劉 燦

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

一、問題的提出

自中共十八屆三中全會(huì)提出對(duì)宅基地制度進(jìn)行改革之后，學(xué)界和試點(diǎn)地區(qū)便拉開了改革探索的序幕。2018年中央一號(hào)文件首次明確了宅基地制度發(fā)展的新路徑，即探索宅基地“三權(quán)分置”改革。2020年10月29日審議通過的十四五規(guī)劃和2021年中央一號(hào)文件均再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，宅基地改革的探索再次被推向風(fēng)口浪尖?！皟蓹?quán)分離”階段的宅基地制度，由農(nóng)村集體和農(nóng)民共享宅基地權(quán)益，過分看重農(nóng)民對(duì)宅基地的人身依附性，忽略了宅基地本身具備且應(yīng)發(fā)揚(yáng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而“三權(quán)分置”階段的宅基地制度，在保持宅基地身份屬性從而達(dá)到對(duì)農(nóng)民生活保障目標(biāo)的基礎(chǔ)上，激活了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。宅基地?zé)o法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的緣由是社會(huì)資本無法引入，只有引入社會(huì)主體分享宅基地權(quán)益，才能激活宅基地之上原本沉睡的資產(chǎn)功能。

那么，社會(huì)主體該如何參與到此輪改革當(dāng)中呢？多數(shù)學(xué)者試圖在地上做文章，通過盤活宅基地使用權(quán)來實(shí)現(xiàn)改革目的，盤活路徑既包括債權(quán)性盤活路徑，即確立宅基地(法定)租賃權(quán)盤活宅基地；也包括物權(quán)性盤活路徑，分為直接流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)、將該權(quán)利轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后流轉(zhuǎn)和在該權(quán)利之上分離出物權(quán)性子權(quán)利流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，相關(guān)學(xué)者盤活宅基地使用權(quán)的初衷未變，只是在權(quán)衡居住保障功能和財(cái)產(chǎn)收益功能時(shí)，把握了不同的度，采取了不同的方式。而通過盤活農(nóng)房，間接盤活宅基地使用權(quán)，也不失為一條可供選擇的路徑，既包括對(duì)農(nóng)房的債權(quán)性盤活，也包括對(duì)農(nóng)房的物權(quán)性盤活。通過設(shè)立農(nóng)房租賃權(quán)和農(nóng)房居住權(quán)可實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房租賃權(quán)或農(nóng)房居住權(quán)的分置路徑。本輪改革不應(yīng)操之過急，應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)交融期農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀和《民法典》頒布實(shí)施的背景，立足于解釋論而非立法論，審視改革中的各條進(jìn)路，得出民法典時(shí)代應(yīng)有的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐探索及其評(píng)價(jià)

首先需要明確的是，為了減少立法成本，保持宅基地制度體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性，宅基地使用權(quán)這一法定名稱不應(yīng)舍棄。宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)與原宅基地使用權(quán)有著緊密的聯(lián)系，或?yàn)樵摍?quán)利，或?yàn)樵摍?quán)利派生出的權(quán)利。針對(duì)有學(xué)者主張政策用語中的使用權(quán)是一種全新的、完全不同于原宅基地使用權(quán)的權(quán)利，筆者持否定意見。宅基地使用權(quán)為農(nóng)戶對(duì)宅基地所享有權(quán)利的法定名稱。自國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》(國發(fā)[1982]29號(hào))首次使用“宅基地使用權(quán)”這一法定名稱之后，該名稱被《物權(quán)法》所規(guī)定，并被《民法典》物權(quán)編所延續(xù)。并且該權(quán)利內(nèi)容已法定，司法實(shí)踐對(duì)其內(nèi)涵也有較為固定的認(rèn)識(shí)?？梢娫摍?quán)利具有深厚的歷史底蘊(yùn)和牢固的群眾根基，新政策應(yīng)對(duì)這一權(quán)利予以傳承和發(fā)展。關(guān)于政策用語中的資格權(quán)，可參照《民法典》《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)修訂的經(jīng)驗(yàn)。在土地承包權(quán)已做政策選擇的前提下，宅基地資格權(quán)亦應(yīng)做同樣選擇，從而避免農(nóng)地權(quán)利體系改革雜亂無章，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利體系的統(tǒng)一。所謂農(nóng)用地“三權(quán)分置”的政策表達(dá)，在通過法律轉(zhuǎn)化后，在《民法典物權(quán)編》和《農(nóng)村土地承包法》中呈現(xiàn)為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置路徑。《農(nóng)村土地承包法》中只在一處出現(xiàn)了政策文本所提到的土地承包權(quán)，其實(shí)則為分離出土地經(jīng)營權(quán)之后的土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是說土地承包經(jīng)營權(quán)中還存在著這么一個(gè)權(quán)利。依大陸法系權(quán)利派生理論，在整個(gè)權(quán)利派生和回復(fù)的過程中，母權(quán)利從形式上來看一直處于圓滿狀態(tài)。雖然在派生出子權(quán)利的過程中，其受子權(quán)利約束，但是其權(quán)利名稱保持不變。正因土地承包權(quán)不具有特定意義，立法者在起草《民法典物權(quán)編》時(shí)就未在土地承包權(quán)一章中規(guī)定該權(quán)利。同理，立法者在對(duì)宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行政策表達(dá)時(shí)，也沒有必要規(guī)定政策用語中所提及的資格權(quán)。同時(shí)，筆者認(rèn)為只有立足于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。筆者通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的做法進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)出以下四種典型模式：

(一)浙江義烏模式：宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)讓

浙江義烏是全國首個(gè)提出宅基地“三權(quán)分置”設(shè)想的試點(diǎn)地區(qū)。浙江義烏允許已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊在義烏市內(nèi)的不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓方和受讓方協(xié)商一致后，在轉(zhuǎn)讓方申請(qǐng)后，社會(huì)主體與村集體達(dá)成有償使用宅基地的協(xié)議，并單次全額支付土地所有權(quán)收益金之后，便可獲得期限為70年并可以再次轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)。需要支付的金額應(yīng)參照義烏市農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的五分之一進(jìn)行支付。為了避免轉(zhuǎn)讓方流離失所、受讓方興建別墅大院，相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定轉(zhuǎn)讓方至少擁有15平方米用來合法居住的房屋，受讓方受讓同一行政村的最高戶型面積不得超過義烏市通過的關(guān)于宅基地取得置換相關(guān)文件的規(guī)定。瀏陽、湟源、伊寧等試點(diǎn)地區(qū)也采取了直接轉(zhuǎn)讓模式。

