任 超

(北京建筑大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,北京 102616)

一、引 言

德國在處理文化遺產(chǎn)①較之于其他概念,“文化遺產(chǎn)”在內(nèi)涵方面?zhèn)戎赜谶z產(chǎn)屬性和代際公平,在外延方面涵蓋的內(nèi)容更加廣泛,因而本文將其作為研究對象的指稱。此外,文化遺產(chǎn)不僅涉及物質(zhì)形態(tài)的文物、設(shè)施等內(nèi)容,同時(shí)還包含非物質(zhì)形態(tài)的精神元素,以上兩者在現(xiàn)實(shí)中互為支撐、互相依存,無法割裂,但是鑒于文章篇幅的限制和研究重點(diǎn)的選擇,本文擬將論述的內(nèi)容主要集中在物質(zhì)形態(tài)的文化遺產(chǎn)領(lǐng)域。保護(hù)方面有著較為成熟的做法,并且已經(jīng)得到國際社會的廣泛認(rèn)可和好評,而這又在很大程度上得益于完善法律體系所提供的制度支撐和規(guī)則保障?？v觀中國,德國文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的研究成果主要存在以下不足之處:一是數(shù)量較少。從法學(xué)視角對德國文化遺產(chǎn)展開論述的文獻(xiàn)屈指可數(shù),整體研究的豐富性嚴(yán)重欠缺。二是內(nèi)容粗糙。大部分著述在討論德國文物返還制度的過程中對于文化遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)行附帶性介紹,缺乏涉及規(guī)范體系的全面性、概括性和系統(tǒng)性的探究和思考。為了填補(bǔ)理論研究的漏洞,實(shí)現(xiàn)相關(guān)知識體系“質(zhì)”的積累,本文擬將德國文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)作為研究視域,并重點(diǎn)選取規(guī)范體系和發(fā)展趨勢兩個(gè)方面展開詳細(xì)論證。此外,為了貫徹落實(shí)習(xí)近平在2020年9月28日中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)中所提出的“搞好歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作”的重要指示,中國《文物保護(hù)法》的修訂需要在吸收域外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度性完善。因此,本文研究的另外一個(gè)目的正是在于“洋為中用”,為中國文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系的制度性完善提供理論素材和參考借鑒。

二、德國文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的規(guī)范體系

(一)內(nèi)部構(gòu)成要素

1.聯(lián)邦州立法。德國聯(lián)邦州在文化主權(quán)[1]和社會思潮雙重因素的共振作用下先后制定了各自的文化遺產(chǎn)保護(hù)立法。按照德國的憲政體制,各個(gè)聯(lián)邦州享有文化主權(quán)(Kulturhoheit)[2]。因此,德國聯(lián)邦只能針對“防止本國文化財(cái)產(chǎn)流入國外”的內(nèi)容進(jìn)行立法規(guī)范,其他涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的事項(xiàng)則屬于各個(gè)聯(lián)邦州的權(quán)限范圍。除了以上制度性鋪墊,社會大眾對于古典歷史建筑、文化以及藝術(shù)態(tài)度的轉(zhuǎn)變,對于現(xiàn)代化和工業(yè)社會的強(qiáng)烈反思則是推動(dòng)聯(lián)邦州文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的刺激性因素。在此背景之下,保護(hù)文化遺產(chǎn)的社會思潮得到了充分的孕育和發(fā)展,并且逐漸開始向法律領(lǐng)域進(jìn)行滲透和傳導(dǎo)。從20世紀(jì)70年代中期開始,一直延續(xù)到80年代,保護(hù)文化遺產(chǎn)的立法潮流在當(dāng)時(shí)席卷了聯(lián)邦德國的全部11個(gè)州。兩德統(tǒng)一后的90年代中期,所有新加入的聯(lián)邦州也對此紛紛進(jìn)行效仿,分別制定了相關(guān)的專門性法律①在聯(lián)邦州層面,德國有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)的思想可以追溯到18世紀(jì)后半期,第一部專門性的規(guī)范性文件為1780年由黑森-卡塞爾邦國馮德里希二世伯爵公布的《維護(hù)邦國內(nèi)現(xiàn)有文物和古文物》規(guī)定,具體的保護(hù)對象為公共財(cái)產(chǎn)。1902年,黑森-達(dá)姆施塔特頒布了德國第一部具有現(xiàn)代意義的文化遺產(chǎn)保護(hù)法《關(guān)于文物保護(hù)法》。二戰(zhàn)以后,巴登州在1949年最早制定了文化遺產(chǎn)保護(hù)的專門性立法。?？偨Y(jié)來說,在立法模式方面,各個(gè)聯(lián)邦州基本上采用了相同的做法,即對文物、周遭環(huán)境以及歷史街區(qū)等不同層次的要素進(jìn)行統(tǒng)一性規(guī)制。以上所指稱的文化遺產(chǎn)(Denkm?ler)不僅涉及各種可以移動(dòng)的、不可移動(dòng)的文化遺產(chǎn)及其組成部分,同時(shí)還延伸到整體性的歷史文化保護(hù)區(qū)域。同時(shí),在立法規(guī)范的形式結(jié)構(gòu)方面,大部分聯(lián)邦州在設(shè)立總則的基礎(chǔ)之上,粗略的將分則劃分為“主管機(jī)關(guān)”“保護(hù)措施”“行政程序”以及“其他事項(xiàng)”等四個(gè)部分。其中,在“保護(hù)措施”的部分,立法者采用類型化的邏輯思路,或者遵循一般和特殊的邏輯主線。

