從信息公開到數(shù)據(jù)開放的歷史演變與邏輯闡釋

陳德權(quán) 朱鑫 周倩

[摘 要]信息是數(shù)據(jù)時代公共權(quán)力的特定載體，在一定驅(qū)動力作用下，信息日益從封閉獨享轉(zhuǎn)向開放共享，這種轉(zhuǎn)移內(nèi)在包含某種公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移邏輯。

構(gòu)建“政府-社會”二元信息權(quán)力轉(zhuǎn)移模型，分析我國從信息公開到數(shù)據(jù)開放的演變歷程及權(quán)力轉(zhuǎn)移邏輯。在信息公開到數(shù)據(jù)開放的歷史演變中存在三次權(quán)力轉(zhuǎn)移，即從政府主導(dǎo)信息公開到信息權(quán)力逐步向社會轉(zhuǎn)移再到數(shù)據(jù)權(quán)利的開放共享，集中體現(xiàn)出政府信息權(quán)力的收縮及公眾信息權(quán)力的擴張。

宏觀驅(qū)動力和微觀驅(qū)動力發(fā)揮決定性作用。未來應(yīng)加快推動政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源有序共享;穩(wěn)步提升全民數(shù)字技能及數(shù)字素養(yǎng)，激發(fā)社會創(chuàng)新紅利;全面推進信息權(quán)力形態(tài)從

“信息權(quán)力”到“數(shù)據(jù)權(quán)利”的演變。

[關(guān)鍵詞]信息公開;數(shù)據(jù)開放;信息權(quán)力;社會轉(zhuǎn)移;開放共享

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）06-0069-09

一、問題的提出

2015年，我國《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，“數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源……加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)與勞動、土地、知識、技術(shù)和管理并列作為重要的生產(chǎn)要素。截至2020年10月，我國已有66%的省級行政區(qū)（不含港澳臺）、73%的副省級和35%的地級行政區(qū)，開通了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺[1]。我國從2008年的政務(wù)信息公開到全面推進政府?dāng)?shù)據(jù)信息開放共享，如果從打造完善的市場經(jīng)濟要素體系視角看，真正體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的決定性作用;但如果從建設(shè)服務(wù)型政府，提升我國政府治理能力現(xiàn)代化角度看，則是在“政府—社會”之間基于信息權(quán)力的轉(zhuǎn)移。

在理論界，國內(nèi)研究已經(jīng)從最初僅限對數(shù)據(jù)開放相關(guān)概念的界定轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)開放制度差異的比較研究[2]，以及政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)和優(yōu)化策略[3][4]。但鮮有探討從政府信息公開到數(shù)據(jù)開放語境轉(zhuǎn)換中的權(quán)力變遷邏輯是怎樣的。也就是說，從信息公開到數(shù)據(jù)開放過程中釋放出來的絕非僅僅是市場經(jīng)濟要素，還蘊含著國家治理理念和治理體系現(xiàn)代化的深度轉(zhuǎn)型。基于信息負(fù)載的公共權(quán)力轉(zhuǎn)移體現(xiàn)了信息權(quán)力走向信息權(quán)利的嬗變，更容易獲得基層公眾的理解和接受，進而為我國自上而下的數(shù)字化社會頂層設(shè)計贏得基層的行動支持。因此，我們需要深挖其中

蘊含的權(quán)力轉(zhuǎn)移邏輯、詳細闡釋歷史演變的主要驅(qū)動力，以更好地推動基于數(shù)據(jù)開放的社會創(chuàng)新進程和數(shù)字政府建設(shè)。

二、“政府—社會”二元信息權(quán)力轉(zhuǎn)移：理論引入與模型構(gòu)建

（一）權(quán)力轉(zhuǎn)移理論的引入

權(quán)力，即按照自身矛盾影響其他主體態(tài)度、行為的能力[5]（P122）。一個主體想要擁有權(quán)力，就必須占有足夠的權(quán)力資源。有學(xué)者指出權(quán)力的四種主要來源是意識形態(tài)、經(jīng)濟、軍事和政治[6]（P35），然而隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)、信息呈現(xiàn)井噴式的增長態(tài)勢，信息日益成為最重要的社會權(quán)力來源之一，作為“形塑社會秩序一股不可忽視的重要力量登上歷史舞臺”[7]，權(quán)力正在從擁有雄厚資本轉(zhuǎn)向擁有豐富信息[8]（P105）。因此，信息在事實上已然成為權(quán)力的別稱，誰掌握了信息誰就掌握了權(quán)力，“信息就是權(quán)力，表現(xiàn)為一種認(rèn)知、判斷、選擇、行為的能力”[9]（P162）。

但有學(xué)者認(rèn)為信息權(quán)力是一種新的權(quán)力形式[7]，這個表達是值得商榷的，因為即便是在封建社會，統(tǒng)治者都將對信息的壟斷視為權(quán)力的一種表現(xiàn)，例如，“愚民政策”體現(xiàn)了封建統(tǒng)治者對信息、知識的壟斷。信息作為一種權(quán)力來源事實上自古有之，并非互聯(lián)網(wǎng)時代的產(chǎn)物，但互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)彰顯了信息這種權(quán)力來源的重要性和泛在性，豐富了信息權(quán)力的渠道和作用形式。隨著社會的發(fā)展，知識才演變成先進經(jīng)濟最重要的資源[10]（P102）。