浙江義烏模式通過將宅基地使用權(quán)在本市范圍內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)組織之間轉(zhuǎn)讓，逐步解綁了宅基地的身份枷鎖。為了防止宅基地使用權(quán)的過度去身份化，浙江義烏的相關(guān)規(guī)范性文件要求轉(zhuǎn)讓主體擁有一定面積住宅，從而保障轉(zhuǎn)讓人“住有所居”；將受讓主體的身份限定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，從而防止直接流轉(zhuǎn)步子太大以及小產(chǎn)權(quán)房全部合法化；將受讓主體在同一行政村的受讓面積限定在一定范圍之內(nèi)，從而防止城鎮(zhèn)居民哄抬地價(jià)及農(nóng)村富裕居民興建別墅大院。通過這種流轉(zhuǎn)方式，受讓主體可以直接獲得較長期限的宅基地使用權(quán)。因該權(quán)利為用益物權(quán)，其權(quán)利效力強(qiáng)，不僅能夠通過登記公示產(chǎn)生對(duì)世效力，而且可以自由使用和處分。此種流轉(zhuǎn)方式能夠激發(fā)受讓人參與宅基地流轉(zhuǎn)的積極性，從而激活宅基地市場活力。對(duì)轉(zhuǎn)讓人而言，其宅基地使用權(quán)的價(jià)值逐步被顯現(xiàn)出來，與僅可在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓相比，其轉(zhuǎn)讓收益大大提升。而農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后不能再次申請(qǐng)宅基地，且待70年使用期限屆滿后，宅基地使用權(quán)自動(dòng)回復(fù)至農(nóng)村集體手中。雖然農(nóng)民轉(zhuǎn)讓該權(quán)利后，將徹底失去對(duì)該權(quán)利的享有，但是因該權(quán)利的轉(zhuǎn)讓存在前置性條件，不至于讓農(nóng)民無家可歸，流浪街頭。

學(xué)界主張對(duì)宅基地使用權(quán)去身份化的學(xué)者不在少數(shù)。過分管制農(nóng)民對(duì)該權(quán)利的處分行為，與將農(nóng)民等同于禁治產(chǎn)者無異，是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的剝奪。政府應(yīng)創(chuàng)新工作方式方法逐步消解其對(duì)農(nóng)民所享有宅基地權(quán)利的過度干預(yù)，把農(nóng)民的發(fā)展問題作為工作重心。只有減少對(duì)該權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，才能夠釋放農(nóng)地本身應(yīng)具有的市場價(jià)值，提升農(nóng)民本身應(yīng)獲得的財(cái)產(chǎn)收益，減少宅基地閑置率。雖有學(xué)者提出此種方式存在農(nóng)民廉價(jià)賣地從而無家可歸、流浪街頭，城市居民兼并大量土地的可能性，但是相關(guān)問題都可以從限制該權(quán)利轉(zhuǎn)讓的前提條件入手解決，義烏模式就足以證明這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，該權(quán)利直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓與我國農(nóng)村土地權(quán)利體系運(yùn)行的根本規(guī)則不相容，沒有可行性。宅基地使用權(quán)具有福利色彩和社會(huì)保障功能，為無償無期限限制的權(quán)利。之所以農(nóng)民能享有這種無償且無期限的用益物權(quán)，就是因?yàn)橥恋赜赊r(nóng)民集體所有，農(nóng)民作為集體成員，應(yīng)受惠于其特定的身份，專享宅基地使用權(quán)。如果允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有此種權(quán)利，會(huì)使本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的特殊性喪失，進(jìn)而打破農(nóng)村土地權(quán)利體系的根本運(yùn)行規(guī)則。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，根據(jù)城市化的進(jìn)程，在徹底打破城鄉(xiāng)二元分化，城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)之后，放開該權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制條件也是可行的，但是目前為時(shí)尚早?；谵r(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的自身邏輯和保障農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的角度出發(fā)，浙江義烏模式不具有可推廣性，只能另辟蹊徑。

(二)貴州湄潭模式：宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化后轉(zhuǎn)讓

貴州湄潭模式在滿足農(nóng)民基本居住保障的同時(shí)，也保留了宅基地使用權(quán)的身份外衣，采取權(quán)利轉(zhuǎn)化的方式將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，順應(yīng)了《土地管理法》第63條集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的潮流。通過這種流轉(zhuǎn)方式，受讓主體可以直接獲得較長期限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。因該權(quán)利為用益物權(quán)，其權(quán)利效力強(qiáng)，不僅能夠通過登記產(chǎn)生對(duì)世效力，而且可以自由使用和處分。此種流轉(zhuǎn)方式能夠激發(fā)受讓人參與宅基地流轉(zhuǎn)的積極性，從而激活宅基地市場活力。對(duì)轉(zhuǎn)讓人而言，其宅基地使用權(quán)的價(jià)值逐步被顯現(xiàn)出來，與僅可在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓相比，其轉(zhuǎn)化后收益大大提升。只是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓后不可再次申請(qǐng)，待社會(huì)主體享有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，其回歸至農(nóng)村集體手中，農(nóng)民將終局性的失去其所轉(zhuǎn)讓的宅基地。但是因農(nóng)民僅僅轉(zhuǎn)讓了部分宅基地，該行為不至于讓農(nóng)民失去基本的居住保障。