2.聯(lián)邦立法。德國聯(lián)邦在立法分權(quán)的框架下通過專項(xiàng)性立法和周邊性立法的形式對文化遺產(chǎn)予以規(guī)范保護(hù)。德國聯(lián)邦針對“防止本國文化財(cái)產(chǎn)流入國外”的事項(xiàng)而享有排他性的立法權(quán)力②需要說明的是,聯(lián)邦國家針對“防止德國文化財(cái)產(chǎn)流入國外”事項(xiàng)的排他性立法權(quán)限并非自始固有。根據(jù)二戰(zhàn)以后德國基本法的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容,以上事項(xiàng)屬于競爭性立法的內(nèi)容。換言之,該種立法權(quán)限并非由聯(lián)邦國家單獨(dú)享有。一直到1994年,其又被作為“框架性立法權(quán)”的內(nèi)容。2006年德國聯(lián)邦體制改革之后,該種事項(xiàng)才最終被納入排他性立法的范疇。。據(jù)此,原聯(lián)邦德國議會在1955年制定了《防止德國文化財(cái)產(chǎn)流失法》(Gesetz zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung),隨后又在1967年制定了《針對1954年5月14日在武裝沖突中保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)公約的法律》(Gesetz zu der Konvention vom 14.Mai 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten)。兩德統(tǒng)一后,聯(lián)邦議會于1998年制定了《文化財(cái)產(chǎn)返還法》(Kulturgüterrückgabegesetz),此后對其又進(jìn)行了一系列的補(bǔ)充和修正。以此為基礎(chǔ),聯(lián)邦議會又于2016年制定出統(tǒng)一的《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》(Gesetz zum Schutz von Kulturgut)。該部法案吸收了歐盟現(xiàn)行規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容,并且最終承認(rèn)了世界遺產(chǎn)委員會1970年公約的法律框架和法律標(biāo)準(zhǔn)。除了以上專項(xiàng)性立法,德國聯(lián)邦所出臺的各種周邊性立法也為文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了多樣化的制度工具和有力手段,并且具體體現(xiàn)在建筑、環(huán)境以及稅收三個(gè)方面。舉例來說,在建筑法領(lǐng)域,1960年《聯(lián)邦建筑法典》(Baugesetzbuch)第1條第6款,2008年《空間規(guī)劃法典》(Raumordnungsgesetz)第2條第2款第5項(xiàng)以及第8條第1款等條文都規(guī)定了“文化遺產(chǎn)本身的利益必須被充分考慮”的內(nèi)容;此外,在環(huán)境法領(lǐng)域,1990 年《環(huán)境影響評估法》(Gesetzüber die Umweltvertr?glichkeitsprüfung)第2條以及2006年《環(huán)境法律救濟(jì)法》(Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz)第2條、第3條分別從實(shí)體和程序的角度將文化遺產(chǎn)納入保護(hù)對象的范圍。

3.歐盟條例和指令。歐盟層面的條例和指令通過直接適用以及間接轉(zhuǎn)化的方式進(jìn)入德國文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)范體系之中。受制于自身的政治體制和組織架構(gòu),歐盟的職責(zé)范圍并非一種抽象權(quán)力的集合,相反更多地體現(xiàn)為個(gè)別化的任務(wù)內(nèi)容[3]。在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面,歐盟制定了諸多在效力層級上優(yōu)先于成員國國內(nèi)法①較之于各成員國的國內(nèi)法,歐盟法的優(yōu)先性地位主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是成員國國內(nèi)法不能在內(nèi)容方面通過任何形式變更或者撤銷歐盟法;二是兩者發(fā)生沖突的情況下,歐盟法處于更高的效力位階。Vgl.Klaus-Dieter Borchardt,ABC des EU-Rechts,Luxemburg:Amt für Ver?ffentlichung der Europ?iche Union,Dezember 2016,S.48.的次級性歐盟法(sekund?res Unionsrecht)②次級性歐盟法(sekund?res Unionsrecht)是和原生性歐盟法(prim?res Unionsrecht)相對應(yīng)的概念,后者主要是指創(chuàng)設(shè)歐盟的諸多 協(xié)定,以及后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議等,而前者則是指歐盟機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程中所制定的各項(xiàng)規(guī)范。,并主要表現(xiàn)為條例(Verordnung)和指令(Richtlinie)等③為了實(shí)現(xiàn)在創(chuàng)立歐盟協(xié)定中所設(shè)定的各項(xiàng)目標(biāo),通常需要各種形式的法律意義上的行為(Rechtsakte),并可以劃分為以下幾種類型:一是條例(Verordnung),在所有歐盟成員國范圍內(nèi)發(fā)生直接的效力;二是指令(Richtlinie),需要各個(gè)成員國選擇不同的形式和手段來進(jìn)行轉(zhuǎn)化,因而具有間接性的效力;三是決議(Beschuluss),需要面向特定的對象做出的具有約束力的行為;四是建議(Empfehlung),并不具有法律效力;五是立場(Stellungnahme),同樣不具備法律效力。參見《歐盟工作方式的協(xié)定》(Vertragüber die Arbeitsweise der Europ?ischen Union)第288條的內(nèi)容。。歐盟條例具有直接適用性,成員國的公權(quán)機(jī)構(gòu)和私權(quán)主體可以直接依照條例的內(nèi)容享有權(quán)利(力),承擔(dān)義務(wù)或者職責(zé)[3]。例如由歐盟理事會制定的《關(guān)于文化財(cái)產(chǎn)出口的116/2009號條例》(Verordnung(EG)Nr.116/2009 des Rates vom 18.Dezember 2008über die Ausfuhr von Kulturgütern)以及由歐盟議會和歐盟理事會制定的《關(guān)于文化財(cái)產(chǎn)過境和進(jìn)口的條例》(Verordnung(EU)2019/880 des Europ?ischen Parlaments und des Rates vom 17.April 2019über das Verbringen und die Einfuhr von Kulturgütern)。比較而言,歐盟指令需要通過成員國的轉(zhuǎn)化行為才能產(chǎn)生相應(yīng)的約束力。例如由歐盟議會和歐盟理事會共同制定的《關(guān)于返還從成員國境內(nèi)非法轉(zhuǎn)移的文物以及修改1024/2012號條例的指令》(Richtlinie 2014/60/EU des Europ?ischen Parlaments und des Rates vom 15.Mai 2014über die Rückgabe von unrechtm??ig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern und zur?nderung der Verordnung(EU)Nr.1024/2012)?？偨Y(jié)來說,以上條例和指令構(gòu)成了歐盟層面文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的主體內(nèi)容。在規(guī)范對象方面,歐盟立法的側(cè)重點(diǎn)在于可移動(dòng)形態(tài)的文化財(cái)產(chǎn);在規(guī)范內(nèi)容方面,以上立法主要圍繞文化財(cái)產(chǎn)的進(jìn)出口事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制;在規(guī)范目的方面,歐盟立法的初衷更多地體現(xiàn)了補(bǔ)充性和協(xié)調(diào)性,以此來磨合不同成員國之間的制度性差異。

