李 鋒 周 舟

(河海大學(xué) 商學(xué)院，南京 211100)

隨著人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入信息時(shí)代，以數(shù)據(jù)為核心生產(chǎn)要素、以數(shù)字技術(shù)為驅(qū)動(dòng)力的新生產(chǎn)方式為政府創(chuàng)新治理方式、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化插上了翅膀?！皵?shù)字時(shí)代的新治理、開(kāi)放政府或透明政府、數(shù)據(jù)新政”已成為全球公共治理實(shí)踐中最重要的聲音之一(1)陳振明:《政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)與智能化時(shí)代的政府改革述評(píng)》,《行政論壇》2015年第6期。。在信息時(shí)代，信息成為決定權(quán)力大小的關(guān)鍵資源，這是因?yàn)?，信息資源的占有者能夠基于充分的信息做出正確的決策，未能充分占有信息資源的一方由于信息不對(duì)稱(chēng)而處于被動(dòng)地位，受制于人。“對(duì)新信息及時(shí)做出反應(yīng)的能力是一種至關(guān)重要的能力權(quán)力資源，而這種不同于硬權(quán)力的形式就是軟權(quán)力”(2)Joseph S.Nye，“Soft Power,”Foreign Policy,80, 1990, p.166.,在信息時(shí)代，掌握關(guān)鍵信息就等同于掌握了權(quán)力?；跀?shù)據(jù)構(gòu)成信息、信息決定權(quán)力的邏輯，數(shù)據(jù)已成為一種“元權(quán)力”。由于數(shù)據(jù)權(quán)力重要性的不斷上升，公共治理開(kāi)始了從新公共管理到數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)的政府治理方式變革。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府主動(dòng)迎接數(shù)字化浪潮，中央出臺(tái)了一系列重要文件進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)，各地積極探索，推動(dòng)了我國(guó)政府的治理方式發(fā)生革命性的變化。從數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)的政府治理方式變革來(lái)看，開(kāi)始是從技術(shù)和流程上提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，發(fā)展到一定程度后，則引發(fā)政府公共服務(wù)的生產(chǎn)機(jī)制變革：從公共服務(wù)的科層化到平臺(tái)型化。此外，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，科層制政府傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)日益面臨挑戰(zhàn)，特別是在新冠肺炎疫情的沖擊下,“我國(guó)地方政府優(yōu)化公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的基本策略應(yīng)以創(chuàng)建公共衛(wèi)生應(yīng)急多邊平臺(tái)并推行平臺(tái)型治理為主”，以平臺(tái)型治理來(lái)優(yōu)化地方公共衛(wèi)生應(yīng)急體系已成為后疫情時(shí)代政府提升治理能力的必然之舉(3)劉家明、胡建華:《多邊平臺(tái)創(chuàng)建與平臺(tái)型治理:地方公共衛(wèi)生應(yīng)急體系優(yōu)化的對(duì)策》,《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。。

一、如何理解數(shù)據(jù)治理

大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，激發(fā)了數(shù)據(jù)的幾何級(jí)增長(zhǎng)。海量的數(shù)據(jù)不僅為政府提供了全面提升公共治理能力的契機(jī)，還驅(qū)動(dòng)了治理體系、治理結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)的改革和完善。面對(duì)海量的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)治理應(yīng)運(yùn)而生。

