé)，部門的分立是當(dāng)然結(jié)果。

（二）職務(wù)犯罪調(diào)查程序的訴訟化構(gòu)建

紀(jì)、監(jiān)程序需實(shí)現(xiàn)分離，路徑是職務(wù)犯罪調(diào)查程序的訴訟化改造。

1.政治屬性糾偏，取消層級審批制度

職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)同樣以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。部門負(fù)責(zé)人特別是同級黨委（黨組）負(fù)責(zé)人，并不具有案件親歷性，因此多層級的領(lǐng)導(dǎo)審批制度并不有助于案件事實(shí)把關(guān)，反而減損了腐敗治理效能，實(shí)踐中極大影響了職務(wù)犯罪追訴的確定性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性。雖然監(jiān)察委員會被定性為“政治機(jī)關(guān)”，監(jiān)察辦案帶有政治屬性，但職務(wù)犯罪調(diào)查的本質(zhì)仍歸屬于刑事司法范疇。因此其訴訟屬性應(yīng)凌駕于政治屬性之上成為相關(guān)規(guī)則制度設(shè)計(jì)的主導(dǎo)性理念?！?8〕參見龍宗智：《監(jiān)察體制改革中的職務(wù)犯罪調(diào)查制度完善》，載《政治與法律》2018年第1期?！缎谭ā访鞔_了罪刑法定原則，《刑事訴訟法》在程序上確保有罪之人得到應(yīng)有的懲罰。而監(jiān)察程序中的政治性因素，使得罪與罰的標(biāo)準(zhǔn)變的模糊，監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查發(fā)生了功能偏離。

層級審批的制度設(shè)計(jì)不符合訴訟原理亦影響腐敗治理效能，因此應(yīng)予改變，但又不能粗獷式的完全廢止。事實(shí)上職務(wù)犯罪調(diào)查有其特殊性，實(shí)踐中案件偵破強(qiáng)調(diào)集體合作和主官指揮。審批層次如過于復(fù)雜會拖累效率，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志主導(dǎo)案件處置結(jié)果。但是如果制度設(shè)計(jì)合理，其既是一種把關(guān)也是一種互相監(jiān)督。在改革的后續(xù)進(jìn)程中，可減少審批的層級次數(shù)，即僅保留在決定立案時(shí)由監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批，同時(shí)取消同級黨委員（黨組）的外部審批設(shè)置。除此之外，在立法層面需進(jìn)一步明確職務(wù)犯罪調(diào)查的立案條件，堅(jiān)持事實(shí)與法律的排他性標(biāo)準(zhǔn)。

2.梯度式監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的構(gòu)建

針對留置的功能異化，需在《監(jiān)察法》中增設(shè)強(qiáng)制措施制度，并將留置歸入其中?！?9〕參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)》，載《南京師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第1期。不同的屬性定位將意味著制度設(shè)計(jì)的改變，具體體現(xiàn)于適用條件、審批主體及場所設(shè)置。首先，留置適用的目的性要件應(yīng)被嚴(yán)格限制在社會危險(xiǎn)性防控上，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能僅因?yàn)榘盖樾枰腿∽C便利即對被調(diào)查人適用留置。立法層面，應(yīng)縮限《監(jiān)察法》第22條所規(guī)定之留置適用情形，刪除涉及案情重大、復(fù)雜的這一要件。其次，就審批主體而言，《監(jiān)察法》采用了留置審批上提一級的內(nèi)部模式。但此仍屬于機(jī)構(gòu)內(nèi)自我授權(quán)，恐難以充分實(shí)現(xiàn)約束權(quán)力、保障人權(quán)之目標(biāo)。依據(jù)《憲法》，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的正確實(shí)施。由檢察機(jī)關(guān)審批羈押性強(qiáng)制措施，是其法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。因此，在監(jiān)察強(qiáng)制措施體系建立后，相關(guān)羈押性措施的適用可采用外部審批模式，具體由檢察院負(fù)責(zé)。最后，關(guān)于留置場所。審前羈押完全剝奪被追訴人人身自由，并將其控制于封閉空間，如缺乏監(jiān)督則易導(dǎo)致刑訊等不法取證行為。羈押主體與偵查主體的分離是現(xiàn)代訴訟制度發(fā)展出的應(yīng)對之策，而在刑事訴訟中逮捕由看守所執(zhí)行?！侗O(jiān)察法》 并未明確留置場所，實(shí)踐做法包括：監(jiān)察機(jī)關(guān)建立單獨(dú)的留置場所、公安機(jī)關(guān)的看守所及監(jiān)察機(jī)關(guān)其他辦案場所。〔50〕參見胡銘：《職務(wù)犯罪留置措施銜接刑事訴訟的基本邏輯》，載《北方法學(xué)》2019第4期。監(jiān)察機(jī)關(guān)管理之下的專門場所難以發(fā)揮監(jiān)督功能，不利于人權(quán)保障。而看守所是相對獨(dú)立的責(zé)任主體，其有能力和動力履行監(jiān)管職能避免刑訊的發(fā)生。因此，《監(jiān)察法》需明確留置在看守所內(nèi)進(jìn)行。