4.國際公約。德國對于國際組織所制定的規(guī)范性文件始終持有開放歡迎的態(tài)度,通過批準(zhǔn)加入國際公約的方式來擴(kuò)張自身涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律淵源。以聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)為代表的專門機(jī)構(gòu)在推動(dòng)全球文化遺產(chǎn)保護(hù)的制度化建設(shè)方面發(fā)揮著主導(dǎo)性作用,并且重點(diǎn)在世界遺產(chǎn)、戰(zhàn)爭地區(qū)文物保護(hù)、打擊文物走私、水下文物保存等領(lǐng)域制定了諸多具有重大意義的公約、細(xì)則和協(xié)定等法律文件。以上這些規(guī)范不僅是人類在保護(hù)文化遺產(chǎn)過程中所形成的智慧結(jié)晶,更是為各國全面實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)工作的法制化提供了統(tǒng)一的資源要素。作為文化遺產(chǎn)保護(hù)的先發(fā)國家,德國加入了以下國際公約:一是聯(lián)合國教科文組織1954年制定的《武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)的公約》(Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict)以及隨后制定的1954年《第一議定書》(First Protocol)和1999年的《第二議定書》(Second Protocol);二是聯(lián)合國教科文組織1970年制定的《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)移其所有權(quán)的方法的公約》(Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import,Export and Transfer of Ownership of Cultural Property);三是聯(lián)合國教科文組織1972年制定的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage)。除此之外,基于某些客觀理由,德國對于其他特定公約的態(tài)度仍然猶豫不決④就物質(zhì)文化遺產(chǎn)而言,德國尚未批準(zhǔn)通過的公約有兩個(gè):一是聯(lián)合國教科文組織于1995年制定的《被盜或者非法出口文物的公約》(Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects);二是國際統(tǒng)一私法協(xié)會于2001年制定的《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》(Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage)。,但是總體情況已經(jīng)顯現(xiàn)出積極良好的發(fā)展態(tài)勢。

5.司法判例。司法判例也是德國文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)范體系中不可或缺的組成部分。不同于一般的裁判,司法判例是指那些有可能與當(dāng)前待決案件有關(guān)聯(lián)的先前判決,這一概念預(yù)設(shè)了某種約束[4]。因此,基于法官裁判所形成的判例在某種意義上具備了規(guī)范性效力[5],但是德國現(xiàn)行立法只是賦予聯(lián)邦憲法法院的判決正式的法律約束力。因此,以上所指稱的規(guī)范性效力更多地可以被理解成一種“提供指導(dǎo)性和支持性,增強(qiáng)說理說服力,進(jìn)一步支持的事實(shí)上的拘束力”[6]。盡管如此,司法判例仍然應(yīng)當(dāng)被視為一種補(bǔ)充性的法律淵源。具體到文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域,最早的司法判例可以被追溯到“一戰(zhàn)”之前。經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,德國聯(lián)邦憲法法院、聯(lián)邦行政法院、聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦財(cái)政法院、各州的憲法法院和行政法院以及其他各級法院系統(tǒng)都在各自的管轄范圍之內(nèi)制作并公布了諸多具有代表性和典型性的裁判文書。在對其進(jìn)行整理、篩選、梳理以及歸納的基礎(chǔ)上,筆者總結(jié)出以下四類具有不同側(cè)重點(diǎn)的案例群:一是拆除不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)的申請被主管機(jī)關(guān)拒絕的情況下,所有人或者權(quán)利人以此來尋求救濟(jì)所形成的判決;二是針對被批準(zhǔn)的建設(shè)計(jì)劃所可能帶來的不利影響,所有人或者權(quán)利人以所有權(quán)的防御功能為基礎(chǔ)來尋求救濟(jì)所形成的判決;三是基于文化遺產(chǎn)法律保護(hù)采取措施的需要,主管機(jī)關(guān)以此來提出訴訟所形成的判決;四是針對保存和維護(hù)文化遺產(chǎn)所形成的不利負(fù)擔(dān)在經(jīng)濟(jì)層面的合理性問題,利害關(guān)系人以此來尋求救濟(jì)所形成的判決。

(二)實(shí)際運(yùn)行效果

1.喜憂參半的成文立法。德國文化遺產(chǎn)保護(hù)的成文立法在實(shí)際運(yùn)行過程中取得了良好的法律效果,但同時(shí)也暴露出諸多拭待解決的問題。經(jīng)過多年的發(fā)展,德國文化遺產(chǎn)保護(hù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高度的法治化,同時(shí),聯(lián)邦州層面的立法則通過相互之間的競爭和模仿來實(shí)現(xiàn)自我完善。具體來說,在規(guī)范供給的基礎(chǔ)上,圍繞文化遺產(chǎn)保護(hù)衍化形成了各類制度性內(nèi)容。在主體方面,德國聯(lián)邦以及各個(gè)聯(lián)邦州都配置了履行保護(hù)職責(zé)的公權(quán)機(jī)構(gòu),公眾參與條款的存在也直接激發(fā)了樣態(tài)各異的民間性保護(hù)團(tuán)體如雨后春筍般的成立起來。在客體方面,受保護(hù)的對象呈現(xiàn)出一種“層層擴(kuò)散、由近及遠(yuǎn)”的特點(diǎn),很大程度上反映了群狀化和擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢。在公法性義務(wù)方面,文化遺產(chǎn)的所有人或者使用人被負(fù)載了諸如維護(hù)、使用、協(xié)作以及容忍等諸多公共性負(fù)擔(dān)。此外,各個(gè)聯(lián)邦州的立法過程并非閉門造車,相反更多地表現(xiàn)為相互之間的吸收和借鑒[7]。換言之,立法者往往都會引用其他聯(lián)邦州的成熟經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合自身的實(shí)際進(jìn)行轉(zhuǎn)化性創(chuàng)新,最終制定出富有實(shí)效性以及邏輯性的規(guī)范條文。通過實(shí)踐效果的檢驗(yàn),某個(gè)特定聯(lián)邦州所制定的規(guī)范開始具備了優(yōu)勢地位,并逐漸成為參照比較的標(biāo)準(zhǔn),其他聯(lián)邦州則通過修法的方式取消和淘汰同現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)的劣勢規(guī)范[8]。借助此種機(jī)制,聯(lián)邦州層面的文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)化的自我革新。不容否認(rèn)的是,涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的成文規(guī)范具有易于僵化的通病,在對現(xiàn)實(shí)案例進(jìn)行法律規(guī)制方面往往顯得力不從心[9],相應(yīng)的,學(xué)說理論對此也多有持續(xù)性的批評和質(zhì)疑。無論在數(shù)量層面,還是在調(diào)整對象的重要性方面,聯(lián)邦州的成文立法在整個(gè)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系中都占據(jù)著主導(dǎo)性地位。同時(shí),各個(gè)聯(lián)邦州基本上都采用了大體相同的綜合性立法模式。因而,選擇某一特定聯(lián)邦州的相關(guān)規(guī)范作為討論對象,并以此來窺探文化遺產(chǎn)保護(hù)成文立法體系所存在漏洞和不足的論證路徑具有一定的可行性和合理性。德國拜仁州在20世紀(jì)70年代年就已經(jīng)制定了文化遺產(chǎn)保護(hù)的專門性法律,以此為發(fā)端,在其后幾十年的歷史進(jìn)程中,德國文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)開始步入高速化發(fā)展軌道,其他各個(gè)聯(lián)邦州紛紛效仿,成文化立法“遍地開花”。總結(jié)而言,拜仁州的文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)范具有先導(dǎo)性和示范性,適于作為例證來進(jìn)行闡釋和說明。