數(shù)據(jù)治理主要包括兩個(gè)層面：一是對(duì)數(shù)據(jù)的治理；二是用數(shù)據(jù)的治理(4)張康之：《數(shù)據(jù)治理：認(rèn)識(shí)與建構(gòu)的向度》，《電子政務(wù)》2018年第1期。。在數(shù)據(jù)治理的第一個(gè)層次上，學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)是一種重要的現(xiàn)代戰(zhàn)略資源，在21世紀(jì)有可能超過(guò)石油、煤炭、礦產(chǎn)，成為最重要的人類(lèi)資源(5)上海市信息化專(zhuān)家委員會(huì)：《數(shù)據(jù)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用》，上海：上?？萍嘉墨I(xiàn)出版社，2008年，第133頁(yè)。。2013年召開(kāi)的第462次香山科學(xué)會(huì)議指出：“大數(shù)據(jù)是數(shù)字化生存時(shí)代的新型戰(zhàn)略資源，是驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的重要因素，正在改變?nèi)祟?lèi)的生產(chǎn)和生活方式?！?6)《第462次香山科學(xué)會(huì)議召開(kāi)》,http：//www.cas.cn/hy/xshd/201306/t20130605＿3860820.shtml,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2021年5月10日。由于大數(shù)據(jù)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、國(guó)家治理以及社會(huì)生活等方面產(chǎn)生重大影響，需要對(duì)其進(jìn)行有效治理。在數(shù)據(jù)治理的第二個(gè)層次上，數(shù)據(jù)治理一般是指建立在海量數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)之上的治理，是國(guó)家將大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)作為一種治理工具用于對(duì)社會(huì)的治理，是一種基于大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘、分析和應(yīng)用重構(gòu)政府管理、服務(wù)和決策流程的新型公共管理方式。首先，國(guó)家可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)集成共享分布在各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，匯集成“大數(shù)據(jù)池”，通過(guò)二次開(kāi)發(fā)形成“智慧大腦”或產(chǎn)生“智慧+”效應(yīng)，如智慧城市、智慧家居、智慧醫(yī)療、智慧交通等(7)朱衛(wèi)東、張超、吳勇：《大數(shù)據(jù)與“五位一體”的國(guó)家戰(zhàn)略應(yīng)用布局》，《毛澤東鄧小平理論研究》2017年第3期。?！爸腔鄞竽X”能“通過(guò)電子蹤跡來(lái)監(jiān)測(cè)和測(cè)算人類(lèi)的行為習(xí)慣,讓政府治理預(yù)防化成為可能”(8)石火學(xué)、潘晨：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理變革》，《電子政務(wù)》2018年第12期。，使得政府日常管理從事后應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)為事前預(yù)防(9)胡鍵：《大數(shù)據(jù)技術(shù)與公共管理范式的轉(zhuǎn)型》，《行政論壇》2018年第4期。，有效提升決策水平和風(fēng)險(xiǎn)研判水平。其次，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)治理不僅提升了公共治理的效率，還為解決政府治理碎片化的頑疾，提升政府整體性治理能力提供了支撐，表現(xiàn)在應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)治理場(chǎng)景進(jìn)行監(jiān)督、分析、決策和預(yù)測(cè)，優(yōu)化政府管理流程，“有效地破解碎片化運(yùn)作中的主體多元化、資源分散化和利益復(fù)雜化難題，達(dá)到主體協(xié)調(diào)、資源整合和相互信任，實(shí)現(xiàn)整體性治理”(10)李燕、高慧、尚虎平:《整合性視角下公共政策沖突研究：基于多案例的比較分析》,《中國(guó)行政管理》2020年第2期。。再次，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用“使政府公共服務(wù)決策更加精細(xì)。過(guò)去，公共服務(wù)趨同化問(wèn)題嚴(yán)重，政府部門(mén)做出的公共服務(wù)決策缺乏針對(duì)性。這不但阻礙了公共資源的有效配置，也使得公眾的基本公共服務(wù)需求難以得到滿(mǎn)足”(11)馬志敏：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下政府公共服務(wù)：創(chuàng)新機(jī)制及發(fā)展路徑》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2020年第12期。。而大數(shù)據(jù)技術(shù)使政府能夠“識(shí)別、分析和匹配海量數(shù)據(jù)，以精確捕獲特定節(jié)點(diǎn)的相關(guān)信息”(12)熊光清：《大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用與政府治理能力的提升》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2019年第2期。，從而準(zhǔn)確判斷服務(wù)對(duì)象對(duì)公共服務(wù)的差異化需求，使得政府治理實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)驗(yàn)管理”到“精準(zhǔn)治理”的轉(zhuǎn)變。

本文立足于上述學(xué)者所討論的數(shù)據(jù)治理觀點(diǎn)，從“將大數(shù)據(jù)視為一種能夠破解國(guó)家和社會(huì)治理難題的技術(shù)手段”這一意義上來(lái)理解數(shù)據(jù)治理：一是數(shù)據(jù)治理能夠利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放與共享、輔助政府決策、改進(jìn)政府管理、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。二是數(shù)據(jù)治理能夠“以治理思維方式改善傳統(tǒng)的政府信息管理。它主要是對(duì)數(shù)據(jù)管理法律制度、人員組織、技術(shù)方法和流程標(biāo)準(zhǔn)等的一種綜合應(yīng)用，旨在不斷完善政府對(duì)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的全面管理流程”，“既有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府總體的治理能力，也有利于實(shí)現(xiàn)公共治理與監(jiān)督的社會(huì)參與，減少治理層級(jí)，彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)下信息不對(duì)稱(chēng)的缺陷，實(shí)現(xiàn)真正意義上的去中心化與扁平化”(13)陳潭、陳蕓:《面向人工智能時(shí)代的政府未來(lái)》,《中國(guó)行政管理》2020年第6期。。這種由大數(shù)據(jù)應(yīng)用帶來(lái)的治理模式創(chuàng)新，不僅推動(dòng)了政府治理手段和治理體制機(jī)制的創(chuàng)新，而且更進(jìn)一步，使我國(guó)的政府治理方式發(fā)生變革，正如簡(jiǎn)·E.芳汀(Jane E.Fountain)所說(shuō)的，“技術(shù)通過(guò)組織這一漏斗的過(guò)程中，在認(rèn)知的、文化的、社會(huì)結(jié)構(gòu)的、法律和正式的制度安排壓力下，組織中的個(gè)人將重新理解、設(shè)計(jì)和使用新技術(shù)”(14)簡(jiǎn)·E.芳汀:《構(gòu)建虛擬政府:信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010 年,第89頁(yè)。，從而使政府治理模式打破科層制，以服務(wù)型政府建設(shè)為中心，在公共服務(wù)方面建立了一個(gè)具有中國(guó)特色的平臺(tái)型政府。

二、從政務(wù)信息系統(tǒng)到數(shù)字政府：數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府治理理念變革

1.從辦公自動(dòng)化到政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)

20世紀(jì)七八十年代，我國(guó)政府開(kāi)啟了以辦公自動(dòng)化為主要內(nèi)容的“政府計(jì)算機(jī)化”建設(shè)，利用計(jì)算機(jī)制作、傳送和存儲(chǔ)政府公文和資料。1973年，第四機(jī)械工業(yè)部召開(kāi)“電子計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)會(huì)議”，提出計(jì)算機(jī)普及應(yīng)用的任務(wù)，此后政府開(kāi)始推廣計(jì)算機(jī)在電力、地震、氣象、地質(zhì)、人口等領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)和應(yīng)用。1983年，國(guó)務(wù)院就正式批準(zhǔn)組建了國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)濟(jì)信息管理辦公室，負(fù)責(zé)全國(guó)經(jīng)濟(jì)信息管理系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃和信息技術(shù)方案的制訂工作，同時(shí)，對(duì)總體方案、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行研究。該部門(mén)的設(shè)立標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)計(jì)算機(jī)的應(yīng)用從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)展到宏觀經(jīng)濟(jì)管理。從1984年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)、金融、鐵道、電力等十多個(gè)關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)家級(jí)信息系統(tǒng)建設(shè)。