《刑事訴訟法》構(gòu)建有梯度式強(qiáng)制措施體系，包含人身限制程度不同的多種強(qiáng)制措施手段。而《監(jiān)察法》僅規(guī)定有留置，實(shí)踐中難以滿足辦案需求：無論針對何種案情，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅能在釋放或留置之間進(jìn)行選擇，這也導(dǎo)致了留置適用率居高不下，違反比例原則且不經(jīng)濟(jì)。因此，應(yīng)借鑒《刑事訴訟法》構(gòu)建梯度式的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系，在《監(jiān)察法》中引入取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施手段，以應(yīng)對實(shí)踐中的迫切需求?！?1〕為應(yīng)對監(jiān)察強(qiáng)制措施種類單一的實(shí)踐困境，我國南方某省市的監(jiān)察機(jī)關(guān)創(chuàng)造了“走讀式留置”，即針對罪行輕微又不能直接釋放的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然對其采取了留置措施，但每次訊問后仍將其釋放并要其保證在下次訊問時(shí)自覺到場。

3.律師辯護(hù)權(quán)的保障

監(jiān)察體制改革不應(yīng)成為辯護(hù)制度發(fā)展的障礙，允許律師介入調(diào)查是刑事追訴構(gòu)造平衡的現(xiàn)實(shí)需求?！侗O(jiān)察法》并未禁止律師介入，后續(xù)完善可在法律中明確規(guī)定律師辯護(hù)以糾正和指導(dǎo)實(shí)踐。

一方面，關(guān)于律師介入時(shí)間，應(yīng)以立案為分界點(diǎn)差別化設(shè)計(jì)，立案前被追訴人可聘請律師提供法律幫助，立案之后律師始具有辯護(hù)人身份，享有相關(guān)權(quán)利。之所以如此設(shè)計(jì)，是因?yàn)橐罁?jù)《監(jiān)察法》案件調(diào)查可分為三個(gè)階段，即線索處置、初步核實(shí)和立案調(diào)查。實(shí)踐中，初步核實(shí)承擔(dān)了事實(shí)發(fā)現(xiàn)功能，而且初核階段監(jiān)察機(jī)關(guān)即可使用技術(shù)調(diào)查等權(quán)利干涉性手段。以權(quán)利保障為導(dǎo)向，律師介入本應(yīng)提前到初步核實(shí)階段，但是初步核實(shí)并非天然具有刑事追訴屬性，如果經(jīng)核實(shí)后查明監(jiān)察對象僅涉嫌違紀(jì)或職務(wù)違法，那么后續(xù)則無犯罪調(diào)查，律師辯護(hù)亦失去了存在基礎(chǔ)。因此，在初步核實(shí)階段可賦予監(jiān)察對象聘請律師的權(quán)利，但律師僅為其提供法律幫助且不具有辯護(hù)人身份。經(jīng)過初核，監(jiān)察對象因涉嫌職務(wù)犯罪被立案之后，律師始具有辯護(hù)人身份，享有相關(guān)訴訟權(quán)利。

另一方面，保障律師在監(jiān)察調(diào)查階段的訴訟權(quán)利。監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具有共性，參與職務(wù)犯罪辯護(hù)的律師應(yīng)同樣享有法律所規(guī)定的會見權(quán)、知情權(quán)、閱卷權(quán)等基本權(quán)利，可以為職務(wù)犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、了解所涉嫌罪名、代理申訴控告、申請變更或解除留置措施等。但職務(wù)犯罪的偵破亦具有特殊性，即證據(jù)穩(wěn)定性相對較弱。因此對于特別重大賄賂案件，律師會見應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)許可。