王 健

（中南大學 法學院，長沙 410083）

一、問題的提出

隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，與之相適應的以社會保險為核心的社會保障體系也逐漸成形，為維持經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定做出了巨大貢獻。然而，目前存在大量的靈活就業(yè)人員和低收入者，被排斥在以事先繳費為基礎的社會保險和以公共稅收為基礎的社會救助之外，難以進入社會保障的覆蓋范圍。社會保障權(quán)作為被《世界人權(quán)宣言》和我國憲法確定①的一項基本人權(quán)，理應被每一個人廣泛享有。為進一步加強我國社會保障體系的建設，擴大社會保障的覆蓋范圍，反對社會排斥以及促進社會融合，增加制度的公平性［1］，2017 年 10 月 18 日，黨的十九大報告明確提出全面實施以社會保險全覆蓋和精確管理的全民參保計劃（參見表1）。截至2018 年底，國家全民參保登記庫已有13.4 億人的基礎信息，占全國人口的96%［2］。這意味著那些繳不起或者不愿繳保費的低收入者以及屬于社會救助覆蓋范圍的弱勢群體都將被納入社會保險體系中，從而勢必會導致社會保險的功能擴張及其與社會救助的整合。

然而，由于社會保障體系內(nèi)部的復雜性，社會保險與社會救助的功能存在巨大差異，甚至會有互相排斥的情況（如對國家財政資源的競爭）。因此，在全面實施全民參保計劃的過程中，有必要確保處理好社會保險與社會救助二者功能的關聯(lián)性和互動性，促進二者在法律制度上的銜接②，從而促進我國普惠性社會保險的體系優(yōu)化和整體穩(wěn)定?；诖?，本文第一部分深入比較了社會保險與社會救助的功能優(yōu)劣。第二、三部分闡述了社會保險與社會救助功能整合的兩條理論路徑：一是以社會保險的功能擴張為切入點，二者的功能整合需要社會保險的功能從互惠原則向需求原則進行適度偏移；二是以社會救助的功能提升為著力點，二者的功能整合需要社會救助的功能從需求原則向互惠原則靠攏。

二、社會保險與社會救助的功能優(yōu)劣比較

社會保險與社會救助作為社會保障體系的重要部分，二者在功能上存在根本性的差異，并且這種差異在我國并未得到很好的理解。具體來看，二者功能上的差異主要可體現(xiàn)在以下七個方面：覆蓋人群、資格條件、個體尊嚴、資金來源、工作與節(jié)儉、行政管理、重分配效果。（參見表1）

表1 社會保險與社會救助功能優(yōu)劣比較

從覆蓋人群來看，社會保險以參加正規(guī)就業(yè)的勞動者為中心，保障有勞動能力并且可以自食其力的社會成員，即自助者［3］。在這個意義上，勞動者的工資保險是社會保險自產(chǎn)生起就具有的一個顯著優(yōu)勢［4］。這種工資保險，對個體勞動者而言，是他工資所得在收入高低浮動時的一個平均值，旨在保護勞動者及其家人在遭受各種社會風險時免受巨大的經(jīng)濟（工資）損失，并能大致維持勞動者原先的生活水準，從而預防貧困的發(fā)生。社會救助則以無法通過自身的能力維持最低生活標準的貧困人群為中心，是國家對所有不能自助者無差別的協(xié)助，以幫助其回歸正常的生活軌道。相對社會救助而言，以勞動者為主要覆蓋人群的社會保險具有排斥性：一是將同樣具有風險分散能力的非典型就業(yè)人員排除在外，使得這些人難以進入職工社會保險體系；二是未覆蓋其他具有風險分散需求但缺乏繳費能力的社會弱勢群體［5］。由于社會保險強調(diào)事先的繳費能力，但這些人往往不能或不愿繳納占他們收入比例較高的保費，而會選擇將這些錢更優(yōu)先地放在住房、教育和基本日用品上。

