黃賀琪

(中央財經(jīng)大學，北京100081)

隨著法治社會不斷發(fā)展，一些以前在法律規(guī)定層面上未被納入監(jiān)管的行為逐漸被納入行政管理的范疇。這些行為數(shù)量較多，而公眾對其認識與重視程度又較低。為了提升社會的文明程度，減輕行政機關執(zhí)法監(jiān)督的任務量；提高公眾文明意識，增加其在社會治理中的參與度，越來越多的行政機關選擇發(fā)布行政懸賞舉報，鼓勵公眾積極舉報違法現(xiàn)象，并在確認相關違法現(xiàn)象后向舉報人提供一定數(shù)額的報酬或獎勵。

行政懸賞舉報有助于推動社會發(fā)展及加強行政管理，但其在實踐中出現(xiàn)了一定問題。在“葉某訴L市城市管理行政執(zhí)法局案”中，葉某等人收集大量信息，其性質已經(jīng)超越了普通公眾監(jiān)督范疇，成為職業(yè)舉報人。葉某在落實獎勵兌現(xiàn)時與行政懸賞舉報提供方L市城市管理行政執(zhí)法局出現(xiàn)糾紛。由于我國現(xiàn)行法律體系對相關問題缺乏具體規(guī)定，造成行政懸賞舉報糾紛面臨困境。對此，筆者認為，應當進一步完善行政懸賞舉報制度，規(guī)范行政懸賞舉報設置，通過加強宣傳等方法從正面提升公眾的法律意識；借鑒《消費者權益保護法》中對消費者的定義，以排除職業(yè)打假人的方法減少職業(yè)舉報人；在法律中明確行政懸賞舉報在性質上屬于行政允諾，并對行政允諾加以更為具體的規(guī)制。

一、行政懸賞舉報概述

(一)行政懸賞舉報的界定

目前學界對行政懸賞舉報尚無統(tǒng)一明確的概念界定。姬亞平(2009)定義行政懸賞是“行政主體為了達到某一目的而面向不特定的人發(fā)出要約，對于接受和履行要約的人給予事先承諾物質利益的行為”[1]?，F(xiàn)行法律中并沒有明確行政懸賞舉報的法律定位，根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》(以下簡稱《合同法司法解釋二》)第3條定義，懸賞廣告是懸賞人以公開方式聲明對完成一定行為的人支付報酬的行為，其要點在于方式要公開，面向不特定人，對完成的人支付報酬?！逗贤ㄋ痉ń忉尅分袘屹p廣告的定義是針對民事活動中的懸賞闡述的，行政懸賞舉報在內容上也可以參考這個解釋。從本質上說，行政懸賞舉報是行政主體為了行政監(jiān)管的需要，面向不特定人發(fā)出舉報要約，對提供有效舉報信息的人給予事先承諾錢款的行為。行政懸賞舉報是具體行政行為，是倡導性授益性行政行為，是非強制行政行為。

按照懸賞人的主體劃分，懸賞可以分為民事懸賞，例如遺失物懸賞廣告；刑事懸賞，例如偵查機關搜集破案線索的懸賞；行政懸賞，例如招商引資懸賞、舉報懸賞。行政懸賞舉報與其他類型的懸賞不同之處在于其發(fā)布主體是行政機關，其發(fā)布目的具有公共性。換言之，行政懸賞舉報是行政機關出于公共利益考慮發(fā)布的懸賞，其法律性質是職責性的單獨行為[2]，公共利益是其特有的目的屬性。另外，對于舉報人，行政懸賞舉報要求其不得是負有相關義務的人。

