武永超

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641)

一、問題的提出與文獻綜述

中國已經(jīng)進入大流動時代，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2019年末，我國流動人口總量已達2.36億，占總?cè)丝诘?7%。大規(guī)模的人口流動是一把雙刃劍，在為中國經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大紅利的同時，也給社會公共治理帶來了挑戰(zhàn)。長期以來，流動人口治理是我國政府工作的重點難點。治理對象的異質(zhì)性、治理過程的碎片化及治理手段的滯后降低了政府的治理效能，也妨礙治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。如何提升流動人口治理的效率和精度？如何讓抽象的制度設(shè)計具體化為各項治理措施？這成為這個時代留給政府管理者和學(xué)術(shù)研究者的深刻歷史命題。

伴隨大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，流動人口治理迎來了重大轉(zhuǎn)機。有學(xué)者欣喜地預(yù)測，大數(shù)據(jù)技術(shù)的異軍突起，不僅僅是一場技術(shù)革命，更是一場決策革命和治理革命，它正在開啟一個新的未知領(lǐng)域，可能帶來一場社會變革，特別是公共治理領(lǐng)域的變革與創(chuàng)新[1]。的確，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化，信息技術(shù)的蓬勃興起極大提升了信息溝通和公共決策的效率，深刻改變了組織樣態(tài)和治理關(guān)系，不僅使得治理結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的單向度集權(quán)、規(guī)模層級的金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多中心、扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也使得政府治理模式由以事件驅(qū)動的被動治理模式逐漸向需求甄別的主動治理模式轉(zhuǎn)變，并最終確立了治理現(xiàn)代化的變革方向[2-4]。習(xí)近平總書記曾指出，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推進社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)社會治理精準(zhǔn)化?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更是明確，要把科技支撐作為完善社會治理體系的重要內(nèi)容。而在這一場史無前例的社會治理創(chuàng)新浪潮中，流動人口治理無疑成為重中之重。

大數(shù)據(jù)技術(shù)為流動人口精準(zhǔn)治理提供了支撐，推動流動人口治理工作與數(shù)據(jù)技術(shù)深度融合，其核心在于充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)全面收集、掌握流動人口相關(guān)信息，在對龐雜碎片化的數(shù)據(jù)進行挖掘和研判的基礎(chǔ)上[5]，將低價值的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫硇枰闹匾畔6]，從而準(zhǔn)確預(yù)測需求趨勢[7]，輔助科學(xué)決策[8]，助推精準(zhǔn)服務(wù)[9]。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，增強了流動人口治理的主動性、精準(zhǔn)性和科學(xué)性，使流動人口治理有的放矢[10]，解決了治理過程中面臨的差異化問題，有助于實現(xiàn)流動人口全周期管理，能夠有效提升流動人口治理的整體效能[11]。

然而，盡管多數(shù)實務(wù)管理者和研究者贊成將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于流動人口精準(zhǔn)治理創(chuàng)新中[12]，但是對于大數(shù)據(jù)究竟如何支撐流動人口精準(zhǔn)治理、具體的實現(xiàn)路徑有哪些等問題卻沒有給出明確的答案，這成為目前流動人口精準(zhǔn)治理創(chuàng)新道路上的巨大障礙。毋庸諱言，缺少操作層面的探討和檢驗，再精奧的理論都是蒼白無力的。鑒于此，在大流動時代流動人口現(xiàn)實需求增加的背景下，本文結(jié)合大數(shù)據(jù)的特征及其運用機制，從精準(zhǔn)治理內(nèi)涵出發(fā)，基于系統(tǒng)分析理論建構(gòu)出大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動人口精準(zhǔn)治理的理論框架，并以東莞市“智網(wǎng)工程”應(yīng)用創(chuàng)新實踐為例，探討了建構(gòu)路徑的現(xiàn)實可行性。研究將揭示流動人口精準(zhǔn)治理背后的“技術(shù)密碼”，為中國流動人口精準(zhǔn)治理創(chuàng)新實踐提供一個可操作化的指導(dǎo)方案。

