王嵐嵐

(海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，海南 ?？?570228)

2021年3月5日，海南省稅務(wù)局發(fā)布了《關(guān)于海南自由貿(mào)易港鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)有關(guān)問題的公告》(2021年第1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)公告》)，對(duì)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)及相關(guān)配套稅收優(yōu)惠政策中多次提及的“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”概念(1)我國(guó)稅收法律法規(guī)和相關(guān)稅收政策在提及類似概念時(shí)通常使用“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)”和“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”兩種說法，且通常是不予區(qū)分細(xì)節(jié)的混用。如《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中使用的是“實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)”，2017年國(guó)家稅務(wù)總局《特別納稅調(diào)查調(diào)整及相互協(xié)商程序管理辦法》、2018年國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于稅收協(xié)定中“受益所有人”有關(guān)問題的公告》等稅收規(guī)范性文件中使用的是“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)”，而和海南自貿(mào)港相關(guān)的稅收政策中多使用“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”一詞，因此本文在概念列舉和陳述中采用海南自貿(mào)港稅收政策文件中反復(fù)提及的“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”一詞來表述，而在引用相關(guān)稅收法律法規(guī)、行政規(guī)章等原文時(shí)仍保留其原有表述方式。及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化。這一細(xì)化政策的落地，一方面為希望在海南自貿(mào)港開展經(jīng)營(yíng)并享受自貿(mào)港稅收紅利的企業(yè)提供了細(xì)化的政策解讀，另一方面也構(gòu)成了海南自貿(mào)港反避稅框架中的重要一環(huán)。

一、實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的政策依據(jù)和細(xì)化解讀

(一)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的政策依據(jù)

2020年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《總體方案》，其中在“(八)稅收制度”中提到，稅收管理部門按實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所在地和價(jià)值創(chuàng)造地原則對(duì)納稅行為進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警，制定簡(jiǎn)明易行的實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)地、所在地居住判定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)偷漏稅風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，防范稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，避免成為“避稅天堂”。這一原則也是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡(jiǎn)稱OECD)領(lǐng)導(dǎo)的“防止稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行動(dòng)計(jì)劃”(以下簡(jiǎn)稱BEPS計(jì)劃)所提出的核心原則。2014年，BEPS計(jì)劃就提出了OECD應(yīng)對(duì)稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的所有措施，全都旨在“確保在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)生地和價(jià)值的創(chuàng)造地，對(duì)利潤(rùn)予以征稅”。在《總體方案》這一基礎(chǔ)原則的支持下，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局所發(fā)布的各項(xiàng)海南自貿(mào)港稅收政策均以在海南自貿(mào)港進(jìn)行實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)作為享受優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)和前提條件，例如《關(guān)于海南自由貿(mào)易港企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》(財(cái)稅〔2020〕31號(hào))第一條規(guī)定：“對(duì)注冊(cè)在海南自由貿(mào)易港并實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅?！?2)同樣有“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)”相關(guān)規(guī)定的稅收政策文件還包括《關(guān)于海南自由貿(mào)易港原輔料“零關(guān)稅”政策的通知》(財(cái)關(guān)稅〔2020〕42號(hào))、《關(guān)于海南自由貿(mào)易港交通工具及游艇“零關(guān)稅”政策的通知》(財(cái)關(guān)稅〔2020〕54號(hào))、《關(guān)于海南自由貿(mào)易港自用生產(chǎn)設(shè)備“零關(guān)稅”政策的通知》(財(cái)關(guān)稅〔2021〕7號(hào))。也就是說，在海南自貿(mào)港要享受15%的優(yōu)惠稅率以及“一負(fù)三正清單”商品零關(guān)稅優(yōu)惠，其基本前提都是企業(yè)要在海南自貿(mào)港注冊(cè)并實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”。

然而上述政策僅提及了“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”是享受稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)，并未確定其具體標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，海南省稅務(wù)局發(fā)布了《實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)公告》(3)具體內(nèi)容詳見國(guó)家稅務(wù)總局海南省稅務(wù)局、海南省財(cái)政廳、海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局《關(guān)于海南自由貿(mào)易港鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)有關(guān)問題的公告》(2021年3月5日)，http://hainan.chinatax.gov.cn/xxgk_6_1/05132520.html，以及上述公告的政策解讀(2021年3月5日)，http://hainan.chinatax.gov.cn/xxgk_6_3/05132524.html。，將企業(yè)分為三類。(1)注冊(cè)在自貿(mào)港的居民企業(yè)，從事鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并且在自貿(mào)港之外未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的：該居民企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人員、賬務(wù)、資產(chǎn)在自貿(mào)港的，屬于實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)。(2)注冊(cè)在自貿(mào)港的居民企業(yè)，從事鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在自貿(mào)港之外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的：該居民企業(yè)對(duì)各分支機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人員、賬務(wù)、資產(chǎn)實(shí)施實(shí)質(zhì)性全面管理和控制的，屬于實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)。(3)注冊(cè)在自貿(mào)港之外的居民企業(yè)在自貿(mào)港設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，或者非居民企業(yè)在自貿(mào)港設(shè)立機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所的：該分支機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所具備生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，并具備與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能相匹配的營(yíng)業(yè)收入、職工薪酬和資產(chǎn)總額的，屬于實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)。

海南省稅務(wù)局在發(fā)布的相關(guān)政策解讀中進(jìn)一步明確了四點(diǎn)。第一，未在自貿(mào)港外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的居民企業(yè)，應(yīng)同時(shí)具備“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人員、賬務(wù)、資產(chǎn)”四要素，才屬于在自貿(mào)港實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)。其中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要求是指在自貿(mào)港有固定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所且主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)或者對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)施實(shí)質(zhì)性全面控制的機(jī)構(gòu)在自貿(mào)港；人員要求是指企業(yè)有滿足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要的從業(yè)人員在自貿(mào)港且要與企業(yè)簽訂一年以上勞動(dòng)合同；賬務(wù)要求是指企業(yè)的會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)告等資料存放在自貿(mào)港，企業(yè)主要銀行結(jié)算賬戶開立在自貿(mào)港；資產(chǎn)要求是指企業(yè)擁有資產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)并實(shí)際使用的資產(chǎn)在自貿(mào)港且與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相匹配。第二，強(qiáng)調(diào)了注冊(cè)在自貿(mào)港但在自貿(mào)港外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的企業(yè)，需要對(duì)各分支機(jī)構(gòu)的上述四要素實(shí)施實(shí)質(zhì)性全面管理和控制，才屬于實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)。該企業(yè)屬于跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)匯總企業(yè)，應(yīng)按照《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法〉的公告》要求匯總納稅。第三，強(qiáng)調(diào)了注冊(cè)在自貿(mào)港外的居民企業(yè)在自貿(mào)港設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，或者非居民企業(yè)在自貿(mào)港設(shè)立的機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所，要在自貿(mào)港有固定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，且具備與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相匹配的軟硬件支撐條件并開展相關(guān)業(yè)務(wù)。第四，《實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)公告》中關(guān)于實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的確認(rèn)，應(yīng)遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則。

