卞建林, 王天保

(1.中國政法大學(xué) 訴訟法學(xué)研究院， 北京 100088；2.吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心， 吉林 長春 130000)

在黨的十八大以來的司法改革中，“司法人員分類管理”是一個(gè)重要課題。經(jīng)過改革試點(diǎn)的持續(xù)推進(jìn)，目前，司法人員分類管理改革已經(jīng)基本完成。改革后的司法人員總體上分為司法官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。司法人員分類管理是遵循司法規(guī)律的巨大進(jìn)步，對于提升司法人員的能力素質(zhì)、落實(shí)司法責(zé)任、優(yōu)化司法資源配置都具有重要意義。但由于現(xiàn)實(shí)存在的各種原因，從某種意義上講，司法人員分類的完成只是改革形式上的成功。在人員分類后，舊有的管理思維、行政化的管理模式依然存在。例如，在司法人員分類后實(shí)行了單獨(dú)職務(wù)序列，但司法官進(jìn)行職務(wù)、職級晉升時(shí)，首先還是要考慮其行政級別，而單獨(dú)職務(wù)序列只解決其待遇問題。再如，各類司法人員之間的權(quán)力界限、在司法運(yùn)行管理中的相互關(guān)系、司法官在管理中的主體地位、司法官的遴選等一系列問題還需要作進(jìn)一步的研究和完善，即需要在人員分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究“管理”的內(nèi)涵、原則及架構(gòu)，有針對性地解決實(shí)踐中存在的諸多問題，使“管理”更加符合司法的發(fā)展規(guī)律。

一、司法人員分類管理的內(nèi)涵和原則

(一)司法人員分類管理的內(nèi)涵

科學(xué)界定司法人員分類管理，首先要明確“司法人員”的概念。長期以來，“司法人員”一直是一個(gè)較為籠統(tǒng)的概念，對其廣義的理解是指在司法機(jī)關(guān)工作的人員，狹義的理解則是從事與司法相關(guān)工作的人員。司法人員的概念籠統(tǒng)、范圍不清，在司法實(shí)踐中這一稱謂不僅包括法律明確規(guī)定的法官、檢察官，還包括行政人員、技術(shù)人員、后勤管理人員、書記員等等，甚至還包括大量在法院和檢察院工作的聘用人員。從嚴(yán)格意義上講，在我國，司法人員是指在法院和檢察院工作的具有中央政法專項(xiàng)編制、從事與審判和檢察職能密切相關(guān)工作的人員。

“司法人員分類管理”的內(nèi)涵是要按照具有中國特色、符合司法工作規(guī)律、體現(xiàn)司法工作人員職業(yè)特點(diǎn)的要求，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)明晰、管理規(guī)范的人員管理制度。司法人員分類管理，旨在使模糊的概念清晰化，明確從事司法以及與司法相關(guān)工作的各類人員的邊界和職責(zé)，規(guī)范各類人員的管理模式，使各類人員各歸其類、各司其職、各盡其才。

(二)司法人員分類管理的原則

“司法人員分類管理”作為一項(xiàng)重要的司法管理制度，最重要的就是遵循司法的規(guī)律和管理邏輯。司法規(guī)律是司法運(yùn)行中內(nèi)在的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的、本質(zhì)的、必然的聯(lián)系，它是司法價(jià)值的集中體現(xiàn)，同時(shí)也是司法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障。司法的終極目的，或者說司法價(jià)值的終極體現(xiàn)即是公平正義。為了實(shí)現(xiàn)公平和正義，在司法人員管理方面需要配備高素質(zhì)、專業(yè)化的司法人員，需要司法人員之間能夠權(quán)責(zé)清晰、相互協(xié)作，還需要完善的制度以保障司法官獨(dú)立的主體地位，這些都是保障司法價(jià)值得以體現(xiàn)的重要因素。而違背司法發(fā)展規(guī)律的制度則會(huì)造成邏輯關(guān)系的錯(cuò)亂和模式上不相匹配的結(jié)果。如以行政模式對司法人員進(jìn)行管理，不但在內(nèi)在邏輯上容易造成行政權(quán)對司法權(quán)的侵蝕，在管理模式上，也會(huì)造成司法管理模式與行政管理模式的相互沖突。

在遵循司法規(guī)律的同時(shí)，還應(yīng)看到我國的法治進(jìn)程是一個(gè)漸進(jìn)式的漫長發(fā)展過程，而司法制度要適合國家的國情才能夠生根發(fā)芽。因此，需要在司法人員管理不斷深化的改革和實(shí)踐中遵循以下三個(gè)原則，逐步推進(jìn)司法制度的完善。

首先，要遵循原則性與靈活性有機(jī)統(tǒng)一的原則。作為一個(gè)單一制國家，我國既要求法制的統(tǒng)一，又必須考慮到各地、各級復(fù)雜的司法環(huán)境存在的差異。例如，在員額比例的確定上，既要有原則性的總體控制，又要兼顧各省、各層級司法機(jī)關(guān)的具體情況。在法官和檢察官選任的標(biāo)準(zhǔn)上，既要有嚴(yán)格的基本標(biāo)準(zhǔn)，又要考慮到當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律人才的具體情況。

其次，要遵循當(dāng)前與長遠(yuǎn)相統(tǒng)一的原則。我國的司法改革是在摸索中前行的，當(dāng)前還面臨著許多具體問題。例如，員額制的實(shí)行使法官和檢察官占司法人員的比例大幅下降，而司法輔助人員在短期內(nèi)又不能得到充分配備，這必然會(huì)造成法官和檢察官工作量的大幅增加。但并不能因?yàn)檫@些問題的存在就降低對司法官的選任標(biāo)準(zhǔn)，或放松員額的比例限制。從中國法治建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)看，人員分類管理是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化司法人員隊(duì)伍的必由之路，在這個(gè)逐步完善的過程中，應(yīng)立足于全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)，妥善解決當(dāng)前存在的各種問題。

最后，要遵循借鑒域外經(jīng)驗(yàn)與結(jié)合中國實(shí)際相統(tǒng)一的原則。英美法系國家和德法等大陸法系國家在司法人員管理方面都已經(jīng)形成了較為成熟的體系，其中的有益經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。但同時(shí)要看到，我國的法治進(jìn)程是一個(gè)長期的過程，如果盲目照搬照抄他國的管理體系，就會(huì)出現(xiàn)不符合國情和司法實(shí)際的問題。因此，在學(xué)習(xí)和借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)要注意摒棄與我國政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及法治建設(shè)所處階段不相適應(yīng)的內(nèi)容。