拜仁州文化遺產(chǎn)保護(hù)法的出臺具有轉(zhuǎn)折性意義,其在對當(dāng)時(shí)廣泛存在的拆除和建設(shè)行為進(jìn)行法律管控的同時(shí)顯著地提升了文化遺產(chǎn)保護(hù)的層次和水平。隨著時(shí)間的推移,該部法律中的部分條款被司法裁判重復(fù)性的證明是行之有效的,但是其仍然表現(xiàn)出明顯的“老齡化”跡象,盡管立法者對其進(jìn)行了多達(dá)17次的修補(bǔ)矯正,但是仍未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。因此,拜仁州的某些政客針對文化遺產(chǎn)保護(hù)法所進(jìn)行的自我標(biāo)榜是絕對錯(cuò)誤的,其并不能掩飾公權(quán)主體怠于對其進(jìn)行革新的事實(shí)[10]。進(jìn)一步而言,拜仁州文化遺產(chǎn)保護(hù)法的結(jié)構(gòu)性瑕疵和內(nèi)容性缺失尤為突出,并可以歸納為以下幾個(gè)方面:一是概念界定所導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)困境。立法者偏向于抽象思維,并且放棄使用上位概念以及“文化遺產(chǎn)資格”(Denkmalf?higkeit)和“文化遺產(chǎn)價(jià)值”(Denkmalwürdigkeit)兩種構(gòu)成要件來描述文化遺產(chǎn)本身,從而致使相應(yīng)的法律涵攝出現(xiàn)障礙[11]。此外,立法者將地下埋藏遺產(chǎn)局限于史前或者歷史早期的做法完全基于其主觀臆斷,在很大程度上忽視了其中的大部分來源于中世紀(jì)或者近代的客觀情況,因而無法為現(xiàn)實(shí)中地下埋藏物所受到的建設(shè)性破壞提供有效的法律救濟(jì)。二是保護(hù)系統(tǒng)混亂所導(dǎo)致的適用困境。根據(jù)該法第2條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定,拜仁州的文化遺產(chǎn)經(jīng)過通知程序而被納入保護(hù)名錄。事實(shí)上,根據(jù)該法第2條第2款的規(guī)定,數(shù)量眾多的動(dòng)產(chǎn)和考古挖掘物只有在經(jīng)過登記之后才能被納入保護(hù)體系,而此種意義上的登記就具有了構(gòu)成性效力(konstitutive Wirkung)。總結(jié)來說,由以上不協(xié)調(diào)的規(guī)范所形成的混合保護(hù)體系在內(nèi)容層面存在沖突,在具體運(yùn)行方面效率低下。三是體系結(jié)構(gòu)的陳舊所導(dǎo)致的區(qū)別對待。該法根據(jù)文化遺產(chǎn)的類型而將保護(hù)性條款和程序性條款加以區(qū)分的做法已經(jīng)過時(shí)。在此基礎(chǔ)上,立法者對于可移動(dòng)文化遺產(chǎn)刻意保持沉默,而僅僅針對不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)的權(quán)利人設(shè)置了維護(hù)等公法義務(wù),此種厚此薄彼的規(guī)范性設(shè)計(jì)對現(xiàn)實(shí)中的保護(hù)不力起到了推波助瀾的作用。四是審批權(quán)力轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的監(jiān)管弱化。該部法律不斷修改的目的之一在于將原屬于建筑主管機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限轉(zhuǎn)移至相對來說較為“薄弱”的基層文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)關(guān),這就在某種程度上造成了行政審批的標(biāo)準(zhǔn)變得越來越寬松,拆除文化遺產(chǎn)的情形變得越來越多。五是不法行為條款所導(dǎo)致的適用不足和體系沖突。受制于基層法院的司法審查,公權(quán)主體基本上很少使用不法行為條款中的“修復(fù)、恢復(fù)原狀以及罰款”等處罰手段;此外,該法針對不法行為所規(guī)定的獨(dú)立規(guī)范構(gòu)成要件同刑法中涉及“公共遺產(chǎn)破壞行為”的內(nèi)容存在不一致之處,因而容易造成法律適用的無所適從。六是“寶藏庫(Schatzregal)”規(guī)則闕如所導(dǎo)致的保護(hù)不力。不同于其他聯(lián)邦州的做法,由于反對派的抵制,拜仁州議會一直并未能夠在該法中配置“寶藏庫”規(guī)制,從而致使無主的或者長期埋藏而無法確認(rèn)所有者的、具有科學(xué)研究價(jià)值的文化遺產(chǎn)不能由國家強(qiáng)制取得所有權(quán),并進(jìn)一步加劇了現(xiàn)實(shí)中保護(hù)不力的弊端。