二、邏輯推衍與理論建構(gòu)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展以及劇烈的社會變革導(dǎo)致了治理生態(tài)的不確定性和復(fù)雜性，使得傳統(tǒng)治理模式在主動性、反應(yīng)性和靶向校準(zhǔn)能力等方面的弊端漸顯[13]。為彌補這些治理缺陷，精準(zhǔn)治理的理念應(yīng)運而生。作為一種新型的“回應(yīng)性”治理范式，精準(zhǔn)治理(Precision Governance)以全面的個體化信息集成為基礎(chǔ)，以科學(xué)嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)分析為前提，以效果最佳的政策內(nèi)容為參考，以精準(zhǔn)有效的政策匹配為目的，對治理模式創(chuàng)新再造[14]。精準(zhǔn)治理試圖解決的核心問題是政府如何依托數(shù)據(jù)集成管理網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)治理政策與多元需求的及時精準(zhǔn)匹配，解決治理碎片化[15]。精準(zhǔn)治理強調(diào)在掌握治理對象的特點和需求的基礎(chǔ)之上的“技術(shù)賦能”，這從根本上突破了傳統(tǒng)“公共行政范式”的泛政治化以及“公共管理范式”的管理主義，避免了反復(fù)“試錯”的環(huán)節(jié)，促進了社會良性成長[16]。目前，精準(zhǔn)治理理念不僅普遍應(yīng)用于歐美國家的治理實踐，也受到中國政府的重視，業(yè)已滲透到社會治理各個領(lǐng)域，展現(xiàn)出強大的理論適應(yīng)力和解釋力。

流動人口精準(zhǔn)治理具有以下特點。首先，治理對象精準(zhǔn)化。大流動時代，治理對象具有高度的異質(zhì)性和流動性，以往機械式的治理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)實需求，而精準(zhǔn)治理注重甄別治理對象，再借助規(guī)范的流程和方法滿足對象需求。其次，治理手段精準(zhǔn)化。憑借數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，在精準(zhǔn)識別治理對象的前提下，能夠?qū)⒘鲃尤丝谒槠筒町惢姆?wù)需求切實整合起來，有針對性地設(shè)計治理方案。再次，治理流程精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)治理將大數(shù)據(jù)技術(shù)與治理體制機制緊密聯(lián)系在一起，促使流動人口治理模式由人、地、事、物等要素分離割裂的傳統(tǒng)模式向各要素深度融合模式轉(zhuǎn)變，能夠根據(jù)治理對象和環(huán)境的變動適時做出反饋和調(diào)整，全方位調(diào)動治理者的積極性。最后，治理保障精準(zhǔn)化。依托完善、系統(tǒng)的保障支持機制，使流動人口能夠順利反饋訴求，實現(xiàn)治理供需的實時平衡，同時通過“技術(shù)賦權(quán)”對治理過程產(chǎn)生約束作用，確保了治理的效果。

綜上所述，大數(shù)據(jù)技術(shù)與精準(zhǔn)治理之間具有非比尋常的關(guān)系，這在流動人口治理領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。流動人口精準(zhǔn)治理是一個十分復(fù)雜的過程，從系統(tǒng)分析(1)系統(tǒng)論(System Theory)的引入無疑為全面洞悉精準(zhǔn)治理過程提供了一個富有啟示性的視角。雖然是自然科學(xué)的話語體系，但其對于社會科學(xué)卻影響深遠。著名政治家戴維·伊斯頓(David Easton)在20世紀50年代就曾率先做出嘗試，他在1953年發(fā)表的《政治系統(tǒng)：政治學(xué)現(xiàn)狀研究》一書中，首次將這一話語運用于政治分析當(dāng)中，開創(chuàng)了系統(tǒng)論跨學(xué)科研究的先河。在他看來，政治系統(tǒng)過程或者政策制定執(zhí)行過程可以分為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋四個環(huán)節(jié)，這一過程可闡釋為持續(xù)不斷且相互關(guān)聯(lián)的一連串行為。這與流動人口精準(zhǔn)治理機理具有高度的貼合性，對分析技術(shù)如何作用于精準(zhǔn)治理全過程具有重要借鑒作用。的視角來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)是實現(xiàn)流動人口精準(zhǔn)治理的核心要素，它滲透到精準(zhǔn)治理運作過程當(dāng)中，在每個特定環(huán)節(jié)發(fā)揮作用[17]。這一過程可以被清晰地化分為“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”四個具體環(huán)節(jié)(如圖1所示)。