二、我國司法人員分類管理中存在的主要問題

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。”黨的十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)”。由此，司法人員分類管理真正作為一個(gè)影響法治國家建設(shè)進(jìn)程的重大問題被提上了改革的日程。之后，《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》等一系列關(guān)于司法人員分類管理的框架性文件明確提出要實(shí)行司法人員分類管理制度，建立單獨(dú)職務(wù)序列、實(shí)行法官和檢察官員額制，對法官和檢察官在編制限額內(nèi)進(jìn)行員額管理。到目前為止，司法人員分類管理的改革已經(jīng)初見成效，但在具體的管理方面仍然存在著諸多問題有待于進(jìn)一步研究。

(一)對司法人員的管理還存在混同化的現(xiàn)象

司法人員管理制度改革涉及國家組織人事制度，因此在外部環(huán)境沒有改變的情況下，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員管理體制改革必然會(huì)受到一定的制約。由于我國歷來將司法人員視為普通公務(wù)員，因而會(huì)將其置于公務(wù)員管理制度和干部管理制度的規(guī)制范疇之內(nèi)。因此，在司法人員分類管理改革后，相關(guān)的國家組織人事制度沒有發(fā)生改變，相應(yīng)的配套措施也并不完善，同時(shí)舊有的行政管理思維依然存在，這些問題致使分類后的司法人員特別是司法官不得不接受“雙重管理模式”的約束，既要按照公務(wù)員序列對其進(jìn)行行政管理，又要按照單獨(dú)職務(wù)序列對其進(jìn)行管理。在二者不協(xié)調(diào)、不吻合的情況下，行政管理的強(qiáng)勢地位及慣性作用使得人員分類管理、單獨(dú)職務(wù)序列等改革措施的效果大打折扣。

司法改革之后，在法院和檢察院內(nèi)部司法人員混同管理的現(xiàn)象依然存在。改革后的司法人員基本被分為三大類，即司法官(法官和檢察官)、司法輔助人員和司法行政人員。這樣概括性的分類主要區(qū)分了司法官與非司法官，而對司法官以外的其他司法人員在分類上并未進(jìn)行嚴(yán)格的把握，致使司法輔助人員與司法行政人員的分類邊界并不清晰。司法改革中，將司法輔助人員的范圍框定為法官助理、檢察官助理、書記員、司法技術(shù)人員以及司法警察，而司法行政人員主要是指在辦公室、政治部、機(jī)關(guān)黨委、后勤保障等部門工作的人員。這兩類人員一類主要是以職務(wù)來確定的，一類主要是以崗位來確定的，由于確定標(biāo)準(zhǔn)不一造成了兩類人員的邊界不清。而有些崗位，如辦公室、研究室或案件管理辦公室的崗位到底是業(yè)務(wù)崗位還是司法輔助崗位，抑或是行政崗位，這在改革之中一直存有爭議。如辦公室的工作人員原本是行政人員，但后被任命為書記員，成為司法輔助人員。有的工作人員在政治部工作，而后卻被套改為司法官助理，甚至有的成為高級司法官助理。人員的邊界不清導(dǎo)致在實(shí)際操作中存在很大的隨意性。由此可見，這一階段的改革更注重各類人員的比例是否達(dá)到了相關(guān)規(guī)定的要求，而并未重視各類人員所在的崗位與其身份是否相匹配。雖然，改革在形式上對司法官和非司法官的界限作了區(qū)分，但無論在實(shí)踐中還是在管理意識(shí)上，二者都是作為司法隊(duì)伍、司法干警的整體而存在的。司法官與非司法官在管理框架中的關(guān)系依據(jù)的不是司法業(yè)務(wù)或司法運(yùn)行的規(guī)律，而依舊是雙方的行政關(guān)系。行政職級、職位高的行政人員似乎天然地對行政職級、職位低的司法官享有“管理”的權(quán)限，且職級高的行政管理人員更容易被推薦成為下級法院的院長和下級檢察院的檢察長。

2019年修改的《中華人民共和國法官法》(以下簡稱《法官法》)和《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱《檢察官法》)對法院院長和檢察院檢察長的選任條件做了新的規(guī)定(1)《法官法》第14條、《檢察官法》第14條規(guī)定了法院院長、檢察院檢察長“應(yīng)當(dāng)具有法學(xué)專業(yè)知識(shí)和法律職業(yè)經(jīng)歷”。，但由于規(guī)定過于粗疏，因此對“法學(xué)專業(yè)知識(shí)和法律職業(yè)經(jīng)歷”的理解可以非常寬泛，例如，對于在法院、檢察院工作的司法行政人員，也可以被認(rèn)為是有法學(xué)專業(yè)知識(shí)和法律職業(yè)經(jīng)歷而被任命為院長或檢察長?！斗ü俜ā穼Ψㄔ焊痹洪L、《檢察官法》對檢察院副檢察長選任方式的規(guī)定有了較大的進(jìn)步，規(guī)定其要在法官、檢察官當(dāng)中產(chǎn)生，這比較符合司法管理規(guī)律和人員分類管理制度的規(guī)定，但同時(shí)又在產(chǎn)生條件上附加了“其他具備法官(檢察官)條件”的表述，導(dǎo)致規(guī)定變得模糊，進(jìn)而使副院長、副檢察長也可以從其他非法官、非檢察官但“具備法官(檢察官)條件”的人員中產(chǎn)生。因此，貌似嚴(yán)格的分類又可以被任意的、擴(kuò)張的解釋打破而使得人員管理在實(shí)質(zhì)上趨于混同。其他法官、檢察官與非司法官的界限，也因遴選程序的不公開、遴選委員會(huì)的作用虛化以及行政管理權(quán)的強(qiáng)勢等原因而逐漸趨于模糊。

(二)司法人員的結(jié)構(gòu)比例仍不盡合理

司法人員的結(jié)構(gòu)比例是各類司法人員占總核定編制人數(shù)的比例。它不僅是法官和檢察官的比例(也就是司法改革所說的“員額內(nèi)”法官、“員額內(nèi)”檢察官的比例)，還包括司法輔助人員的比例和司法行政人員的比例。法官和檢察官的員額比例是員額制改革的重點(diǎn)。雖然中央在改革的框架方案中確定了總體的比例要求，但各地在實(shí)踐中的操作并不一致，如上海將司法官的比例控制在司法工作人員數(shù)量的33%以下，而更多的省份則控制在39%以下。由于多地對員額比例的確定并未給出合理的理由和依據(jù)，因此，原則性地設(shè)定39%的司法官員額比例的方式也遭到了有關(guān)學(xué)者的質(zhì)疑。[1]