(二)行政懸賞舉報的意義

行政懸賞舉報在本質上是通過吸引公眾參與違法信息的收集，使何為違法行為深入公眾意識，進而減少違法現(xiàn)象的發(fā)生。行政懸賞舉報是政府積極行政管理的一種方式，是適應現(xiàn)代公共行政范式轉化的趨勢[3]。應飛虎(2003)指出，行政懸賞在行政機關角度，是通過擴大信息量提升其執(zhí)法能力；從預防違法角度，行政懸賞是通過提升違法者違法成本而減少其違法行為，達到預防違法的效果[4]。因此，從行政機關即懸賞人這一層面上看，行政懸賞舉報有利于其獲取違法信息。在相關信息量巨大，違法時間不確定、違法行為不易被發(fā)現(xiàn)或不易留存證據(jù)時，行政懸賞舉報可以調動眾多不特定的人收集違法信息，提高執(zhí)法效率。從公民角度看，不論是舉報人還是被舉報人，在整個舉報過程中都可以幫助其認識到違法行為的性質，達到對公眾進行普法、提升公眾法律意識、鼓勵其參與社會治理的目的；從制度本身來看，現(xiàn)代行政不僅僅是公權力的體現(xiàn)，更需要行政機關與公眾之間的互動，而行政懸賞舉報有效增強了公眾與行政機關之間的良性交流；從成本收益角度看，行政機關對舉報人的有效舉報行為給予報酬，付出了一定經(jīng)濟成本，但其不僅獲取了違法信息，還達到了進行普法宣傳、維護公共利益的社會效果。即使單純從經(jīng)濟角度講，調動公眾力量搜集違法信息可能較使用行政力量更為經(jīng)濟，收益往往大于付出的成本；部分行政懸賞舉報在獎勵設置上采用不同辦法，比如從對違法行為的罰款等收入中劃分懸賞金，并沒有額外增加行政機關的經(jīng)濟支出。

二、困境——以“葉某訴L市城市管理行政執(zhí)法局案”為例

2015年7月21日，L市城市管委會出臺《關于印發(fā)〈關于對車窗拋物、車輪帶泥、車輛滴撒漏不文明行為舉報獎勵的實施辦法(試行)〉的通知》(以下簡稱《獎勵辦法》)，規(guī)定市民舉報車窗拋物行為并提供有效證據(jù)、經(jīng)查證屬實的，按100元/例予以獎勵；2017年9月11日，L市城市管委會出臺《廢止通知》，規(guī)定從2017年9月11日起，《獎勵辦法》廢止。同年9月11日，原L市市容局出臺《鼓勵環(huán)衛(wèi)工人方案通知》(以下簡稱《方案通知》)，規(guī)定L市環(huán)衛(wèi)工人提供市區(qū)范圍內發(fā)生的車輛在市區(qū)道路行駛和停靠時向車窗外拋物等行為的查案線索，案件經(jīng)查證屬實并予以當事人罰款的，按照勞動法相關規(guī)定向線索提供人支付工資報酬。L市N區(qū)環(huán)衛(wèi)工人葉某自2017年10月開始，向L市城市管理執(zhí)法局(與市容局兩塊牌子一套人馬)提供了1900余條車窗拋物視頻線索，城管執(zhí)法局審核后，認為僅有針對葉某所在區(qū)的841條舉報信息有效；對于舉報的獎勵標準，L市城管執(zhí)法局認為應按加班工資獎勵，即以100元/天的標準進行獎勵。雙方就獎勵錢款的計算方式和數(shù)額發(fā)生糾紛，原告葉某以民事糾紛訴至法院，一二審法院均裁定駁回起訴；后葉某又以行政糾紛起訴，目前一審被駁回訴訟請求。

“葉某訴L市城市管理行政執(zhí)法局案”反映出我國行政懸賞舉報面臨諸多困境：公眾參與程度低，反倒吸引了很多職業(yè)舉報人，未能滿足制度設立初衷；糾紛發(fā)生后，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，各部門之間的認識也存在差異，導致糾紛性質存在爭議。