2.蓬勃發(fā)展的司法判例。經(jīng)過多年的發(fā)展,圍繞文化遺產(chǎn)保護(hù)所形成的數(shù)量眾多的司法判例扮演著十分重要的角色,并且成為影響法律體系整體發(fā)展趨勢的關(guān)鍵性因素。從結(jié)果導(dǎo)向的角度出發(fā),基于法律適用而形成具體的裁判在大多數(shù)情況下服務(wù)于相關(guān)規(guī)范條文的解釋和補(bǔ)充,成為明確其內(nèi)涵、外延以及合體系性等事項(xiàng)的參考因素。由于涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的上訴審查必須以聯(lián)邦州的相關(guān)立法作為依據(jù),具體的裁判內(nèi)容不能與其存在沖突,這就導(dǎo)致大量裁判的管轄主要集中于各個(gè)聯(lián)邦州的高等行政法院,并以此為基礎(chǔ)形成了一系列的案例群。盡管如此,這并不意味著聯(lián)邦法院對于所涉文化遺產(chǎn)的案件毫無管轄權(quán),其針對某些特定的案件仍然有權(quán)受理,在近些年的司法實(shí)踐中,有關(guān)違憲審查的個(gè)案裁判也不斷涌現(xiàn),并且在數(shù)量方面呈現(xiàn)不斷增多的態(tài)勢。在此種意義上,文化遺產(chǎn)的保護(hù)不僅僅關(guān)系私法財(cái)產(chǎn)權(quán),同時(shí)還涉及憲法中的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)。舉例來說,圍繞如何認(rèn)定特定聯(lián)邦州文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)法律的合憲性等問題,德國聯(lián)邦憲法法院通過個(gè)案裁判的方式對以上事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)致化的闡釋。在有關(guān)不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)所有權(quán)的一則案例中,聯(lián)邦憲法法院第一審判庭以德國《聯(lián)邦基本法》第14條第1款有關(guān)“所有權(quán)受到法律保護(hù)”以及14條第2款有關(guān)“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)”“權(quán)利行使應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益”等規(guī)范內(nèi)容為基礎(chǔ)形成如下決議:“所有權(quán)受保護(hù)并不意味著應(yīng)當(dāng)維護(hù)文化遺產(chǎn)所有人營利性的使用”,“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)意味著文化遺產(chǎn)所有人可能會承擔(dān)忍受營利性使用被禁止的不利后果或者并不意味著對于文化遺產(chǎn)的持有在經(jīng)濟(jì)上是合理的”,“基于公共利益而對文化遺產(chǎn)所有人進(jìn)行的限制是否過于苛刻,還需要考慮權(quán)利人對于該種負(fù)擔(dān)是否知情或者應(yīng)當(dāng)知情”[12]。此外,在其他案件的決議中,第一審判庭認(rèn)為:“如果聯(lián)邦州文化遺產(chǎn)保護(hù)的專門法律在‘沒有排除針對權(quán)利人不合理的負(fù)擔(dān),并且沒有包含避免此種所有權(quán)限制的預(yù)防性內(nèi)容’的情況下才存在違反憲法的可能性。”[13]

除了以上框架體系內(nèi)的解釋補(bǔ)充,部分司法判例還針對既有規(guī)范進(jìn)行了續(xù)造性和創(chuàng)新性的發(fā)展。舉例來說,根據(jù)理論通說,文化遺產(chǎn)的保護(hù)在很大程度上體現(xiàn)了公共利益的維護(hù),因而文化遺產(chǎn)的所有人對此并不具備某種主觀性權(quán)利,因而也不能針對某項(xiàng)對其文化遺產(chǎn)的價(jià)值產(chǎn)生不利影響的建設(shè)計(jì)劃,通過提出訴訟的方式進(jìn)行防御和阻止。不可否認(rèn)的是,行政主管機(jī)關(guān)存在著一定的利益傾向和利益偏好,在法律實(shí)施過程中所做出的行政判斷不可避免地會出現(xiàn)價(jià)值偏差,進(jìn)而忽視文化遺產(chǎn)的保護(hù)。在此背景下,作為權(quán)利維護(hù)的最后屏障,司法權(quán)力發(fā)揮了積極的建設(shè)性作用,通過放寬“訴訟管道”的方式允許私權(quán)主體對相關(guān)行政措施提出異議,進(jìn)行糾偏,從而間接推動(dòng)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。相應(yīng)的,部分司法裁判開始做出改變,尋求新的嘗試。在聯(lián)邦行政法院的一則判決中,案件的主審法官認(rèn)為:“受到保護(hù)的文化遺產(chǎn)的所有人,在任何情況下,被賦予請求撤銷在周圍批準(zhǔn)建造的行政決定,如果該建造計(jì)劃對于遺產(chǎn)保護(hù)可能產(chǎn)生顯著性的重大影響?！雹賄gl.BVerwG,Urteil vom 21.April 2009-4 C 3/08,BVerw GE 133,347(1.Leitsatz).可以說,針對“聯(lián)邦各州成文立法規(guī)范無法對文化遺產(chǎn)所有權(quán)提供有效保護(hù)”這一法律漏洞,裁判者在具體的司法實(shí)踐中對此予以創(chuàng)造性的填補(bǔ),并承認(rèn)了文化遺產(chǎn)所有權(quán)積極的防御屬性。從形式上看,雖然以上裁判體現(xiàn)了個(gè)案化的正義,但是卻能夠?qū)ζ浜笙嚓P(guān)的判決產(chǎn)生積極的促進(jìn)、引導(dǎo)和示范效應(yīng),為其提供論證和說理的材料和依據(jù)。此外,在科布倫茨(Koblenz)一例有關(guān)“城堡所有人請求拆除在保護(hù)區(qū)域內(nèi)被批準(zhǔn)建設(shè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施”的案件中,作為上訴審的聯(lián)邦行政法院認(rèn)為,“依照憲法所賦予的基本權(quán)利,所有人在其文化遺產(chǎn)的價(jià)值受到嚴(yán)重?fù)p害的情況下享有提起訴訟的權(quán)利”[14]。雖然原告最終敗訴,但是該案上訴法院的相關(guān)論述卻對今后其他類似案件的審理提供了參考借鑒的正當(dāng)依據(jù),并進(jìn)而產(chǎn)生了某種事實(shí)上的約束力。隨后在明斯特(Münster)地區(qū)的一例案件中,高等行政法院也持有相同的觀點(diǎn),認(rèn)為“文化遺產(chǎn)所有人的利益能夠被某項(xiàng)行政措施所影響,從而成為具備訴權(quán)的利害關(guān)系人”[15]。需要補(bǔ)充說明的是,在制度性工具方面,由于并不存在明確的立法規(guī)范,因而只能在利益比較的基礎(chǔ)上,通過類推適用環(huán)境保護(hù)法律中的相關(guān)條款,從而推導(dǎo)出“文化遺產(chǎn)的私權(quán)主體享有相同的訴權(quán),并進(jìn)而提起公益訴訟”的結(jié)論。總結(jié)來說,司法判例通過法律續(xù)造的方式為私法主體通過訴訟來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)文化遺產(chǎn)所代表的公共利益打開了一扇新的“大門”。