設(shè)定法官和檢察官員額比例所需參考的要素較多，很難形成統(tǒng)一的規(guī)定，因此，在實(shí)踐中需要原則性和靈活性的統(tǒng)一。員額比例的設(shè)定既要體現(xiàn)出法官和檢察官的少數(shù)化、精英化，又要考慮現(xiàn)實(shí)情況，保證滿足辦案的需求。從橫向上看，這個(gè)比例的設(shè)定需要參考本地區(qū)的案件數(shù)量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況(人口、轄區(qū)面積和位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等)來確定。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口多、案件數(shù)量大，其司法官的員額比例設(shè)置則應(yīng)適當(dāng)有所增加。從縱向上看，還需要考慮不同層級的司法機(jī)關(guān)所承擔(dān)的業(yè)務(wù)量。我國有四級司法機(jī)關(guān)，其中約80%的案件分布在各基層法院、中級法院、縣級檢察院及市級檢察院，而高級法院、最高法院、省級檢察院及最高檢察院承擔(dān)的案件數(shù)量較少。因此，四級司法機(jī)關(guān)員額比例總體上應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)金字塔的形狀。(2)2013年3月1日，中央組織部和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》明確規(guī)定：“最高人民檢察院、省級、地市級、縣級人民檢察院的檢察官和檢察輔助人員兩類人員在人民檢察院的中央政法專項(xiàng)編制中所占員額比例分別為70%、75%、80%、85%左右，司法行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右?！睆倪@里可以看到員額比例呈金字塔形狀的排列，在北京、吉林等地的改革方案中，也可以看到省一級司法機(jī)關(guān)的員額比例要低于下級司法機(jī)關(guān)?？紤]到這些因素，司法官的員額比例設(shè)定需要具備一定的靈活性。

司法官的員額比例決定了整體司法人員的結(jié)構(gòu)。司法官實(shí)行員額制以后，需要一定比例的司法輔助人員輔助其辦理案件。從世界各國的情況看，司法官與司法輔助人員的比例表明在司法官的背后普遍存在著強(qiáng)大的輔助團(tuán)隊(duì)。在日本，法官與司法輔助人員的比例為1∶7.7；在美國的阿拉巴馬州，法官與輔助人員、行政人員的比例為1∶10，在加利福尼亞州的最高法院二者的比例達(dá)到1∶11。[2](P.25)在我國的司法改革中，人員分類管理的初衷即包含了為司法官、司法輔助人員及司法行政人員設(shè)定合適的比例。但實(shí)際上，改革后的多數(shù)辦案團(tuán)隊(duì)中甚至達(dá)不到一名司法官配備一名司法輔助人員的最低標(biāo)準(zhǔn)。原計(jì)劃要在改革中大幅壓縮的行政人員比例也只在名義上達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，還有一定數(shù)量的工作人員名為司法輔助人員，實(shí)際上卻仍然承擔(dān)著行政工作。除對員額司法官的比例控制較為嚴(yán)格外，輔助人員與行政人員似乎可以隨意確定或轉(zhuǎn)換身份和崗位。因此，不僅應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格確定司法輔助人員的比例，還應(yīng)讓絕大多數(shù)司法輔助人員真正到辦案一線為司法辦案發(fā)揮輔助作用。而實(shí)際上，辦案一線的司法官與司法輔助人員的比例失衡導(dǎo)致司法官在員額數(shù)量驟降而工作量大幅上升的情況下不堪重負(fù)，“案多人少”的問題也更加突出。

(三)司法官的選任標(biāo)準(zhǔn)和程序趨于原則和行政化

法官和檢察官選任標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)和明晰是司法官群體實(shí)現(xiàn)職業(yè)化、專業(yè)化的決定性因素。在《法官法》和《檢察官法》實(shí)施之前，我國并沒有對法官和檢察官的選任標(biāo)準(zhǔn)和程序做出規(guī)定，采用了與其他公務(wù)員相同的選任標(biāo)準(zhǔn)和程序，進(jìn)而造成了法官和檢察官群體的“大眾化”和專業(yè)素質(zhì)的低下。隨著法治的進(jìn)步，整個(gè)社會(huì)都認(rèn)識(shí)到了嚴(yán)格把握司法官的選任標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)τ谔岣咚痉ü俚恼w素質(zhì)和建設(shè)現(xiàn)代法治國家的重要意義。

世界上許多國家都把法官和檢察官作為特殊的職業(yè)群體，實(shí)行有別于其他國家公務(wù)人員的嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理。在大陸法系國家，如德國、法國等，普遍實(shí)行國家司法考試和司法官職業(yè)研修制度。要成為一名法官或檢察官，首先要取得大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)的學(xué)歷，然后經(jīng)過嚴(yán)格的國家司法考試選拔，從而進(jìn)入國家司法官學(xué)院接受職業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)見習(xí)期滿，再根據(jù)法官、檢察官的缺額情況和本人意愿正式任命其為法官或檢察官。[3](P.179)在美國，要成為聯(lián)邦法院法官，首先要在美國大學(xué)的法學(xué)院畢業(yè)并獲得JD學(xué)位，同時(shí)通過律師資格考試，并從事律師工作若干年，才有資格被遴選為法官。[4]

公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪x任程序是法官和檢察官整體素質(zhì)的保障。以法官為例，域外國家的法官選任模式大致可以分為五種，即行政首長選任制、立法機(jī)關(guān)選任制、首席大法官選任制、司法委員會(huì)選任制和公民選任制。還有的國家采取了“混搭的選任模式”，如美國聯(lián)邦法官的產(chǎn)生即是以“總統(tǒng)提名+參議院司法委員會(huì)聽證+參議院批準(zhǔn)+總統(tǒng)任命”的模式產(chǎn)生的。[5]

我國長期以來一直遵循黨管干部的原則，法官和檢察官一般先由黨委(黨組)提名，再由人大按照法律程序任命。在實(shí)際工作中，這種行政模式選任程序的顯著特點(diǎn)即它可以隨著行政干部管理模式的變化而變化。在本輪司法改革之前，司法官選任與其他公務(wù)員一樣主要以公開競爭上崗的方式進(jìn)行，競爭的崗位包括領(lǐng)導(dǎo)崗位(行政崗位)，如處長、科長，也包括非領(lǐng)導(dǎo)崗位，如處級、科級。而相應(yīng)的法律職務(wù)則成為崗位競爭后的“附屬品”。近年來，公開競爭的方式基本被拋棄，而是改為由黨組織研究決定產(chǎn)生相應(yīng)的人員，表現(xiàn)出非公開化、非競爭化、標(biāo)準(zhǔn)不明等特性。但沒有發(fā)生改變的是法律職務(wù)職級仍與行政職級掛鉤，是行政職級的附屬品，而單獨(dú)職務(wù)序列則異化為“待遇”的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