(一)公眾參與度低，職業(yè)舉報人多

據(jù)廣西法治日報報道，2015年底開始，L市上述獎勵辦法吸引了許多職業(yè)舉報人參與，更有甚者組建舉報團隊，以拍攝違法行為并舉報為主業(yè)?！耙欢螘r間以后，參與舉報的人主要為三四個職業(yè)舉報組織，熱心市民卻寥寥無幾，這就違背了城管部門懸賞的初衷——主要目的是調動民眾共同管理、維護城市面貌的積極性，希望通過更多人參與遏制不文明行為”[5]。這種現(xiàn)象并非個例。很多地方在行政機關發(fā)布懸賞任務后，職業(yè)舉報人頻頻出現(xiàn)。職業(yè)舉報人以舉報為業(yè)，舉報獎金是其主要的收入來源，其提供違法行為線索的唯一動機是獲取回報[6]，他們出現(xiàn)的主要目的就是追求舉報獎勵，產(chǎn)生該現(xiàn)象背后的原因是尋找違法行為信息的付出成本與信息被確認后獲得的收益之間的博弈。從正面來看，職業(yè)舉報人確實為行政機關提供了違法信息，其以公民身份為社會治理提供幫助，對行政執(zhí)法起到促進作用；與此相對應的是，行政機關的信息審核量大大增加，一旦出現(xiàn)涉及違法信息的相關糾紛，行政機關也需要加以應對，增加了行政機關的執(zhí)法成本。同時，如果這種情況繼續(xù)異化發(fā)展，獲取的獎勵效益大大超出了付出成本后，就可能出現(xiàn)舉報人為獲得經(jīng)濟獎勵故意捏造違法事實或誘導他人違法等非法行為，由此產(chǎn)生社會道德風險。因此，合理應對職業(yè)舉報人具有重要意義：既不能侵害其作為公民的法定權利，又不能任由職業(yè)舉報人的存在損害行政機關行政效率，增加其他公民負擔。

(二)懸賞的性質存在爭議

據(jù)報道，葉某在提起行政訴訟前曾經(jīng)向不同部門投訴：開始向信訪局投訴，信訪局轉交給城管部門；后向城管委提出復查申請，被回復屬于勞動糾紛；在勞動仲裁委被答復屬于民事糾紛，建議進行民事訴訟；葉某以民事糾紛起訴，經(jīng)過一二審最終被駁回，法院建議以行政糾紛起訴。目前，一審判決認定應當以加班工資獎勵，但是獎勵數(shù)額不屬于行政糾紛審查范圍。

葉某與行政機關在獎勵金數(shù)額上的分歧經(jīng)上述多個部門處理，至今沒有得到滿意的答復。這反映出各部門對于行政懸賞舉報性質存在爭議，其原因在于對行政懸賞舉報不同糾紛的受理單位目前法律尚無明確規(guī)定。這種爭議主要針對兩個層面。第一，行政懸賞的性質在民法學和行政法學中存在爭議。一方面，懸賞被具體規(guī)定于相關民法法律里，作為懸賞廣告為大部分人所熟知；另一方面，懸賞人是行政機關，其與舉報人存在法律地位不平等的情況，行政懸賞糾紛究竟應該以何種訴訟方式解決成為學界、舉報人、行政機關均需要深入探討的問題。第二，即便各方認同行政懸賞舉報應該在行政法范疇內規(guī)制，其定位以及具體性質究竟屬于行政合同、行政獎勵還是行政允諾也存在爭議。總而言之，行政懸賞在法律上沒有法律定義、法定程序、法律定位，缺少依法行政的依據(jù)，因而亟需在立法方面加以明確。

1.民事訴訟還是行政訴訟

行政懸賞舉報的性質存在行政法學與民法學之爭。相應地，與之相關的糾紛屬于民事糾紛還是行政糾紛，舉報人通過訴訟途徑解決糾紛應該提起民事訴訟還是行政訴訟也存在爭議。因此，有必要研究行政懸賞舉報的歸屬范圍，為其救濟途徑提供參考。參考以往案例，法院對類似的懸賞有民事和行政兩種認同方式。