有部分學(xué)者主張將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化后入市流轉(zhuǎn)，隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的放開，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的市場化程度會(huì)更高。通過對(duì)閑置宅基地的轉(zhuǎn)權(quán)入市，能夠間接去除宅基地使用權(quán)的身份枷鎖，防止直接轉(zhuǎn)讓宅基地的跨步過大，通過轉(zhuǎn)權(quán)入市的方式達(dá)到了政策中關(guān)于有效利用土地的要求。但是此種方式流轉(zhuǎn)的僅僅是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，而非宅基地使用權(quán)。其雖然實(shí)現(xiàn)了宅基地流轉(zhuǎn)，但無法體現(xiàn)出政策對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押的規(guī)定。同時(shí)這種方式需要警惕，目前實(shí)踐中存在著村集體對(duì)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)、批準(zhǔn)逐步放開，使得一些本不滿足申請(qǐng)條件的農(nóng)戶獲得宅基地使用權(quán)，隨后農(nóng)戶將其轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象。若放任此種轉(zhuǎn)化方式，宅基地流失必會(huì)加劇，耕地紅線必會(huì)突破。雖在嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)化條件的情況下能夠減少此種模式產(chǎn)生的不利后果，但是筆者認(rèn)為，此種模式將產(chǎn)生與第一種方式相似的結(jié)果，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特殊身份將會(huì)消耗殆盡，無疑突破了當(dāng)前農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的內(nèi)在邏輯。與第一種方式相比，該種方式能夠避免直接轉(zhuǎn)讓所帶來的過大爭議，緩和了流轉(zhuǎn)中“度”的問題，隨著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，在城鄉(xiāng)基本實(shí)現(xiàn)一體化的過渡階段，確有可適用的空間，但是目前為時(shí)尚早。貴州湄潭模式不具有可推廣性，只能繞道而行。

(三)四川瀘縣模式：宅基地使用權(quán)讓渡部分物權(quán)性權(quán)利

四川瀘縣采取農(nóng)戶與社會(huì)主體共建共享的模式，在符合土地利用整體規(guī)劃的前提下，一戶或多戶農(nóng)戶與社會(huì)主體簽訂共建共享協(xié)議，農(nóng)戶一方提供宅基地，社會(huì)主體提供資金并建設(shè)農(nóng)房。建成之后，社會(huì)主體獲得部分農(nóng)房所有權(quán)和對(duì)應(yīng)面積的宅基地使用權(quán)，并可以通過登記獲得對(duì)世效力。其享有較長期限的建設(shè)用地使用權(quán)，針對(duì)商業(yè)用房擁有40年產(chǎn)權(quán)，針對(duì)住宅用房擁有70年產(chǎn)權(quán)。且其可以轉(zhuǎn)讓房屋、出租房屋，也可以通過入股、抵押擔(dān)保等方式進(jìn)行融資。農(nóng)戶同時(shí)也擁有部分農(nóng)房所有權(quán)和對(duì)應(yīng)面積的宅基地使用權(quán)。待社會(huì)主體享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，該權(quán)利原封不動(dòng)地歸還給農(nóng)民，此時(shí)農(nóng)民便完滿地享有最初的宅基地使用權(quán)。而社會(huì)主體享有的農(nóng)房，可依照雙方約定處理。

四川瀘縣模式以農(nóng)民保有宅基地使用權(quán)為前提，不僅滿足了農(nóng)民“住有所居”的愿望，使其通過與社會(huì)主體合作，而獲得居住新房；也滿足了社會(huì)主體對(duì)土地利用的需求，使其通過與農(nóng)戶合作建房后，獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)和部分農(nóng)房所有權(quán)，該權(quán)利可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。因社會(huì)主體所獲得的權(quán)利為物權(quán)性權(quán)利，該權(quán)利效力強(qiáng)，故其參與盤活農(nóng)村土地的熱情也大大升高，此種模式最大的亮點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地權(quán)利的二次分離。農(nóng)民獲得集體土地所有權(quán)中分離出的宅基地使用權(quán)之后，再次從中分離出一個(gè)物權(quán)性質(zhì)的子權(quán)利(在此種模式中被登記為集體建設(shè)用地使用權(quán))讓渡給社會(huì)主體。待權(quán)利期限屆滿后，農(nóng)戶再次獲得完滿的宅基地使用權(quán)。在此種模式下，農(nóng)民因共建共享方式而獲得住房的同時(shí)，并不會(huì)終局性失去其土地權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)宅基地的保障功能。

學(xué)界主張將宅基地使用權(quán)分離后流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)廣泛存在，此種權(quán)利分離后流轉(zhuǎn)的模式，不僅能使農(nóng)民不失去該權(quán)利，還能賦予社會(huì)主體物權(quán)性的土地權(quán)利，增加其享有權(quán)利的穩(wěn)定性和投資的積極性。有學(xué)者主張，用益物權(quán)之上再設(shè)用益物權(quán)，違反物權(quán)法中一物一權(quán)原則的基本理論。隨著物權(quán)利用多元化的需求，比較法上對(duì)一物一權(quán)原則已有了實(shí)質(zhì)性突破。德國地上權(quán)之上可設(shè)置次級(jí)權(quán)利的理論就是明證。在德國，土地所有權(quán)人在設(shè)立次級(jí)權(quán)利地上權(quán)之后，該地上權(quán)人，便可與其他人約定設(shè)立次級(jí)權(quán)利，該次級(jí)權(quán)利被命名為次地上權(quán)。雖然該次地上權(quán)的權(quán)限不可超過地上權(quán)的權(quán)限，但是我國宅基地使用權(quán)是存續(xù)期限相當(dāng)長的權(quán)利，在其上設(shè)置次級(jí)宅基地使用權(quán)，并不存在制度障礙。筆者亦贊成此種觀點(diǎn)，但是礙于《民法典》第116條對(duì)《物權(quán)法》第5條之物權(quán)法定原則的延續(xù)，導(dǎo)致次級(jí)宅基地使用權(quán)難以被上升為物權(quán)。綜上所述，在物權(quán)法定原則未緩和或次級(jí)宅基地使用權(quán)未能明定為物權(quán)的前提下，宅基地使用權(quán)之上分離出物權(quán)性子權(quán)利的方式，因違反物權(quán)法定原則這一物權(quán)法強(qiáng)制性規(guī)定而無用武之地。