為增強(qiáng)法官和檢察官選任的中立性、專業(yè)性和權(quán)威性，司法改革的一個(gè)重大措施是在國家和省級設(shè)立法官、檢察官遴選委員會(huì)。由專業(yè)委員會(huì)對法官和檢察官的專業(yè)能力進(jìn)行把關(guān)，這是司法文明的一大進(jìn)步，但由于該項(xiàng)制度尚存在不完善之處，如遴選委員會(huì)的設(shè)置不明、主管不明，因而其存在被架空的嫌疑。且遴選委員會(huì)的組成和運(yùn)行都處于不公開的狀態(tài)，也不免會(huì)讓人對遴選的公平、公正心生疑慮。同時(shí)，遴選委員會(huì)與省級法院和檢察院的黨組、省人大在工作機(jī)制方面存在何種關(guān)系？怎樣才能夠使遴選委員會(huì)真正發(fā)揮作用？針對這些問題仍需要做進(jìn)一步的研究。

(四)司法人員管理模式行政化色彩濃厚，司法官主體地位缺失

在司法人員的分類管理中，首先應(yīng)當(dāng)明確司法官的主體地位。司法工作的主旨是“公正司法”，司法的主體是法官、檢察官，法院和檢察院應(yīng)當(dāng)圍繞著法官和檢察官進(jìn)行管理，管理應(yīng)服務(wù)于法官和檢察官，并由法官和檢察官進(jìn)行決策，這是現(xiàn)代人本管理理念的要義和精髓。[6](P.79)然而，當(dāng)前的司法人員管理制度忽略了法官和檢察官的主體地位，管理過程中的行政化色彩較為濃厚。從管理模式上看，法官和檢察官在整個(gè)管理架構(gòu)中，總體上處于被監(jiān)督、管理、考評的地位，即成為被管理的對象。人事管理權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)以及行政管理權(quán)被分配至政治部、案管部門、辦公室等以行政人員和司法輔助人員為主體的職能部門。在行政管理模式下，除擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)的司法官掌握一定的管理權(quán)外，其他的司法官在管理方面的參與度很低。司法官的地位只能依其所具備的行政職級來確定，一般司法官的權(quán)利只體現(xiàn)在案件辦理方面?！斗ü俜ā贰稒z察官法》在管理方面賦予了法官和檢察官一定的參與權(quán)利，但也只體現(xiàn)在新設(shè)定的法官、檢察官遴選委員會(huì)的制度上。(3)參見《法官法》第16條第2款、《檢察官法》第16條第2款規(guī)定，在遴選委員會(huì)的組成人員中法官、檢察官代表不少于三分之一。

域外一些發(fā)達(dá)國家的司法制度在管理模式上雖存在差異，但其共同的特點(diǎn)是各類司法人員中法官和檢察官的地位最高。例如，依據(jù)德國《法院組織法》規(guī)定，檢察機(jī)構(gòu)工作人員分為四類：一是檢察官，包括檢察長、主任檢察官、檢察官和職務(wù)檢察官；二是司法輔助人員，屬于中高級公務(wù)員，其地位低于檢察官；三是書記官，屬于中級公務(wù)員，地位要低于司法輔助人員；四是其他輔助人員。[6](P.98)

目前，我國法律并沒有對司法官的地位作出明確規(guī)定。在行政管理的思維和模式中，司法隊(duì)伍是一個(gè)整體，用其中的一部分人去管理另一部分人是當(dāng)然的邏輯。因而，司法機(jī)關(guān)中人員的地位更多地取決于其擔(dān)任的行政職務(wù)，而非法律職務(wù)。司法責(zé)任制的改革使法官或檢察官在辦案過程中獲得了更多業(yè)務(wù)上的決定權(quán)，這甚至引起了作為“管理者”的司法行政人員對法官或檢察官濫用司法權(quán)的擔(dān)憂，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對法官或檢察官的監(jiān)督和管理。筆者認(rèn)為，在一定程度上加強(qiáng)對法官和檢察官的監(jiān)督和管理是合理的，問題的實(shí)質(zhì)是如何運(yùn)用符合司法規(guī)律的方式和模式進(jìn)行監(jiān)督和管理。從根本上講，司法責(zé)任制的落實(shí)恰恰是對法官和檢察官最好的約束。司法責(zé)任的終身追責(zé)比任何的監(jiān)督或管理都更有力度。但在實(shí)踐中，由于司法責(zé)任制并未落實(shí)到位，致使追責(zé)存在一定的困難，在這樣的情況下采取了用行政監(jiān)管的辦法管理法官和檢察官的方式，進(jìn)而出現(xiàn)了行政人員、司法輔助人員管理法官和檢察官的怪象。類似的情況在域外國家也曾經(jīng)存在過。例如，英國在1971年進(jìn)行了司法系統(tǒng)改組，實(shí)質(zhì)上是將法官手中的管理控制權(quán)轉(zhuǎn)移到了大法官辦公廳的文職人員手中，致使法院內(nèi)部出現(xiàn)了管理人員和法官之間的沖突。

相比之下，其他一些國家，如南歐的意大利、西班牙、葡萄牙，北歐的荷蘭、丹麥和愛爾蘭，則是通過建立司法委員會(huì)的管理模式來提高司法機(jī)關(guān)和法官的獨(dú)立性，并意圖通過司法委員會(huì)的有效行政管理來最大可能地提高司法服務(wù)質(zhì)量，從而避免行政管理對司法權(quán)的直接或間接的不當(dāng)干預(yù)。美國和日本則是通過建立司法自治型的管理體制來保障司法官的獨(dú)立地位。如日本最高法院以法官會(huì)議的形式管理行政事務(wù)，各高等法院、地方法院也均在內(nèi)部成立由法院全體法官組成的法官會(huì)議具體實(shí)行有關(guān)的司法行政管理。[6](PP.108～122)在這樣的管理模式中，司法官的主體地位和獨(dú)立性也能夠得到很好的保障。