大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升了社會主體獲得信息的能力，信息權(quán)力逐漸被社會公眾所掌握——政府權(quán)力相對減少，公眾權(quán)力相對增加。從政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整個演變歷程實際上就是信息權(quán)力從政府轉(zhuǎn)移到公眾的過程，這個轉(zhuǎn)移過程是在一定的驅(qū)動力激勵（壓迫）下，沿著一定的范式有序轉(zhuǎn)移的過程，是具有內(nèi)在邏輯合理性和演變規(guī)律的過程。

權(quán)力轉(zhuǎn)移理論從源出到拓展，已經(jīng)有多種解釋框架，但基本是描述國際政治中的國家權(quán)力關(guān)系，以及解釋國家內(nèi)部各主體權(quán)力關(guān)系的具體現(xiàn)象[11][12]。一是承認(rèn)權(quán)力在各主體之間具有轉(zhuǎn)移性，這也是權(quán)力轉(zhuǎn)移理論的根本邏輯起點;二是“權(quán)力來源于使用的有效性”[5]，即信息權(quán)力只有在能被有效行使時才能稱之為是一種“實質(zhì)權(quán)力”。該理論還對權(quán)力轉(zhuǎn)移的原因和過程進行深入分析，指出“對資源利用程度的提升”[13]是權(quán)力能夠在各主體之間實現(xiàn)更好分配和轉(zhuǎn)移的原因，即社會生產(chǎn)力的進步是權(quán)力轉(zhuǎn)移的動力，因此，信息權(quán)力在政府和公眾之間進行轉(zhuǎn)移具有必然性，是無法阻擋的時代趨勢;對于權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程，該理論認(rèn)為權(quán)力的轉(zhuǎn)移不是一蹴而就的，而是具有階段性的。

（二）“政府—社會”二元信息權(quán)力轉(zhuǎn)移模型的構(gòu)建

權(quán)力轉(zhuǎn)移理論認(rèn)為權(quán)力轉(zhuǎn)移需具備三個核心要素：權(quán)力持有主體、主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)及權(quán)力轉(zhuǎn)移過程。構(gòu)建“政府-社會”二元權(quán)力轉(zhuǎn)移模型，就是要符合或者照此框架觀察及闡釋信息轉(zhuǎn)移中“三個核心要素”發(fā)生的具體演化（見圖1）。

第一，二元的信息權(quán)力持有主體——政府、社會。政府、社會兩個相對主體在歷史上占有信息資源的比重是不同的，政府往往占有較高比重，擁有信息獲取的主動權(quán)和支配權(quán)地位。因為資源具有集聚化傾向的特性，信息資源又具有更多的利益屬性，因此，政府經(jīng)常作為占有社會資源的優(yōu)勢方而掌握更為強大的信息權(quán)力，事實上造成了強、弱兩個信息權(quán)力主體——強持有方的政府及弱持有方的社會，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，這樣的局面具有存在的合理性和制度科學(xué)性。但在市場經(jīng)濟體制下，特別是市場發(fā)揮決定性

作用的體制環(huán)境中，每一個市場要素與其他要素比較，都可能是“最短木板”抑或具有“蝴蝶效應(yīng)”，更何況今天的社會發(fā)展已經(jīng)進入數(shù)字經(jīng)濟時代，客觀上要求必須打破原有權(quán)力持有主體格局，形成新的與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的權(quán)力持有者關(guān)系結(jié)構(gòu)。

第二，動態(tài)變化的信息權(quán)力結(jié)構(gòu)與作用關(guān)系。主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)不是一成不變的，強和弱的關(guān)系狀態(tài)主要看引發(fā)權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的要素轉(zhuǎn)移的方向和匯聚的程度。當(dāng)前，正處在信息經(jīng)濟時代，信息已經(jīng)成為全社會生產(chǎn)要素中最具影響力的因素，信息的轉(zhuǎn)移方向和最終匯聚的比例強度也是權(quán)力大小的標(biāo)志。

2008年5月1日實施《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），拉開了我國依照行政法規(guī)向社會轉(zhuǎn)移權(quán)力的序幕，是主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的重要里程碑。隨著我國政治體制改革和政府“放管服”的推進，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為我國進入大數(shù)據(jù)時代權(quán)力全面轉(zhuǎn)移的新標(biāo)桿，信息權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，表現(xiàn)為權(quán)力強持有方的政府擁有的信息權(quán)力逐漸收縮，而權(quán)力弱持有方的社會具備的信息權(quán)力與日俱增，權(quán)力結(jié)構(gòu)正由“強-弱”關(guān)系演化為“弱-強”結(jié)構(gòu)（見圖2），這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變是大數(shù)據(jù)時代我國政府的主動作為和契合市場經(jīng)濟健康發(fā)展的有意為之，彰顯我國政治制度的優(yōu)越性和社會的巨大創(chuàng)新活力。

第三，信息權(quán)力從政府向社會轉(zhuǎn)移的驅(qū)動力。權(quán)力在持有主體間的轉(zhuǎn)移有因可循。權(quán)力的轉(zhuǎn)移一定離不開宏觀和微觀因素的驅(qū)動。一般來說，權(quán)力是具有黏性的，除非權(quán)力持有者