三、德國文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的發(fā)展趨勢

德國文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的發(fā)展軌跡并非毫無規(guī)律可循,相反卻始終圍繞著“如何優(yōu)化權(quán)利義務(wù)的配置”這一特定的邏輯主線而向前運(yùn)動(dòng)。鑒于國內(nèi)立法在整個(gè)規(guī)范體系中發(fā)揮著顯著重要的作用,筆者擬將其作為主要研究對象展開詳細(xì)論述。

(一)國際化

德國文化遺產(chǎn)保護(hù)的國內(nèi)法越來越多地吸收、借鑒和轉(zhuǎn)化國際條約的相關(guān)規(guī)范,并且在制度內(nèi)容方面產(chǎn)生某種一致性和趨同性。具體來說,聯(lián)合國教科文組織制定公布的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》雖然在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響,但是其發(fā)揮效力作用的前提在于主權(quán)國家的批準(zhǔn)和加入。同時(shí),即便國際條約具有域內(nèi)效力,但是根據(jù)其規(guī)范內(nèi)容,國際組織或者國際援助在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域僅僅發(fā)揮著次要輔助性的作用。比較來說,主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加積極的主導(dǎo)性作用,尤其是在健全和完善規(guī)范保護(hù)體系方面。在很長一段時(shí)期內(nèi),德國大部分聯(lián)邦州的文化遺產(chǎn)保護(hù)立法未在立法層面對世界文化遺產(chǎn)“另眼相看”,并設(shè)置專門性的保護(hù)條款。相反,在大多數(shù)情況下只是將其視為不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)的組成部分。就此來說,德國聯(lián)邦州在對國際條約的相關(guān)內(nèi)容向國內(nèi)法轉(zhuǎn)化方面較為滯后。因而,如何在法律層面履行國際條約所確立的保護(hù)義務(wù)仍然是各個(gè)聯(lián)邦州所面臨的重大問題。面對此種情況,以梅克倫堡-前波美拉尼亞為代表的部分聯(lián)邦州開始尋求一定的轉(zhuǎn)變,其在該州2015年修訂實(shí)施的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》中引入了“保護(hù)區(qū)”(Schutzzone)這一上位概念,并將“世界文化遺產(chǎn)及其緩沖區(qū)”視為其重要組成部分[7]。憑借此種立法轉(zhuǎn)變,世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)不再僅僅停留于國際條約層面,而是進(jìn)一步被“嫁接”到國內(nèi)法之中,并在此基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出一種新的規(guī)范體系“圖像”。雖然做出以上類似規(guī)定的聯(lián)邦州在整體數(shù)量層面處于弱勢,但是它卻集中反映了文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的主流發(fā)展趨勢。在未來可以預(yù)期的時(shí)間內(nèi),會有更多的聯(lián)邦州對此進(jìn)行效仿。

(二)歐洲化

德國文化遺產(chǎn)保護(hù)的國內(nèi)法越來越多地直接適用、轉(zhuǎn)化或者借鑒歐盟所公布的具有約束力的規(guī)范性文件或者其他具有參考價(jià)值的意見和建議等。具體來說,作為當(dāng)今世界上規(guī)模最大、成員最多的政治聯(lián)合體,歐盟已經(jīng)成為超越主權(quán)國家的新型政治實(shí)體,并且通過發(fā)布條例、指令、決定、命令等方式來協(xié)調(diào)內(nèi)部共同事務(wù)。在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域,歐盟和各個(gè)成員國遵循著一定的分權(quán)原則。以建筑物為代表的不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)形態(tài)各異,具備相當(dāng)?shù)牡赜蛐蕴厣?且無法進(jìn)入流通領(lǐng)域,因此由其所在地的各個(gè)成員國政府進(jìn)行獨(dú)立的個(gè)性化管控和規(guī)制。比較而言,可移動(dòng)文化遺產(chǎn)能夠在歐盟范圍內(nèi)從某一成員國被運(yùn)送至其他成員國,或者被運(yùn)送至歐盟范圍之外第三國家。在此種意義上,可移動(dòng)文化遺產(chǎn)具備流通屬性,涉及不特定的一個(gè)或者多個(gè)成員國的共同事務(wù)或者其他非成員國家的利益,需要在歐盟層面進(jìn)行統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì),制定具有共通性的適用規(guī)范。為此,歐盟制定了《關(guān)于文化財(cái)產(chǎn)出口的116/2009號條例》《關(guān)于返還從成員國境內(nèi)非法轉(zhuǎn)移的文化財(cái)產(chǎn)以及修改1024/2012號條例的指令》以及《關(guān)于文化財(cái)產(chǎn)過境和進(jìn)口的條例》等規(guī)范文件。正是在歐盟統(tǒng)一立法的背景之下,基于對相關(guān)指令進(jìn)行轉(zhuǎn)化的需要,德國聯(lián)邦議會制定了統(tǒng)一的以可移動(dòng)的文化遺產(chǎn)為規(guī)制對象的《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》。隨著歐盟范圍的擴(kuò)張以及歐洲大陸統(tǒng)一進(jìn)程的加快,文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的有關(guān)立法在質(zhì)量層次方面有了較大幅度的提升,在數(shù)量種類方面也有了較大幅度的增加,這一發(fā)展趨勢將會對成員國的立法進(jìn)程產(chǎn)生直接重大的影響。換言之,除了對相關(guān)條例的內(nèi)容進(jìn)行直接適用,德國在文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的制定和修改進(jìn)程中會更多地通過吸收和轉(zhuǎn)化的方式將歐盟規(guī)范中的制度性內(nèi)容“嫁接”融入到本國法律體系之中。