三、完善司法人員分類管理的路徑思考

(一)堅(jiān)持“去行政化”的總體思路，構(gòu)建“雙軌制”的管理模式

實(shí)際上，早在20世紀(jì)就已經(jīng)有學(xué)者提出了對我國司法制度中存在的“行政化”問題的質(zhì)疑。[7]在本輪司法改革中“去行政化”是一個(gè)隱含的重要命題。在行政化的管理模式下，由于責(zé)任的分散和不明確極易導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生，并且在出現(xiàn)冤假錯(cuò)案時(shí)無法進(jìn)行追責(zé)，因此，“去行政化”的一個(gè)主要目的即是為了落實(shí)司法責(zé)任制。司法責(zé)任制改革提出要實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的目標(biāo)，辦案的行政化審批首當(dāng)其沖地成為批判和改革的對象。司法責(zé)任的落實(shí)也理所當(dāng)然地要求針對司法人員的管理模式實(shí)現(xiàn)“去行政化”。案件辦理中層層審批的行政化問題已經(jīng)在司法改革中得到了一定程度的改善，但司法人員管理行政化的問題仍然較為嚴(yán)重，這使得司法人員的分類流于形式，使法官、檢察官失去了應(yīng)有的主體地位，其獨(dú)立性受到了影響。這些問題反過來又必將會(huì)影響司法責(zé)任制的落實(shí)。

從司法規(guī)律的角度看，司法權(quán)與司法行政管理權(quán)的分離是未來發(fā)展的必然趨勢。黨的十六大就曾提出，“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”。

因此，要實(shí)現(xiàn)司法權(quán)運(yùn)行的“去行政化”，重要的舉措是做到司法權(quán)與司法行政管理權(quán)相分離。在司法改革中有一些司法單位采取了比較大膽的去行政化措施，如廣東佛山中級人民法院的“審判長負(fù)責(zé)制”改革，即是弱化了庭長、副庭長對法官的行政管理職權(quán)。[8]然而，“去行政化”并不是要徹底消除“司法行政管理”，而是要使司法權(quán)和司法管理權(quán)合理并存、相互保障、相互促進(jìn)。事實(shí)上，不論設(shè)計(jì)怎樣的法院(檢察院)管理體制，都無法完全清除其中的行政化因素。[9](P.269)有學(xué)者還提出，根據(jù)中國目前的司法實(shí)際，驟然廢除司法管理權(quán)，讓司法權(quán)完全獨(dú)立運(yùn)行而不受監(jiān)管，可能會(huì)產(chǎn)生一定的副作用，甚至?xí)绊懙剿痉ü?。因此，在?dāng)前的司法系統(tǒng)內(nèi)，構(gòu)建一種司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的平衡關(guān)系可能更符合中國的司法實(shí)際。[10]

司法權(quán)與司法行政管理權(quán)的適當(dāng)分離與司法人員分類管理的關(guān)系極為密切。從一般邏輯上講，司法權(quán)的行使主體是司法官及司法輔助人員，司法行政管理權(quán)的行使主體是司法行政人員。從前，在司法人員沒有明確分類的情況下，管理混同、職責(zé)不清，致使司法官行使司法行政管理權(quán)，或不具有司法職務(wù)的行政人員參與辦理案件甚至主辦案件的情況并不鮮見。在司法人員分類管理改革后，后一種現(xiàn)象已經(jīng)得到根治，但司法官行使司法行政管理權(quán)的情況仍然存在。由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及管理層級的設(shè)置，作為院級領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)的司法官以及辦案組的負(fù)責(zé)人都在很大程度上承擔(dān)著大量司法行政管理權(quán)，如案件分配、人員調(diào)配、業(yè)績考核、干部管理等等。也就是說，司法人員的分類管理并未推動(dòng)司法權(quán)與司法行政管理權(quán)的分離。

若要實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)力的分離，需要對現(xiàn)有的管理模式進(jìn)行改革。在混同化的管理模式下，司法官、司法輔助人員及司法行政人員共同作為“司法隊(duì)伍”“干部隊(duì)伍”進(jìn)行整體管理。在行政化管理模式下，司法行政人員成為管理的主體，而其他人員則成為管理的對象。而在符合司法規(guī)律的管理模式下，司法官應(yīng)當(dāng)是司法權(quán)運(yùn)行的主體，司法輔助人員、司法行政人員圍繞輔助司法官行使司法權(quán)來履行職責(zé)。在這一方面，美國、英國法院的管理模式可供我們借鑒和參考。美國和英國雖同屬一個(gè)法系，但各自的法院管理模式卻并不相同。美國是自治型的管理模式，即法官對法院從管理事務(wù)的決策到司法輔助人員的招聘、使用及管理都享有決定權(quán)，即法官既有司法權(quán)，又有行政管理權(quán)，其行政管理主要通過法官會(huì)議等形式予以決策，而由專門的行政部門實(shí)施。英國是分離型管理模式，即法官只負(fù)責(zé)審理案件，不負(fù)責(zé)管理其他事項(xiàng)。司法輔助人員、行政管理人員都由行政管理部門統(tǒng)一雇用和管理，屬于政府的雇員。雖然兩國的管理模式不同，但二者的共同之處在于都強(qiáng)調(diào)法官的主體性和獨(dú)立性，無論是在制度設(shè)計(jì)還是制度運(yùn)行上，都注意突出和保障法官的中心地位，以防止司法權(quán)遭受行政管理權(quán)的侵蝕，保障司法權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。

筆者認(rèn)為，雖然我國不可能照抄照搬美國或英國的管理模式，但應(yīng)當(dāng)吸收其中的有益成分。無論是美國的自治型管理模式還是英國的分離型管理模式，抑或前述的歐洲的委員會(huì)型管理模式，其核心主要是從保障司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行出發(fā)，強(qiáng)調(diào)司法官的主體地位和獨(dú)立性，防止行政管理權(quán)干擾或影響司法權(quán)的行使。那么在司法人員的分類管理中，應(yīng)當(dāng)遵循這一規(guī)律，以制度形式確立法官、檢察官的主體地位，保障其依法獨(dú)立行使職權(quán)，防止他類人員以“管理”為名侵蝕司法權(quán)。