(四)四川崇州模式：宅基地使用權(quán)讓渡部分債權(quán)性權(quán)利

四川崇州通過放活宅基地(農(nóng)房)的租賃來實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，即采取宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和租賃權(quán)的分置路徑。當(dāng)社會(huì)主體一次性支付不低于5年的租金時(shí)，政府部門便可為社會(huì)主體辦理土地使用權(quán)證，此證名稱為宅基地(農(nóng)房)租賃使用權(quán)證，且集體所有權(quán)收益要一定程度上超過宅基地流轉(zhuǎn)收益的二十分之一。同時(shí)，政府部門也會(huì)向農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)證，來表明農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的享有。此種模式中社會(huì)主體僅僅在租賃期間內(nèi)獲得這一債權(quán)性子權(quán)利，該宅基地租賃權(quán)的最長期限嚴(yán)格遵循《民法典物權(quán)編》中租賃合同最長期限為20年的規(guī)定。大理市、德清市也采取了轉(zhuǎn)讓宅基地(農(nóng)房)租賃權(quán)來盤活宅基地使用權(quán)的模式。

四川崇州模式的優(yōu)勢(shì)在于通過允許宅基地及其上農(nóng)房租賃，能夠保證農(nóng)民不失地的前提下，適度放活宅基地使用權(quán)。但是因該權(quán)利只是具有相對(duì)性且存續(xù)期限較短的債權(quán)性權(quán)利，不具有絕對(duì)性且存續(xù)期限較長的物權(quán)性權(quán)利的穩(wěn)定性。故與前三種模式相比，社會(huì)主體無法獲得可對(duì)抗任意第三人且存續(xù)期限較長的物權(quán)性權(quán)利，其參與盤活宅基地的熱情較低，從而導(dǎo)致宅基地市場的活力無法充分激發(fā)，農(nóng)戶通過此種方式獲得的財(cái)產(chǎn)收益也是有限的。北京市采取了由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一整合、出租的方式可資借鑒，通過集體的力量提升了農(nóng)村農(nóng)房的市場化程度。四川崇州模式不失為盤活宅基地使用權(quán)較為穩(wěn)妥的方式，在理論界無爭議。且在實(shí)踐中，無論是否是試點(diǎn)改革地區(qū)，宅基地及其上農(nóng)房出租的現(xiàn)象都是普遍存在的，尤其是在大城市周邊的農(nóng)村和具有旅游區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)。國家層面的法律和政策文件也未曾限制或禁止過宅基地使用權(quán)及其上農(nóng)房的租賃。

在宅基地及其農(nóng)房之上一體設(shè)立租賃權(quán)的盤活方式在學(xué)界無爭議，部分學(xué)者主張通過設(shè)立宅基地法定租賃權(quán)來盤活閑置宅基地，法定租賃權(quán)可突破租賃合同中租賃期限最長為20年的限制，從而延長了租賃宅基地的期限。該制度在宅基地上農(nóng)房的買賣、抵押及繼承中具有特別的意義，即社會(huì)主體獲得宅基地上的農(nóng)房所有權(quán)之后，因其不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，其不可獲得宅基地使用權(quán)，但是其可獲得法定租賃權(quán)，即獲得一定期限內(nèi)有償使用宅基地的權(quán)利。筆者對(duì)宅基地及其上農(nóng)房的一體租賃不存在疑問，但是對(duì)宅基地的單獨(dú)租賃存疑。雖有學(xué)者主張我國可采取“房地分離原則”來破解這一難題。但是《民法典》第352、356、357、397、398、417、418條基本照搬了《物權(quán)法》第142、146、147、182、183、200、201條的相關(guān)規(guī)定，再次明確了房地一體原則為我國物權(quán)法的基本原則。雖有學(xué)者主張《物權(quán)法》僅僅明文規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)的房地一體原則，該原則不具有普適性，不可適用于宅基地使用權(quán)。但是有學(xué)者正確地指出，兩者都是反映著土地與建筑物之間相似的物權(quán)利用關(guān)系，宅基地使用權(quán)可類推適用建設(shè)用地使用權(quán)的房地一體原則。筆者認(rèn)為，建筑物所有權(quán)的取得應(yīng)有適法的土地權(quán)源，在房地一體原則下，該權(quán)源可為土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，但不可為宅基地租賃權(quán)。大理市的宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐便考慮到了這一點(diǎn)，即宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)出租，必須是建筑物和宅基地一體出租。通過設(shè)立宅基地法定租賃權(quán)的方式，來保有農(nóng)房所有權(quán)也與房地一體原則相悖，會(huì)造成小產(chǎn)權(quán)房的合法化，取得宅基地租賃權(quán)建造農(nóng)房，是不能依租賃權(quán)而取得農(nóng)房所有權(quán)的。綜上所述，宅基地租賃權(quán)的單獨(dú)設(shè)立，因突破房地一體原則無實(shí)踐意義；而宅基地及其上農(nóng)房一體租賃在實(shí)踐中大有可為。筆者認(rèn)為，基于房地一體原則將宅基地和農(nóng)房一體設(shè)立租賃權(quán)與在農(nóng)房上設(shè)立租賃權(quán)并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，此處的三權(quán)可完全表達(dá)為宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房租賃權(quán)。

三、民法典新模式：農(nóng)房居住權(quán)的引入

(一)居住權(quán)入典與宅基地“三權(quán)分置”