1986年，國(guó)務(wù)院電子振興領(lǐng)導(dǎo)小組將辦公自動(dòng)化作為“七五”期間重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并發(fā)布了《關(guān)于搞好我國(guó)計(jì)算機(jī)推廣應(yīng)用工作匯報(bào)提綱的通知》。“七五”期間，我國(guó)政府的信息化建設(shè)以“辦公自動(dòng)化”為主要推進(jìn)形式，在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部率先推行，旨在運(yùn)用計(jì)算技術(shù)處理政府內(nèi)部工作，加強(qiáng)政府信息處理能力。我國(guó)建設(shè)了10多個(gè)信息系統(tǒng)，43個(gè)部委建立了信息中心，中央政府安裝的大中型計(jì)算機(jī)已經(jīng)達(dá)到1 300多臺(tái)、微機(jī)超過(guò)3萬(wàn)臺(tái)，建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)約170個(gè)(15)翟云:《改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的理論演化與實(shí)踐探索：從業(yè)務(wù)上網(wǎng)到服務(wù)上網(wǎng)》,《電子政務(wù)》2018年第12期。?？偟膩?lái)說(shuō)，“七五”時(shí)期我國(guó)數(shù)據(jù)治理處于起步階段，主要以普及應(yīng)用計(jì)算機(jī)為主，在國(guó)家層面則以錄入行業(yè)數(shù)據(jù)、建立行業(yè)垂直的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息管理系統(tǒng)為目標(biāo)，還沒(méi)有意識(shí)到數(shù)據(jù)對(duì)政府管理模式變革所具有的革命性意義。

2.從“政府上網(wǎng)”到電子政務(wù)

1993年，美國(guó)率先提出了“電子政務(wù)”的概念，提出其所發(fā)展的先進(jìn)信息技術(shù)是克服政府在管理和服務(wù)中存在弊端的有效方法(16)姚水瓊、齊胤植:《美國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐研究與經(jīng)驗(yàn)借鑒》,《治理研究》2019年第6期。?？陀^地說(shuō)，“電子政務(wù)”概念的提出，在理念上具有重要的意義，它不僅讓政府行政管理中的數(shù)字治理變得十分具象，而且與西方國(guó)家興起的新公共管理理念結(jié)合起來(lái)，隱含了政府行政管理方式變革的內(nèi)涵。1994年，中國(guó)接入了國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，互聯(lián)網(wǎng)浪潮逐漸在國(guó)內(nèi)興起。隨著互聯(lián)網(wǎng)浪潮的興起，我國(guó)政府加大力度建設(shè)政府信息網(wǎng)絡(luò)，數(shù)據(jù)治理逐漸從20世紀(jì)80年代中后期的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)建設(shè)向“電子政務(wù)”邁進(jìn)。在互聯(lián)網(wǎng)浪潮中迅速搭建的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施不僅為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化做好準(zhǔn)備，也為我國(guó)政府的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。1993年，我國(guó)政府正式啟動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化的“三金工程”：金橋工程、金關(guān)工程和金卡工程。金橋工程是建設(shè)政府專(zhuān)用基礎(chǔ)通信網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)之間的互聯(lián)互通，為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和決策服務(wù)。金關(guān)工程是對(duì)國(guó)家外貿(mào)企業(yè)的信息系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)推廣電子數(shù)據(jù)交換技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化貿(mào)易。金卡工程則是以現(xiàn)代科技為基礎(chǔ)，以金融卡為介質(zhì)，通過(guò)電子信息轉(zhuǎn)賬形式實(shí)現(xiàn)貨幣流通的貨幣電子化工程(17)苗國(guó)厚、陳璨:《在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的沿革與前瞻》,《中國(guó)行政管理》2020年第2期。?！叭鸸こ獭睒?biāo)志著我國(guó)政府信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道，中國(guó)金橋網(wǎng)、中國(guó)公用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)、中國(guó)教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)、中國(guó)科技網(wǎng)以及中國(guó)聯(lián)通公用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)等紛紛建成并投入使用。

隨著信息技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)浪潮中的快速發(fā)展和應(yīng)用推廣，人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)知度、接受度和使用度普遍提高，國(guó)家意識(shí)到信息公開(kāi)的重要性，開(kāi)始推動(dòng)省(部)級(jí)政府部門(mén)建立政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，提供信息便民服務(wù)。1998年，我國(guó)30%以上的部委和省級(jí)政府建立了門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。1999年，“政府上網(wǎng)”工程在我國(guó)普遍推開(kāi)，該年被稱(chēng)為“政府上網(wǎng)元年”。當(dāng)時(shí)，由郵電電信總局和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)信息中心等40多家部委(辦、局)信息主管部門(mén)聯(lián)合策劃發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”，開(kāi)啟大規(guī)范的政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，這在當(dāng)時(shí)被視作是“電子政務(wù)”。同年，國(guó)務(wù)院還成立了國(guó)家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并發(fā)布《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》快速推廣政府上網(wǎng)工程(18)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》,http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60619.htm，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2021年5月20日。。政府上網(wǎng)工程使得政府由注重內(nèi)部信息管理轉(zhuǎn)向注意用信息技術(shù)為社會(huì)公眾提供服務(wù)，以及通過(guò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府與其他社會(huì)主體在網(wǎng)絡(luò)空間中的交流，促進(jìn)了政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。