合理的改進(jìn)路徑應(yīng)考慮建立“雙軌制”的管理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)司法權(quán)與司法行政管理權(quán)的二元矛盾。為此，可采取以下三個(gè)方面的措施。一是以司法官為核心建立專業(yè)化的司法業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)。各司法辦案組織以員額制法官(檢察官)為核心，配備一定數(shù)量的司法輔助人員和書記員，形成小型的司法團(tuán)隊(duì)。各團(tuán)隊(duì)之間形成平等、獨(dú)立的關(guān)系，在業(yè)務(wù)方面行使相同的權(quán)力。二是明確司法行政的科層制管理體系及管理范疇。主要對司法輔助人員、司法行政人員的培訓(xùn)、晉升、交流、調(diào)動(dòng)、考核等進(jìn)行管理，形成一套上令下達(dá)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的內(nèi)部行政管理體系。[11]三是兩套管理系統(tǒng)既要相對獨(dú)立，又要形成相互之間的有機(jī)聯(lián)系，即形成雙軌制的管理結(jié)構(gòu)。應(yīng)明確司法行政管理系統(tǒng)是司法權(quán)運(yùn)行系統(tǒng)的輔助和支撐，其職責(zé)和任務(wù)是服務(wù)于司法業(yè)務(wù)運(yùn)行。司法官的選任、考評、晉升、懲戒等均通過以司法官為主體組成的司法官遴選委員會(huì)、司法官考評委員會(huì)、司法官懲戒委員會(huì)進(jìn)行。

在雙軌制管理結(jié)構(gòu)下，為保障司法權(quán)不被行政管理權(quán)所侵蝕，可借鑒美國的管理模式建立法官和檢察官自治管理制度，突出法官和檢察官獨(dú)立的法律地位，司法輔助和行政人員應(yīng)當(dāng)輔助和服務(wù)于法官、檢察官，而不是由司法輔助或行政人員來管理法官和檢察官。需要注意的是，在雙軌制管理結(jié)構(gòu)中，如果不能以制度形式確定并保證司法官在管理中的主體地位，就可能還會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)以“管理”為名干擾甚至“綁架”司法權(quán)的情形。[12](P.224)類似的問題在美國、日本等國家也發(fā)生過。例如，在日本，由于法官會(huì)議決策機(jī)制的弱化，事務(wù)管理總局成為法官的上司。針對事務(wù)管理局的角色定位問題，美國也一直存在著其究竟應(yīng)當(dāng)管理法官還是為法官服務(wù)的疑問。[13](P.128)因此，即使建立了二元制的結(jié)構(gòu)，還可能存在一方管理和控制另一方的問題。

為了解決二元制結(jié)構(gòu)下司法行政權(quán)干擾、侵蝕司法權(quán)的問題，應(yīng)當(dāng)建立司法官自治的管理模式。這種管理模式的核心要義是大幅提升司法官在管理上的參與度。司法官的管理參與度決定了二元制管理結(jié)構(gòu)下一方對另一方的管控程度。司法官參與管理程度低，則司法行政管理權(quán)將處于強(qiáng)勢地位，結(jié)果就可能控制或影響司法權(quán)的運(yùn)行；反之，司法官參與管理的程度越高，則越可能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)運(yùn)行與司法管理權(quán)的分離。具體到實(shí)踐中，針對法官、檢察官的業(yè)務(wù)管理、業(yè)績評價(jià)、職級晉升、獎(jiǎng)懲等均應(yīng)在法官、檢察官的范圍內(nèi)由法官、檢察官來決定，而不是由行政人員及輔助人員來決定。為此，可以考慮建立由司法官代表組成的司法官管理委員會(huì)對司法官進(jìn)行單獨(dú)管理。在司法官管理委員會(huì)下設(shè)遴選、考評、懲戒等委員會(huì)。通過委員會(huì)的自治型管理模式來消解司法行政管理權(quán)對司法權(quán)的干擾或侵蝕。例如，在考評方面應(yīng)充分發(fā)揮法官或檢察官考評委員會(huì)的作用，將法官、檢察官的考評與司法輔助人員、司法行政人員考評完全分離。應(yīng)明確法官、檢察官為司法官考評委員會(huì)的組成人員，而不得由其他人員參與，從而實(shí)現(xiàn)由司法官自主地以專業(yè)的視角來對司法業(yè)務(wù)進(jìn)行評價(jià)，以專業(yè)的考評來引導(dǎo)、督導(dǎo)司法業(yè)務(wù)的目的。對法官和檢察官的考評以案件辦理等業(yè)務(wù)實(shí)績?yōu)橹?，取消以“民主投票”決定其優(yōu)秀與否的評價(jià)方式。用法官、檢察官的年度業(yè)績考評取代公務(wù)員管理的年度考核，不對司法官進(jìn)行雙重考核評價(jià)。對于司法輔助人員中的法官、檢察官助理可以參考法官、檢察官的考評方式單獨(dú)進(jìn)行考核，重點(diǎn)考慮其輔助辦案的情況。對于其他輔助人員、行政人員可以繼續(xù)以公務(wù)員的管理方式進(jìn)行考評。司法官應(yīng)當(dāng)在對輔助人員、行政人員的考評中享有相應(yīng)的建議權(quán)。根據(jù)《法官法》《檢察官法》的規(guī)定，應(yīng)組成以司法官為主體的司法懲戒委員會(huì)，由司法官自主地以專業(yè)的視角來對司法行為進(jìn)行評價(jià)。懲戒的對象既包括司法官，還應(yīng)包括司法官的助理。

(二)全面落實(shí)司法責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)司法官在人員分類管理中的主體地位

司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的重點(diǎn)。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制”。從邏輯上講，司法人員分類管理的前提是各類人員的責(zé)、權(quán)、利分配清晰，而要全面推進(jìn)司法責(zé)任制的落實(shí)，就必須實(shí)行司法人員的分類管理。反之，司法人員分類管理實(shí)現(xiàn)的程度也會(huì)對司法責(zé)任制的落實(shí)產(chǎn)生一定的影響。

有學(xué)者論述了全面推進(jìn)司法責(zé)任制與人員管理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，主張“改革法官、檢察官的管理模式，突出司法職權(quán)的重要地位”，指出“全面推進(jìn)司法責(zé)任制，其中一個(gè)重要而緊迫的問題是要改革法院、檢察院的人員結(jié)構(gòu)，切實(shí)減少法院、檢察院從事行政工作和管理工作人員的數(shù)量，讓現(xiàn)有編制中的絕大多數(shù)人來從事業(yè)務(wù)工作”。[12](P.223)法院、檢察院的主要業(yè)務(wù)是司法辦案，且這個(gè)主業(yè)必須要突出，而從事這個(gè)主業(yè)的主體即是法官、檢察官。