圖1 大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動人口精準(zhǔn)治理的理論框架

第一，輸入：“技術(shù)+需求識別”，實現(xiàn)流動人口治理對象精準(zhǔn)化。流動人口需求的個性化、差異化和多元化決定了治理要以精細入微地識別流動人口需求為前提。為滿足這一要求，大數(shù)據(jù)技術(shù)從數(shù)據(jù)輸入入手，通過搭建數(shù)據(jù)庫平臺，從云端廣泛收集和匯總流動群體的政策取向和偏好信息，并抽取、集成流動群體在網(wǎng)絡(luò)平臺的搜索記錄和交流信息等，利用統(tǒng)計工具全面梳理流動群體的服務(wù)需求，自動甄別需求熱點，形成需求集，為后續(xù)政策設(shè)計打下基礎(chǔ)。

第二，轉(zhuǎn)換：“技術(shù)+方案設(shè)計”，實現(xiàn)流動人口治理手段精準(zhǔn)化。流動人口治理精準(zhǔn)化需要科學(xué)合理的政策方案予以指導(dǎo)，通過對需求整合分析，明確治理主體責(zé)任，確定治理手段和方式，構(gòu)建可以與需求精準(zhǔn)對接的治理方案。為了滿足方案設(shè)計要求，大數(shù)據(jù)技術(shù)從數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換入手，對挖掘得到的需求集進行科學(xué)分析，為有針對性地采取治理手段提供依據(jù)。通過模塊化的供需方案備案，對治理方案靶向再校準(zhǔn)，使政策不會偏離流動人口的訴求，確保方案設(shè)計與流動人口需求動態(tài)匹配。

第三，輸出：“技術(shù)+問題處置”，實現(xiàn)流動人口治理流程精準(zhǔn)化。問題處置是流動人口治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到治理目標(biāo)能否真正實現(xiàn)。傳統(tǒng)流動人口治理對問題的反應(yīng)和處置能力不足，因此，提升處理流動人口問題的精度和效率是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到流動人口治理領(lǐng)域的最終要義。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠快速捕捉和分類問題，最大限度降低治理的不確定性，同時能夠提供最優(yōu)化的解決方案，最大程度減少問題處理過程中可能出現(xiàn)的差錯，從而提升問題處置的效率和科學(xué)性。

第四，反饋：“技術(shù)+監(jiān)督反饋”，實現(xiàn)流動人口治理保障精準(zhǔn)化。嚴格的監(jiān)督和及時的反饋是確保流動人口治理系統(tǒng)可持續(xù)運行的關(guān)鍵。前者表現(xiàn)為對治理過程的監(jiān)督控制，后者表現(xiàn)為對治理過程的評價。大數(shù)據(jù)技術(shù)基于原始數(shù)據(jù)留痕，對治理全流程跟蹤監(jiān)控并進行量化評估，能夠真實反映治理效果，為績效評價和追責(zé)問責(zé)提供科學(xué)依據(jù)。與此同時，治理者可以借助可視化終端，實時掌握治理過程中存在的問題，及時做出決策，以免耽誤問題處置的最佳時間。

三、案例呈現(xiàn)：東莞市“智網(wǎng)工程”(2)本文涉及的所有調(diào)研資料和相關(guān)數(shù)據(jù)均來自筆者針對東莞市社會治理建設(shè)開展的專題調(diào)查。在此特別感謝東莞市政法委、市域辦以及相關(guān)鎮(zhèn)街管理人員對筆者資料搜集和調(diào)研工作提供的幫助。

東莞市地處廣東省南部，下轄4個街道和28個鎮(zhèn)，轄區(qū)面積2 465平方千米，2019年末全市戶籍人口251.06萬人，常住人口779.58萬人，城鎮(zhèn)化率為92.10%，為珠三角中心城市和粵港澳大灣區(qū)城市之一，是廣東重要的交通樞紐和外貿(mào)口岸，號稱“世界工廠”。