2001年，《全國(guó)政府系統(tǒng)政務(wù)信息化建設(shè)2001—2005年規(guī)劃綱要》發(fā)布，有力地推動(dòng)了政務(wù)信息化建設(shè)的步伐，2002年國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室成立，作為國(guó)家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，這個(gè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立，意味著國(guó)家不是簡(jiǎn)單地停留在“政府上網(wǎng)工程”和信息公開(kāi)等技術(shù)層面，而是一開(kāi)始就考慮對(duì)我國(guó)“電子政務(wù)”發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)，以發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室迅速肩負(fù)起協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推進(jìn)、審議、評(píng)估電子政務(wù)建設(shè)的任務(wù)，在國(guó)家規(guī)劃的引導(dǎo)下，在國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的大力推動(dòng)下，各級(jí)政府的數(shù)字化建設(shè)熱情高漲，當(dāng)時(shí)涌現(xiàn)出一批典型的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站如“中國(guó)上海”“首信模式”“南海經(jīng)驗(yàn)”等。

2002年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，不僅進(jìn)一步明確了我國(guó)數(shù)據(jù)治理理念與方式從政務(wù)信息化建設(shè)轉(zhuǎn)向了電子政務(wù)，而且提出要把“積極推進(jìn)公共服務(wù)”作為“十五”期間電子政務(wù)建設(shè)的重要任務(wù)。在國(guó)家看來(lái)，電子政務(wù)并不僅僅是信息化技術(shù)在政府管理工作中的應(yīng)用，而是涉及政府管理理念與方式的重大變革：轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。2002年，黨的十六大明確提出“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)”；之后國(guó)務(wù)院的《政府工作報(bào)告》將“推行電子政務(wù)”列為“轉(zhuǎn)變政府職能”的重要任務(wù)。也就是說(shuō)，電子政務(wù)這個(gè)概念雖然是從國(guó)外傳入，但我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)并不是僅僅像國(guó)外那樣只是利用先進(jìn)信息技術(shù)克服政府在管理和服務(wù)中存在的弊端，而是與我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、建設(shè)和諧社會(huì)，轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府聯(lián)系在一起，因而可以有力推動(dòng)我國(guó)政府治理模式的變革，這也是我國(guó)電子政務(wù)能夠快速發(fā)展的根本原因。這從此后發(fā)布的一系列政策中可以看出：2005年的《政府工作報(bào)告》正式確認(rèn)了以服務(wù)型政府為改革目標(biāo)(19)溫家寶：《政府工作報(bào)告——2005年3月5日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》,北京:人民出版社,2005年,第35頁(yè)。；2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出建設(shè)服務(wù)型政府必須強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能(20)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》,北京:人民出版社,2006年,第25頁(yè)。；《2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》將電子政務(wù)建設(shè)的主要目標(biāo)與政府四大主要職能——公共服務(wù)、社會(huì)管理、綜合監(jiān)管、宏觀調(diào)控完全對(duì)應(yīng)，其中公共服務(wù)目標(biāo)排在首位(21)《2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》,北京:中國(guó)法制出版社,2006年,第9頁(yè)。；2007年，黨的十七大將建設(shè)服務(wù)型政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)，明確指出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！菩须娮诱?wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”(22)胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2007年,第32頁(yè)。。

在服務(wù)型政府建設(shè)理念的推動(dòng)下，我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展出現(xiàn)井噴，根據(jù)《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)國(guó)際排名從2018年的第65位上升到2020年的第45位(23)《〈2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告(中文版)〉發(fā)布暨研討會(huì)在京召開(kāi)》，https://www.ccps.gov.cn/xyyw/202008/t20200801_142629.shtml,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2021年5月10日。。不僅如此，電子政務(wù)還與新媒體有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有力推進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的發(fā)展。隨著微博和微信的廣泛使用，它們從新媒體的信息傳播工具，變成政府管理和服務(wù)的有力工具，被廣泛地應(yīng)用到政府的公共管理和社會(huì)服務(wù)中。2008年被人們視作“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政元年”，2009年以來(lái)在政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)的電子政務(wù)系統(tǒng)之外，各地還出現(xiàn)了諸如政務(wù)微博、政務(wù)微信等一批不僅可以承載政務(wù)信息服務(wù)，而且可以聽(tīng)取民意、回應(yīng)質(zhì)疑、表達(dá)觀點(diǎn)的第三方平臺(tái)，2010年“兩會(huì)”期間不少代表使用微博收集公眾意見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政開(kāi)始進(jìn)入微博時(shí)代。新媒體工具在政府管理和服務(wù)中的廣泛應(yīng)用，對(duì)于打破傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)模式和格局有著重要的意義。這些政務(wù)微博、政務(wù)微信和政務(wù)小程序相繼出現(xiàn)，不僅結(jié)束了政府網(wǎng)站作為公共信息服務(wù)唯一渠道的時(shí)代，也終結(jié)了將電子政務(wù)僅僅理解成政府信息網(wǎng)絡(luò)的時(shí)代，開(kāi)啟了“數(shù)字政府”建設(shè)的新時(shí)代，而數(shù)據(jù)治理成為這個(gè)時(shí)期學(xué)界的研究熱點(diǎn)，也反映了這一時(shí)代潮流。