實(shí)現(xiàn)司法官的主體地位并不存在法律上的障礙。以檢察官為例，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定了“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“檢察委員會(huì)民主決策”“人民檢察院行使檢察權(quán)”等檢察權(quán)運(yùn)行的體制和機(jī)制。有人認(rèn)為，檢察權(quán)的行使主體并非檢察官，而是檢察長、檢察委員會(huì)，甚至是檢察院整體。這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于其沒有意識(shí)到檢察長本身即是由法律明確規(guī)定的檢察官，而檢察委員會(huì)是由檢察官組成的。檢察長(檢察委員會(huì))以民主集中制的形式對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，這本身就體現(xiàn)出了“檢察官管理檢察官”的原則。實(shí)際運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)司法輔助人員或司法行政人員管理檢察官的現(xiàn)象，是因?yàn)樵诠芾矸绞缴铣霈F(xiàn)了問題。例如，在現(xiàn)行制度下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的諸多行政性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在檢察長(或分管副檢察長)領(lǐng)導(dǎo)下對各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行管理，這些行政性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在對行政事務(wù)的管理過程中因權(quán)力邊界不明而過度膨脹，進(jìn)而造成了行政管理權(quán)力凌駕于司法權(quán)之上的狀態(tài)。

要解決這一問題，就要改革內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)代法院院長(檢察院檢察長)行使管理權(quán)的管理模式。十八大以來確定的司法改革的思路是明確的，即大幅壓縮司法行政人員、減少管理崗位和管理權(quán)能，從而實(shí)現(xiàn)司法業(yè)務(wù)與司法行政管理并行的目的。在減少管理崗位和壓縮管理權(quán)能的情況下，如何能更好地落實(shí)責(zé)任制，保障司法業(yè)務(wù)高質(zhì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，保證司法人員公正廉潔司法？筆者認(rèn)為，借鑒某些國家的經(jīng)驗(yàn)，建立委員會(huì)制的自治管理模式是在減少行政管理情況下較為科學(xué)的管理模式。在委員會(huì)制的管理模式下，法官、檢察官實(shí)現(xiàn)自我管理會(huì)增加法官、檢察官的責(zé)任感，突出法官、檢察官在管理中的主體地位。

有學(xué)者對此提出了質(zhì)疑，即采用這種管理模式是否會(huì)違背黨管干部的原則，是否會(huì)產(chǎn)生司法權(quán)濫用的現(xiàn)象？筆者認(rèn)為，這種質(zhì)疑是沒有必要的。“黨管干部”主要體現(xiàn)在司法官的任用方面，在司法權(quán)運(yùn)行的過程中，完全可以由司法官來實(shí)現(xiàn)對自身的業(yè)務(wù)管理，這并不違背黨管干部的原則。同時(shí)，經(jīng)過嚴(yán)格的選任標(biāo)準(zhǔn)和程序產(chǎn)生的司法官應(yīng)當(dāng)被給予高度的信任，且在司法業(yè)務(wù)的運(yùn)行中保持權(quán)責(zé)清晰，使管理模式遵循司法化、科學(xué)化的發(fā)展趨勢，并將司法責(zé)任制落實(shí)到位，即能夠有效防止司法權(quán)的濫用。

在黨的十八大以來的司法改革過程中，一些地區(qū)的法院和檢察院在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和司法人員管理模式方面進(jìn)行了有益的嘗試性改革。例如，珠海市橫琴法院和深圳市前海法院取消了業(yè)務(wù)庭的庭長職位，精簡、合并了行政管理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)法官會(huì)議以行使原業(yè)務(wù)庭和庭長的行政管理職能，致力于實(shí)現(xiàn)法官民主決策和自治管理，提升了法官的職業(yè)尊榮感。[14]院長、副院長不再如以往一般，擁有管人、管事、管業(yè)務(wù)的權(quán)利。作為行政領(lǐng)導(dǎo)，其對外仍具有代表權(quán)，但對內(nèi)的管理權(quán)則受到了極大的限制。有的法院還列出院長、副院長的權(quán)利清單，以約束其利用行政管理權(quán)介入、干預(yù)審判權(quán)。[15](P.156)這些嘗試性的舉措改革了原內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)的管理權(quán)能，提升了法官和檢察官在管理中的參與度，真正實(shí)現(xiàn)了法官和檢察官在管理上的主體地位。

(三)完善司法官遴選委員會(huì)機(jī)制，真正發(fā)揮司法官遴選在司法人員管理中的關(guān)鍵作用

法官、檢察官遴選委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)是十八大以來司法改革的一個(gè)亮點(diǎn)。社會(huì)對遴選委員會(huì)在法治國家建設(shè)中的作用寄予了很高的期望。如法官和檢察官的選任程序更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，并符合司法規(guī)律，那么遴選出的司法官也將更加專業(yè)、司法能力更強(qiáng)、更能夠獲得人民群眾的信任。司法官遴選程序的相對獨(dú)立將從制度上保證部分司法行政管理權(quán)與司法權(quán)的適當(dāng)分離，從而保證司法人員分類管理能夠真正得到實(shí)現(xiàn)，保證司法官依法獨(dú)立行使司法權(quán)。

完善司法官遴選委員會(huì)制度，應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，而目前存在的問題主要集中于遴選委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成以及運(yùn)行程序公開性等方面。

首先，應(yīng)進(jìn)一步明確遴選委員會(huì)的設(shè)置。修訂后的《法官法》《檢察官法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)設(shè)立法官遴選委員會(huì)和檢察官遴選委員會(huì)，但對機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體歸屬及設(shè)置方式并沒有作出明確規(guī)定。在司法改革的探索過程中，遴選委員會(huì)的設(shè)置大致有三種方式：一是由黨委政法委主導(dǎo)設(shè)置和管理；二是在人大之下成立一個(gè)非常設(shè)的委員會(huì)；三是獨(dú)立設(shè)置遴選委員會(huì)。目前多地普遍采用的是以政法委為統(tǒng)籌的設(shè)置模式。從法律的基本邏輯層面分析，如要保證遴選審查的中立性，獨(dú)立設(shè)置遴選委員會(huì)是最合理的模式。對此，原最高人民法院司改辦何帆撰寫了《法官遴選委員會(huì)的五個(gè)關(guān)鍵詞》一文，對遴選委員會(huì)的中立性進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。何帆特別指出，對于“科層制”下的大陸法系國家，“設(shè)立一個(gè)相對獨(dú)立、多方參與的委員會(huì)，負(fù)責(zé)司法選任事宜，有利于確保法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)”[5]。