受益于改革開放和制造產(chǎn)業(yè)集聚，東莞吸引了大量的外來人口，流動人口由1986年的15.62萬人增至2018年的453.45萬人，是外來人口比例倒掛最嚴重的區(qū)域之一。大量流動人口的涌入是一把雙刃劍，東莞在享受著流動人口紅利的同時，也面臨著巨大的流動人口治理風(fēng)險，具體包括以下四個方面。其一，治理需求難以瞄準(zhǔn)。受信息“鴻溝”影響，政府管理者不能準(zhǔn)確捕捉流動群體動態(tài)化和多樣化的需求，這使得流動人口個體和群體的權(quán)利未能得到充分保障，由此產(chǎn)生的分配不公現(xiàn)象致使流動人口容易產(chǎn)生社會疏離感，進而提高了其出現(xiàn)社會排斥與對抗行為的可能性，誘發(fā)了系統(tǒng)性風(fēng)險。其二，方案設(shè)計難以匹配。目前公共服務(wù)大多以戶籍為依據(jù)向公民提供，流動人口戶籍的特殊性使得服務(wù)方案無法有效對接其現(xiàn)實需求，另外管理手段滯后也使得政府難以及時有效監(jiān)測流動人口面臨的風(fēng)險，導(dǎo)致了非技術(shù)風(fēng)險。其三，治理效率難以保證。靜態(tài)性的組織結(jié)構(gòu)和管理機制在面臨流動人口服務(wù)供給和風(fēng)險管理時顯得捉襟見肘，管理部門之間的職能交叉重疊、跨部門協(xié)同不足，使得管理服務(wù)流程混亂，標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化較差，科層制結(jié)構(gòu)性風(fēng)險由此形成，降低了流動人口治理的效率和質(zhì)量。其四，治理保障難以持續(xù)。現(xiàn)有流動人口治理缺乏必要的監(jiān)督和反饋機制，評價體系和保障機制缺乏針對性，一方面使管理隊伍缺乏積極性和責(zé)任感，形式主義泛起，相關(guān)政策無法有效貫徹執(zhí)行，另一方面也易導(dǎo)致治理不可持續(xù)。

面對流動人口治理短板，東莞市開始尋求突破，嘗試引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索運用大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能，瞄準(zhǔn)流動人口現(xiàn)實訴求，化解流動人口治理風(fēng)險，實現(xiàn)流動人口治理精準(zhǔn)化。2016年2月，結(jié)合廣東省委政法委關(guān)于“中心+網(wǎng)格化+信息化”的工作部署，東莞市政府印發(fā)《東莞市全面推進社會服務(wù)管理“智網(wǎng)工程”實施方案》，決定成立由市委書記任組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，正式推行“智網(wǎng)工程”?！爸蔷W(wǎng)工程”以智慧城市建設(shè)為引領(lǐng)，圍繞公共安全隱患排除、矛盾糾紛排查化解、社會治安風(fēng)險防控三大重點，按照“一張基礎(chǔ)網(wǎng)格、一支專業(yè)隊伍、一組信息系統(tǒng)、一套工作機制”的“四個一”工作思路，旨在推動建立全市集中統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和決策分析系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全面、聯(lián)通共享、功能齊全的信息化工作體系。

截至目前，東莞市已建成“智網(wǎng)工程”市指揮調(diào)度中心1個、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))指揮調(diào)度中心33個、村(社區(qū))指揮調(diào)度工作站599個，共劃分基礎(chǔ)網(wǎng)格2 952個，網(wǎng)格管理員已到位9 066人，明確了20大類83個入格事項。“智網(wǎng)工程”是東莞市借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進行流動人口精準(zhǔn)治理的創(chuàng)新探索，它使得流動人口治理關(guān)口極大前移，治理效率空前提高。運轉(zhuǎn)4年以來，基本扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)流動人口治理的被動局面，初步實現(xiàn)了治理從主要依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”向依靠科技手段轉(zhuǎn)變，從條塊分割向資源整合轉(zhuǎn)變，從粗放管理向精細管理轉(zhuǎn)變，顯著提升了流動人口治理的智能化、科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平，取得了良好的社會效益。也因為此，2019年東莞“智網(wǎng)工程”獲評全國政法智能化優(yōu)秀案例，成為我國大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動人口精準(zhǔn)治理的地方創(chuàng)新樣本。

四、大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動人口精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)路徑

(一)輸入支撐：健全需求識別機制，實現(xiàn)治理對象精準(zhǔn)化

需求識別的關(guān)鍵在于信息收集和信息標(biāo)準(zhǔn)化。第一，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化的信息數(shù)據(jù)庫首先要明確數(shù)據(jù)庫的基本要素。按照東莞市的實施準(zhǔn)則，市級信息數(shù)據(jù)庫大致包括三個層面：一是“二標(biāo)四實”(標(biāo)準(zhǔn)地址、標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖、實有人口、實有設(shè)施、實有單位、實有房屋)、自然資源、空間地理以及城市部件等基礎(chǔ)信息庫；二是矛盾糾紛和隱患事件、社會信用、市場監(jiān)管、電子證照等主題信息庫；三是市、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))相關(guān)單位的業(yè)務(wù)信息庫。其次要確立數(shù)據(jù)庫建設(shè)主體。基礎(chǔ)信息庫和主題信息庫由市級層面統(tǒng)一建設(shè)和管理，通過將網(wǎng)格管理員實地采集的基礎(chǔ)信息和相關(guān)部門的業(yè)務(wù)信息關(guān)聯(lián)比對的方式創(chuàng)建，市直各部門則對口維護業(yè)務(wù)信息庫。