(三)去國家化

德國文化遺產(chǎn)保護(hù)的國內(nèi)法越來越多的為私權(quán)主體和社會公眾的積極參與提供相應(yīng)的規(guī)則空間和制度便利。隨著文化遺產(chǎn)概念的擴(kuò)大化,公共事務(wù)和私人領(lǐng)域之間的界限開始變得相對模糊,更多的原本屬于私人所有的動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)被賦予了文化遺產(chǎn)的屬性[16]。同時(shí),保護(hù)對象的擴(kuò)張化也為公權(quán)主體帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),其只能訴諸于各類社會資本的幫助和支持[17]。因而,“去國家化”所形成的文化遺產(chǎn)保護(hù)真空只能由其他非公權(quán)主體加以彌補(bǔ)和填充,文化遺產(chǎn)保護(hù)開始越來越多的被視為一種私人事務(wù)。在此背景下,“去國家化”主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn):一是保護(hù)職能的分散和公法義務(wù)的強(qiáng)化。文化遺產(chǎn)保護(hù)的職能并非完全集中于公權(quán)主體,幾乎所有的聯(lián)邦州都在各自的立法中對于由專業(yè)人士所組成的咨詢和建議機(jī)構(gòu)(Rat oder Beirat)等類公權(quán)主體的性質(zhì)、地位和功能等事項(xiàng)予以規(guī)范,例如巴符州(Baden-Württemberg)和石荷州(Schleswig-Holstein)文化遺產(chǎn)保護(hù)法的相關(guān)條文規(guī)定,所有重要行政決定的做出必須要聽取此類咨議機(jī)構(gòu)的意見①Siehe Denkmalschutzgesetz vom Bundesland Baden-Württemberg,Artikel 4 und Denkmalschutzgesetz vom Bundesland Schleswig-Holstein,Artikel 6.。此外,聯(lián)邦州在各自的立法中都不斷強(qiáng)化和完善針對文化遺產(chǎn)的所有人或者使用人而配置的公法性義務(wù)以及具體違反后果[18]。二是間接性物質(zhì)利益的給予。在直接性的補(bǔ)助資金存在巨大缺口的情況下,所有聯(lián)邦州的立法都為文化遺產(chǎn)所有人或者使用人提供了開具所得稅優(yōu)惠證明的可能性,以此來減輕其從事保有、維護(hù)等行為所帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[19]。三是對于社會保護(hù)力量的有力扶持。大部分聯(lián)邦州的立法為民間保護(hù)團(tuán)體或者個(gè)人的積極參與提供了充足有效的程序保證和實(shí)體保障,拜仁州文化遺產(chǎn)保護(hù)法第13條甚至還規(guī)定特定公權(quán)主體在適當(dāng)情況下對于地方機(jī)構(gòu)和私人行動(dòng)提供全面服務(wù)的職責(zé)。

四、德國文化遺產(chǎn)法律保護(hù)對中國立法的借鑒價(jià)值

德國在文化遺產(chǎn)法律保護(hù)方面已經(jīng)形成了豐富多樣的立法成果,并且還會隨著時(shí)間的推移而持續(xù)性的動(dòng)態(tài)更新,這就為后發(fā)國家的立法繼受提供了可資參考和借鑒的模板。中國針對文化遺產(chǎn)保護(hù)形成了以文物保護(hù)立法為主干,以其他專項(xiàng)保護(hù)立法為輔助映襯,以國家性立法為主導(dǎo),以地方性立法為附庸,橫跨法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)的規(guī)制模式。其中,作為龍頭和核心的《文物保護(hù)法》的修訂工作正在按照法定程序加緊進(jìn)行。如何以此次修法為契機(jī)來構(gòu)建和完善文物保護(hù)的制度內(nèi)容和規(guī)范體系將成為未來一段時(shí)間內(nèi)立法者、實(shí)務(wù)部門以及理論界所需要共同面對和思考的中心議題?？傮w來說,《文物保護(hù)法》的修訂雖然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持本土化的發(fā)展方向,立足中國實(shí)踐,解決中國問題,但是這并不意味著對外來經(jīng)驗(yàn)的絕對排斥。相反,為了塑造具有中國特色的,科學(xué)化和體系化的文物保護(hù)法律體系,有必要對其他國家的先進(jìn)做法予以吸收和轉(zhuǎn)化。

(一)立法理念的轉(zhuǎn)換

在借鑒德國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對中國《文物保護(hù)法》的立法理念進(jìn)行革新。歸納來說,德國文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)在發(fā)展變化方面呈現(xiàn)出兩種面向:一是對于外部經(jīng)驗(yàn)成果的引入和轉(zhuǎn)化;二是對于內(nèi)部非公權(quán)保護(hù)的鼓勵(lì)和支持。比較而言,中國《文物保護(hù)法》的歷次修訂更加傾向于漸進(jìn)式的“小修小補(bǔ)”,其對于國際保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的立法吸收較為遲緩,對于社會現(xiàn)實(shí)發(fā)展的立法回應(yīng)則較為僵化。進(jìn)一步來說,立法者在修法過程中所關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中于國有館藏文物、行政監(jiān)管方式和審批制度的改革等內(nèi)容,相應(yīng)地,涉及保護(hù)對象的擴(kuò)張、公眾參與保護(hù)、國有文物使用人以及非國有文物所有人的公法性義務(wù)等內(nèi)容則未被給予充分的重視。例如工業(yè)遺產(chǎn)、文化線路和文化景觀等在存續(xù)時(shí)間或者外在形態(tài)方面具有特殊性,而且早已被各類國際性文件認(rèn)可的文物類型一直游離于《文物保護(hù)法》第2條的保護(hù)對象范圍之外;社會公眾或者民間團(tuán)體參與文物保護(hù)的條件、形式、途徑和效力等問題也一直未在《文物保護(hù)法》中得到恰當(dāng)?shù)囊?guī)范。為此,筆者建議未來《文物保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下立法理念:一是民主化導(dǎo)向。通過法律修訂來為文化遺產(chǎn)的社會保護(hù)提供更多的規(guī)則供給。二是國際化導(dǎo)向。通過汲取國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來構(gòu)建完善的規(guī)范保護(hù)體系。