在遴選委員會(huì)的設(shè)置問題上，需妥善處理遴選委員會(huì)與黨委政法委、人大以及法檢兩院的關(guān)系，保障遴選委員會(huì)的中立性和權(quán)威性。遴選委員的法律地位決定著遴選程序的司法屬性。目前，遴選委員會(huì)一般設(shè)置在黨委政法委，但由于在省級法、檢兩院均設(shè)立遴選委員會(huì)辦公室以便處理日常的工作，所以黨委政法委實(shí)際上只能夠發(fā)揮一些有限的協(xié)調(diào)作用。實(shí)踐中，省級法、檢兩院會(huì)從各自的需要出發(fā)啟動(dòng)遴選程序、抽選委員、組織審查，因而主導(dǎo)權(quán)基本都落實(shí)在了省級法、檢兩院手中。從實(shí)際的運(yùn)作中看，這種操作模式已經(jīng)與長期以來各自進(jìn)行的“干部選拔”融為一體，遴選委員會(huì)僅發(fā)揮了較為有限的審查作用，從而淪為了新的“形式主義”，而這可能是何帆撰寫《法官遴選委員會(huì)的五個(gè)關(guān)鍵詞》時(shí)沒有考慮到的情況。(4)何帆在《法官遴選委員會(huì)的五個(gè)關(guān)鍵詞》一文中指出：“在確定法官遴選委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)充分考慮其了解、考察候選人職業(yè)操守與業(yè)務(wù)能力的便利性與專業(yè)性，更適宜設(shè)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部?！?/p>

因此，要保證法官、檢察官遴選委員會(huì)發(fā)揮真正的作用，保證遴選委員會(huì)的中立性和權(quán)威性，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在國家和省一級設(shè)置獨(dú)立的、中立性的委員會(huì)，日常的辦公室可以設(shè)在中央政法委和省委政法委，主要進(jìn)行協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。這樣即可有效防止遴選委員會(huì)成為省級法院、檢察院的附屬，從而避免被舊有的“干部”管理體制架空。

其次，遴選委員會(huì)在人員組成上應(yīng)當(dāng)處理好專業(yè)性與代表廣泛性的關(guān)系。在改革探索中，一般都由黨委組織部門及人大、政法單位的領(lǐng)導(dǎo)任專門委員，同時(shí)選取若干法學(xué)界的專家任專業(yè)委員，從綜合政治多元和強(qiáng)化專業(yè)性的方向進(jìn)行了嘗試，但各類組成人員在其中的占比問題、組成人員如何產(chǎn)生、具體的工作機(jī)制應(yīng)如何設(shè)計(jì)，這些影響遴選的重大問題尚處在各地的改革探索當(dāng)中。

在這些方面，域外國家的做法也存在較大差異。例如，德國聯(lián)邦司法遴選委員會(huì)注重吸收立法、行政部門的代表，其中并不涉及法官和律師的代表，比較注重政治的多元化；而各州的司法遴選委員會(huì)則會(huì)吸收法官和律師代表，即更注重專業(yè)的多元化。美國的密蘇里州設(shè)立了由專業(yè)人士組成的法官遴選委員會(huì)，其側(cè)重從專業(yè)和業(yè)績角度對代表進(jìn)行把關(guān)，這種做法又被稱為“密蘇里方案”，被視為美國州法官選任制度的改革方向。[5]

2019年修訂的《法官法》《檢察官法》規(guī)定，法官、檢察官在各自遴選委員會(huì)組成人員中占比不得少于三分之一(5)參見《法官法》第16條、《檢察官法》第16條。，此規(guī)定是管理專業(yè)化的重大進(jìn)步。但從目前的調(diào)研情況看，全國各省份都沒有達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，法律對此只作了原則性的規(guī)定，對如何選任占比不少于三分之一的法官和檢察官代表并未作出明確的規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為，明確規(guī)定遴選委員會(huì)的人員組成比例、各類組成人員的選聘和改選程序以及會(huì)議的運(yùn)行程序，才能夠確保充分發(fā)揮法官、檢察官在管理過程中的主體作用。

再次，遴選委員會(huì)的工作應(yīng)當(dāng)公開化，以達(dá)到“以公開促公正”的目的。遴選委員會(huì)的委員應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，委員的選任、改選等程序應(yīng)當(dāng)在公開的狀態(tài)下以民主的方式進(jìn)行。特別是為落實(shí)《法官法》《檢察官法》關(guān)于法官、檢察官代表至少占比三分之一以上的規(guī)定，在法官、檢察官的各自群體中以公開、民主的方式進(jìn)行代表的舉薦和選拔，確保選任的代表能夠正確行使代表的權(quán)利。參照人民陪審員的產(chǎn)生以及抽選模式，遴選委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的代表選任制度。遴選過程可以采取類似于聽證會(huì)的形式進(jìn)行，并盡可能地公開化。遴選的決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確，且決策的結(jié)果應(yīng)當(dāng)被公開。如以投票的方式進(jìn)行，則應(yīng)在投票后當(dāng)場公布投票的結(jié)果，并給予候選人以后續(xù)救濟(jì)的機(jī)會(huì)和渠道。

自20世紀(jì)90年代起，“司法人員分類管理”的模式就已經(jīng)被提出了，法院和檢察院也分別在這方面進(jìn)行了若干的嘗試，如檢察院關(guān)于主辦檢察官、主訴檢察官進(jìn)行的改革試點(diǎn)，法院進(jìn)行的書記員單獨(dú)職務(wù)序列改革等等。雖然改革的成效并不顯著，但卻為之后的改革積累了一些經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來司法改革的力度是空前的，也取得了較大的成就，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，改革的目標(biāo)還未完全實(shí)現(xiàn)，改革的道路依然漫長。習(xí)近平總書記指出：“我們啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關(guān)但還有許多難關(guān)要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法?！盵16]司法人員分類管理的內(nèi)容非常豐富，如單獨(dú)職務(wù)序列、司法官等級、員額制、各類司法人員的任職交流等等問題，都需要進(jìn)一步研究和完善。2020年和2021年的中央政法工作會(huì)議都提出要在政法領(lǐng)域“全面深化改革”。2021年7月24日在北京召開的政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)要求，要明確主體辦案責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”，突出法官、檢察官辦案的主體地位。賦予法官、檢察官對司法輔助人員的工作分配權(quán)、考核建議權(quán)以及一定的人事管理建議權(quán)，落實(shí)法官、檢察官對輔助人員的管理、教育、引導(dǎo)責(zé)任。這些改革要求為司法人員分類管理的體制和機(jī)制的完善提出了新的課題、明確了新的思路、制定了新的舉措。隨著司法改革的不斷深入，司法人員分類管理會(huì)更加科學(xué)和規(guī)范，更加符合司法運(yùn)行規(guī)律和司法職業(yè)特點(diǎn)。