《民法典》物權(quán)編專章規(guī)定了居住權(quán)制度。所謂居住權(quán)，即以居住為目的，而占有、使用他人的住房及其附屬設(shè)施的權(quán)利。在宅基地改革中引入居住權(quán)制度，將改革著力點(diǎn)放置于農(nóng)房居住權(quán)之上來虛化宅基地使用權(quán)。最終通過宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房居住權(quán)的分置路徑來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，不失為一條可供選擇的進(jìn)路。有學(xué)者在探索居住權(quán)中國化的過程中，正確地指出了居住權(quán)制度可助力宅基地制度改革，并對(duì)居住權(quán)該如何引入改革之中才能達(dá)到政策目標(biāo)進(jìn)行了初步摸索。筆者贊同此種設(shè)想，并認(rèn)為應(yīng)具體構(gòu)造這一模式。具體來講：原宅基地所有權(quán)和原宅基地使用權(quán)保持不變，即農(nóng)村集體享有所有權(quán)，農(nóng)民基于其特定身份享有宅基地使用權(quán)。關(guān)于政策文件中所提到的宅基地資格權(quán)，由上文可知，沒有單獨(dú)列明的必要。關(guān)于農(nóng)房居住權(quán)，若宅基地上存在農(nóng)房，則可采取設(shè)立農(nóng)房居住權(quán)的方式。允許農(nóng)戶與社會(huì)主體簽訂農(nóng)房居住權(quán)協(xié)議，農(nóng)戶讓渡這一物權(quán)性居住權(quán)并獲得相應(yīng)價(jià)款，社會(huì)主體獲得農(nóng)房居住權(quán)并交付相應(yīng)價(jià)款。社會(huì)主體享有的權(quán)利屆滿后，農(nóng)房重新歸還至農(nóng)民手中。若宅基地上不存在農(nóng)房，可以采取合作建房的方式。允許農(nóng)戶與社會(huì)主體簽訂共建共享協(xié)議，農(nóng)戶一方提供宅基地，社會(huì)主體提供資金并建設(shè)。建成之后，社會(huì)主體僅僅享有農(nóng)房的居住權(quán)，宅基地使用權(quán)及其上房屋所有權(quán)仍歸屬于農(nóng)民。居住權(quán)權(quán)利期限屆滿后，地及農(nóng)房完滿回歸到農(nóng)民手中。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可收取一定比例的宅基地流轉(zhuǎn)收益金。為了提高農(nóng)房的利用效率，根據(jù)《民法典》第367條居住權(quán)合同的當(dāng)事人可為法人和非法人組織的規(guī)定，下文詳述。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可作為農(nóng)房居住權(quán)的設(shè)立主體，對(duì)農(nóng)房居住權(quán)的設(shè)立進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

(二)農(nóng)房居住權(quán)的基本構(gòu)造

1.農(nóng)房居住權(quán)的主體。首先，設(shè)立農(nóng)房居住權(quán)的雙方主體均可為法人和非法人組織?！睹穹ǖ洹?67條規(guī)定，居住權(quán)合同的條款應(yīng)包括當(dāng)事人姓名或者名稱和住所，可知設(shè)立農(nóng)房居住權(quán)合同的雙方主體包括法人和非法人組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過設(shè)立居住權(quán)的方式，對(duì)宅基地及農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)籌整合。居住權(quán)人同樣可以為法人與非法人組織，只要滿足以居住為目的，居住權(quán)人便可通過設(shè)立酒店式公寓、民宿等方式經(jīng)營其享有的居住權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)居住權(quán)這一用益物權(quán)的收益權(quán)能。其次，居住權(quán)人的其他家庭成員也應(yīng)享有居住權(quán)。原因如下：第一，從生活實(shí)際出發(fā)，居住權(quán)人普遍都是與家庭成員共同居住房屋。第二，從比較法考察，羅馬法上已將權(quán)利人的范圍擴(kuò)至配偶、近親屬、客人和奴隸，且《法國民法典》第632條、《德國民法典》第1093條第2款、《瑞士民法典》第777條第2款、《意大利民法典》第1022條也肯定了居住權(quán)人可接納實(shí)際居住人共同居住。同時(shí)筆者認(rèn)為，從解釋論出發(fā)可類推適用《民法典》732條租賃權(quán)法定讓與的規(guī)定。在租賃期滿之前，承租人先于其共同居住人離世，其共同居住人不受承租人是否在世的影響，于租賃期限內(nèi)繼續(xù)居住于該房屋之中，即當(dāng)居住權(quán)人死亡時(shí)，居住權(quán)人的其他家庭成員可基于居住權(quán)合同概括承受該居住權(quán)。此種類推適用能夠提高設(shè)有固定期限的居住權(quán)的穩(wěn)定性，因?yàn)榫幼?quán)人的死亡時(shí)間難以預(yù)測，而居住權(quán)的其他家庭成員往往老少皆有，大概率能夠保障居住權(quán)的穩(wěn)定存續(xù)。居住權(quán)的其他家庭成員享有居住權(quán)后，能夠使居住權(quán)的存續(xù)期限達(dá)到居住權(quán)合同期限屆滿之日的效果。故肯認(rèn)其他實(shí)際居住人的地位，能夠提升農(nóng)房居住權(quán)制度的穩(wěn)定性，從而達(dá)到農(nóng)房居住權(quán)的存續(xù)年限即為該權(quán)利應(yīng)有存續(xù)期限的效果。

2.農(nóng)房居住權(quán)的客體?！睹穹ǖ洹返?66條明確將居住權(quán)的客體限定為以滿足生活居住需要的住宅，基于文義解釋，只要以居住為目的，便可在住宅之上設(shè)立居住權(quán)。社會(huì)主體以居住為目的，與農(nóng)戶達(dá)成居住權(quán)協(xié)議并登記取得居住權(quán)的方式是沒有疑問的。同時(shí)職工公寓、酒店式公寓、民宿等以滿足職工、旅客居住為目的的商業(yè)用房也可成為農(nóng)房居住權(quán)的客體。例如：城鎮(zhèn)居民赴農(nóng)村休閑娛樂的現(xiàn)象較為普遍，工作日在嘈雜的城市中奮斗，工作之余前往鄉(xiāng)村享受寂靜的田園生活已成為很多上班族的追求。若此時(shí)采用分時(shí)度假的居住權(quán)模式，讓城鎮(zhèn)居民享有特定時(shí)段的居住權(quán)，既能為鄉(xiāng)村居民謀福利，又能為城鎮(zhèn)居民帶來不同的生活體驗(yàn)。雖然居住權(quán)的客體為住宅，即宅基地不能成為居住權(quán)的客體，但不妨礙農(nóng)民與社會(huì)主體以居住為目的而簽訂合作建房的協(xié)議，來盤活宅基地。德國《住宅所有權(quán)法》中因建筑物造價(jià)補(bǔ)貼而享有居住權(quán)的模式，可資借鑒。