(二)對(duì)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化解讀

《實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)公告》的發(fā)布，毫無疑問給躍躍欲試希望借助自貿(mào)港稅收優(yōu)惠政策東風(fēng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的企業(yè)指明了方向。在解讀政策背后的深層次原因時(shí)，我們應(yīng)該至少提出如下問題：為什么實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)如此重要，其本質(zhì)到底是什么？海南自貿(mào)港所發(fā)布的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)背后的立法目的和政策原因是什么？

1.實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的追本：目的和本質(zhì)分析

《總體方案》中曾指出：“稅收管理部門按實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所在地和價(jià)值創(chuàng)造地原則對(duì)納稅行為進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警……避免成為避稅天堂?！边@一判斷是非常有創(chuàng)見性的，因?yàn)樽杂少Q(mào)易港因其開放程度高、稅率較低、人員和資本的自由流動(dòng)等特點(diǎn)，自然而然會(huì)被資本盯上，成為其避稅安排的一部分。這樣，實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的目的就體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是避免居民企業(yè)或非居民企業(yè)利用自貿(mào)港稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移或者定價(jià)安排，造成稅基侵蝕，損害我國(guó)的稅收利益；二是避免企業(yè)僅為了稅收利益而不是出于合理商業(yè)目的在自貿(mào)港設(shè)立企業(yè)或者分支機(jī)構(gòu)，避免設(shè)立的大量“空殼公司”造成虛假繁榮，對(duì)自貿(mào)港內(nèi)的實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)造成威脅或者損害。海南省稅務(wù)局局長(zhǎng)劉磊在公開講座中曾多次提及，要警惕海南成為第二個(gè)霍爾果斯，應(yīng)從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)(4)霍爾果斯自2011年開始對(duì)在當(dāng)?shù)匦伦?cè)的企業(yè)給予“五免五減”的優(yōu)惠政策，個(gè)人所得稅、增值稅等也有相應(yīng)的減免政策，且在政策實(shí)施之初甚至不要求企業(yè)在當(dāng)?shù)赜袑?shí)際經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。這一政策吸引了大量投資者在當(dāng)?shù)赝顿Y注冊(cè)新企業(yè)，但絕大部分新設(shè)企業(yè)都是“空殼公司”，純粹是為了稅收利益而非實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)而設(shè)立的。2018年，霍爾果斯開始調(diào)整、收緊稅收優(yōu)惠政策，要求各企業(yè)進(jìn)行自查，提出嚴(yán)格甚至刻板的實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)要求，包括企業(yè)應(yīng)根據(jù)開票的規(guī)模，提供相應(yīng)面積的辦公場(chǎng)所以及相應(yīng)數(shù)量的員工，并在本地繳納社保，已經(jīng)享受了稅收減免的企業(yè)要拿出減免部分的20%用于當(dāng)?shù)氐膶?shí)體投資、政府投資或者公益基金項(xiàng)目，同時(shí)注冊(cè)企業(yè)還要繳納開票金額的1%作為保證金。這一規(guī)定致使大量注冊(cè)在霍爾果斯的企業(yè)因無法滿足實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)要求而注銷，真正“實(shí)體落地”的企業(yè)不足十分之一。，建立符合海南自貿(mào)港實(shí)際的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)活動(dòng)要求。

那么，此次公布的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)是什么？我們可以從其關(guān)鍵性判斷標(biāo)準(zhǔn)的“四要素”去分析，即要求“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人員、賬務(wù)、資產(chǎn)”在自貿(mào)港或者要對(duì)該四要素實(shí)施實(shí)質(zhì)性控制。類似標(biāo)準(zhǔn)的最早提出，是國(guó)家稅務(wù)總局2009年發(fā)布的82號(hào)文件《關(guān)于境外注冊(cè)中資控股企業(yè)依據(jù)實(shí)際管理機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為居民企業(yè)有關(guān)問題的通知》中的“生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)決策和人事決策、資產(chǎn)、高管”四標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該規(guī)定，境外中資企業(yè)同時(shí)符合上述四標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)判定為其實(shí)際管理機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)的居民企業(yè)。所以不難看出，此次公布的“四要素”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是傾向于對(duì)海南自貿(mào)港的居民企業(yè)身份的認(rèn)定，是在判斷企業(yè)的居住地，是從“所在”角度(主體角度)而不是“所得”角度(來源角度)作出的界分。同時(shí)，由于《實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)公告》中增加了須登記注冊(cè)地在自貿(mào)港且須從事鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，所以可以視為一個(gè)“海南居民企業(yè)身份認(rèn)定的2.0版”。

那么，為什么側(cè)重于認(rèn)定居民身份而不是像《總體方案》中提及的考慮“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所在地和價(jià)值創(chuàng)造地”？原因很簡(jiǎn)單：居民企業(yè)身份標(biāo)準(zhǔn)(“所在”標(biāo)準(zhǔn))自從英國(guó)1895年“San Paulo Railway Co. Ltd v. S. G. Carter案”(5)See The San Paulo (Brazilian) Railway Company, Limited v. S. G. Carter,〔1896〕A.C.31, House of Lords, 1895.中確立以常設(shè)機(jī)構(gòu)和管理中心所在地作為判定標(biāo)準(zhǔn)后，迅速得到了世界各國(guó)的認(rèn)可，這種標(biāo)準(zhǔn)也非常方便用要素列舉的形式固定下來。而“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所在地和價(jià)值創(chuàng)造地”(“所得”標(biāo)準(zhǔn))的判斷則要困難許多，無論是在OECD的BEPS項(xiàng)目的公開出版物中，還是在各國(guó)的相關(guān)研究與實(shí)踐中都無法找到作為征稅權(quán)分配的公式或者分配原則。有學(xué)者認(rèn)為，價(jià)值創(chuàng)造可能是邁向公式分配的一個(gè)中間步驟，但由于其概念的模糊和糅合，在可以預(yù)見的未來，對(duì)某個(gè)公式達(dá)成政治上的共識(shí)，似乎并不現(xiàn)實(shí)(6)喬安娜·海伊：《“在價(jià)值創(chuàng)造地征稅”與OECD/G20稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目》，陳新譯，《國(guó)際稅收》，2018年第6期。。