第二，規(guī)范信息采集標(biāo)準(zhǔn)。一是構(gòu)建基礎(chǔ)要素編碼體系。東莞按照治理對象、空間和行為及其屬性分類建設(shè)網(wǎng)格化編碼體系，遵循“先易后難、先靜后動、先屋后人”原則，對基礎(chǔ)網(wǎng)格內(nèi)的建筑、市場主體和人口進行編碼、建檔和基礎(chǔ)信息采集，并建立起與入格部門現(xiàn)有編碼的對應(yīng)關(guān)系。二是強化基礎(chǔ)信息采集工作。開發(fā)全市統(tǒng)一的綜合網(wǎng)格信息采集系統(tǒng)和終端軟件。借助移動智能采集終端，按照全市統(tǒng)一的網(wǎng)格信息采集標(biāo)準(zhǔn)采集網(wǎng)格內(nèi)的實有人口、法人(機構(gòu))、房屋、城市部件等基礎(chǔ)信息以及部門業(yè)務(wù)、矛盾糾紛、問題隱患、突發(fā)應(yīng)急事件等特殊信息。三是完善信息管理運作機制。建立數(shù)據(jù)更新機制，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“實時掌握、動態(tài)更新”與“一口采集、全面共享”。

第三，科學(xué)劃分信息網(wǎng)格。一是按照“無縫覆蓋、規(guī)模適度、動態(tài)調(diào)整”的總體原則，綜合區(qū)域跨度、街道走向、人口疏密、管理難易程度等因素統(tǒng)一劃分網(wǎng)格，確保全面覆蓋、邊界權(quán)屬清晰。二是明確基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分依據(jù)，按照城市功能將基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分為三類：社區(qū)網(wǎng)格、園區(qū)網(wǎng)格、企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，對有爭議的區(qū)域，上報爭議各方共同隸屬的上級網(wǎng)格管理機構(gòu)協(xié)商劃分。三是定期調(diào)整網(wǎng)格規(guī)模，根據(jù)網(wǎng)格運行實際情況，在總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，每年12月底對基礎(chǔ)網(wǎng)格按照階段性工作要求進行適度調(diào)整。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建的需求識別機制，能夠瞄準(zhǔn)治理對象需求，對化解流動人口治理系統(tǒng)性風(fēng)險起到了關(guān)鍵作用。

(二)轉(zhuǎn)換支撐：優(yōu)化方案設(shè)計機制，實現(xiàn)治理手段精準(zhǔn)化

大數(shù)據(jù)技術(shù)可以打造立體化的智能方案。首先，開發(fā)決策分析系統(tǒng)，為治理方案設(shè)計提供智能化決策支持。其一是利用GIS等可視化工具，關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫與電子地圖，“智網(wǎng)工程”就是利用東莞市國土局提供的地圖數(shù)據(jù)打造了精細化的三維大數(shù)據(jù)城市模型，為相關(guān)部門提供人口、法人(機構(gòu))、房屋、城市部件等基礎(chǔ)信息的統(tǒng)計分析服務(wù)。其二是提供靈活的開發(fā)權(quán)限，相關(guān)部門如有決策分析需求，可以與牽頭部門在市級決策分析系統(tǒng)上開發(fā)分類主題的應(yīng)用，這極大拓展了系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，最大限度地發(fā)揮了其在輔助行政決策等方面的積極作用。