自愿放棄，否則權(quán)力的轉(zhuǎn)移往往意味著要付出巨大的社會代價。信息權(quán)力的轉(zhuǎn)移既具有信息時

代的特質(zhì)，更可以看作是政府—社會之間的某種默

契，因為政府在這個階段主動讓渡權(quán)力不但沒

有降低政府的權(quán)威，反而因為社會權(quán)力的擴大增加了政府社會治理的能力，降低了政府行政成本?？梢?，在一定內(nèi)外部驅(qū)動力作用下，權(quán)力在“政府—社會”之間的轉(zhuǎn)移并不是簡單的強弱轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵要看這種轉(zhuǎn)移帶來的最后成效——基于信息權(quán)力轉(zhuǎn)移能夠讓彼此都很滿意，可謂“雙贏”。

這樣的權(quán)力轉(zhuǎn)移源于信息的特質(zhì)，但更是時代的進步和對權(quán)力轉(zhuǎn)移的樂觀期待。因此，剖析促使權(quán)力轉(zhuǎn)移并持續(xù)下去的驅(qū)動力顯得尤為必要。

三、從信息公開到數(shù)據(jù)開放的邏輯進路

從政務(wù)信息公開到數(shù)據(jù)開放的演變歷程，依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)有多種劃分方法，這里依照內(nèi)容主體特征和權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變分為三個階段：政府主導(dǎo)信息公開階段、信息權(quán)力轉(zhuǎn)移過渡階段、數(shù)據(jù)權(quán)利開放共享階段。這三個階段表面呈現(xiàn)的是信息范圍、程度和性質(zhì)的不斷公開開放，但暗含的是公共權(quán)力在政府—社會兩個主體間的逐漸轉(zhuǎn)移過程。該過程因為“權(quán)力轉(zhuǎn)移是按不同的階段進行的，具有明顯的階段性”[13]，權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力作用關(guān)系呈現(xiàn)較為清晰的邏輯進路（見表1）。

（一）政府主導(dǎo)信息公開階段

我國政府在推進政府信息公開過程中，政府遵循公正、公平、便民的原則，通過政府公報、政府網(wǎng)站、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開政府信息，建立健全對政府信息公開工作的考核監(jiān)督制度，推動政府透明化建設(shè)。信息公開成為我國建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，信息管理相關(guān)制度日臻健全，信息資源管理能力不斷提升，政府信息從不公開到公開實現(xiàn)了質(zhì)的轉(zhuǎn)變[14]。

政府主導(dǎo)信息公開階段政府信息公開具有三大特征。一是信息權(quán)力的強勢持有者是政府，社會處于弱勢地位，權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。社會中絕大部分的信息資源掌握在政府手中，信息公開是政府主導(dǎo)的自我改革和完善過程，社會依舊處于被動接受政府傳輸信息的狀態(tài)，對政府的反作用力較弱，呈現(xiàn)政府向公眾單向傳導(dǎo)的信息權(quán)力關(guān)系。二是政府信息公開主要目的在于保障公民的知情權(quán)?！稐l例》明確指出，為了“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”而進行信息公開，可見，該階段政府信息公開的重心僅是“滿足大眾知情權(quán)、支撐公眾監(jiān)督活動”[15]，而非激發(fā)社會潛能，促進社會對數(shù)據(jù)、信息的二次利用。三是信息公開以文本類的結(jié)構(gòu)化衍生數(shù)據(jù)、信息為主。信息公開的核心目標(biāo)是保障知情權(quán)，故而政府一般是以文本或者匯總表的形式公開“經(jīng)過加工的、不完整、不系統(tǒng)、非機讀的數(shù)據(jù)”[16]，以方便公眾直接認(rèn)知，公開形式較為單一，且信息的二次利用價值相較于原始數(shù)據(jù)小很多。

總體來看，政府信息公開是開放數(shù)據(jù)的初始階段，基本動力源于政府的自我變革，接受公眾監(jiān)督。政府在這一時期處在信息權(quán)力絕對主導(dǎo)地位，社會信息權(quán)力則處在被忽略的弱勢地位，信息權(quán)力的單向性指向非常明顯，幾乎不存在互動性的流動條件。這種狀態(tài)造成了信息公開內(nèi)容利用率低，難以針對性滿足社會需要等問題，具體表現(xiàn)為行政機關(guān)主動公開的信息數(shù)量偏少，依申請公開信息制度形同虛設(shè)，整體信息權(quán)力基本處在社會“不了解、不愿用、不好用、不敢用”的供方市場決定階段[14]。

（二）信息權(quán)力轉(zhuǎn)移過渡階段

《綱要》的正式實施，標(biāo)志著我國從政府主導(dǎo)的信息公開階段邁入信息權(quán)力過渡階段，人們的關(guān)注點從信息公開轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)公開，更加重視數(shù)據(jù)的價值和影響。因為信息公開側(cè)重于政府，重心是保障公民的知情權(quán)，而數(shù)據(jù)公開的目的在于推動數(shù)據(jù)的利用和社會創(chuàng)新，體現(xiàn)了政府與社會的雙向互動，從而加快了信息權(quán)力從政府向社會公眾轉(zhuǎn)移的步伐。事實上，早在2009年美國政府便開始注意到數(shù)據(jù)的重要作用，政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)最大程度地向公眾及創(chuàng)新公司開放，并在全球范圍內(nèi)進行開放政府的倡導(dǎo)。如果說我國政府對數(shù)據(jù)開放的認(rèn)識相比美國等發(fā)達國家稍顯滯后，其實更應(yīng)該說我國政府在從信息公開到數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)換過程中受到的制約因素更多、更復(fù)雜，如政府治理進程問題、數(shù)據(jù)安全問題及社會內(nèi)外部環(huán)境問題等。