2.實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的溯源：源流和發(fā)展分析

實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的源頭可以追溯到1998年OECD發(fā)布的《有害稅收競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)正在出現(xiàn)的全球性問題報(bào)告》。該報(bào)告中首次提出了“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”這一詞匯，并初步提出了12項(xiàng)因素作為實(shí)質(zhì)性活動(dòng)的要求。在2015年BEPS計(jì)劃的最終報(bào)告第五項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃里，又在上述因素基礎(chǔ)上明確了對(duì)稅收優(yōu)惠政策的“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要求”，并將其分為兩大類，即知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度下的實(shí)質(zhì)性活動(dòng)要求以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度外的實(shí)質(zhì)性活動(dòng)要求(后者又按照總部、分銷和服務(wù)中心、控股公司、基金業(yè)務(wù)等進(jìn)行了區(qū)分)。而這一概念在國(guó)內(nèi)稅收法律法規(guī)和政策中的適用除了上述提到的居民企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外，還出現(xiàn)在國(guó)家稅務(wù)總局2015年發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)向境外關(guān)聯(lián)方支付費(fèi)用有關(guān)企業(yè)所得稅問題的公告》、2017年發(fā)布的《特別納稅調(diào)整和相互協(xié)商程序管理辦法》、2017年發(fā)布的《關(guān)于非居民企業(yè)所得稅源泉扣繳有關(guān)問題的公告》、2018年發(fā)布的《關(guān)于稅收協(xié)定中“受益所有人”有關(guān)問題的公告》等稅收規(guī)章和規(guī)范性文件中。從適用情境和文義上分析，這一概念通常用來作為界定是否存在有“空殼企業(yè)”利用避稅港或者其他手段進(jìn)行避稅安排的情況，例如《特別納稅調(diào)整實(shí)施管理辦法(試行)》第九十四條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)對(duì)企業(yè)的避稅安排重新定性，取消企業(yè)從避稅安排獲得的稅收利益。對(duì)于沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的企業(yè)……可在稅收上否定該企業(yè)的存在?！倍谂袛嘟?jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往以中間公司或者空殼公司是否存在實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)活動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)，例如國(guó)家稅務(wù)總局在2014年發(fā)布的《關(guān)于EAST BAIT公司間接轉(zhuǎn)讓杭州怡斯寶特面包工業(yè)公司股權(quán)征收企業(yè)所得稅的批復(fù)》中提及“EBBH(中間公司)沒有專職人員，不從事制造、經(jīng)銷、管理等實(shí)質(zhì)性活動(dòng)，除持有怡斯寶特股權(quán)外，沒有其他資產(chǎn)”。因此，有學(xué)者總結(jié)出了當(dāng)時(shí)稅務(wù)實(shí)務(wù)中對(duì)無經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的“六無”判斷標(biāo)準(zhǔn)，即無稅(或者低稅)、無資產(chǎn)、無經(jīng)營(yíng)、無人員、無場(chǎng)地、無賬目(7)王建偉：《再論不符合“合理商業(yè)目的”——基于中國(guó)反避稅調(diào)查的共識(shí)》(2015年1月9日)，http://blog.sina.com.cn/s/blog_91e279e90102vccf.html。。

二、“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)”標(biāo)準(zhǔn)的比較法視域分析

(一)OECD的實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與避稅型自由港的實(shí)踐：以開曼群島為例

2015年OECD發(fā)布《BEPS第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃：考慮透明度與實(shí)質(zhì)性因素，更有效地打擊有害稅收實(shí)踐》(以下簡(jiǎn)稱為“行動(dòng)計(jì)劃5”)，提出了判斷一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策是否潛在有害的四項(xiàng)關(guān)鍵性因素和八項(xiàng)非關(guān)鍵性因素，其中“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要求”(Substantial Activity Requirement)是四項(xiàng)關(guān)鍵性因素之一(8)其實(shí)早在1998年OECD就發(fā)布了《有害稅收實(shí)踐報(bào)告：新出現(xiàn)的全球性問題》。該報(bào)告列舉了分析一項(xiàng)稅收優(yōu)惠是否潛在有害的四項(xiàng)關(guān)鍵性因素和八項(xiàng)非關(guān)鍵性因素。當(dāng)時(shí)該報(bào)告將“實(shí)質(zhì)性活動(dòng)因素”作為非關(guān)鍵性因素進(jìn)行了列舉，但并未詳細(xì)規(guī)定如何滿足實(shí)質(zhì)性活動(dòng)要求，而在2015年BEPS行動(dòng)計(jì)劃5中則將其上升為四項(xiàng)關(guān)鍵性因素之一。報(bào)告發(fā)布后OECD就希望通過有害稅收競(jìng)爭(zhēng)論壇(FHTP)將報(bào)告落實(shí)，但遭到了許多國(guó)家，尤其是以開曼群島為代表的避稅港(地)國(guó)家以國(guó)家稅權(quán)平等和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為理由的反對(duì)，后來OECD就放棄了落實(shí)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要求，而將關(guān)注點(diǎn)集中在稅務(wù)情報(bào)交換和提高透明度上，直至2018年10月FHTP又重新將該議題提出。具體要求可參見OECD發(fā)布的《恢復(fù)對(duì)不征稅或僅名義征稅的國(guó)家應(yīng)用實(shí)質(zhì)性活動(dòng)因素》，http:∥www.oecd.org/tax/beps/resumption-of-application-of-substantial-activities-factor.pdf。。而“行動(dòng)計(jì)劃5”中的實(shí)質(zhì)性活動(dòng)要求的基礎(chǔ)原理是采用“關(guān)聯(lián)法”，將“利潤(rùn)的征稅與實(shí)質(zhì)性活動(dòng)產(chǎn)生利潤(rùn)的地方相關(guān)聯(lián)”作為基本原則，而根據(jù)要求的不同又分為知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度和其他制度(包括總部制度、航運(yùn)公司制度、控股公司制度等七項(xiàng))。2018年，OECD委托有害稅收競(jìng)爭(zhēng)論壇(FHTP)重啟對(duì)低稅地實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審核，歐盟行為準(zhǔn)則組織也在2017年12月發(fā)布了《歐盟稅務(wù)非合作管轄區(qū)名單》，將開曼群島、英屬維爾京群島等均列入了這個(gè)所謂的稅收“黑名單”。在這一背景下，開曼群島等避稅型自由港紛紛開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)改革，其基本原理是“一項(xiàng)交易或者安排如果缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，那么源自于此的所有稅收利益和稅收優(yōu)惠都將被無視”(9)Rebecca Rosenberg. Codification of The Economic Substance Doctrine: Agency Response and Creation Other Unforeseen Consequences. William & Mary Business Law Review. November, 2018.。