葉某在以民事糾紛起訴時，認為該行政懸賞舉報是由行政機關在公開場合作出的承諾，而不是根據(jù)相關文件，屬于基于單方面的意思表示成立的民事行為。虞潯(2004)贊同將這類懸賞定位于民事范疇，是行政機關利用司法手段完成行政監(jiān)管，在法律性質上屬于私法行為，應當與民事懸賞遵循相同規(guī)律[7]；常鵬翱(2004)認為懸賞廣告是自治機制，行政懸賞的基礎不是國家強制性意志，而是類似民法中的意思表示[8]；常鵬翱(2006)對比我國臺灣省民事糾紛的相關規(guī)定與英美法系民法，認為行政懸賞屬于私法性質行為，是一種特殊的債權行為[9]；閻爾寶(1999)認為在行政懸賞中，舉報人的行為是由其自己意思表示所作出的，并不是基于行政機關的強制力，因此應由民事訴訟途徑解決[10]。

葉某一案在以民事糾紛起訴時，法院認為該案屬于行政訴訟糾紛駁回其起訴。法院指出，行政機關發(fā)出的獎勵通知是以實現(xiàn)政府職能和公共利益為目的向不特定相對人發(fā)出的承諾，在相對人實施某一特定行為后，給予物質獎勵的單方意思表示，屬于行政允諾。行政允諾被《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》規(guī)定為具體的行政訴訟案由[11]。相關學者則多是從主體以及實施目的公共性的角度，分析行政懸賞并不是平等主體間的民事行為。黃濤濤(2011)從行政懸賞發(fā)布主體、目的、發(fā)布主體資格限制以及同時抗辯權的角度分析，認為行政懸賞是行政行為，應當由行政法規(guī)制[12]；姜偉國(2010)認為行政懸賞的目的在于實現(xiàn)特定的國家治理任務或者維護社會公共利益(如抓捕犯罪分子、查獲假貨來源、政府招商引資等)，不同于一般的民事行為目的，故與完全由普通民事主體作出的、以實現(xiàn)私益為目的的私人懸賞(如懸賞尋找遺失物)相比，行政懸賞具有濃厚的國家行為和意志色彩[13]。

行政懸賞舉報兼具私法和公法兩種屬性，片面地從任何一個角度歸納行政懸賞舉報均有不足之處：從民事法律出發(fā)，忽略行政懸賞舉報主體的特殊性以及公共利益的指向性，會對行政機關產(chǎn)生不利影響，不利于之后行政機關相應工作的安排；從行政法律出發(fā)，忽略其中舉報人的自愿性質，更是對公民自愿行使舉報權的誤讀。筆者認為，對于行政懸賞舉報糾紛，應該具體分析糾紛存在的根源來選擇糾紛解決途徑，進而依法解決糾紛。行政懸賞舉報分為懸賞發(fā)布、舉報人舉報、舉報信息審核、懸賞金發(fā)放等步驟，不同步驟、不同事項產(chǎn)生的糾紛應該分屬于不同的糾紛類型。比如，行政懸賞的懸賞人主體資格產(chǎn)生的糾紛應該歸屬于行政糾紛，與葉某相似的案件(對獎勵的數(shù)量、種類產(chǎn)生糾紛)應該歸屬于民事糾紛。具體到本案，葉某之所以在多個行政部門間輾轉投訴關于行政懸賞獎勵金的數(shù)額認定問題，根本原因在于沒有具體法律對行政懸賞的性質進行定義，各部門都有其對于糾紛性質和處理方式的不同理解。法院之所以建議葉某以行政糾紛起訴，基于法院認為葉某糾紛的關鍵在于獎勵金發(fā)放是以第一個文件(《獎勵辦法》)還是第二個文件(《方案通知》)為準。法院審理后認為應該按照第二個文件的規(guī)定以加班工資方式對葉某進行獎勵，但沒有審查加班工資的錢數(shù)。如果葉某認可按照加班工資獎勵，但是不認可加班工資100元/天的計算標準，完全可以通過勞動仲裁解決糾紛，則該糾紛應由民法調整。所以，無論行政懸賞舉報性質屬于民法還是行政法范疇都有其合理之處，但在具體案件中，應該確定糾紛發(fā)生的步驟，明確糾紛產(chǎn)生的原因，判斷糾紛究竟應該由何種法律調整，以進一步確定后續(xù)的救濟途徑。