《綱要》明確指出，“全球范圍內(nèi)，運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢……在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放”，因此，《綱要》標(biāo)志著我國經(jīng)過信息公開邁向數(shù)據(jù)開放的更高階段，而這一過程無疑需要在政府治理理念提升、政務(wù)模式轉(zhuǎn)型、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)安全、管理體系優(yōu)化及社會創(chuàng)新需求諸多方面持續(xù)發(fā)力，重點是打破政府部門數(shù)據(jù)資源壁壘，愿意和能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享。2017年，我國進一步推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享。

目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享系統(tǒng)的“骨架”初具雛形。

信息權(quán)力轉(zhuǎn)移過渡階段各級政府除了積極規(guī)范做好政務(wù)信息公開外，著手為數(shù)據(jù)開放奠定基礎(chǔ)。其特征是雖已經(jīng)認(rèn)識到數(shù)據(jù)開放共享的

重要性，并在政府信息公開的形式、內(nèi)容、目的等方面進行變革，但信息權(quán)力結(jié)構(gòu)及權(quán)力作用關(guān)系均未發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，屬于過渡階段。

第一，公開的最終目的由保障公民知情權(quán)轉(zhuǎn)向挖掘社會對數(shù)據(jù)信息的利用和創(chuàng)新能力，致使公開的內(nèi)容從文本類的非機讀信息深入到可機讀的原始數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)集。政府僅僅圍繞信息公開已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展需要，政府占有的大量社會數(shù)據(jù)資源無法得到充分利用，海量數(shù)據(jù)資源處于閑置狀態(tài)，政府必須作出變革以回應(yīng)社會的需要。為此，政府開始將未被加工的原始數(shù)據(jù)通過公開的形式轉(zhuǎn)移給社會，由社會進一步盤活數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)資源的融合和高效使用，政府?dāng)?shù)據(jù)公開的核心目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)變?yōu)樵诒Ｕ现闄?quán)的基礎(chǔ)上促進數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。

第二，政府依舊是信息權(quán)力的強勢持有者，社會的弱勢地位并未發(fā)生根本性改變，但信息權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡程度開始降低。從信息公開到數(shù)據(jù)公開，社會獲取的數(shù)據(jù)資源日漸增多，特別是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛介入各地政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧城市建設(shè)工程，企業(yè)公司獲得社會數(shù)據(jù)信息的開發(fā)和利用權(quán)力，間接地推動了政府開放數(shù)據(jù)。同時，數(shù)據(jù)在市場經(jīng)濟要素中的創(chuàng)新價值與日俱增，政府開始主動收縮信息權(quán)力，并客觀形成了社會信息權(quán)力的擴張態(tài)勢，信息權(quán)力在主客觀動力作用下，逐步進行調(diào)節(jié)，縮減差距。但這段時期僅能稱之為“過渡”，原因在于所謂的數(shù)據(jù)公開實際上依舊是由政府主導(dǎo)的變革，信息權(quán)力的作用方向仍然以政府對社會的單向傳導(dǎo)為主，且社會對“政府信息資源的增值利用是有限制條件的”[17]，并非自由利用。相較于政府主導(dǎo)信息公開階段，該階段的信息權(quán)力結(jié)構(gòu)和作用關(guān)系只發(fā)生了量的變化，并非質(zhì)的飛躍。

（三）數(shù)據(jù)權(quán)利開放共享階段

2019年4月，我國修訂了《條例》，進一步擴大了政府信息公開的范圍，完善了依申請公開的相關(guān)程序，不斷提升政府信息開放的實效。黨的十九屆四中全會首次增列數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，從而形成了一個完整的生產(chǎn)要素體系[18]。我國政府將數(shù)據(jù)作為主要的生產(chǎn)要素是從政府信息公開到數(shù)據(jù)開放的本質(zhì)性跨越，數(shù)據(jù)具有的公共權(quán)力屬性開始真正進入雙轉(zhuǎn)向階段，特別是社會權(quán)力的主動獲取及比重的顯著增長，社會的信息話語權(quán)力得到普遍關(guān)注和尊重。

在數(shù)據(jù)權(quán)利開放共享階段，政府不再是信息權(quán)力的強勢持有主體，權(quán)力格局由“政府強-社會弱”變?yōu)椤罢?社會強”，信息權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新興信息技術(shù)為社會“賦權(quán)”，帶來了“數(shù)據(jù)的民主化”[19]，社會得以接觸、使用、處理海量的數(shù)據(jù)資源，所掌握的數(shù)據(jù)信息既在數(shù)量上有所提升，也在質(zhì)量上有所優(yōu)化。自此，公眾不再僅僅滿足于對政府公開數(shù)據(jù)資源的被動獲取，而是主動向政府提出要求，倒逼政府?dāng)?shù)據(jù)開放，以實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)資源的精細化、定制化，從而更好滿足開發(fā)、利用和創(chuàng)新的需要。由此帶來政府信息權(quán)力與社會的分享，而且是大量的轉(zhuǎn)移，可謂重塑政府—社會間的信息權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)力由政府向公眾的轉(zhuǎn)移。從信息權(quán)力作用關(guān)系看，以大數(shù)據(jù)為主的新一代信息技術(shù)進一步消除了政府—社會之間的“信息差”“數(shù)據(jù)差”“知識差”，社會正在逐漸成為數(shù)據(jù)資源的主要擁有者和利用者，即“每個人都是數(shù)據(jù)的提供者，同時在數(shù)據(jù)的生成中獲益”[3]，從而在根本上改變了以往政府向公眾單向傳導(dǎo)的信息權(quán)力作用關(guān)系，演變?yōu)檎c社會的雙向權(quán)力互動，且社會對政府的信息權(quán)力作用呈現(xiàn)不斷增強的趨勢。