筆者以開曼群島2018年12月頒布的《國(guó)際稅收合作(經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì))法案》和2020年頒布的《經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)指南3.0》為例，簡(jiǎn)單分析以開曼群島為代表的避稅型自由港如何落實(shí)OECD的“行動(dòng)計(jì)劃5”。

第一，核心內(nèi)容：在開曼群島的“相關(guān)實(shí)體”從事“相關(guān)活動(dòng)”應(yīng)符合特定的“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求”?！跋嚓P(guān)實(shí)體”是指由本地稅務(wù)居民身份所持公司或者在當(dāng)?shù)鼐哂蟹ㄈ速Y格的外國(guó)公司，即不具有本地區(qū)以外其他稅務(wù)司法管轄區(qū)的稅務(wù)居民身份；“相關(guān)活動(dòng)”是指九大類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)(重度經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求)，控股公司(輕度經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求)，集團(tuán)總部業(yè)務(wù)、銀行業(yè)務(wù)、基金管理業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、航運(yùn)業(yè)務(wù)、分銷和服務(wù)中心業(yè)務(wù)等(中度經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求)；所有上述相關(guān)實(shí)體從事相關(guān)活動(dòng)必須滿足經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)測(cè)試(10)章慈：《離岸架構(gòu)承壓 稅務(wù)方案再優(yōu)化》，《中國(guó)外匯》，2019年第6期。。如果連續(xù)兩年未滿足經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)測(cè)試的要求，則可能被強(qiáng)制停業(yè)。

第二，經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)測(cè)試的要求(見表1)。

表1 開曼群島對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)測(cè)試的要求

第三，在《經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)指南3.0》中對(duì)各類相關(guān)活動(dòng)的CIGA、指示和管理、實(shí)體存在、足夠數(shù)量等都做了詳細(xì)列舉和范例釋義。

總體來說，綜合分析其他國(guó)家，如英屬維爾京群島、根西島的類似經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)法案，可以發(fā)現(xiàn)，這些避稅型自由港在經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)改革中體現(xiàn)了如下共同特征：

第一，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(收入)，設(shè)置不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求，而為了延續(xù)對(duì)離岸公司的吸引力和傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)純粹控股公司(pure equity holding company)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求很低，只需要滿足該公司確認(rèn)其符合當(dāng)?shù)亍豆痉ā返乃猩陥?bào)要求及該公司具有足夠的人力資源和島上注冊(cè)場(chǎng)所以滿足持有和管理股份的需要，就視為通過了降低標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)測(cè)試。而根據(jù)《經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)指南3.0》的規(guī)定，幾乎所有外國(guó)企業(yè)或個(gè)人建立的離岸控股型公司都可以視為純粹控股公司。

第二，重點(diǎn)關(guān)注知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)或者利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)取得收入的活動(dòng)，將其列為需滿足重度經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求的對(duì)象。在《經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)指南3.0》中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)所需要滿足的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)條件最多最繁雜。如果企業(yè)收入來自專利或類似資產(chǎn)，那么要求其CIGA為在開曼本地的研發(fā)活動(dòng)；如果來自營(yíng)銷類無形資產(chǎn)(如商標(biāo)等)，則要求其CIGA應(yīng)包括在本地的品牌推廣、市場(chǎng)營(yíng)銷和分銷活動(dòng)；如果企業(yè)既不在開曼本地從事研發(fā)活動(dòng)，也不從事品牌推廣等，知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)中的高風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)交易將被推定為不符合經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的要求(11)OECD2018年發(fā)布的《恢復(fù)對(duì)不征稅或者僅名義征稅的國(guó)家應(yīng)用實(shí)質(zhì)性活動(dòng)因素》報(bào)告對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)的價(jià)值創(chuàng)造提出了五項(xiàng)功能：開發(fā)、價(jià)值提升、維護(hù)、保護(hù)和利用，即無形資產(chǎn)的法律所有權(quán)方最終可以取得的回報(bào)取決于其執(zhí)行的開發(fā)、價(jià)值提升等相關(guān)功能的風(fēng)險(xiǎn)，以及集團(tuán)關(guān)聯(lián)方所做出的貢獻(xiàn)。也就是說，如果跨國(guó)公司僅在低稅地設(shè)立一家名義上的無形資產(chǎn)所有權(quán)公司，而這家公司既不執(zhí)行無形資產(chǎn)開發(fā)等功能，也不對(duì)這些功能進(jìn)行控制管理，那么就不應(yīng)該享有該無形資產(chǎn)帶來的持續(xù)性收益。。同時(shí)還界定了什么是“高風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)”，該類業(yè)務(wù)要滿足的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求更為復(fù)雜。

第三，考慮到外國(guó)企業(yè)在本地充實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的難度，在經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的各項(xiàng)要求中，仍然存在部分模糊的、可寬泛適用的條款。例如《經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)指南3.0》規(guī)定董事會(huì)會(huì)議應(yīng)在適當(dāng)頻率下(at adequate frequencies)在本地舉行，但并未明確規(guī)定何為適當(dāng)頻率；規(guī)定企業(yè)要在本地有足夠數(shù)量的全職員工，但允許各企業(yè)根據(jù)其實(shí)體的經(jīng)營(yíng)狀況決定什么是足夠數(shù)量；除極少數(shù)業(yè)務(wù)和收入外，允許企業(yè)將其CIGA外包給當(dāng)?shù)胤?wù)外包商以充實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。