其次，完善大數(shù)據(jù)社會服務(wù)系統(tǒng)，設(shè)計高性能的治理方案。一是開發(fā)基于B/S的模塊化供給系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括消防安全、生產(chǎn)安全、出租屋管理、計劃生育管理、公共設(shè)施管理、綜合維穩(wěn)、企業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、便民服務(wù)等模塊，基本涵蓋了流動人口日常所需的所有服務(wù)類別。二是建立大數(shù)據(jù)一站式供給平臺。以村(社區(qū))綜合服務(wù)管理中心為依托，整合網(wǎng)上辦事大廳等社會服務(wù)資源，建立高度信息化的便民服務(wù)系統(tǒng)，延伸辦事網(wǎng)點，實現(xiàn)供需精準(zhǔn)對接，提升供給效率。三是提供互動化的供給端口。借助微信公眾號、手機APP等，根據(jù)流動對象的不同訴求，供其選擇“代辦式”“管家式”“菜單式”服務(wù)，并且建立互動渠道，讓流動人口能夠隨時隨地表達訴求，切實參與到城市日常管理當(dāng)中。

最后，構(gòu)建大數(shù)據(jù)安全防護系統(tǒng)，增強方案設(shè)計的安全性。一是進行大數(shù)據(jù)安全設(shè)計規(guī)劃。按照“權(quán)屬管理、及時更新、共享校核、安全可控”的原則，科學(xué)設(shè)置網(wǎng)格化服務(wù)管理信息平臺和網(wǎng)格管理員采集終端的使用權(quán)限，統(tǒng)一智能終端技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的智能終端運行管控系統(tǒng)。二是加強技術(shù)防護體系建設(shè)。在網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)三個層面采取安全防護措施，完善行為審計機制和授權(quán)認證機制，實行操作權(quán)限分類，確保數(shù)據(jù)規(guī)范流動，提升信息系統(tǒng)抵御和防范風(fēng)險的能力。三是完善大數(shù)據(jù)安全管理制度。落實國家信息安全保護制度，健全信息安全管理制度和負責(zé)人制度，強化相關(guān)部門人員信息安全責(zé)任意識，杜絕安全隱患。大數(shù)據(jù)優(yōu)化了方案設(shè)計機制，能夠提升治理方案的全面性，為消除流動人口治理非技術(shù)風(fēng)險打下堅實基礎(chǔ)。

(三)輸出支撐：改進問題處置機制，實現(xiàn)治理流程精準(zhǔn)化

用大數(shù)據(jù)技術(shù)改進問題處置機制的重點任務(wù)在于確立標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的操作程式。首先，創(chuàng)建“五步閉環(huán)”工作體系。這五個具體步驟依次為：發(fā)現(xiàn)上報，網(wǎng)格管理員在日常巡查作業(yè)時，發(fā)現(xiàn)問題通過終端立即上報；分類推送，網(wǎng)格數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)對網(wǎng)格管理員上報的問題進行分類，按照職責(zé)分工分揀到相關(guān)部門；協(xié)調(diào)處理，相關(guān)部門接到任務(wù)后，指定專門人員在規(guī)定時限內(nèi)解決問題；跟蹤回訪，網(wǎng)格管理員對上報事項的辦理進度實時跟進，及時將辦理結(jié)果通報給相關(guān)主體并征求意見；評價結(jié)案，依據(jù)相關(guān)主體意見，對問題處理結(jié)果進行綜合評判，符合標(biāo)準(zhǔn)即結(jié)案，否則重新辦理。

其次，建立“市、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))、村(社區(qū))”三級指揮調(diào)度體系。對現(xiàn)有資源合理整合、綜合利用，著力搭建聯(lián)動高效、溝通順暢的市、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))、村(社區(qū))三級指揮調(diào)度體系(如圖2所示)。第一步要明確不同層級的職責(zé)。市級調(diào)度中心主要負責(zé)全市整體情況的摸排和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)(街道、園區(qū))調(diào)度中心側(cè)重對事件的分類處置以及組織部門聯(lián)合執(zhí)法，村(社區(qū))級調(diào)度中心主要負責(zé)與網(wǎng)格管理員無縫對接，快速響應(yīng)調(diào)度。第二步構(gòu)建指揮調(diào)度系統(tǒng)。該系統(tǒng)對接市基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和各有關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，集隱患信息采集上報、信息分類推送、部門聯(lián)合處置、核查結(jié)案等功能為一體，著重加深橫向和縱向部門之間的聯(lián)動協(xié)作，及時發(fā)現(xiàn)和處置各類社會事件。

