張堅(jiān) 吳蕾

（海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

一、基本概念界定

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位

機(jī)關(guān)事業(yè)單位是機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱。具體包括：

（1）機(jī)關(guān)單位指國(guó)家機(jī)關(guān)，即國(guó)家為行使其職能而設(shè)立的各種機(jī)構(gòu)，是專司國(guó)家權(quán)力和國(guó)家管理職能的組織，包括中央和地方各級(jí)組織。作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，機(jī)關(guān)單位包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍隊(duì)中的各級(jí)機(jī)關(guān)。

（2）事業(yè)單位指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)舉辦，受國(guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、主要提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)公共組織。事業(yè)單位接受政府領(lǐng)導(dǎo)，其表現(xiàn)形式為組織或機(jī)構(gòu)的法人實(shí)體。

（二）公職人員與編外人員

公職人員是指依法履行公共職務(wù)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、相關(guān)公職部門、機(jī)構(gòu)的工作人員。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公共服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展，相關(guān)公職部門、機(jī)構(gòu)承擔(dān)的管理和服務(wù)職能也越來(lái)越多。然而與日益增長(zhǎng)的業(yè)務(wù)職能相對(duì)的是，國(guó)家對(duì)于公職人員多采用編制管理辦法，而相應(yīng)的編制卻沒(méi)有成比例地增加。這就導(dǎo)致各單位、部門為滿足其發(fā)展需要，開(kāi)始大量聘用“編外人員”。

“編外人員”僅相對(duì)于“編內(nèi)人員”而言，是指在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，不能入編的人員被聘用。這些人員享受不到入編人員所應(yīng)有的待遇和福利，如同“打零工”，這樣的人員就叫“編外人員”。由于編外人員存在結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大等特點(diǎn)，導(dǎo)致對(duì)于編外人員的管理難度亦成倍地增加，甚至嚴(yán)重影響到了本部門的工作效率。

規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員管理，既是貫徹落實(shí)勞動(dòng)法的要求，也是保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位和“編外人員”雙方合法權(quán)益的需要，對(duì)于提高行政效能、提升政府形象、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

二、調(diào)研基本情況

（一）調(diào)研過(guò)程

1.準(zhǔn)備階段

⑴由某市A區(qū)人力資源和社會(huì)保障局協(xié)助組織召開(kāi)調(diào)研專題會(huì)議，對(duì)調(diào)研工作作出全面部署，組織各部門單位配合，填寫(xiě)編外人員用工花名冊(cè)及調(diào)研數(shù)據(jù)匯總表，確保A區(qū)所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位均能提供編外人員用工花名冊(cè)及調(diào)研數(shù)據(jù)匯總表。

⑵成立調(diào)研團(tuán)隊(duì)，根據(jù)本次所需調(diào)研單位的編外人員用工基本信息，提前設(shè)計(jì)好機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)研數(shù)據(jù)編外人員用工花名冊(cè)。

2.調(diào)研實(shí)施階段

⑴數(shù)據(jù)收集與整理

通過(guò)對(duì)A區(qū)各機(jī)關(guān)事業(yè)單位數(shù)據(jù)收集，全面了解現(xiàn)階段各單位編外人員用工預(yù)算、人員結(jié)構(gòu)及基本情況進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理，錄入電子版信息匯總、分類。

⑵意見(jiàn)征詢抽樣走訪

通過(guò)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位及被聘用編外人員進(jìn)行意見(jiàn)征詢采樣，充分了解目前事業(yè)單位現(xiàn)階段編外人員用工存在的問(wèn)題、原因分析、對(duì)策及建議等。收集用工單位及編外被聘用人員的意見(jiàn)及時(shí)反饋。

⑶用人單位座談會(huì)

現(xiàn)階段編外人員用工需求量大或具有代表性的機(jī)關(guān)單位進(jìn)行座談會(huì)，了解單位編外人員用工的真實(shí)情況與困難。座談會(huì)邀請(qǐng)區(qū)人民法院、區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、區(qū)教育局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)城管局、區(qū)司法局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)征收局、B街道辦、區(qū)C鎮(zhèn)政府、區(qū)婦幼保健院、區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)共12家單位。

3.調(diào)研報(bào)告撰寫(xiě)階段

基于數(shù)據(jù)和資料，生成調(diào)研報(bào)告提綱。提綱確認(rèn)后，結(jié)合A區(qū)各機(jī)關(guān)事業(yè)編外人員用工現(xiàn)狀及問(wèn)題、聘用財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況等，提出A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員合理化用工和方針政策。