從政府主導(dǎo)信息公開到信息權(quán)力的轉(zhuǎn)移過渡再到數(shù)據(jù)權(quán)利開放共享，三個階段蘊含著信息權(quán)力由政府向社會進行階段性轉(zhuǎn)移的嬗變過程。

在從信息公開到數(shù)據(jù)開放的演變過程中，原有的信息權(quán)力形態(tài)更趨向于轉(zhuǎn)為權(quán)利形態(tài)，即公開內(nèi)容由“信息”到“數(shù)據(jù)”，公開目的由保障知情權(quán)到促進數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新利用，行政方式由管理到服務(wù)，治理結(jié)構(gòu)由一元到多元共治，信息權(quán)力關(guān)系由單向作用到雙向互動等多方面的轉(zhuǎn)變。

四、從信息公開到數(shù)據(jù)開放演變的驅(qū)動力

從信息公開到數(shù)據(jù)開放的過程不僅要耗費大量行政成本，更暗含著信息權(quán)力轉(zhuǎn)移路徑，而推動這種權(quán)力變遷的驅(qū)動力絕非單一力量作用，可能包含多種驅(qū)動力及彼此間的交相作用。“現(xiàn)有研究多是集中在關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略制定、效用、影響、技術(shù)能力建設(shè)等方面，少有對驅(qū)動力進行研究的”[20]。為此本研究基于權(quán)力變遷邏輯進路的分析，擬從宏觀和微觀兩個層面探討從信息公開到數(shù)據(jù)開放嬗變的驅(qū)動力（見表2）。

（一）宏觀驅(qū)動力

從信息公開到數(shù)據(jù)開放三個階段的演變，歷經(jīng)十余年，這段時間也是我國加快政治經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵階段。這個過程不僅加強了政策頂層設(shè)計，推動政府創(chuàng)新和體制機制改革，營造積極的社會創(chuàng)新環(huán)境，打造數(shù)字政府，而且主動適應(yīng)數(shù)字時代生產(chǎn)要素變革帶來的各項挑戰(zhàn)，以變應(yīng)變。

第一，從國家政策看，國家頂層設(shè)計作為重要的宏觀驅(qū)動力加速了政府從信息公開到數(shù)據(jù)開放的演變。在全球數(shù)據(jù)開放熱潮的驅(qū)動下，我國主動推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放，釋放信息、數(shù)據(jù)資源的社會價值，頒布實施了一系列具有頂層設(shè)計價值的法規(guī)政策。

2008年，我國《條例》《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》及其他相關(guān)政策的落地，揭開了我國政府信息公開的序幕，其中《條例》更是在信息公開的主體、范圍、監(jiān)督和保障等方面作出具體規(guī)定，“開啟了政府信息公開立法的第一步”[16]。2015年，國務(wù)院首次提出“放管服”改革，政府開始主動減權(quán)限權(quán)，以讓利于民。其中，信息時代背景下的數(shù)據(jù)和信息資源，已經(jīng)成為最重要的生產(chǎn)資源，將信息和數(shù)據(jù)資源與民共享，就是讓利于民的具體體現(xiàn)。

《綱要》及《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》等政策相繼出臺，明確推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的路徑要求，完善數(shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)，打造政務(wù)服務(wù)一體化平臺，為下一階段全面開放政府?dāng)?shù)據(jù)奠定基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)增列為主要的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)經(jīng)濟逐步上升至國家戰(zhàn)略高度，修訂了

《條例》，頒布了《國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》《國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室關(guān)于規(guī)范政府信息公開平臺有關(guān)事項的通知》等政策文件，完善了我國關(guān)于數(shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計體系。這些國家政策具有極強的約束力和引導(dǎo)作用，不僅驅(qū)動政府嚴(yán)格按照政策要求實現(xiàn)從信息公開到數(shù)據(jù)開放的轉(zhuǎn)變，而且保障公民依法獲取政府?dāng)?shù)據(jù)、信息，引導(dǎo)社會公眾主動監(jiān)督政府的開放行為，為督促政府不斷深化數(shù)據(jù)開放提供了依法監(jiān)督路徑。

第二，從生產(chǎn)要素看，核心生產(chǎn)要素變革是社會生產(chǎn)力發(fā)展的集中反映，在根本上決定了政府必然需要從信息公開轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)開放以適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展方向。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會時期，勞動、資本、土地等數(shù)量型生產(chǎn)要素被認(rèn)為是最核心的生產(chǎn)要素。

但隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，信息的重要作用日益凸顯，信息技術(shù)及以信息為基礎(chǔ)的知識開始被認(rèn)為是與勞動、資本、土地等并列的核心生產(chǎn)要素，在推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，信息公開的重要性也就不言而喻，我國正式進入信息公開時期。然而，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)的迭代以極快的速度推動人類社會從“信息時代”邁入“數(shù)據(jù)時代”，傳統(tǒng)經(jīng)濟下以勞動、資本、土地為核心的生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以知識、技術(shù)、數(shù)據(jù)等質(zhì)量型要素為核心的生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)成為最核心的生產(chǎn)要素，形成了以勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)為主要內(nèi)容的生產(chǎn)要素體系。這種核心要素的轉(zhuǎn)變推動著生產(chǎn)力質(zhì)的飛躍，擴大并提升了整個社會對信息、數(shù)據(jù)等資源的需求及利用效率，驅(qū)動信息資源分配格局和信息權(quán)力結(jié)構(gòu)等上層建筑的急劇變遷，即帶來國家管理體系的深層變革，包括從信息公開轉(zhuǎn)到數(shù)據(jù)開放的管理創(chuàng)新，以驅(qū)動信息經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟和數(shù)字社會高質(zhì)量發(fā)展。如此高質(zhì)量互動反應(yīng)模式，實現(xiàn)了核心生產(chǎn)要素的革新與政府治理結(jié)構(gòu)和理念變革的有機契合，政府更加開放、透明以適應(yīng)時代發(fā)展的需要，促使信息權(quán)力從政府加快向社會轉(zhuǎn)移，借以驅(qū)動政府信息公開向數(shù)據(jù)開放的迅速演變。

（二）微觀驅(qū)動力

在廣大社會群體中形成一致的從信息公開到數(shù)據(jù)開放的價值共識，以加快社會創(chuàng)新發(fā)展和數(shù)據(jù)價值釋放，這比宏觀驅(qū)動往往更具有實際意義，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的真正依據(jù)和基石。“社會一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進”[21]（P668），因此，從信息公開到數(shù)據(jù)開放的演進路徑，社會創(chuàng)新的現(xiàn)實價值需求和“開放政府”的社會共識，成為最基本的兩個微觀驅(qū)動力。

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)開放引發(fā)的社會創(chuàng)新釋放了巨大的“數(shù)據(jù)紅利”，數(shù)據(jù)資源利用效率提升，政府和社會得以從開放政府?dāng)?shù)據(jù)這一行為中獲益，從而促進整個社會財富的增加和人類福祉的增長，助推數(shù)字社會日趨成為人類社會發(fā)展的新形態(tài)，社會創(chuàng)新帶來的現(xiàn)實價值正不斷驅(qū)動著數(shù)據(jù)開放的深化。實踐證明，我國社會創(chuàng)新較快、較好的地區(qū)，也是信息公開和數(shù)據(jù)開放推進較為快速的地區(qū)，兩者之間呈現(xiàn)一定的正相關(guān)性。與此同時，數(shù)字經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位進一步凸顯，2019年我國數(shù)字經(jīng)濟增加值規(guī)模達到35.8萬億元，占GDP的比重達到36.2%[22]。也就是說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放本身不具有價值，開放數(shù)據(jù)的價值必須通過公眾對數(shù)據(jù)的實際利用來實現(xiàn)，所以，從數(shù)據(jù)的生成與開放、數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用、數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造再到價值的反饋，必然要形成一個復(fù)雜的、動態(tài)的循環(huán)回路過程[23]，以驅(qū)動開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值不斷彰顯、政府?dāng)?shù)據(jù)開放穩(wěn)步推進。

我國“十四五”規(guī)劃指出，必須加快數(shù)字化發(fā)展，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺。

于是，各級政府協(xié)同發(fā)力，致力于進一步提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，強化數(shù)據(jù)開放的深度及廣度。截至2020年10月，我國開放的有效數(shù)據(jù)集總數(shù)達98558個，社會利用開放數(shù)據(jù)產(chǎn)生的有效成果的數(shù)量持續(xù)增長，與2019年同期相比，成果總量從7個增長到45個，且覆蓋了更多的主題和應(yīng)用場景[1]?？梢姡鐣?chuàng)新的現(xiàn)實價值還將持續(xù)助推政府?dāng)?shù)據(jù)開放日益走向縱深。

第二，開放政府已經(jīng)成為一種共享觀念和思維方式[20]?！艾F(xiàn)代政府必然需要進行數(shù)據(jù)開放”、“數(shù)據(jù)開放必然帶來巨大收益”等基于現(xiàn)實實踐產(chǎn)生的觀念，儼然成為一種普遍的社會共識和“理性神話”，并且不斷地反作用于政府和社會，驅(qū)動“數(shù)據(jù)開放”在理念和現(xiàn)實之中加快轉(zhuǎn)換，呈現(xiàn)螺旋式上升?！伴_放政府?dāng)?shù)據(jù)將帶來收益”等理念深入人心。

一是我國多次在各類會議及政策文件中強調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放蘊含的價值，“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享能夠促進資源整合，提升政府治理能力”等說法屢見不鮮;二是學(xué)界作為政府變革的思想智庫，更是將政府?dāng)?shù)據(jù)開放看作我國實現(xiàn)“善治”的必然路徑，如“政府?dāng)?shù)據(jù)開放能實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，最終更好地服務(wù)于社會大眾”[24]、“依托‘平臺政府的數(shù)據(jù)開放共享能夠帶來治理紅利”[25]等。于是，開放政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過權(quán)力博弈與轉(zhuǎn)移、制度創(chuàng)新與規(guī)范，以及社會共識生成，日趨成為一種被建構(gòu)的共有觀念，而“共有觀念可以改變社會事實、創(chuàng)造社會事實”[26]，數(shù)據(jù)開放必將進一步推動人民群眾的首創(chuàng)精神，激勵政府進一步數(shù)據(jù)開放，推動政府—社會權(quán)力的轉(zhuǎn)移。