3.農(nóng)房居住權(quán)的權(quán)能?！睹穹ǖ洹返?66條將居住權(quán)的權(quán)能限定為占有和使用，此處的使用應(yīng)根據(jù)農(nóng)房的性質(zhì)和用途進(jìn)行，使用方法不可超出農(nóng)房的實(shí)際用途。不包括收益權(quán)能是值得商榷的，從體系解釋就能否定這一點(diǎn)，根據(jù)《民法典》第369條可知，在當(dāng)事人另有約定時(shí)，農(nóng)房居住權(quán)人可以出租房屋獲取租金，即承認(rèn)了農(nóng)房居住權(quán)的收益權(quán)能。如上文所述，分時(shí)度假酒店和民宿便有廣闊的收益空間。關(guān)于農(nóng)房居住權(quán)的抵押，《民法典》并未禁止居住權(quán)的抵押，筆者認(rèn)為采用對(duì)宅基地居住權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制管理的方式，通過收取農(nóng)房的租金，用租金來補(bǔ)償債務(wù)，具有可操作性。同時(shí)，對(duì)宅基地和農(nóng)房的抵押，也可采用強(qiáng)制管制的方式，通過在農(nóng)房上設(shè)立居住權(quán)，用收益來補(bǔ)償債務(wù)。關(guān)于農(nóng)房居住權(quán)的轉(zhuǎn)讓，《民法典》第366條未規(guī)定居住權(quán)的權(quán)能包括處分權(quán)能且《民法典》第369條明文規(guī)定了居住權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性。而禁止居住權(quán)的轉(zhuǎn)讓，則無法實(shí)現(xiàn)居住權(quán)的交換價(jià)值，不利于統(tǒng)一居住權(quán)市場的建立。故為了緩解居住權(quán)不可轉(zhuǎn)讓所帶來的負(fù)面效應(yīng)，羅馬法用益權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，而用益權(quán)的行使可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定可資借鑒。我國可采取居住權(quán)的行使可以轉(zhuǎn)讓的思路，行使人可基于合同關(guān)系在事實(shí)層面行使農(nóng)房居住權(quán)并取得收益。

(三)農(nóng)房居住權(quán)引入的意義

由上文可知，在浙江義烏模式、貴州湄潭模式和四川瀘州模式不具有可行性的前提下，在《民法典》實(shí)施之前，農(nóng)民只能通過四川崇州模式，采設(shè)立宅基地和農(nóng)房租賃權(quán)的方式來盤活宅基地。但是農(nóng)房租賃權(quán)為債權(quán)，其權(quán)利穩(wěn)定性差且權(quán)利期限短。而在《民法典》實(shí)施之后，在保留用農(nóng)房租賃權(quán)盤活宅基地的基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以通過設(shè)立農(nóng)房居住權(quán)來盤活宅基地，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。農(nóng)房居住權(quán)的引入具有特別的優(yōu)勢(shì)：

第一，農(nóng)房居住權(quán)為用益物權(quán)，其權(quán)利效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于農(nóng)房租賃債權(quán)。具體來講：首先，農(nóng)房居住權(quán)人可較為自由的支配農(nóng)房，只要不明顯違反法律規(guī)定，均可任意使用農(nóng)房。而租賃權(quán)對(duì)農(nóng)房的使用權(quán)能是有限的。其次，農(nóng)房居住權(quán)為絕對(duì)權(quán)，通過登記可對(duì)抗任意第三人。而農(nóng)房租賃權(quán)是相對(duì)權(quán)，僅可適用買賣不破租賃的規(guī)定。最后，農(nóng)房居住權(quán)的存續(xù)期限較長，而農(nóng)房租賃權(quán)的存續(xù)期限受租賃合同最長期限二十年的限制。

第二，對(duì)農(nóng)民來講，其既可以獲得一筆可觀的經(jīng)濟(jì)收益，又能保有宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)，從而達(dá)到政策盤活農(nóng)村宅基地且農(nóng)民不失去宅基地保障的目標(biāo)。因農(nóng)房居住權(quán)權(quán)利效力強(qiáng)，故農(nóng)房居住權(quán)相較于農(nóng)房租賃權(quán)而言，經(jīng)濟(jì)價(jià)值高且社會(huì)主體投資農(nóng)房的積極性也大幅提高，使得農(nóng)民在為社會(huì)主體設(shè)立農(nóng)房居住權(quán)的過程中能獲得可觀的收益。因流轉(zhuǎn)的為農(nóng)房居住權(quán)，不會(huì)損害農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。同時(shí)，居住權(quán)分時(shí)度假的功能，在鄉(xiāng)村中也會(huì)被展現(xiàn)的淋漓盡致。當(dāng)前的大眾旅游方式正在從景點(diǎn)觀光游向深度休閑游轉(zhuǎn)變，居住權(quán)制度能為消費(fèi)者深度體驗(yàn)提供一條可供選擇的路徑。此種方式不僅能夠盤活農(nóng)房，還能夠拉動(dòng)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)收入的增長，可大幅提高村集體和農(nóng)民的收益。

第三，對(duì)社會(huì)主體來講，其可以獲得具有穩(wěn)定預(yù)期的居住權(quán)。居住權(quán)作為物權(quán)，能夠登記，從而達(dá)到對(duì)抗第三人的目的，以及該權(quán)利存續(xù)期限較長，能夠使權(quán)利人長期保有該農(nóng)房居住權(quán)。進(jìn)一步講，獲得農(nóng)村農(nóng)房居住權(quán)的成本相較于購買城市商品房或獲得商品房居住權(quán)而言也普遍偏低，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)主體的“住有所居”。部分中低收入人群通過相對(duì)低價(jià)而獲得城中村或近郊的農(nóng)房居住權(quán)，來滿足其居住和長期使用的目的，有利于合理分擔(dān)國家住房保障壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障民生。同時(shí)，將居住權(quán)引入宅基地“三權(quán)分置”改革當(dāng)中可為我國農(nóng)村廣泛存在的小產(chǎn)權(quán)房問題提供破解之道。目前社會(huì)主體無法獲得小產(chǎn)權(quán)房所有權(quán)的原因是基于房地一體原則，其無法獲得正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源，故無法取得房屋所有權(quán)。但是若賦予小產(chǎn)權(quán)房購房者一個(gè)較長期限的居住權(quán)，不失為一種較好的變通方式。此種方式既能夠保證其穩(wěn)定的居住預(yù)期，還能夠保證房產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

四、宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)及其克服

(一)如何實(shí)現(xiàn)宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)價(jià)值的平衡