(二)綜合型在岸自由港的實(shí)踐：以中國(guó)香港為例

香港作為世界上開放程度最高的自由港之一，域內(nèi)在岸經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和離岸經(jīng)營(yíng)的企業(yè)數(shù)量都非常龐大。根據(jù)《2018年稅務(wù)(修訂)第3號(hào)條例》，香港實(shí)行兩級(jí)制企業(yè)利得稅，即公司的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)未達(dá)到200萬港幣的，可按照8.25%的稅率進(jìn)行征收，而超過200萬港幣的，對(duì)200萬港幣內(nèi)的部分按照8.25%進(jìn)行征收，超過部分按照16.5%進(jìn)行征收。香港也與世界上多個(gè)國(guó)家簽署了雙重稅務(wù)安排協(xié)議，而享受香港利得稅和雙重稅務(wù)安排中的特別稅務(wù)待遇的前提就是取得香港稅務(wù)居民證明(Hong Kong Tax Residence Certificate，以下簡(jiǎn)稱為HKTRC)。2015年，香港稅務(wù)局(Hong Kong Inland Revenue Department，以下簡(jiǎn)稱為IRD)收緊了對(duì)HKTRC的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)了經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求。這一方面是迫于BEPS計(jì)劃帶來的國(guó)際稅收征管方面的壓力，另一方面也是由于當(dāng)時(shí)香港的許多稅收協(xié)議合作方(以中國(guó)大陸為主)的企業(yè)在港設(shè)立了大量的特殊目的公司，這些公司缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，一般以境外融資加返程投資為目的而設(shè)立，通過擇協(xié)避稅的方式造成了稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移。目前根據(jù)IRD的要求，要申請(qǐng)HKTRC，中國(guó)大陸地區(qū)應(yīng)提交IR1313A申請(qǐng)表，而其他司法管轄區(qū)應(yīng)提交IR1313B申請(qǐng)表。筆者以IR1313A申請(qǐng)表為例，簡(jiǎn)單介紹香港HKTRC中對(duì)“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)或者管理”(IRD將其稱為稅收實(shí)質(zhì))提出的要求(12)Application for Certificate of Resident Status Company, Partnership, Trust, or other Body of Persons, IR1313 A, Inland Revenue Department, https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/ir1313a_c.pdf.。

第一，在該表格中，除申請(qǐng)人基本情況外，IRD主要關(guān)注的因素包括：(1)企業(yè)的營(yíng)業(yè)性質(zhì)；(2)總部所在地和主要分支機(jī)構(gòu)所在地；(3)主要管理人員的所在地和主要職責(zé)，包括董事/合伙人/受托人/其他高管層等；(4)確定收入是否為被動(dòng)收入(如股息、租金、特許權(quán)使用費(fèi)等)或者源于香港之外；(5)確定管理和控制企業(yè)的決策做出的地點(diǎn)(一般是董事會(huì)的召開地點(diǎn))，如果管理和控制決策地不在一個(gè)地點(diǎn)的，列明其分別屬于哪些法域或者國(guó)家。

第二，如果擬申請(qǐng)HKTRC的企業(yè)是在香港注冊(cè)但其成員(股東)不超過2人的(這也是目前在港注冊(cè)的特殊目的公司最常見的情形)，還要填寫上述表格附件2的內(nèi)容：(1)在港員工總?cè)藬?shù)及其相應(yīng)的職責(zé)；(2)在港開始營(yíng)業(yè)的日期；(3)企業(yè)的董事/合伙人/受托人/其他高管，列出他們的國(guó)籍、住址、主要職責(zé)和履行職責(zé)的地點(diǎn)；(4)上述高級(jí)管理人員召開的相關(guān)決策會(huì)議的時(shí)間地點(diǎn)、參會(huì)人員情況、相關(guān)決策議題等；(5)企業(yè)在港的主要銀行賬戶和賬戶金額；(6)在港的常設(shè)機(jī)構(gòu)情況、是否有固定資產(chǎn)等。

第三，申請(qǐng)HKTRC不區(qū)分在岸或離岸經(jīng)營(yíng)企業(yè)，只要是在香港注冊(cè)的企業(yè)即可，而在香港以外注冊(cè)/成立的企業(yè)只要能參考上述經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要素被認(rèn)定為“在香港實(shí)施管理或者控制”亦可申請(qǐng)HKTRC，但離岸企業(yè)可以向IRD申請(qǐng)“離岸收入豁免”。一經(jīng)批準(zhǔn)，該企業(yè)的離岸收入就豁免繳納企業(yè)利得稅，而享受豁免的離岸企業(yè)一般要滿足：(1)供應(yīng)商和客戶不是香港客戶；(2)訂單的簽發(fā)均不在香港發(fā)生；(3)貨物未在香港發(fā)生報(bào)關(guān)、收發(fā)貨等行為；(4)未在香港有實(shí)體的辦公室和聘請(qǐng)香港員工；(5)未在香港政府留有經(jīng)營(yíng)記錄。

第四，IRD在收到HKTRC的申請(qǐng)后，會(huì)審查相關(guān)文件，如果認(rèn)為提交的信息和文件不足以認(rèn)定香港稅收居民身份的，會(huì)發(fā)出跟進(jìn)查詢信，要求企業(yè)進(jìn)一步提交資料和文件，查詢信可能覆蓋公司重要方面的所有問題。

(三)上述兩種自由港關(guān)注重點(diǎn)的不同之處

從上述不同類型的自由(貿(mào)易)港的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)(經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì))標(biāo)準(zhǔn)來看，以開曼群島為代表的傳統(tǒng)避稅型自由港將充實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的要求重點(diǎn)放在以知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)為主的無形資產(chǎn)上，這也是近年來BEPS計(jì)劃重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，即跨國(guó)公司在低稅地設(shè)立被動(dòng)持有知識(shí)產(chǎn)權(quán)而不從事其他任何實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)公司，然后再通過轉(zhuǎn)移定價(jià)等方式將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移至該公司從而實(shí)現(xiàn)全球整體避稅。除此之外，這些避稅型自由港為了保持自己的離岸優(yōu)勢(shì)，對(duì)純粹控股型公司、基金業(yè)務(wù)、總部業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求極低，也很容易滿足。而以香港為代表的跨區(qū)域綜合型自由港對(duì)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的要求則以是否在香港對(duì)企業(yè)實(shí)施了“有效的管理、決策和控制”為核心，其主要關(guān)注的因素大致可概括為“營(yíng)業(yè)性質(zhì)、高管、董事會(huì)決策、人員、賬務(wù)、資產(chǎn)”(13)馬瑀：《國(guó)際自貿(mào)港稅收政策比較及其對(duì)海南自貿(mào)區(qū)(港)的啟示》，上海海關(guān)學(xué)院碩士學(xué)位論文，2019年，第25頁(yè)。。 這種關(guān)注重點(diǎn)的不同，建立在不同國(guó)家(地區(qū))對(duì)其全球定位和比較優(yōu)勢(shì)的判斷基礎(chǔ)之上。開曼群島等國(guó)作為傳統(tǒng)的避稅型自由港，其優(yōu)勢(shì)并不在于在岸產(chǎn)業(yè)的實(shí)體運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)集聚，而是靠低稅率、弱監(jiān)管吸引離岸型的金融、航運(yùn)、法律等相關(guān)業(yè)務(wù)主體；而香港作為離岸產(chǎn)業(yè)和在岸產(chǎn)業(yè)均非常發(fā)達(dá)的綜合型自由港，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外雙循環(huán)的重要接口，主要的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為金融服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、貿(mào)易和物流業(yè)等，因此香港也并不要求或者并不關(guān)注企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中的全部實(shí)體要素在香港的落地，而是主要從“人”的角度，即管理和決策的角度出發(fā)確定其是否存在實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)。