(二)立法模式的升級

在借鑒德國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對我國的立法模式進(jìn)行重構(gòu)。針對文化遺產(chǎn)的本體及組成部分、群體、周邊環(huán)境、歷史街區(qū)以及世界文化遺產(chǎn)等內(nèi)容,德國各個(gè)聯(lián)邦州幾乎都采用統(tǒng)一的立法對其進(jìn)行規(guī)制。比較而言,中國《文物保護(hù)法》的保護(hù)對象僅限于一般的可移動(dòng)或者不可移動(dòng)文物,涉及其他文化遺產(chǎn)的特殊類型則分別由《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》《古人類化石和古脊椎動(dòng)物化石保護(hù)管理辦法》《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》以及《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章加以規(guī)范調(diào)整。以上模式雖然立足于我國歷史和現(xiàn)實(shí)的基本國情,能夠有效兼顧立法的穩(wěn)定性和發(fā)展性,但是在保護(hù)對象范圍不斷膨脹和延伸的背景之下,其已經(jīng)無法對文化遺產(chǎn)的全要素保護(hù)提供有效的法律供給。因此,筆者建議應(yīng)當(dāng)在“文化遺產(chǎn)”的概念框架之下,統(tǒng)合所有相關(guān)的規(guī)范條文,并進(jìn)一步將《文物保護(hù)法》擴(kuò)充升級為《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》,以此來提供全面性的保護(hù)規(guī)范,并且強(qiáng)化其統(tǒng)領(lǐng)性和龍頭性的作用和地位。此外,針對確有單獨(dú)規(guī)制必要的特定種類的文化遺產(chǎn),則可以繼續(xù)保留既有特殊規(guī)范的獨(dú)立性。

(三)形式結(jié)構(gòu)的重塑

在借鑒德國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對中國《文物保護(hù)法》分則的形式結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。大部分德國聯(lián)邦州的文化遺產(chǎn)保護(hù)立法在分則部分的內(nèi)容構(gòu)建方面都遵循了一定的邏輯線索。比較而言,中國《文物保護(hù)法》分則將保護(hù)對象劃分為“不可移動(dòng)文物”“考古發(fā)掘文物”“館藏文物”“民間收藏文物”以及“進(jìn)出口文物”等不同類型,并以此為基礎(chǔ)分別進(jìn)行規(guī)制,這其中還夾雜著些許程序性條款。此種章節(jié)安排存在以下不足:一是程序性條款依附于實(shí)體性條款;二是所有人或者使用人應(yīng)當(dāng)履行的共通性義務(wù)并沒有在規(guī)范條文結(jié)構(gòu)中得到獨(dú)立體現(xiàn);三是將“不可移動(dòng)或者可移動(dòng)文物”的抽象稱謂同“館藏文物或者民間收藏文物”的具體概念相互等同,欠缺內(nèi)在的統(tǒng)一性和一致性。為此,筆者建議未來中國《文物保護(hù)法》分則部分的修訂可以采用以下形式結(jié)構(gòu):一是將程序性條款集中獨(dú)立成章;二是在保護(hù)措施的邏輯框架之下,將不同文物類型中涉及“公權(quán)行使”以及“義務(wù)履行”兩方面的實(shí)體性條款進(jìn)行總結(jié),歸納出其中具有共通性內(nèi)容要素,并形成獨(dú)立的章節(jié)。此外,針對“考古挖掘文物”“進(jìn)出口文物”等具有顯著特殊性的文物類型,將其單獨(dú)羅列成為獨(dú)立的章節(jié)。

(四)制度內(nèi)容的優(yōu)化

在借鑒德國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對中國《文物保護(hù)法》的制度內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)。以德國拜仁州文化遺產(chǎn)保護(hù)法為代表的成文規(guī)范在具體運(yùn)行過程中遭遇各類問題的原因最終可以歸結(jié)為制度本身的漏洞和瑕疵。在反思德國“前車之鑒”的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國文物領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)情況,筆者認(rèn)為《文物保護(hù)法》的制度內(nèi)容主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善:一是增加文物概念的抽象化描述。現(xiàn)有《文物保護(hù)法》第2條針對文物本身采用列舉性的界定方式,未能對文物類型的擴(kuò)張和發(fā)展留有充足的規(guī)范空間,因而需要引入文物資格以及文物價(jià)值等規(guī)范構(gòu)成要件來進(jìn)行概括性表達(dá)。二是實(shí)現(xiàn)文物登錄的常態(tài)化。以不可移動(dòng)文物為例,文物登錄可以克服中國文物保護(hù)單位制度的局限性,從而適應(yīng)文物保護(hù)擴(kuò)大化的內(nèi)在需求?！段奈镎J(rèn)定管理暫行辦法》對此只是進(jìn)行了籠統(tǒng)性的規(guī)定,因而中國《文物保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)對登錄的條件、程序以及效力等事項(xiàng)予以進(jìn)一步明確。三是合理界分出土文物的所有權(quán)。中國《文物保護(hù)法》第5條將出土文物劃歸為國家的做法欠缺周延性,漠視了現(xiàn)實(shí)中私人利益的存在。因此,《文物保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)將出土文物國家所有權(quán)的適用范圍局限于出土的無主文物以及所有人不明的文物。相應(yīng)的,諸如有主墓葬中的陪葬文物應(yīng)當(dāng)歸屬于私法上的繼承人,但是古墓葬中陪葬品除外。

五、結(jié) 論

德國聯(lián)邦州在文化主權(quán)的框架下,基于社會思潮的推動(dòng)紛紛制定了各自的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》。德國聯(lián)邦議會則針對“防止德國文化財(cái)產(chǎn)流入國外”的事項(xiàng)制定了專門的《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》。德國通過直接適用歐盟條例或者間接轉(zhuǎn)化歐盟指令的方式來“調(diào)適”本國的保護(hù)政策和措施,并且還通過批準(zhǔn)或者加入國際條約或者公約的途徑來融入國際保護(hù)的大潮之中。此外,司法裁判案例群也逐漸成為規(guī)范體系的重要組成部分。以上規(guī)范體系中的成文立法在實(shí)際運(yùn)行過程中取得了良好的法律效果,但是也存在諸多拭待解決的問題,并主要體現(xiàn)為制度層面的結(jié)構(gòu)性瑕疵和內(nèi)容性缺失。比較而言,數(shù)量眾多的司法判例在現(xiàn)實(shí)中也發(fā)揮著關(guān)鍵性作用,不僅對相關(guān)法律條文進(jìn)行體系內(nèi)的解釋補(bǔ)充,在某些情況下還具有了規(guī)范續(xù)造和內(nèi)容創(chuàng)新的功能。德國文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)始終圍繞著特定的邏輯主線而向前運(yùn)動(dòng),并且呈現(xiàn)出國際化、歐洲化和去國家化的發(fā)展趨勢。德國文化遺產(chǎn)法律保護(hù)所形成的成果經(jīng)驗(yàn)提供了可資借鑒的現(xiàn)實(shí)樣本和理論參考,為此,中國《文物保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)對立法理念進(jìn)行轉(zhuǎn)換,對立法模式進(jìn)行升級,對形式結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑,對制度內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化。