圖2 東莞市“智網(wǎng)工程”三級指揮調(diào)度體系

最后，推行“員組隊”三級執(zhí)法體系。這一體系包括三級：第一級為網(wǎng)格員勸喻，網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題隱患后，對涉事方進行勸告說明、拍照取證、派發(fā)整改說明書，并將整改情況上報給社區(qū)“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度工作站；第二級為社區(qū)執(zhí)法，社區(qū)(村)調(diào)度員對上報未整改的問題案件進行審核，分揀傳輸給社區(qū)(村)相關(guān)部門，由社區(qū)(村)組織專人執(zhí)法，督促整改，并將整改情況上報給鎮(zhèn)“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度中心；第三級為聯(lián)合執(zhí)法，鎮(zhèn)調(diào)度員對社區(qū)(村)上報的未整改事件、嚴重隱患、緊急事件等進行審核處理，分派給相關(guān)部門，組織聯(lián)合執(zhí)法，并上報給市指揮調(diào)度中心。大數(shù)據(jù)技術(shù)改善了問題處置機制，能夠提高治理效率，可以有效抵御流動人口治理科層制結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。

(四)反饋支撐：升級監(jiān)督反饋機制，實現(xiàn)治理保障精準(zhǔn)化

監(jiān)督反饋機制的核心要義在于保障治理體系的透明化和科學(xué)化。首先，完善治理制度體系，以制度建設(shè)助力精準(zhǔn)化治理。東莞市圍繞“智網(wǎng)工程”網(wǎng)格劃分、信息系統(tǒng)搭建、智能平臺管理、隊伍管理、入格事項、工作流程等，陸續(xù)制定印發(fā)了《“智網(wǎng)工程”工作流程暫行辦法》《市“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度中心工作人員職責(zé)》等政策文件，對系統(tǒng)建設(shè)、隊伍管理涉及的重點問題進行了細致規(guī)定。一系列政策辦法的出臺，使得“智網(wǎng)工程”的核心要素和流程被固定下來，有助于形成務(wù)實、管用、長效的工作機制，為各鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的“智網(wǎng)工程”建設(shè)和實際運作提供了方向指引。

其次，推動網(wǎng)格管理全程留痕，使全流程透明化。借助移動客戶端和信息平臺實時定位網(wǎng)格管理員、作業(yè)車所在地點，自動記錄巡查軌跡。除此之外，信息系統(tǒng)還設(shè)置了監(jiān)察功能，針對事件處理的各個環(huán)節(jié)設(shè)定完成時限和預(yù)警規(guī)則，當(dāng)達到預(yù)警條件時則會啟動預(yù)警提醒。對業(yè)務(wù)過程中的異常、超時等情況，以紅黃牌的形式實時報告，為績效監(jiān)察部門提供調(diào)查依據(jù)，從根本上杜絕違規(guī)投機行為。

再次，使用量化考核評價，使激勵機制科學(xué)化。借助大數(shù)據(jù)系統(tǒng)記錄的工作信息(工作流程、工作績效等)，考核部門能夠?qū)崿F(xiàn)對區(qū)域、責(zé)任單位(部門)、網(wǎng)格員的自動考核，即根據(jù)制定的考核評價規(guī)則，系統(tǒng)會自動生成考核結(jié)果，還可通過圖表等形式發(fā)布。在量化考核基礎(chǔ)上，系統(tǒng)可以對網(wǎng)格管理員進行分級，將考評結(jié)果劃分為五個星級，如果網(wǎng)格管理員考核結(jié)果為“一星”或者連續(xù)兩次為“二星”的，將受到辭退處理。科學(xué)的獎懲機制有效督促了網(wǎng)格管理員隊伍主動積極作為，保證了隊伍的活力。

最后，拓展用戶反饋渠道，支持自下而上自主反饋需求。其一是在微信公眾號中開設(shè)“微發(fā)布”功能模塊，讓轄區(qū)居民隨時隨地表達訴求，反映問題。此外，借助微信自定義菜單，實現(xiàn)自主填報信息，如出租人發(fā)布房屋出租信息、租客填報租賃信息等。其二是在門戶網(wǎng)站的公共服務(wù)專區(qū)開設(shè)市民互動模塊，創(chuàng)建留言板或論壇，可供市民上報事件、反饋需求，并且滾動顯示反饋的需求與處理狀態(tài)，確保需求能夠得到及時響應(yīng)。大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的監(jiān)督反饋機制，可以提升管理系統(tǒng)內(nèi)部自我完善的能力，防范流動人口治理不可持續(xù)風(fēng)險。