3.從“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”到數(shù)字政府

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見(jiàn)》，明確將政府網(wǎng)站升級(jí)為“政府信息公開(kāi)的第一平臺(tái)”“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府履行職責(zé)的重要平臺(tái)”，要求“在確保安全的前提下，各省(區(qū)、市)要建設(shè)本地區(qū)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)”，并提出“建好管好政府網(wǎng)站是各級(jí)政府及其部門(mén)的重要職責(zé)”，要“為轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理和服務(wù)效能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用”，首次將政府網(wǎng)站建設(shè)提升到國(guó)家治理層面(24)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見(jiàn)》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-12/01/content_9283.htm,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2021年5月20日。。同年，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，會(huì)同中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、工信部等12個(gè)部委發(fā)布了《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》，提出“統(tǒng)籌建立政府公共服務(wù)信息平臺(tái)……逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事項(xiàng)和社會(huì)信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理”(25)《十二部門(mén)關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作通知》,http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/15/content_2567048.htm,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2021年5月22日。。2015年，我國(guó)政府提出“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，當(dāng)年的《政府工作報(bào)告》提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，要求“全面實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，推廣電子政務(wù)和網(wǎng)上辦事”(26)李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2015年3月5日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》,北京:人民出版社,2015年,第35頁(yè)。。在“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，各地政府利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新政府管理機(jī)制，提出“移動(dòng)政府”(Mobile Government，MG)的建設(shè)議程，以應(yīng)用移動(dòng)智能設(shè)備和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將社會(huì)公眾納入政府管理體系(27)張航:《從電子政府走向移動(dòng)政府的理論與實(shí)踐探索》,《電子政務(wù)》2017年第12期。。

2016年是政府平臺(tái)構(gòu)建的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2016年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要“規(guī)范網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，依托政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，加快構(gòu)建權(quán)威、便捷的一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”(28)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/29/content_5113369.htm,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2021年5月22日。。各地以政府網(wǎng)站為基礎(chǔ)打造一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)開(kāi)始承接來(lái)自不同政府部門(mén)的資源，借助平臺(tái)運(yùn)作的政府組織體系在回應(yīng)社會(huì)需求方面更加靈活。在這個(gè)過(guò)程中，政務(wù)新媒體平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)分地區(qū)分領(lǐng)域全覆蓋。支付寶、微信也開(kāi)通了政務(wù)服務(wù)入口并逐漸完善服務(wù)支付等內(nèi)容，各類(lèi)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，服務(wù)內(nèi)容更細(xì)化。2017年，匯集全國(guó)公共資源交易、主體、專(zhuān)家、信用、監(jiān)督信息公開(kāi)和服務(wù)的“全國(guó)公共資源交易平臺(tái)”正式上線(xiàn)運(yùn)行，平臺(tái)聯(lián)通全國(guó)32個(gè)省級(jí)平臺(tái)和82個(gè)地市級(jí)服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)結(jié)574個(gè)交易系統(tǒng)，是國(guó)家公共資源交易的官方平臺(tái)(29)《2018年上半年國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)總體概況》，http://www.sic.gov.cn/News/462/9486.htm,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2021年5月25日。。

2018年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要“加快建設(shè)全國(guó)一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，整合資源，優(yōu)化流程，強(qiáng)化協(xié)同”，其原則之一是“以數(shù)據(jù)共享為核心，不斷提升跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)業(yè)務(wù)協(xié)同能力”(30)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/31/content_5310797.htm,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2021年5月25日。。這個(gè)文件還明確了全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的主體架構(gòu)，指出該平臺(tái)由3個(gè)部分組成，即國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和地方政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)緊緊圍繞“公共入口、公共通道、公共支撐”三大定位要求，通過(guò)整合匯聚各地區(qū)各部門(mén)政務(wù)服務(wù)資源，建立政務(wù)服務(wù)信息共享共用和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，為地方和部門(mén)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供公共入口、公共通道和公共支撐等功能，擴(kuò)展和增強(qiáng)跨地區(qū)跨部門(mén)跨層級(jí)服務(wù)能力。2019年，全國(guó)一體化平臺(tái)總樞紐——“國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”上線(xiàn)試運(yùn)行，目前平臺(tái)已覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和40多個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)、280余萬(wàn)項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)與地方部門(mén)平臺(tái)互聯(lián)互通。與此同時(shí)，“國(guó)家公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)”也提上日程，有望實(shí)現(xiàn)對(duì)接4個(gè)中央部委，13個(gè)省級(jí)政府、10個(gè)副省級(jí)市、59個(gè)地級(jí)市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，以進(jìn)一步破解政府信息孤島的難題。

早在2017年，習(xí)近平總書(shū)記在論述大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)就指出要“加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，要“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平”(31)《審時(shí)度勢(shì)精心謀劃超前布局力爭(zhēng)主動(dòng) 實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)》,《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月10日，第1版。，此后數(shù)字中國(guó)建設(shè)成為國(guó)家戰(zhàn)略。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)首次在中央文件層面正式提及“數(shù)字政府”概念，引起各界的廣泛關(guān)注和高度重視?！稕Q定》中明確將“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”作為“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”“堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”“優(yōu)化政府職責(zé)體系”的重要抓手(32)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》,北京:人民出版社,2019年，第16頁(yè)。，為數(shù)字政府建設(shè)指明了發(fā)展方向。數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)成為數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的三大組成部分，被寫(xiě)入“十四五”規(guī)劃(33)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》,北京:人民出版社,2020年,第11頁(yè)。。

三、從科層政府到平臺(tái)型政府：數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)地方政府治理方式轉(zhuǎn)換