從資格條件來看，社會保險中的參保人需要履行相當?shù)淖晕依U費，才能在風險發(fā)生時享受社會保險給付［6］。不僅如此，社會保險的繳費還需要有一定的期限記錄：一方面，繳納保費的期限越長，最終享受的社會保險給付也會越高；另一方面，諸如養(yǎng)老這樣的長期性社會保險要繳納到一定年限（15 年）之后，即等待期屆滿之后，才有領取相關待遇給付的資格。從這個意義上看，社會保險是由勞動者個人的繳費“能力”來決定的。與之相反，社會救助則是由社會成員的“身份”構(gòu)成的。社會救助是社會正義的底線與社會安全的最后屏障，如果給予最低生活保障也需要像社會保險一樣支付一定的對價，那么必然會導致一部分貧困群體得不到國家的救助，從而不能像人一樣有尊嚴地生活［7］。不過，雖然社會救助不需要受救助者繳費，但國家為確定受救助者的真實需求，往往還需要對受救助者進行嚴格的家計調(diào)查。

從個體尊嚴來看，社會保險不存在像社會救助那樣有損個體尊嚴的情況。社會保險的參保人并非單向性地接受社會的協(xié)助，更重要的是要先履行繳費責任，這種先前的繳費具有保險性與一定程度的交易性，是參保人請求社會保險給付保險待遇的前提［8］。不僅如此，實行繳費的社會保險制度逐漸培養(yǎng)了人們通過契約形式來確立個人所得的權(quán)利意識［9］105。因此，社會保險的運用不會傷及勞動者個人的自尊，不涉及個人的依賴或任何（道德上）的污點，更不必通過個人需求、個性或收入的調(diào)查。然而，為了確定受救助者是真的需要救助，社會救助必須以家計調(diào)查為基礎。受救助者需要向國家報告諸多繁重且具有尊嚴減損性的生活細節(jié)，例如，家庭的人口狀況、收入狀況和財產(chǎn)狀況③。也就是說，社會救助的申請人必須要證明自己的負面狀況才可能獲得或繼續(xù)獲得受救助的資格，從而使得社會救助具有“污名化”的特征［10］。

從資金來源上看，財源乃社會保險與社會救助最大的差異之處，前者以保費的收入作為制度的主要財源，而后者則大多依靠政府編列預算來維持運作與給付的支出。社會保險的社保費由被保險人、用人單位與國家三方共同繳納，且均有各自的基礎。國家乃是基于對國民之保護義務（特別是如對低收入戶等弱勢群體之保費補助等）以及社會保險體制所承擔的原本屬于國家公共衛(wèi)生體系之任務與負擔；雇主乃是基于其與受雇者之間勞動關系所產(chǎn)生之照顧義務；被保險人則是基于個人風險之自己責任，因而形成社會保險財源支撐的三大主軸［11］。社會救助的資金則全部來源于公民繳納的稅收。社會保險三方繳費的資金來源，相比社會救助而言，可以有效地減輕國家的財政負擔。

從是否鼓勵工作與節(jié)儉來看，社會保險不僅鼓勵穩(wěn)定、持續(xù)的工作，還會激勵個人節(jié)儉（如個人賬戶的設立）。基于工作記錄而產(chǎn)生的社會保險是對生產(chǎn)性努力的獎勵，并且是激發(fā)個人將儲蓄添加到基本生活中的動力［12］。這是因為勞動者工作越穩(wěn)定，繳納的保費期限越長，最后獲得的對價性保險給付也就越多。與社會保險恰恰相反，社會救助會抑制工作和節(jié)儉。一方面，由于社會救助金與低工資的工作相比，報酬相對可觀，容易給懶惰之人不工作提供正向激勵，從而誘使或慫恿更多的人不參加工作；另一方面，社會救助的獲得需要受救助者的收入所得處在一定的標準之下，如果受救助者因為節(jié)儉而儲蓄自己的資產(chǎn)以致收入所得超過救助標準時，救助資格將會被取消。不得不說，這一悖論是導致受救助者缺乏節(jié)儉開支動力的主要原因。