三、對(duì)海南自貿(mào)港實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的思考和政策展望

在稅制設(shè)計(jì)和優(yōu)化上，實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)一方面是享受海南自貿(mào)港稅收優(yōu)惠政策的“基準(zhǔn)線”，另一方面也應(yīng)當(dāng)是海南自貿(mào)港一般反避稅規(guī)則的重要組成部分，要對(duì)僅為了純粹的稅收利益而實(shí)施的激進(jìn)的甚至惡意的稅收籌劃起到“阻斷器”的功能。目前海南自貿(mào)港公布的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)是希望通過稅收政策在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)、人員、賬務(wù)、資產(chǎn)”四要素在海南的實(shí)體落地，使海南迅速完成要素聚集和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，助推海南自貿(mào)港實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)繁榮和高速發(fā)展。這一做法符合海南自貿(mào)港目前的發(fā)展實(shí)踐。但是這一標(biāo)準(zhǔn)和前述其他不同類型的自由港的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)相比，仍略嫌刻板和嚴(yán)格，在一定程度上也并未吸收BEPS框架計(jì)劃中數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收新挑戰(zhàn)的相關(guān)內(nèi)容，可以考慮在今后利用實(shí)施細(xì)則或者其他規(guī)范性文件(如操作指南)的方式進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化。

(一)可以適用“功能與風(fēng)險(xiǎn)相匹配原則”判定全面管理和控制

2018年發(fā)布的《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于稅收協(xié)定中“受益所有人”有關(guān)問題的公告》對(duì)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的要求是：“實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)包括具有實(shí)質(zhì)性的制造、經(jīng)銷、管理等活動(dòng)。申請(qǐng)人從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否具有實(shí)質(zhì)性，應(yīng)根據(jù)其實(shí)際履行的功能及承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判定。申請(qǐng)人從事的具有實(shí)質(zhì)性的投資控股管理活動(dòng)，可以構(gòu)成實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，并可以通過“公司章程、公司財(cái)務(wù)報(bào)表、資金流向記錄、董事會(huì)會(huì)議記錄、董事會(huì)決議、人力和物力配備情況、相關(guān)費(fèi)用支出、職能和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)情況等資料進(jìn)行綜合分析”。2017年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《特別納稅調(diào)整及相互協(xié)商程序管理辦法》中也提出“利潤(rùn)水平與其所承擔(dān)的功能風(fēng)險(xiǎn)不相匹配，或者分享的收益與分?jǐn)偟某杀静幌嗯浔取钡钠髽I(yè)為特別納稅調(diào)整的重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)。上述稅收規(guī)章和規(guī)范性文件都表明，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，尤其是控股型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不能單純地看經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所大小、人員多少、資產(chǎn)數(shù)量這樣的要素，而是主要看其承擔(dān)的企業(yè)功能和風(fēng)險(xiǎn)(14)姜躍生：《對(duì)海南自貿(mào)港總部經(jīng)濟(jì)稅收政策的分析與建議》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2020年7月20日，第5版。。這與國(guó)際上通行的判定趨勢(shì)相一致，如在香港的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中，雖然我們也能看到諸如“人員、資產(chǎn)、賬務(wù)”這樣的傳統(tǒng)要素，但是更核心的是“高管、董事會(huì)、決策會(huì)議”這樣的管理、決策和控制要素，在HKTRC的表格中對(duì)決策會(huì)議不但要寫明時(shí)間地點(diǎn)、參會(huì)人員，還要寫明討論的相關(guān)事項(xiàng)以及最終獲得通過的決議。IRD還會(huì)不定期對(duì)通過決議的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，其目的是了解企業(yè)是否真正實(shí)施了管理和控制活動(dòng)?！督?jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)指南3.0》也專門用一個(gè)實(shí)例說明總部業(yè)務(wù)“是否構(gòu)成經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，主要考察實(shí)體是否發(fā)生了與高級(jí)管理和決策活動(dòng)有關(guān)的支出，是否實(shí)施了戰(zhàn)略規(guī)劃，并雇用了高級(jí)管理人員對(duì)子公司實(shí)施戰(zhàn)略管理”。

因此，針對(duì)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)公告中提到的第二類企業(yè)，即注冊(cè)在自貿(mào)港的居民企業(yè)，從事鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在自貿(mào)港之外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，應(yīng)綜合考慮其承擔(dān)的企業(yè)功能和風(fēng)險(xiǎn)，來判斷是否對(duì)企業(yè)實(shí)施全面性管理和控制：(1)此類居民企業(yè)只要承擔(dān)了全面的戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)其分支機(jī)構(gòu)實(shí)施了全面管理、控制和決策的，即可認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；(2)判斷全面管理、控制和決策主要從董事會(huì)、高級(jí)管理人員等角度出發(fā)，如要求董事會(huì)必須按照法定或者章程規(guī)定的頻率在海南召開，參會(huì)人員符合相應(yīng)人數(shù)，會(huì)議上進(jìn)行了相關(guān)戰(zhàn)略決策等；(3)應(yīng)要求企業(yè)適當(dāng)保存相關(guān)決策會(huì)議記錄等。

(二)考慮對(duì)部分“地區(qū)間可移動(dòng)業(yè)務(wù)”實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的特別判定