隨著信息系統(tǒng)建設(shè)、政府上網(wǎng)工程以及電子政務(wù)的不斷推進(jìn)，我國(guó)信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)累積到一定程度，政府信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)入發(fā)展的成熟期。我國(guó)政府的治理方式數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)從最初的資源整合、平臺(tái)協(xié)作等基礎(chǔ)工作逐漸走向了創(chuàng)新體制機(jī)制、流程再造與模式優(yōu)化、化解數(shù)據(jù)壁壘等改革“深水區(qū)”(34)郁建興、黃飚:《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經(jīng)驗(yàn)》,《政治學(xué)研究》2019年第2期。，觸及深層次的體制機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。正如加里斯·摩根所說(shuō)的，只有組織結(jié)構(gòu)隨著信息技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，原有的服務(wù)產(chǎn)品才會(huì)隨信息技術(shù)的發(fā)展越來(lái)越好(35)Morgan G，Riding the Waves of Change: Developing Managerial Competencies for a Turbulent World,San Francisco: Jossey-Bass Publishers,1988, p.59.。這個(gè)深層的體制機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題就是如何從工業(yè)革命時(shí)代的科層制政府，轉(zhuǎn)向與信息革命相適應(yīng)的平臺(tái)型政府。

科層制是一種理性化的組織模式，首先是分工的專(zhuān)業(yè)性和非人格性，“官僚制通過(guò)系統(tǒng)化的勞動(dòng)分工，把復(fù)雜行政管理問(wèn)題細(xì)分成可處理的、可重復(fù)的任務(wù)，每一項(xiàng)任務(wù)歸于特定的公職，由權(quán)力集中的、等級(jí)制的控制中心加以協(xié)調(diào)，非人格性保證不存在個(gè)人偏愛(ài)，照章辦事使其能夠統(tǒng)一處理大量事務(wù)”(36)戴維·畢瑟姆:《官僚制》,長(zhǎng)春:吉林人民出版社,2005年,第7-8頁(yè)。；其次是制度性，科層制嚴(yán)格根據(jù)規(guī)則處理事務(wù)，依照正式的制度運(yùn)作，具有高度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，使得其能夠憑借程序合理性得以穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)；再次是公共性，科層制的基本任務(wù)包括“建立法律基礎(chǔ)以維持非扭曲的政策環(huán)境，保護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，投資于基本社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)弱勢(shì)群體，保護(hù)環(huán)境”(37)World Bank，World Development Report 1997:The State In A Changing World,New York: Oxford University Press,1997, p.4.，這使得科層制成為維護(hù)公共利益的關(guān)鍵保證。同時(shí)，科層制政府還具有部分非市場(chǎng)職能，即“不能由非官僚組織執(zhí)行，比如非貨幣福利服務(wù)提供、對(duì)壟斷的管制和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷等”職能(38)安東尼·唐斯:《官僚制內(nèi)幕》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2017年，第41-42頁(yè)。，這使得科層制能夠憑借其理性的組織設(shè)計(jì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。然而，科層制的重要缺陷在于“規(guī)則運(yùn)用的過(guò)分剛性導(dǎo)致缺乏靈活性，難以回應(yīng)社會(huì)變化”(39)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，上海:學(xué)林出版社,2001年,第139頁(yè)。，導(dǎo)致條塊分割、行政效率低下、繁文縟節(jié)、懶政惰政等弊端。而這些弊端正可以借助數(shù)據(jù)治理來(lái)進(jìn)行修正。在前數(shù)據(jù)治理時(shí)代，地方政府通過(guò)垂直的科層體系搜集社會(huì)信息，因此對(duì)社情民情的理解分析能力有限，管理者主要是依靠經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)，所提供的管理與服務(wù)與人民群眾的需求不能精確匹配，存在某種程度上的公共服務(wù)供給不足或供給過(guò)剩的問(wèn)題。

平臺(tái)型政府是“數(shù)字政府”的重要組成，平臺(tái)由于其“廣泛連接性、生態(tài)系統(tǒng)性、開(kāi)放共享性、互惠共贏性、增長(zhǎng)爆發(fā)性等特征”(40)江小涓:《高度聯(lián)通社會(huì)中的資源重組與服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)》,《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第3期。，可以促成“網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)主體間互聯(lián)互通以及大規(guī)?；膬r(jià)值合作活動(dòng),圍繞任務(wù)分解、任務(wù)分配、報(bào)酬支付、信息流動(dòng)四類(lèi)組織核心問(wèn)題”提供新的解決方案,從而為組織形式的創(chuàng)新奠定有效的運(yùn)行基礎(chǔ)(41)李晉、杜凱琪、劉善堂:《高度聯(lián)通社會(huì)中的資源重組與服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)》,《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。?！皵?shù)字政府”建設(shè)將政府與平臺(tái)結(jié)合起來(lái)，不僅推動(dòng)了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與升級(jí)賦能，而且促進(jìn)了政府組織形式的創(chuàng)新與治理能力的現(xiàn)代化。在中央明確將“數(shù)字政府”寫(xiě)入文件之前，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府已在這方面進(jìn)行了先行探索，在省域、市域等層面推動(dòng)地方政府治理方式轉(zhuǎn)換與組織形式創(chuàng)新。