（二）調(diào)研概述

本次調(diào)研針對(duì)2016年某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工情況進(jìn)行，A區(qū)共參與調(diào)研136個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，其中事業(yè)單位76個(gè)，政府行政機(jī)關(guān)60個(gè)（按照2015年截止的事業(yè)單位分類改革劃分），同時(shí)存在空編數(shù)與編外人員的單位有43家。

調(diào)研單位中無(wú)聘任編外人員（或者沒(méi)有填寫(xiě)編外人員的）21個(gè)單位，在聘有編外人員的115個(gè)調(diào)研單位中，102個(gè)單位的編外人員大于1的。

調(diào)研單位的核定編制總數(shù)4441人，編外人員數(shù)2384人，編外人員率53.68%（編外人員與核定編制總數(shù)之比）。部分單位，尤其是政府機(jī)關(guān)的編外人員率超標(biāo)嚴(yán)重，如B鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到219%，C鎮(zhèn)政府編外人員率達(dá)到205%，D鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到134%，F(xiàn)鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到117%。

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，A區(qū)每年為上述編外人員平均每人每月工資及福利支出3800元，每年支付的工資及福利資金總規(guī)模達(dá)8000萬(wàn)元人民幣。

三、調(diào)研具體內(nèi)容

（一）編外人員的數(shù)量結(jié)構(gòu)

調(diào)研中編外人員總數(shù)2384人，其中自聘人員1769人，政府購(gòu)買崗位（合同工）389人，政府購(gòu)買服務(wù)（勞務(wù)派遣人員）217人。

從分布情況上看，編外人員的用工主要集中在城市管理局、治安聯(lián)防大隊(duì)、衛(wèi)生系統(tǒng)及教育等系統(tǒng)。其中A區(qū)城市管理行政執(zhí)法局編外用人276人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的11.58%；A區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)編外用人216人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的9.06%；衛(wèi)生系統(tǒng)13家單位編外用人共計(jì)258人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的10.82%；教育系統(tǒng)30家單位編外用人共計(jì)790人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的33.14%。

（二）編外人員的年齡結(jié)構(gòu)

從年齡結(jié)構(gòu)上看，編外人員中年齡在35歲及以下有1582人，占總?cè)藬?shù)的66.36%；36至50歲（含50歲）657人，占總?cè)藬?shù)的27.56%；51歲及以上145人，占總?cè)藬?shù)的6.08%，詳見(jiàn)表1。

表1 編外人員年齡結(jié)構(gòu)

（三）編外人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)

從學(xué)歷結(jié)構(gòu)上看，編外人員中具有高中及以下學(xué)歷的共1283人，占總?cè)藬?shù)的53.81%；具有大專學(xué)歷共677人，占總數(shù)的28.4%；具有大學(xué)本科學(xué)歷的421人，占總?cè)藬?shù)的17.66%；具有碩士研究生及以上學(xué)歷的3人，占總數(shù)的0.13%，詳見(jiàn)表2。

表2 編外人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)

（四）編外人員的工資、福利結(jié)構(gòu)

由于工資收入數(shù)據(jù)相對(duì)敏感，本次調(diào)研中有429名編外工作人員未填寫(xiě)工資收入數(shù)據(jù)，其余人員雖填寫(xiě)了工資收入數(shù)據(jù)，但有的以金額表示，有的以工資級(jí)別表示，表示方式不統(tǒng)一，難以橫向比較衡量。但根據(jù)該省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2016年該省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資為6323元/月，本次調(diào)研填寫(xiě)工資金額人員中未有月工資高于上述金額者。

福利調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，未填寫(xiě)及填寫(xiě)無(wú)福利的人數(shù)為1441人，占總?cè)藬?shù)的60.44%。

（五）編外人員崗位結(jié)構(gòu)

本次調(diào)研中將編外人員從事崗位分為“工勤人員”（以下簡(jiǎn)稱“工勤”）、“專業(yè)技能人員”（以下簡(jiǎn)稱“專技”）、“行政辦事人員”（以下簡(jiǎn)稱“行政”）、“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員”（以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)”）四類。其中“工勤”人員618人，占總數(shù)25.92%；“專技”人員609人，占總數(shù)25.55%；“行政輔助”人員600人，占總數(shù)25.17%；“領(lǐng)導(dǎo)”人員5人，占總數(shù)0.21%；另有552人未填寫(xiě)崗位情況，無(wú)法進(jìn)行崗位統(tǒng)計(jì)歸類。

（六）關(guān)于編外人員服務(wù)時(shí)間

從編外人員進(jìn)入本單位服務(wù)時(shí)間角度來(lái)看，2384名編外人員中，有2181人近三年內(nèi)進(jìn)入現(xiàn)單位工作，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的91.48%；另有175人未注明進(jìn)入現(xiàn)單位時(shí)間。