綜上，大數(shù)據(jù)技術(shù)順著“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯進路，給流動人口治理需求識別、方案設(shè)計、問題處置、監(jiān)督反饋等方面提供支撐，實現(xiàn)了流動人口治理對象、工具、流程、保障全過程精準(zhǔn)化(如圖3所示)。

圖3 “智網(wǎng)工程”利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動人口精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)路徑

五、結(jié)論與反思

流動人口精準(zhǔn)治理是應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化進程中日益增多的社會風(fēng)險、實現(xiàn)流動人口服務(wù)均等化的重要手段，契合了新時代流動人口治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求。本文從精準(zhǔn)治理內(nèi)涵出發(fā)，基于系統(tǒng)分析理論建構(gòu)出大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動人口精準(zhǔn)治理的理論路徑，并以東莞市“智網(wǎng)工程”利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)流動人口精準(zhǔn)治理的應(yīng)用創(chuàng)新為例，探討了建構(gòu)路徑的現(xiàn)實可行性。研究表明，大數(shù)據(jù)技術(shù)為流動人口治理提供了“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的全過程支撐，顯著提升了流動人口治理對象、治理工具、治理流程、治理保障等方面的精準(zhǔn)化水平。研究勾勒出了流動人口精準(zhǔn)治理的實現(xiàn)圖景，或可為解決流動人口治理難題提供一個可操作化的方案。

不可否認的是，目前大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的流動人口精準(zhǔn)治理尚處于漸進調(diào)適、逐步優(yōu)化的階段，遠沒有達到“最優(yōu)化設(shè)計”，即使是在這方面探索較早的東莞，其背后也暗藏風(fēng)險隱患。大數(shù)據(jù)技術(shù)的兩面性使我們在關(guān)注技術(shù)應(yīng)用效益的同時，更需警惕技術(shù)風(fēng)險對治理價值理性的侵蝕。首先，要防范流動人口精準(zhǔn)治理從“大數(shù)據(jù)民主”滑向數(shù)據(jù)壟斷和專制。舍恩伯格曾警告我們，大數(shù)據(jù)雖是幫助做出合理決策的利器，若使用不當(dāng)，它可能會異化為損害民眾利益的工具[18]。大數(shù)據(jù)的非對稱性一方面可能會使得民眾無法充分運用信息技術(shù)制衡公權(quán)力，維護自身合法權(quán)益，另一方面如使用不當(dāng)也會使民眾的隱私安全受到極大威脅，極易誘發(fā)倫理風(fēng)險。目前情形下要破解這一問題需要用制度對政府運用大數(shù)據(jù)的權(quán)力邊界做出明確界定。其次，警惕部門數(shù)據(jù)割據(jù)現(xiàn)象。利益至上和部門割據(jù)催生的“數(shù)據(jù)小農(nóng)意識”，使得海量的數(shù)據(jù)資源被部門分割和壟斷，束之高閣，無法真正應(yīng)用到提升流動人口治理精度和治理效率上來。標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)建設(shè)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺也極易導(dǎo)致信息泛濫。對此，目前還是得寄希望于數(shù)據(jù)掌握部門內(nèi)部的自我革新和觀念轉(zhuǎn)變，讓數(shù)據(jù)開放共享，真正釋放數(shù)據(jù)紅利。最后，避免過度的“技術(shù)崇拜”。大數(shù)據(jù)時代政府管理者很容易對數(shù)據(jù)和技術(shù)過度崇拜和依賴，迷信技術(shù)能夠解決一切治理難題，這種觀念背離了以人為本的主張，加劇了人與技術(shù)之間的沖突[19]。破解這一困境的關(guān)鍵，是要在正確的價值理性下用好技術(shù)工具，明確流動人口精準(zhǔn)治理不能單靠大數(shù)據(jù)技術(shù)，還需要民主決策、平等協(xié)商、多方溝通，構(gòu)建流動人口“智”治共同體[20]。

雖然，目前看來，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐和實現(xiàn)流動人口精準(zhǔn)治理任重道遠，以“智網(wǎng)工程”為代表的一批先行創(chuàng)新實踐也還有待通過多次“試錯”來檢驗和修正，但隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的日臻成熟和治理理念的持續(xù)更新，我們有理由相信這種信息技術(shù)在未來中國流動人口治理過程中能夠發(fā)揮巨大作用，從而真正實現(xiàn)用“數(shù)據(jù)之價值和美好哺育治理之價值和美好”的愿景。