通過梳理宅基地制度變革的歷史脈絡(luò)，我們不難發(fā)現(xiàn)，此輪改革不可突破的底線就是維系宅基地的社會(huì)保障功能。兩權(quán)分離的宅基地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，已然不符合當(dāng)今經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。在高速發(fā)展的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，在土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐漸提升的背景下，宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的激活逐步被提上日程。但是目前農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全，大部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民仍被社會(huì)保障體系排除在外。農(nóng)村集體為農(nóng)民分配土地，仍是對(duì)農(nóng)民重要的保障措施。故對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的激活，不能僅著眼于資產(chǎn)功能，而忽略了該制度一以貫之所堅(jiān)持的保障功能。宅基地使用權(quán)作為相當(dāng)所有權(quán)，具有無償取得、無期限使用的特征。其正當(dāng)性基礎(chǔ)正是來源于農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。集體成員作為集體的一員，依此邏輯理應(yīng)享有這份特權(quán)。因宅基地的身份屬性仍承載著維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和保障農(nóng)民基本生活的重要功能，故宅基地的社會(huì)保障屬性仍應(yīng)被定義為宅基地的成員專屬性。浙江義烏模式將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體突破了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的做法以及貴州湄潭模式將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)之后流轉(zhuǎn)的做法，違反了土地為農(nóng)民集體所有的內(nèi)在邏輯，會(huì)使得農(nóng)民徹底放棄宅基地，斬?cái)噢r(nóng)民與集體之間的聯(lián)系。這兩種方式違背了我國現(xiàn)行土地權(quán)利體系的整體邏輯，會(huì)架空集體的土地所有權(quán)。此輪改革應(yīng)堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的身份專屬性，無論是出于夯實(shí)宅基地的集體所有權(quán)還是出于延續(xù)宅基地的社會(huì)保障功能都不應(yīng)超出宅基地使用權(quán)以本集體農(nóng)民為流轉(zhuǎn)主體的界限。

當(dāng)然，也應(yīng)防止過分注重宅基地社會(huì)保障功能的維系而導(dǎo)致宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值發(fā)揮不足。僅僅依靠四川崇州模式的債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不能充分調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)主體參與流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的積極性，也不會(huì)使農(nóng)民取得可觀的財(cái)產(chǎn)收益。由上文可知，農(nóng)房及宅基地租賃權(quán)受租賃合同最長期限為20年的限制，期限較短，且債權(quán)作為相對(duì)權(quán)，其穩(wěn)定性較低，不能滿足社會(huì)主體對(duì)農(nóng)房長期而穩(wěn)定的居住預(yù)期，故社會(huì)主體參與盤活農(nóng)房的熱情較低。面對(duì)大量農(nóng)房閑置的現(xiàn)狀，供大于需必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)房債權(quán)性流轉(zhuǎn)的價(jià)格較低，不利于宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的激活。只有引入存續(xù)期限長且權(quán)利效力強(qiáng)的物權(quán)來盤活閑置宅基地和農(nóng)房，才能激活宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在《民法典》專章規(guī)定居住權(quán)的背景下，引入居住權(quán)這一用益物權(quán)來間接實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的物權(quán)流轉(zhuǎn)不失為一個(gè)較好的選擇，社會(huì)主體獲得這一存續(xù)期限長且可通過登記獲得對(duì)世效力的物權(quán)性權(quán)利，能夠滿足其穩(wěn)定的居住預(yù)期。其盤活農(nóng)房的積極性提升，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)房價(jià)值顯著升高，進(jìn)而間接激活宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，提高農(nóng)民收益。居住權(quán)模式引入之后，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式將與城市國有土地流轉(zhuǎn)模式一樣，采取物權(quán)流轉(zhuǎn)和債權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合的模式進(jìn)行。

(二)如何規(guī)避宅基地大量流失及侵蝕耕地的風(fēng)險(xiǎn)

宅基地流轉(zhuǎn)市場的建立必然會(huì)導(dǎo)致宅基地價(jià)格的上漲，理性的農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，會(huì)違法占地或者擴(kuò)建房屋，而社會(huì)主體也會(huì)趁機(jī)下鄉(xiāng)圈地、炒地，這勢(shì)必增加農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定性，造成宅基地大肆擴(kuò)張，違背宅基地節(jié)約集約利用的理念，不利于村落的合理布局，也不利于耕地資源的保護(hù)。農(nóng)村集體土地不僅要保障廣大農(nóng)民有房住，還要保障中國14億人口有飯吃。只有維持宅基地總量的相對(duì)不變，才能落實(shí)“居者有其屋”的要求；只有確保18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，才能保證中國人民的糧食安全問題。故宅基地“三權(quán)分置”改革不應(yīng)大步闊進(jìn)，應(yīng)把握好財(cái)產(chǎn)屬性釋放的度，從而避免宅基地釋放的紅利過多，導(dǎo)致少量急功近利分子鋌而走險(xiǎn)。浙江義烏模式將宅基地流轉(zhuǎn)主體突破了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的限制，必然會(huì)導(dǎo)致宅基地?zé)o序擴(kuò)張以及侵蝕耕地現(xiàn)象的發(fā)生。而貴州湄潭模式中權(quán)利轉(zhuǎn)化后轉(zhuǎn)讓的方式，無疑會(huì)導(dǎo)致宅基地大量流失，進(jìn)而侵蝕耕地。我國目前推行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，僅僅將能夠入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定于存量建設(shè)用地上，而不是大開宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)權(quán)入市的通道。改革采取此種方式正是為了防止農(nóng)村集體或農(nóng)民利欲熏心后將大量宅基地轉(zhuǎn)化后入市流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國任何單位和個(gè)人申請(qǐng)建設(shè)用地的主要方式仍應(yīng)為申請(qǐng)國有土地，宅基地使用權(quán)不加以嚴(yán)格限制的轉(zhuǎn)權(quán)入市，必然會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地與宅基地的結(jié)構(gòu)化矛盾，使得宅基地越來越少，直到剩余的宅基地?zé)o法滿足農(nóng)民基本的居住保障。而無宅基地保障的農(nóng)民，只能通過侵占耕地建造房屋，從而造成耕地資源的減少。引入《民法典》之居住權(quán)制度能夠防止宅基地減少、減緩耕地占用。農(nóng)房居住權(quán)登記的前提是農(nóng)房所有權(quán)登記，而根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第19條可知，房屋所有權(quán)的初始登記需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。故采取居住權(quán)制度來盤活農(nóng)村宅基地，能夠人為增加社會(huì)主體與農(nóng)民濫占濫用土地的難度，即農(nóng)房進(jìn)行物權(quán)性流轉(zhuǎn)須以存在合法登記的農(nóng)房為前提，此種流轉(zhuǎn)方式有利于農(nóng)村土地資源的保護(hù)。