開曼群島在其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)改革中使用“地區(qū)間可移動(dòng)業(yè)務(wù)”(Geographically Mobile Activities)來描述其改革的適用對(duì)象，相關(guān)業(yè)務(wù)主要包括金融服務(wù)、咨詢、無形資產(chǎn)等，這些業(yè)務(wù)由于其輕資產(chǎn)、雇傭人員少、便于轉(zhuǎn)移等特點(diǎn)，非常方便在國(guó)家或地區(qū)間轉(zhuǎn)移，這也是開曼群島離岸型企業(yè)的主要類型。筆者以基金業(yè)為例，探討不同類型自貿(mào)港對(duì)其實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定：開曼群島將基金管理業(yè)務(wù)和投資基金分開，前者應(yīng)滿足經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求，后者則不需要，而根據(jù)《經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)指南3.0》的規(guī)定，目前在開曼設(shè)立的私募資金和共同基金均可列入投資基金的范疇而豁免經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求，即使是基金管理業(yè)務(wù)其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求也較容易滿足(15)蔡偉年、鄧依雯：《避稅天堂修法：英屬維爾京群島和開曼群島的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)探析》，《國(guó)際稅收》，2019年第6期。。而香港并未對(duì)基金業(yè)制定不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，無論是在岸還是離岸基金業(yè)務(wù)均和其他類型業(yè)務(wù)的企業(yè)遵循相同的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求。但為了促進(jìn)基金業(yè)發(fā)展，香港早在2006年就通過了《豁免離岸基金繳付利得稅條例草案》，2019年又通過《稅務(wù)(豁免基金繳付利得稅)條例》將稅收豁免擴(kuò)大至所有基金業(yè)務(wù)，從2019年4月1日起，只要滿足合格交易要求、合格基金要求、持有時(shí)間要求的基金業(yè)務(wù)均可豁免繳納利得稅(16)Justin Cherrington、江競(jìng)競(jìng)：《香港豁免基金利得稅的最新指引》(2020年8月6日)，https://www.chinalawinsight.com/2020/08/articles/finance/28220/。。

從海南自貿(mào)港的角度看，基金業(yè)務(wù)既屬于較容易向海南實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)間可移動(dòng)業(yè)務(wù)，也屬于海南自貿(mào)港重點(diǎn)扶持的金融服務(wù)業(yè)，有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚、支持本地實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2021年4月銀保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)發(fā)布《關(guān)于金融支持海南全面深化改革開放的意見》，提出支持海南大力發(fā)展私募基金業(yè)務(wù)，允許按照余額管理的模式開展QFLP和QDLP業(yè)務(wù)。在政策大力支持下，一批國(guó)內(nèi)基金業(yè)的頭部基金，如真格基金、和玉資本在海南設(shè)立的QFLP已經(jīng)順利落戶三亞(17)《海南自貿(mào)港首批市場(chǎng)化QFLP基金集中落戶三亞CBD》(2021年3月9日)，https://new.qq.com/omn/20210311/20210311A05EUJ00.html。。為了更好地吸引諸如基金業(yè)等地區(qū)間可移動(dòng)業(yè)務(wù)，可以參考其他國(guó)家(地區(qū))的經(jīng)驗(yàn)：(1)根據(jù)《海南自由貿(mào)易港鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》(2020年版)的規(guī)定，目前能納入鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)享受15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠的基金業(yè)務(wù)，包括跨境投融資雙向開放服務(wù)體系(即QFLP和QDLP業(yè)務(wù))和創(chuàng)投投資基金業(yè)務(wù)，而其余私募基金則要視其投資行業(yè)是否為鼓勵(lì)類行業(yè)來判定。海南應(yīng)盡快擴(kuò)大其范圍，使所有類型的私募基金都能享受15%的稅率優(yōu)惠；(2)應(yīng)從包容審慎監(jiān)管的角度看待新業(yè)態(tài)，結(jié)合證監(jiān)會(huì)監(jiān)管方向，適度調(diào)節(jié)對(duì)基金業(yè)等地區(qū)間可移動(dòng)業(yè)務(wù)的線下人員、資產(chǎn)、賬務(wù)要求，重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營(yíng)要求(18)一直以來，基金業(yè)由于線下要求低等原因，長(zhǎng)期存在注冊(cè)地和主要辦事機(jī)構(gòu)(實(shí)際展業(yè)地)不一致的情況。《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2020年9月26日刊發(fā)的《監(jiān)管首發(fā)私募基金新規(guī) 異地經(jīng)營(yíng)稅收優(yōu)惠面臨挑戰(zhàn)》一文指出，存量的基金管理人中，有超過7 000家注冊(cè)地和展業(yè)地不一致，而私募基金為了享受稅收優(yōu)惠，長(zhǎng)期存在將注冊(cè)地設(shè)在全國(guó)各地有稅收優(yōu)惠待遇的基金小鎮(zhèn)，而主要經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)設(shè)在北上廣深的情況?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港私募投資基金招商指引》將在海南設(shè)立私募基金的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)判斷標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為：私募基金在中基協(xié)進(jìn)行備案，持有相應(yīng)牌照，安排當(dāng)?shù)剡\(yùn)營(yíng)人員，比如財(cái)務(wù)人員(負(fù)責(zé)代理記賬)、運(yùn)營(yíng)人員即可。從這一標(biāo)準(zhǔn)看，基金公司(合伙)完全可以通過簡(jiǎn)單外包的方式來滿足上述標(biāo)準(zhǔn)。因此，在考慮這些地區(qū)間可移動(dòng)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)考慮新業(yè)態(tài)的特點(diǎn)。目前的基金業(yè)務(wù)大部分都可以在線上完成，從業(yè)人員也需要在全國(guó)范圍內(nèi)開展“募投管退”的工作，其實(shí)并不需要在固定的辦公地點(diǎn)長(zhǎng)期工作，應(yīng)結(jié)合證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管方向和趨勢(shì)對(duì)其實(shí)施包容審慎監(jiān)管，不對(duì)其辦公場(chǎng)所、資產(chǎn)、線下人員、軟硬件做硬性規(guī)定，而將重點(diǎn)放在具體的交易行為和管理行為上。；(3)重點(diǎn)關(guān)注所募集資金的投向，以稅收返還或者稅收豁免的方式取代目前的財(cái)政補(bǔ)貼方式，如規(guī)定在本地注冊(cè)的私募基金用募集資金投資于海南自貿(mào)港本地項(xiàng)目或本地企業(yè)的，當(dāng)年繳納的所得稅地方留成部分按50%～100%進(jìn)行返還，投資于《海南省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)扶持暫行辦法》中列舉的重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)的，享受100%稅收豁免。