2.行政法下行政懸賞舉報的性質

很多學者進一步在行政法學范疇內討論行政懸賞的性質究竟屬于行政合同、行政允諾還是行政獎勵。行政合同強調懸賞作為一種要約，在此情況下，行政懸賞舉報應該被定義為行政主體基于行政目標的有效實現(xiàn)，以承諾給付一定利益為手段，與完成指定行為的行政相對人依法締結的行政契約[14]。行政允諾強調在公法上的債權關系[15]，附條件地給付獎勵；行政獎勵則強調以表彰鼓勵為目的，發(fā)放精神或者物質獎勵，以利益驅動實施。姜偉國(2010)認為行政懸賞是一種特殊的行政獎勵，在創(chuàng)設依據(jù)、雙方權利義務、懸賞內容程序以及形式上具有特殊性[16]。筆者贊同將行政懸賞作為行政允諾，正如二審法院在葉某案裁定書中所分析，“以實現(xiàn)政府職能和公共利益為目的向不特定相對人發(fā)出的承諾，在相對人實施某一特定行為后，給予物質獎勵的單方意思表示，屬于行政允諾”[17]。另一方面，筆者認為行政獎勵應該從正面激勵對公共利益有益的行為，不應該應用在舉報這類輔助性的行為上；行政允諾和行政合同則是行政懸賞的不同階段，在行政機關發(fā)出懸賞公告的時候，行政懸賞就是行政允諾，是一種對未來特定行為的承諾。行政懸賞開始發(fā)出時是一種要約邀請，舉報人舉報信息被審核通過相當于舉報人的要約，行政機關分發(fā)相應獎勵金時就是合同的承諾，行政合同成立。行政懸賞舉報是行政機關行政活動逐漸邁向多元化、人性化和行政手段創(chuàng)新的例證，具有多重屬性[18]。

(三)行政懸賞公告不細致

葉某一案中，法院判決要求按照第二個文件規(guī)定的加班工資向葉某支付獎勵金，但是對加班工資的計算方法并沒有做出審理。從舉報人的角度看，其付出了金錢和精力，但是沒有獲得相應的回報；即使獲得了回報，回報也與其付出并不匹配。L市城市管理行政執(zhí)法局發(fā)布的第一個文件規(guī)定獎勵金按有效舉報信息100元/條發(fā)放，獎勵事項規(guī)定較為明確，在發(fā)放獎勵金的階段并沒有引發(fā)爭議；第二個文件對舉報信息沒有明確具體地點限制，對獎勵金的標準也只粗略地表述為按照加班工資發(fā)放，這種不明確的表述使糾紛發(fā)生的可能性增加。如果按照第一個文件規(guī)定的獎勵方式計算，葉某搜集的1900余條違法信息完全審核通過可以獲得獎勵19萬余元。根據(jù)第二個文件，行政機關依據(jù)違法信息的地理位置限制審核后，僅有841條通過審核，獎勵金按100元/天發(fā)放，葉某共計加班210天，因休息日和法定節(jié)假日加班費需要翻倍，葉某最終可獲得獎勵3.5萬元，兩種計算方法差距明顯，導致出現(xiàn)“十九萬變三萬”的媒體報道，引起了社會廣泛關注。無論最終糾紛解決結果如何，這種現(xiàn)象都會對誠信政府的形象產(chǎn)生不利影響。有觀點認為，第二個文件的獎勵金計算方法明顯不合理。如果計算獎勵金以舉報日期為準，葉某將符合條件的800余條信息每日舉報1條，可以變?yōu)榧影?00余天；即使每人每天只允許提供1條舉報信息，葉某也可以聯(lián)手他人每人每天提供1條舉報信息，同樣能夠大幅度增加獎勵金。除葉某一案外，行政懸賞不明確更多集中在行政懸賞招商引資的文件中。政府機關對于招商引資的標準、獎勵的標準、發(fā)放機關等事項在常常在相關文件表述不詳，反映出制定文件的部門在組織相關活動時考慮不周詳、規(guī)劃不全面，而這種情況將會影響政府在公眾心中的公信力和良好形象。