五、小結(jié)與啟示

人類社會經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、信息革命，正在經(jīng)歷數(shù)字革命。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)席卷全球，客觀上驅(qū)動著政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。我國“十四五”規(guī)劃強調(diào)，政府服務(wù)數(shù)字化能夠推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率，數(shù)據(jù)開放便是推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的核心議題之一。然而，現(xiàn)有研究多集中于探討數(shù)據(jù)開放在實現(xiàn)善治方面的重要作用，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放嬗變邏輯的分析相對薄弱，更鮮有探討“從政府信息公開到數(shù)據(jù)開放語境轉(zhuǎn)換中的權(quán)力變遷邏輯是怎樣的”等基礎(chǔ)性問題。本研究從權(quán)力轉(zhuǎn)移的視角切入，通過構(gòu)建“政府-社會”二元信息權(quán)力轉(zhuǎn)移模型，闡釋了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的演變歷程：政府主導(dǎo)信息公開階段、信息權(quán)力轉(zhuǎn)移過渡階段、數(shù)據(jù)權(quán)利開放共享階段。從宏觀、微觀兩個維度剖析我國數(shù)據(jù)開放深層驅(qū)動力，全面梳理我國從信息公開到數(shù)據(jù)開放歷史演變邏輯、權(quán)力轉(zhuǎn)移的模式及相關(guān)變革。值得注意的是，我國目前仍處于數(shù)據(jù)開放的探索階段，對于信息權(quán)力向數(shù)據(jù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變還有很長的路要走，未來發(fā)展面臨諸多困境，如數(shù)據(jù)寡頭對數(shù)據(jù)資源的壟斷、數(shù)據(jù)確權(quán)困難、社會對政府開放數(shù)據(jù)利用效率低等問題。盡管這些問題的解決尚需時日，但本文通過對信息權(quán)力轉(zhuǎn)移的邏輯進路進行深入剖析，得出一些有價值的政策啟示。

首先，加快推動政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源有序共享。數(shù)字技術(shù)正在重塑政府的治理模式，逐步形成以“數(shù)據(jù)+算法+算力”為核心的全新治理范式，助推信息權(quán)力下沉，打破數(shù)據(jù)壁壘，促進數(shù)字資源的開放共享與合理流動，使每一個人都能從中獲益，實現(xiàn)公共利益與個人利益的共贏。一是依托多重數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新政府治理的方式方法，提升治理工具和技術(shù)手段的智能化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平;二是完善頂層設(shè)計，建立健全數(shù)字資源產(chǎn)權(quán)、交易、流通的制度規(guī)范，同時加強對個人信息的保護，為數(shù)字政府的建設(shè)提供堅實的法律制度保障;三是打破“信息孤島”，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、共治共享”的整合導(dǎo)向，進一步加大數(shù)據(jù)資源開放力度。

其次，穩(wěn)步提升全民數(shù)字技能及數(shù)字素養(yǎng)，激發(fā)社會創(chuàng)新紅利。數(shù)據(jù)資源只有得到最充分的共享、利用，才能最大化地釋放數(shù)據(jù)價值，而公眾正是這場創(chuàng)新賽的前鋒，必須要培育、喚醒并激活社會公眾利用數(shù)據(jù)的自主性和創(chuàng)新性。因此，我們應(yīng)提升公眾對數(shù)據(jù)資源價值的認(rèn)知水平，增強其直接提取源頭數(shù)據(jù)的能力，并確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺及載體可觸及、能承載，從而達到“平臺能夠用、公眾學(xué)會用”;應(yīng)堅持以用戶需求為導(dǎo)向，注重加強政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)化、易用性建設(shè)，通過高質(zhì)量數(shù)據(jù)集、多樣化格式、可視化數(shù)據(jù)、個性化定制及用戶取向的界面設(shè)置等內(nèi)容，提高社會挖掘數(shù)據(jù)價值的意愿和效率，使得“數(shù)據(jù)便于用、用戶愿意用”;應(yīng)鼓勵企業(yè)數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)開放共享，促進政府與社會數(shù)據(jù)資源整合，深入挖掘數(shù)據(jù)資源蘊藏的潛在價值，以充分發(fā)揮社會創(chuàng)新應(yīng)用數(shù)據(jù)資源的效能，進一步釋放數(shù)據(jù)紅利，實現(xiàn)“資源整合用、社會創(chuàng)新用”。

最后，全面推進信息權(quán)力形態(tài)從“權(quán)力”到“權(quán)利”的演變。從政府信息公開到數(shù)據(jù)開放的歷史演變中，信息權(quán)力逐步下沉，政府和公民的關(guān)系呈現(xiàn)高度復(fù)雜性和不確定性[27]，這種不確定性實質(zhì)上為實現(xiàn)社會的深層次變革提供了可能。在此情況下，我們必須通過更深層次的數(shù)據(jù)開放發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的核心價值，激發(fā)數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟活力，從而釋放大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等信息技術(shù)的乘法效應(yīng)，進一步推動社會生產(chǎn)力向前邁進;同時，發(fā)揮數(shù)據(jù)和科學(xué)技術(shù)的服務(wù)功能，利用數(shù)據(jù)賦能提升社會數(shù)字化水平，依托技術(shù)賦權(quán)強化公眾話語權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力形態(tài)的重構(gòu)，驅(qū)動信息權(quán)力從政府向公眾的轉(zhuǎn)移，使信息“權(quán)力”日益演進成一項基礎(chǔ)性“權(quán)利”。

參考文獻：

[1]復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室.中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告（2020下半年） [R/OL].[2021-01-20].http：//www.dmg.fudan.edu.cn/？p=8659.