(三)如何協(xié)調(diào)宅基地改革與物權(quán)法基本原則的關(guān)系

我國繼受了德國潘德克頓的立法體例，該體例以物債二分為指導(dǎo)。在民法典編纂的過程中，我國為了維護(hù)德國潘德克頓物債二分的體系，于《民法典》第116條以原文繼受的方式沿襲了《物權(quán)法》第5條確立的物權(quán)法定原則，可見中國民法對(duì)該原則的堅(jiān)守。該制度通過對(duì)物權(quán)的公示，使物權(quán)產(chǎn)生對(duì)世效力，保證了物權(quán)人和交易相對(duì)人穩(wěn)定的預(yù)期。對(duì)宅基地制度的物權(quán)盤活，應(yīng)從法律中尋找設(shè)立用益物權(quán)的依據(jù)。一般來講，在物權(quán)法定中，種類法定相較于內(nèi)容法定等其他方面法定更為嚴(yán)格，當(dāng)事人所創(chuàng)設(shè)物權(quán)的種類必須要有法律依據(jù)。雖然《民法典》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)之上可以設(shè)立次級(jí)物權(quán)性子權(quán)利土地經(jīng)營權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過讓渡出物權(quán)性子權(quán)利的方式盤活。但是《民法典》并未建立土地使用權(quán)次級(jí)物權(quán)性子權(quán)利的體系，即四川瀘縣模式中宅基地使用權(quán)之上設(shè)立的次級(jí)宅基地使用權(quán)，因未被法律明文規(guī)定為物權(quán)，基于物權(quán)種類法定，其不能夠上升為物權(quán)，只能作為債權(quán)。通過立法論，將次級(jí)宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的類型寫入法律當(dāng)中，無疑可以實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的物權(quán)化。但是此輪改革并非推翻現(xiàn)行法律而另起爐灶，解釋論總比立法論更切合實(shí)際。故通過引入民法典物權(quán)編用益物權(quán)分編之居住權(quán)來盤活宅基地不失為一種較好的選擇，通過盤活宅基地上之農(nóng)房來達(dá)到間接盤活宅基地的效果。

在德國物權(quán)法上，土地所有權(quán)和建筑物所有權(quán)并非必然歸屬于同一人，地上權(quán)可為建筑物所有權(quán)提供適法的土地權(quán)源。因我國土地所有權(quán)歸國家和集體所有具有凝固性，為了提高土地利用的安全和效率，我國建立了土地使用權(quán)制度，并采取了與德國相類似的模式，即建設(shè)用地使用權(quán)可為建筑物所有權(quán)提供適法的土地權(quán)源，建筑物所有權(quán)人總是與建設(shè)用地使用權(quán)人相一致。房屋所有權(quán)人流轉(zhuǎn)房屋時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)，反之亦然。因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)作為物權(quán)能夠通過登記產(chǎn)生對(duì)世效力，穩(wěn)定性強(qiáng)。而土地租賃權(quán)作為債權(quán)，受租賃權(quán)20年最長期限的限制，且僅可對(duì)抗合同相對(duì)人，雖可適用買賣不破租賃的規(guī)定，但是其穩(wěn)定性仍然偏弱，有悖于建筑物所有者安全穩(wěn)定的預(yù)期。故從《物權(quán)法》到《民法典》物權(quán)編，我國一直堅(jiān)持房地一體原則。由上文可知，《民法典》規(guī)定的建筑物使用權(quán)的房地一體原則可類推適用到宅基地使用權(quán)，同時(shí)2015年《兩權(quán)抵押試點(diǎn)意見》指出了農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的一體抵押，2018年中央一號(hào)文件也指出了宅基地使用權(quán)應(yīng)采房地一體登記的形式，故房地一體原則可類推適用到宅基地使用權(quán)領(lǐng)域。農(nóng)房所有權(quán)取得適法的土地權(quán)源可以為農(nóng)村土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，不可為宅基地租賃權(quán)。因此房地一體租賃具有可行性，通過設(shè)立法定租賃權(quán)為農(nóng)房所有權(quán)尋找適法土地權(quán)源的方式無理論和實(shí)踐意義。

結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”改革是一個(gè)漸進(jìn)式的過程，不能一蹴而就。如何有效平衡宅基地的保障功能與財(cái)產(chǎn)價(jià)值，如何巧妙規(guī)避宅基地大量流失和侵蝕耕地的風(fēng)險(xiǎn)，如何充分協(xié)調(diào)宅基地制度改革與物權(quán)法基本原則的關(guān)系都是在對(duì)改革路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，需要審慎考慮的問題。直接在宅基地上做文章是未來可供選擇的路徑，具體來講：宅基地使用權(quán)的直接流轉(zhuǎn)及權(quán)利轉(zhuǎn)化后流轉(zhuǎn)的方式，與土地為農(nóng)民集體所有的內(nèi)在邏輯的沖突終會(huì)在城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)時(shí)消解。宅基地使用權(quán)之上設(shè)立次級(jí)宅基地使用權(quán)的方式也會(huì)隨著該次級(jí)權(quán)利的法定而合法化。但是在當(dāng)前城鄉(xiāng)交融及民法典實(shí)施的背景下，從宅基地上之農(nóng)房做文章，借農(nóng)房來適度放活宅基地，不失為一項(xiàng)明智的選擇。因?yàn)樵诜康匾惑w原則下，通過對(duì)農(nóng)房的直接盤活，可間接實(shí)現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)的目標(biāo)。此處的“三權(quán)”應(yīng)表達(dá)為宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房居住權(quán)(租賃權(quán))，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)房物權(quán)性流轉(zhuǎn)及債權(quán)性流轉(zhuǎn)的雙軌制。