(三)主動(dòng)應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新要求、新挑戰(zhàn)

在BEPS框架的第1項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃《應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收的挑戰(zhàn)》中，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收提出的挑戰(zhàn)描述為：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)……很難確定價(jià)值產(chǎn)生的稅收管轄地等，這帶來了一系列的根本問題，即企業(yè)如何在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造價(jià)值和獲取利潤(rùn)，以及如何把數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的居民地、來源地、收入定性等概念聯(lián)系起來?！?19)《應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的稅收挑戰(zhàn)：第1項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2015年，第13頁(yè)。在這一背景下，2020年10月，BEPS包容性框架提出支柱一(新的聯(lián)結(jié)度規(guī)則)和支柱二(設(shè)置全球最低稅率)的雙支柱工作方案。數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收的新挑戰(zhàn)已經(jīng)成為全球政府關(guān)注的重點(diǎn)，也對(duì)海南自貿(mào)港的實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)提出了新要求。

第一，《總體方案》提出要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全有序流動(dòng)，支持物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云服務(wù)、數(shù)字貿(mào)易等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些高新技術(shù)項(xiàng)目帶來的數(shù)據(jù)的高速流動(dòng)、跨境提供、收入定性、跨境關(guān)聯(lián)度等問題已經(jīng)無法用目前的四要素定性法來解決，而未來伴隨著越來越多數(shù)字服務(wù)提供商入駐海南自貿(mào)港，這一問題也會(huì)更加凸顯。舉例而言，2021年4月，我國(guó)首個(gè)海底數(shù)據(jù)中心示范項(xiàng)目在海南成功簽約(20)王欣悅：《我國(guó)首個(gè)海底數(shù)據(jù)中心示范項(xiàng)目在海南簽約》(2021年4月14日)，http://gs.people.com.cn/n2/2021/0415/c183360-34676717.html。，項(xiàng)目的主要資產(chǎn)由在岸的岸站、海底光電復(fù)合纜、海底分電站和海底數(shù)據(jù)艙組成，在建成后可為含海南在內(nèi)的沿海地區(qū)提供大數(shù)據(jù)服務(wù)。對(duì)于類似這樣的項(xiàng)目，要求資產(chǎn)必須在本地，或者必須有和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相匹配的職工薪酬、資產(chǎn)總額等這樣的老要求已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)數(shù)字科技帶來的新問題。

第二，伴隨著信息和通信技術(shù)在商業(yè)領(lǐng)域的傳播，即使是傳統(tǒng)行業(yè)，在判定是否為實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)時(shí)也會(huì)遇到新問題。舉例而言，目前許多大型跨國(guó)公司在海外項(xiàng)目和子公司較多的情況下，通常采用財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心模式，使其海外業(yè)務(wù)單元能夠共享專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)務(wù)服務(wù)，此時(shí)其子公司或分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)賬簿統(tǒng)一存放于財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心(21)曹惠玲：《財(cái)務(wù)共享模式下集團(tuán)公司戰(zhàn)略財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新與實(shí)踐》，《商業(yè)會(huì)計(jì)》，2021年第5期。，那么這一模式就不符合實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)公告中提及的“賬簿等資料必須存放于自貿(mào)港”的要求。但如果僅因?yàn)檫_(dá)不到賬簿本地存放要求就被判定為不符合實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)，既不符合自貿(mào)港稅收優(yōu)惠政策的施惠本意，也不符合稅收治理智能化、信息化、現(xiàn)代化的基本要求。

因此，在面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)給稅收帶來的新挑戰(zhàn)時(shí)，可以考慮兩點(diǎn)。(1)承認(rèn)數(shù)字化形式記載的證明與傳統(tǒng)書面證明有同樣的法律效力。例如，只要能提供存放于財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心的電子賬簿備查，就認(rèn)定其符合賬簿本地存放的要求；通過視頻網(wǎng)絡(luò)會(huì)議的方式召開的董事會(huì)會(huì)議，只要在本地有召集人和由董事會(huì)通過的決議記錄就可以認(rèn)定實(shí)施了管理和控制；不一定強(qiáng)制要求人員必須是和企業(yè)簽訂一年期以上勞動(dòng)合同的人員，而是可以按照其承擔(dān)的職責(zé)包括各類人員，如勞務(wù)派遣員工等；(2)引入OECD和數(shù)字經(jīng)濟(jì)有關(guān)的新進(jìn)展——“經(jīng)濟(jì)聯(lián)系原則”，即根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，企業(yè)可能沒有某種有形的固定營(yíng)業(yè)場(chǎng)所或者設(shè)施，但利用網(wǎng)絡(luò)等數(shù)字化手段在當(dāng)?shù)亻_展持續(xù)性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了緊密的有效經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，這種數(shù)字化的存在形式，無論是IDC、云計(jì)算還是電子商務(wù)平臺(tái)，都可以被認(rèn)定為“虛擬常設(shè)機(jī)構(gòu)”，由當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)行使課稅權(quán)(22)趙洲、周潔：《“虛擬常設(shè)機(jī)構(gòu)”的稅收協(xié)定規(guī)則構(gòu)建研究——公平分享“一帶一路”倡議下跨境數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收利益》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第3期。。如海底數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目，不論其資產(chǎn)的物理存在地在哪里，只要其主要功能是通過數(shù)據(jù)線路和數(shù)據(jù)艙為海南提供數(shù)據(jù)通信服務(wù)，即可認(rèn)為其在本地開展了持續(xù)性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，和海南產(chǎn)生了有效的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，滿足了實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的要求。

四、結(jié) 語

海南自貿(mào)港是中國(guó)改革開放的前沿陣地，無論是在哪方面都應(yīng)體現(xiàn)中國(guó)深化對(duì)外開放的成果和最高水平的開放政策。在稅收制度的設(shè)計(jì)和優(yōu)化改革方面，一方面要充分利用好自貿(mào)港“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”的優(yōu)惠政策，使更多的在海南自貿(mào)港實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的納稅主體受惠，另一方面也要結(jié)合其他國(guó)家或地區(qū)在實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)方面的既有經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收帶來的挑戰(zhàn)，利用后續(xù)的實(shí)施細(xì)則或者操作指南等方式充實(shí)、完善實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，充分利用好稅收優(yōu)惠，達(dá)到綱舉目張的良好效果。