三、行政懸賞舉報的完善路徑

通過分析“葉某訴L市城市管理行政執(zhí)法局案”的全過程，可以發(fā)現(xiàn)我國行政懸賞舉報存在諸多困境，導致行政懸賞違背了設立的初衷，不僅客觀上加大了行政機關的工作量，還要求行政機關謹慎行政行為，防范發(fā)生糾紛損耗政府公信力。因此筆者認為，我國行政懸賞舉報制度需要進一步完善。

(一)規(guī)范行政懸賞設置

一個規(guī)范的行政行為首先要有法律依據(jù)，行政懸賞的依據(jù)就是行政機關發(fā)布的懸賞公告。行政主體有權依自己意思表示設置懸賞公告，自主設置懸賞中的各類標準，包括舉報人主體標準、違法信息標準、獎勵金標準等。這種自主性對行政機關設置行政懸賞的各個方面都會產(chǎn)生重要影響，必須通過相關機制加以規(guī)制，防止違反上位法或者出現(xiàn)設置程序方面的問題。懸賞公告的任何不明確之處都可能導致出現(xiàn)具體行政行為糾紛，影響行政懸賞的設置初衷，甚至損害行政機關的公信力。

在行政懸賞的設置立法方面，需要對設置主體、設置程序、設置內容、公開方式等作出明確規(guī)定。由于行政懸賞主要針對行政執(zhí)行層面上的違法行為，所以這種懸賞更多地存在于地方行政機關，因此相關立法需要從國家和地方兩個層面上進行。國家層面應當立足頂層和宏觀設計，從規(guī)范行政懸賞設置的角度對行政懸賞設置程序、設置內容進行原則性立法，對行政懸賞進行定位的同時對行政懸賞的總括性要求作出規(guī)定，設立相應協(xié)調機制，提出原則性要求，確保行政懸賞的正確運行；地方層面應當發(fā)揮微觀調整作用，按照國家法律規(guī)定，在合法程序的基礎上圍繞本地的行政需求作出設計。為對行政懸賞設置效果進行監(jiān)管，在行政懸賞實施過程中，國家和地方行政機關需要加強協(xié)作，明確職責權力，防止具體的懸賞行為無法達到預期效果，甚至出現(xiàn)道德風險等不良影響。

(二)提升公眾參與度，減少職業(yè)舉報人

公眾參與熱情低不僅僅緣于行政懸賞舉報制度方面的原因，更反映出公眾對其享有的舉報權及其參與社會治理的認識不夠深入。對此，政府必須加強宣傳，使共建共治共享的理念深入人心。具體宣傳應當與公民的舉報權、公民參與社會治理的必要性及重要意義密切相關，使公民切身感受法治政府的建設過程，認識到法治建設對社會和個人的益處。同時，可以借鑒其他部門法中的措施?！断M者權益保護法》將消費者消費行為限制為因生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其中包含的限制性概念排除了利用消費者傾斜性保護條款獲利或者應當適用合同法等法律的購買者。在行政懸賞中，為減少職業(yè)舉報人，可以參照消法理念設立舉報次數(shù)最高限額，但是設立這種限制應當以不減弱普通公眾的參與熱情為前提。