（七）編外人員的日常工作時(shí)長(zhǎng)

從編外人員的每日工作時(shí)長(zhǎng)看，調(diào)研中共有72人日工作時(shí)長(zhǎng)超過(guò)8小時(shí)，主要為安保、巡防以及衛(wèi)生系統(tǒng)等工作人員，且據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上述崗位的日工作時(shí)長(zhǎng)與工資不存在正相關(guān)。

（八）編外人員的籍貫結(jié)構(gòu)

從編外人員的籍貫方面來(lái)看，在調(diào)研統(tǒng)計(jì)的2384人中，有43人未填寫(xiě)籍貫，非本省籍貫的有49人，其中1人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)崗位，23人從事專業(yè)技術(shù)崗位，從事專技崗位的人中有12人為教師。

（九）聘任編外人員的資金來(lái)源

136個(gè)被調(diào)研單位中，編外人員經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算81個(gè)單位（含部分列入）。經(jīng)費(fèi)由單位自籌解決的49個(gè)（不含部分經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算單位），有6個(gè)單位未列明其資金來(lái)源。

（十）聘用方式結(jié)構(gòu)方面

本次調(diào)研中編外人員總數(shù)2384人，其中單位自聘人員1578人，占總數(shù)的66.23%；政府購(gòu)買崗位（合同工）389人，占總數(shù)的16.31%；政府購(gòu)買服務(wù)（勞務(wù)派遣人員）217人，占總數(shù)的9.10%，其他形式200人，占總數(shù)的8.36%。

四、編外人員聘任存在的主要問(wèn)題

（一）管理不規(guī)范

1.聘用不規(guī)范

通過(guò)調(diào)研目前某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員存在聘用不規(guī)范的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在存在大比例單位自聘與其他形式聘任人員。尤其其他形式200人，占總數(shù)的8.36%，由于聘任名目繁多，無(wú)法統(tǒng)一歸類。

由此可見(jiàn)，某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員聘用方式混亂，有單位聘用、購(gòu)買崗位、購(gòu)買服務(wù)（勞務(wù)派遣）及其他等多種形式。其中單位聘用人員以及其他形式聘任人員，用人主體和人員身份不明確。進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，多為用人單位自行確定，多數(shù)未公開(kāi)招考，或者招考不透明，易造成權(quán)力濫用及社會(huì)不公，存在嚴(yán)重的爭(zhēng)議隱患。聘用資金來(lái)源不確定，造成福利待遇差距大，亦形成社會(huì)不公。

2.使用不規(guī)范

從調(diào)研的數(shù)據(jù)分析可以看出，A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編外人員使用不規(guī)范主要表現(xiàn)在：

（1）編外崗位數(shù)量設(shè)置不規(guī)范

據(jù)調(diào)研得知，A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位整體編外人員率過(guò)高，達(dá)到53.68%。有部分單位，尤其是政府機(jī)關(guān)，編外人員率超標(biāo)嚴(yán)重，如B鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到219%，C鎮(zhèn)政府編外人員率達(dá)到205%，D鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到134%，F(xiàn)鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到117%。

（2）崗位職責(zé)及工作內(nèi)容不規(guī)范，存在同崗不同規(guī)等現(xiàn)象

例如同樣作為“辦事員”崗位，有的承擔(dān)著護(hù)林員的職責(zé)，有的承擔(dān)著機(jī)房工人的職責(zé)。

（3）崗位薪酬不規(guī)范

存在勞動(dòng)強(qiáng)度與收入不成等比例等薪酬設(shè)計(jì)不合理的現(xiàn)象。如調(diào)研中共有72人日工作時(shí)長(zhǎng)超過(guò)8小時(shí)，主要為安保、巡防以及衛(wèi)生系統(tǒng)等工作人員，且據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上述崗位的日工作時(shí)長(zhǎng)與工資不存在正相關(guān)。

（4）勞動(dòng)合同簽訂及福利保障不規(guī)范

本次調(diào)研采取抽樣方式電話拜訪了52家調(diào)研對(duì)象單位，其中有效拜訪數(shù)33家（18家無(wú)法聯(lián)系，1家表示無(wú)編外人員）。就是否與編外人員簽訂勞動(dòng)合同、勞動(dòng)合同的簽約期限以及是否為編外人員購(gòu)買社保與公積金等問(wèn)題電話調(diào)查。

關(guān)于是否簽訂勞動(dòng)合同問(wèn)題，33家有效調(diào)研單位中，30家明確回答簽訂了勞動(dòng)合同，勞動(dòng)合同簽訂率達(dá)91%。3家單位明確回答未與編外人員簽訂勞動(dòng)合同。關(guān)于未簽訂勞動(dòng)合同的理由中，有兩家單位表示未簽合同原因?yàn)樵贤狡冢蚬ぷ鞣泵?，還未來(lái)得及簽訂新合同。1家單位表示村一級(jí)單位編外人員未簽合同。