[2]程 風(fēng)，徐 紅.從結(jié)構(gòu)驅(qū)動到行動者主導(dǎo)：美日政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度發(fā)展階段比較研究[J].電子政務(wù)，2021，（5）.

[3]段盛華，于鳳霞，關(guān)樂寧.數(shù)據(jù)時代的政府治理創(chuàng)新——基于數(shù)據(jù)開放共享的視角[J].電子政務(wù)，2020，（9）.

[4]鄭躍平，甘祺璇，張采薇，張曉斐.地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀與問題——基于43個政務(wù)熱線部門的實證研究[J].電子政務(wù)，2020，（7）.

[5]ORGANSKI A.F.K.World Politics[M].Alfred A. Knopf，1968.

[6][英]邁克爾·曼.社會權(quán)力的來源（第一卷）：從開端到1760年的權(quán)力史 [M].上海：上海人民出版社，2015.

[7]王冬梅.信息權(quán)力：形塑社會秩序的重要力量[J].天津社會科學(xué)，2010，（4）.

[8][美]約瑟夫·S·奈. 硬實力與軟實力[M]. 北京：北京大學(xué)出版社， 2005.

[9]王錫鋅.公眾參與和行政過程：一個理念和制度分析的框架[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[10][美]阿爾文·托夫勒.力量轉(zhuǎn)移：臨近21世紀(jì)時的知識、財富和暴力[M].北京：新華出版社， 1996.

[11]李占樂.新媒體環(huán)境下公眾制約政府公共決策何以可能——基于權(quán)力轉(zhuǎn)移的視角[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2021，（2）.

[12]梁 ?靜.權(quán)力轉(zhuǎn)移了嗎？——互聯(lián)網(wǎng)時代消費者增權(quán)的思辨研究[J].外國經(jīng)濟與管理，2020，（3）.

[13]朱 鋒.“權(quán)力轉(zhuǎn)移”理論評述[J].歐洲，1998，（1）.

[14]周漢華.《政府信息公開條例》實施的問題與對策探討[J].中國行政管理，2009，（7）.

[15]胡業(yè)飛，孫華俊.政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的關(guān)聯(lián)及治理邏輯辨析——基于“政府-市場-社會”關(guān)系變遷視角[J].中國行政管理，2021，（2）.

[16]趙需要.政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變[J].情報理論與實踐，2017，（4）.

[17]鄭 磊.開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動關(guān)系[J].中國行政管理，2015，（11）.

[18]陳啟清.健全和完善生產(chǎn)要素參與分配機制[N].經(jīng)濟日報，2020-03-05.

[19]DECKER P.T.Presidential Address：False Choices， Policy Framing，and the Promise of“Big Data”[J].Journal of Policy Analysis and Management，2016，（2）.

[20]孫瑞英，王 浩.新制度主義理論視域下激發(fā)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放驅(qū)動力的博弈分析[J].信息資源管理學(xué)報，2020，（2）.

[21]馬克思恩格斯文集（第十卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[22]中國信息通信研究院.中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2020年）[R/OL].[2021-04-20].http：∥www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202007/ P020200703318256637020.pdf.

[23]胡海波，高 鵬.面向用戶服務(wù)的政府開放數(shù)據(jù)：一個概念性闡釋框架[J].情報理論與實踐，2018，（6）.

[24]王 晶，王 衛(wèi)，張夢君.開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值實現(xiàn)保障機制研究——基于系統(tǒng)動力學(xué)方法[J].圖書館學(xué)研究，2019，（16）.

[25]徐信予，楊 東.平臺政府：數(shù)據(jù)開放共享的“治理紅利”[J].行政管理改革，2021，（2）.

[26]秦亞青.建構(gòu)主義：思想淵源、理論流派與學(xué)術(shù)理念[J].國際政治研究，2006，（3）.

[27]張丙宣.政府的技術(shù)治理邏輯[J].自然辯證法通訊，2018，（5）.

責(zé)任編輯：王 篆

Historical Evolution and Logical Interpretation From Information Disclosure to Open Data

——Based on the Perspective of Power Transitional Theory

Chen Dequan， Zhu Xin， Zhou Qian

Abstract：

Information is the carrier of public power， exists between different subjects and is increasingly open and shared under a certain driving force. It inherently contains a transfer logic of public power. The“government-society” dual information power transfer model can analyze the evolution of China from information disclosure to data openness and the logic of power transfer. There are three power transfers， that is， from the government-led information disclosure to the gradual transfer of information power to the society and then to the open sharing of data rights， which collectively reflects the shrinkage of government information power and the expansion of public information power. The macro and micro driving forces play a decisive role. In the future， we should accelerate the digital transformation of the government to realize the orderly sharing of data resources， steadily upgrade the digital skills and digital literacy of the whole people to stimulate social innovation dividends and comprehensively promote the evolution from “information power” to “data right”.

Key words：

information disclosure， data openness， information power， historical evolution， transfer logic