2017年，廣東省開(kāi)啟了“數(shù)字政府”的改革，率先在全國(guó)集成民生服務(wù)小程序、應(yīng)用軟件及民生服務(wù)公眾號(hào)，以提升一體化辦事效率為目標(biāo)。廣東省在“數(shù)字政府”規(guī)劃中將其定位為“推動(dòng)‘?dāng)?shù)字中國(guó)’建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)營(yíng)商環(huán)境新優(yōu)勢(shì)的重要抓手和重要引擎”(42)《加快“數(shù)字政府”改革建設(shè) 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提升公共服務(wù)》，《南方日?qǐng)?bào)》2018年10月9日，第A01版。。浙江省則將“堅(jiān)持以數(shù)字化治理為支撐，高水平建設(shè)數(shù)字浙江、信用浙江，一體推進(jìn)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)治理方式現(xiàn)代化”定位為“高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的基本原則”之一。2018年，杭州市發(fā)布首個(gè)“城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃”，該規(guī)劃對(duì)城市大腦的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，指出：“城市數(shù)據(jù)大腦構(gòu)成包括大腦平臺(tái)(計(jì)算資源平臺(tái)、數(shù)據(jù)資源平臺(tái)、算法服務(wù)平臺(tái))、行業(yè)系統(tǒng)、超級(jí)應(yīng)用(架構(gòu)于大腦平臺(tái)和行業(yè)系統(tǒng)之上的綜合性應(yīng)用)、區(qū)縣中樞(支撐區(qū)縣建設(shè)基于城市數(shù)據(jù)大腦的創(chuàng)新應(yīng)用)等”。而2020年出臺(tái)的《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》，則將城市大腦的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定其由“中樞、系統(tǒng)與平臺(tái)、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場(chǎng)景等要素組成”，該內(nèi)部結(jié)構(gòu)提出了“中樞”的概念，強(qiáng)調(diào)“中樞是城市大腦賦能城市治理的核心系統(tǒng)。各系統(tǒng)與平臺(tái)數(shù)據(jù)通過(guò)中樞協(xié)同機(jī)制互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)協(xié)同、政企協(xié)同，提升城市運(yùn)行協(xié)同能力”(43)《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》,http://www.hzrd.gov.cn/wxzl/flfg/hzsfg/yxfg/202101/t20210114_789728.html,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2021年6月10日。。

將2014年之后地方政府所進(jìn)行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、數(shù)字政府建設(shè)，與之前的政府上網(wǎng)工程和電子政務(wù)相比，可以發(fā)現(xiàn)有兩點(diǎn)重要變化：一是地方政府更加注意從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，使得原先政府對(duì)信息化建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)以“條”為入口，即以政府內(nèi)部行業(yè)管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向以“塊”為入口，即以服務(wù)城市民生、公共服務(wù)和綜合治理為重點(diǎn)(44)黃璜:《“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”:政策演變與模式劃分》,《電子政務(wù)》2019年第7期。。二是地方政府從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，使得數(shù)字政府的建設(shè)不僅給政府的治理方式插上了數(shù)字的翅膀，而且使地方政府特別是直接面對(duì)人民群眾進(jìn)行服務(wù)的基層政府的治理重心越來(lái)越向基層下移，向公眾傾斜，其公共管理與服務(wù)方式逐漸從科層制演進(jìn)到平臺(tái)型。