如前所述，行政懸賞中職業(yè)舉報人頻現(xiàn)本質上是經(jīng)濟利益在博弈中勝過搜集信息的付出。因此，從經(jīng)濟利益角度減少職業(yè)舉報人就要設置準確合理的獎勵制度，在逐利與無法激發(fā)公眾參與熱情之間找到平衡，引導公眾主動自覺參與行政懸賞，使職業(yè)舉報人難以在為獲取收益進行舉報的博弈中取勝。同時，考慮到獎勵金的來源問題，程序設置的不規(guī)范最終會加重社會負擔[19]，這就需要行政機關加強對懸賞事項的調研及合理設計。

制度創(chuàng)新可以起到提高公眾參與度、減少職業(yè)舉報人的作用。比如從獎勵入手，可以將消除輕度違法者違法記錄或取消處罰作為行政懸賞的獎勵。站在社會公眾的角度，每個人都存在違章的可能，違章后可以選擇支付罰款等懲罰措施，也可以規(guī)定通過舉報違法行為，用懸賞的獎勵折抵；站在職業(yè)舉報人的角度，上述獎勵的價值并沒有獲取錢款的價值高，過度搜集懸賞信息并不會給自己帶來經(jīng)濟上的利益，自然就會退出對懸賞獎勵的爭奪。這種獎勵制度在設計上必須選擇合適的獎勵事項作為錢款獎勵的替代措施。

(三)明確行政懸賞舉報性質及糾紛處理方式

由于目前司法實踐中對行政懸賞存在不同認識，亟需針對行政懸賞開展立法，在法律上明確其定位，以便在糾紛發(fā)生時有效保護舉報人的權益。建議通過立法劃分行政懸賞的不同階段，以便出現(xiàn)糾紛時，可以在認真分析的基礎上選擇對應的解決辦法。2004年，最高人民法院發(fā)布《關于規(guī)范行政案件案由的通知》，明確行政允諾是具體的行政訴訟案由。筆者認為，基于目前的法律制度，行政允諾相較于其他屬性更適合行政懸賞。

在立法結構上，建議從國家、地方兩個層面構建相關法律體系，統(tǒng)一各地行政懸賞程序性、原則性的法律底線，明確中央與地方在行政懸賞方面的權責劃分；同時，加強各級行政機關的合作，設置監(jiān)管機關對懸賞的實施進行監(jiān)督，防止相關政策實施不當。

四、結語

近年來，行政懸賞舉報作為行政機關為維護公共利益作出的制度創(chuàng)新被越來越多的行政機關所采用。不同于合同法上的懸賞廣告，行政懸賞舉報具有主體是行政機關、目的具有公共性等特點；同時，行政懸賞具有許多優(yōu)點，對社會公眾、行政機關、社會治理都有積極意義。通過分析葉某訴L市城市管理行政執(zhí)法局一案，可以發(fā)現(xiàn)行政懸賞舉報在實施過程中存在一定的問題：公眾參與熱情不高；職業(yè)舉報人頻頻出現(xiàn)；行政懸賞出現(xiàn)糾紛缺乏明確的解決途徑；行政懸賞公告制定不明確，等等。面對這些問題，在立法層面，建議規(guī)范行政懸賞設置，借鑒消法對消費者定義的方法減少職業(yè)舉報人的出現(xiàn)；對行政懸賞舉報進行全方位立法，建立國家和地方雙層法律體系，監(jiān)督行政懸賞實施，明確行政懸賞不同步驟出現(xiàn)糾紛時應該采取的措施；其他方面，建議結合其它制度進一步提升公眾的法律意識、參與意識，真正實現(xiàn)行政懸賞的社會效能。

依法行政是現(xiàn)代行政的基本要求，未來行政懸賞舉報的法律制度會越來越完善。隨著實踐的不斷深入，新的問題還會不斷出現(xiàn)，更深層次的研究仍需要進一步開展。