關(guān)于勞動(dòng)合同的簽約期限問(wèn)題，33家被調(diào)研單位中，18家單位明確表示一年一簽，占調(diào)研總數(shù)的54.55%，5家單位表示三年一簽，2家單位表示兩年一簽，2個(gè)單位表示五年一簽，簽約期限最長(zhǎng)的為5年一簽。

關(guān)于是否為編外人員購(gòu)買保險(xiǎn)及公積金等問(wèn)題，同時(shí)為編外人員購(gòu)買社保和公積金的單位有19家，表示僅購(gòu)買社保的9家，部分購(gòu)買5家。編外人員參保率（部分購(gòu)買不計(jì)入）達(dá)84.85%。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看來(lái)，大部分用人單位都與編外人員簽訂了勞動(dòng)（勞務(wù)）合同并且購(gòu)買了社會(huì)保險(xiǎn)，但公積金部分購(gòu)買比率不高，這與《勞動(dòng)法》規(guī)定相悖。

A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位合同簽訂與福利保障不規(guī)范主要體現(xiàn)在：

第一，勞動(dòng)合同的隨意性較大

大多數(shù)單位使用編外員工時(shí)雖然都簽訂了用工合同，但合同簽訂不規(guī)范，如合同期限長(zhǎng)短不一，福利保障標(biāo)準(zhǔn)不一，權(quán)利義務(wù)不明確等，編外用工隨意性仍然很大。

第二，城鄉(xiāng)二元化差別較為突出

編外人員的合同簽約率和參保率，鄉(xiāng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)均大大低于平均水平。僅就調(diào)研情況而言，反映鄉(xiāng)村編外人員未參保或未全部參保比例較高。

（二）法律風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)

部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位并未與編外人員簽訂勞動(dòng)合同，或簽訂了勞動(dòng)合同但合同內(nèi)容、條款等參差不齊。尤其在新版《勞動(dòng)法》頒布實(shí)施后，對(duì)勞動(dòng)者的合法權(quán)益給予了更為全面的保護(hù)，對(duì)用人單位的約束力度進(jìn)一步加大，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位面臨著勞動(dòng)力成本攀升、勞動(dòng)糾紛風(fēng)險(xiǎn)加劇的嚴(yán)峻形勢(shì)。

（三）提升政府管理成本，影響政府形象

過(guò)量編外用工成為政府機(jī)構(gòu)人員膨脹的暗道。編外人員人數(shù)的不斷增加，不但嚴(yán)重破壞了政府對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制管理，削弱了政府通過(guò)編制對(duì)行政進(jìn)行管理和調(diào)控的效果，并且客觀上提升了政府的行政成本。

按照我國(guó)最新《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)條款和規(guī)定，“連續(xù)兩次訂立固定勞動(dòng)合同或連續(xù)工作滿十年的員工，用人單位需與其簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同?！?/p>

無(wú)固定期限勞動(dòng)合同是用人單位與勞動(dòng)者簽訂的一種無(wú)確定終止時(shí)間的勞動(dòng)合同，一旦簽訂這種形式的勞動(dòng)合同，除非勞動(dòng)者親自提出或用人單位的惡意行為，用人單位很難解除與勞動(dòng)者的雇傭關(guān)系。

調(diào)研中大多數(shù)聘用單位采取了與編外人員每年簽訂一次勞動(dòng)合同的方式，但90%以上編外用工人員已連續(xù)多年被聘用，乃至十年以上被聘用的人數(shù)也有186人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的7.8%，按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，這些人員就應(yīng)該與用人單位訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。

這種做法就使得一些因簽訂了無(wú)固定期限勞動(dòng)合同而長(zhǎng)期被聘用的編外人員變相成為了在編人員。若繼續(xù)按照法律規(guī)定實(shí)行這種用人方式，會(huì)使得固定長(zhǎng)期吃“財(cái)政飯”的人員規(guī)模更加龐大，給財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，加大了政府的行政成本。

五、調(diào)研結(jié)論

編外人員已成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才隊(duì)伍的重要組成部分，也為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的發(fā)展及社會(huì)的進(jìn)步作出了重要貢獻(xiàn)。某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員存在數(shù)量龐大、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大、綜合素質(zhì)不高、管理不規(guī)范等特點(diǎn)。進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員聘任的體系與制度，能夠?yàn)樯鐣?huì)提供更優(yōu)質(zhì)、更有效率的服務(wù)，就顯得尤為迫切。