從社會(huì)治理成效來(lái)看，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的平臺(tái)型政府有助于提供更加智慧便捷精準(zhǔn)的公共服務(wù)，促進(jìn)公共決策智能化與社會(huì)(社區(qū))管理精細(xì)化。(1)公共服務(wù)精準(zhǔn)化?，F(xiàn)代社會(huì)具有的流動(dòng)性與非均衡性要求治理主體必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，善用大數(shù)據(jù)等技術(shù)工具搜集與分析各類(lèi)信息數(shù)據(jù)，把握社會(huì)形勢(shì)，以便根據(jù)不同場(chǎng)景提供相適應(yīng)的公共產(chǎn)品。后工業(yè)時(shí)代的社會(huì)治理具有高度復(fù)雜性與不確定，基于數(shù)據(jù)治理的社會(huì)治理可及時(shí)回應(yīng)公眾需求，有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的個(gè)性化與便捷化?；跀?shù)據(jù)治理的平臺(tái)型政府有助于持續(xù)提升和改善民生領(lǐng)域公共物品供給的有效性與及時(shí)性，“政務(wù)服務(wù)正從政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變”(45)《國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布〈數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告(2020年)〉》，http://www.cac.gov.cn/2021-06/28/c_1626464503226700.htm，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2021年5月10日。。此外，平臺(tái)型政府可為鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給、創(chuàng)新提供服務(wù)模式注入新活力。公民及利益相關(guān)者的積極參與對(duì)社會(huì)治理方式的變革有著極大的推動(dòng)作用，公民通過(guò)各種社交媒介和在線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)并傳遞自己的意見(jiàn)與訴求，政府通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及時(shí)了解社情民意，從中獲取量化的事實(shí)依據(jù)，使公共服務(wù)更加精準(zhǔn)化。(2)公共決策智慧化。在傳統(tǒng)治理模式下，政府在進(jìn)行治理時(shí)往往以歷史經(jīng)驗(yàn)作為決策產(chǎn)生的依據(jù)，相當(dāng)多的決策制定和實(shí)施是經(jīng)驗(yàn)型，加之存在信息不暢、傳遞速度緩慢、透明度低等問(wèn)題，導(dǎo)致治理效率低下。在信息快速更迭的當(dāng)下，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)正在從管理思維、方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面重塑公共管理的理論與實(shí)踐范式。數(shù)據(jù)治理通過(guò)將定量分析、定性評(píng)價(jià)的方法用于社會(huì)治理實(shí)踐，建構(gòu)起一套以數(shù)據(jù)和事實(shí)為中心的公共決策機(jī)制，可以提高政府決策的科學(xué)化水平。公共管理也因此從靜態(tài)管理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)管理，從事后應(yīng)對(duì)性管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防性管理。就決策流程而言，科層制政府的決策由于信息滯后導(dǎo)致決策效果不佳，而平臺(tái)型政府的公共決策從數(shù)據(jù)的搜集、挖掘到?jīng)Q策的制定、評(píng)估與反饋是一套連續(xù)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，“從事前預(yù)測(cè)到過(guò)程中控制……全流程動(dòng)態(tài)管理”(46)范如國(guó):《公共管理研究基于大數(shù)據(jù)與社會(huì)計(jì)算的方法論革命》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。，全流程持續(xù)優(yōu)化，提升了政府智慧決策能力。無(wú)論是在危險(xiǎn)預(yù)判、應(yīng)急處置方面，抑或是社區(qū)服務(wù)管理領(lǐng)域，平臺(tái)型政府以政務(wù)云平臺(tái)為基礎(chǔ)，結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)工具，通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、集合、分析與挖掘，為決策提供實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息，通過(guò)對(duì)已有數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析并使用快速高效的分析系統(tǒng)，可提前預(yù)測(cè)一些可能出現(xiàn)的問(wèn)題，模擬和計(jì)算各種不同方案，對(duì)決策進(jìn)行評(píng)估修正與補(bǔ)充，不斷調(diào)適決策思路，促進(jìn)決策的科學(xué)化和智能化。(3)社會(huì)(社區(qū))管理精細(xì)化。在社會(huì)(社區(qū))管理方面，管理者通過(guò)社區(qū)平臺(tái)數(shù)據(jù)分析等途徑精準(zhǔn)識(shí)別需求，借助智能化實(shí)現(xiàn)差異化治理。如北京東城區(qū)啟動(dòng)的“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”就是通過(guò)建立完善的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)優(yōu)化數(shù)字管理，依靠信息平臺(tái)及時(shí)報(bào)告，反饋和解決社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的問(wèn)題。寧波市開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)出社區(qū)智慧平臺(tái)，居民可以借助智慧平臺(tái)進(jìn)行電話(huà)點(diǎn)單，平臺(tái)接收后進(jìn)行自動(dòng)化派單及落單，最后將居民即時(shí)評(píng)價(jià)進(jìn)行反饋。這些基于平臺(tái)的公共服務(wù)增進(jìn)了居民生活便捷度，大大提升了社區(qū)管理的精細(xì)化和智能化水平。此外，在應(yīng)急處置方面，傳統(tǒng)公共安全管理模式下聚焦于單個(gè)事件的應(yīng)對(duì)，忽視了防范等重要環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘以及相關(guān)信息的關(guān)聯(lián)分析、識(shí)別與評(píng)估，可以提前對(duì)各類(lèi)危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)判。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)的采集、分析、監(jiān)督，可以提升防御技術(shù)水平，推動(dòng)對(duì)全社會(huì)的安全管控能力，如公安系統(tǒng)可以利用卡口數(shù)據(jù)對(duì)異常聚集現(xiàn)象進(jìn)行追蹤，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所人員，精準(zhǔn)定位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也可以將此應(yīng)用于反恐、賭博等其他事件中；相關(guān)部門(mén)還可以利用網(wǎng)絡(luò)情報(bào)對(duì)日常生活行為數(shù)據(jù)、用戶(hù)畫(huà)像數(shù)據(jù)、公安案件數(shù)據(jù)等進(jìn)行深入挖掘分析，從而起到控制犯罪率，維護(hù)社會(huì)安全秩序的作用，等等。

平臺(tái)型政府建設(shè)的過(guò)程也是一個(gè)將個(gè)體行為高度數(shù)字化的過(guò)程。在數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)的平臺(tái)型政府建設(shè)過(guò)程中，不僅要充分利用數(shù)據(jù)治理所產(chǎn)生的信息優(yōu)勢(shì)；同時(shí)也要注意到，大數(shù)據(jù)技術(shù)是一把雙刃劍，在數(shù)據(jù)被大量收集并集中保管使用時(shí)，每個(gè)人的數(shù)據(jù)痕跡也容易遭到竊取與利用，由此產(chǎn)生使用者的隱私保護(hù)、信息安全等問(wèn)題。由于現(xiàn)有技術(shù)對(duì)保障技術(shù)安全及隱私還做不到萬(wàn)無(wú)一失，而公共領(lǐng)域的重要信息一旦泄露，則會(huì)對(duì)公民基本權(quán)利以及國(guó)家安全造成巨大傷害。因此，如何在保證公民知曉其數(shù)據(jù)在被合理使用的同時(shí)，確保其數(shù)據(jù)權(quán)利和隱私安全，是平臺(tái)型政府健康發(fā)展需要解決的迫切問(wèn)題(47)目前國(guó)家已經(jīng)在這方面抓緊立法，2021年4月十三屆人大常委會(huì)公布了個(gè)人信息保護(hù)法(草案二次審議稿)與數(shù)據(jù)安全法(草案二次審議稿)。。另外，也有部分學(xué)者擔(dān)心，“作為現(xiàn)代民主基礎(chǔ)的公共領(lǐng)域在數(shù)據(jù)暴政之下將蕩然無(wú)存”(48)曹衛(wèi)東:《開(kāi)放社會(huì)及其數(shù)據(jù)敵人》,《讀書(shū)》2014年第11期。，數(shù)據(jù)治理作為一種強(qiáng)大的技術(shù)治理手段，如何能夠促進(jìn)而不是破壞現(xiàn)代民主，這是目前平臺(tái)型政府建設(shè)中需要特別注意的問(wèn)題，即不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)基于技術(shù)的治理而忽視了民主政治的建設(shè)。