從行政管理來看，社會保險有著較為清楚的繳費與給付的對價規(guī)則。由于參保人的資格信息相對比較容易收集和維持，不需要進行復雜且頻繁的家計調(diào)查程序，因此，行政管理的成本和效率比社會救助高。社會救助則需要收集和檢驗受救助者廣泛的經(jīng)濟信息和家庭信息以確保受救助者有或者仍然有獲得救助的資格，從而導致行政管理的效率和成本相對較高。

從重分配效果來看，社會保險的重分配功能有著多層次的內(nèi)涵④，包括低風險者與高風險者、高收入者與低收入者以及世代之間的重分配，但是其重分配效果不如社會救助。這是因為，一方面，社會救助只在受救助者和納稅公民之間產(chǎn)生單項性的重分配，并且通過精準的家計調(diào)查可以將國家財政資金轉(zhuǎn)移支付給那些最需要的人身上，從而比社會保險的重分配效果更明顯。這種家計調(diào)查為貧困需求者量身設計，可以將最少的資源投放在那些需求最大的人身上［12］；另一方面，在社會保險中明確繳費與給付之間對價性的本質(zhì)目的是確立繳費的激勵機制從而區(qū)分不同薪資階層之間的地位差異以及區(qū)分就業(yè)者與失業(yè)者、受領社會救助者之間的地位差異［13］。因此，強調(diào)對價性的社會保險并不與減輕貧困直接相關，其目的主要是防止變貧，是對一定生活水準的維持，而并非使窮人受益。不僅如此，社會保險自身內(nèi)部的重分配效果如何也有疑問。以世代間的重分配效果為例，由于經(jīng)濟下行、失業(yè)人口增加以及人口成長降低，人均壽命增加，會出現(xiàn)養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的支付因人均壽命的延長而增加，同時加上35—45 歲的已婚男女生育率銳減等問題，當期社保費的繳納者會越來越少，世代供給嚴重失衡［14］。這些因素必然會加重年輕世代保費的負擔，從而導致年輕世代的勞動者“生而負債”。

從以上對社會保險與社會救助功能優(yōu)劣的比較可以看出，在社會保障體系中，社會保險雖然相對社會救助而言有著較為顯著的比較優(yōu)勢，但在覆蓋群體和重分配效果等方面也存在不足。因此，單純依靠社會保險并不能有效化解日益復雜的社會風險。作為制度回應，在推進全面實施全民參保的計劃中，有必要采取合理的原則，在互相調(diào)節(jié)的基礎上對二者的功能進行整合，以達到取長補短的優(yōu)化效果。

三、從互惠向需求的偏移：以社會保險的功能擴張為整合的切入點

（一）從互惠向需求的偏移：社會保險功能擴張的路徑

一般來說，社會保障體系中的社會保險與社會救助均是以需求為基礎的。社會救助以需求為基礎自不言待，以互惠為核心的社會保險也有以需求為基礎的成分，如當社會風險發(fā)生在勞動者身上時，就會產(chǎn)生對維持一定生活水準的需求。因此當社會保險擴張至普惠性的全民參保時，會導致社會保險互惠原則向需求原則的偏移。質(zhì)言之，社會保險這種功能的擴張，在理念上就是從互惠原則向需求原則的擴張（參見表2）。

表2 社會保險功能擴張的理念基礎

從社會保險發(fā)展的歷史軌跡來看，作為社會保障體系重要一環(huán)的社會保險，最早起源于歐洲中世紀團體組織（如基爾特、教會等）的自愿保險協(xié)議。自19 世紀末，在德國政府將社會保險作為一項法定的國家制度后，被大多數(shù)工業(yè)國家所效仿。作為工業(yè)社會的產(chǎn)物，社會保險建立在充分就業(yè)的假設上，最開始僅旨在支持和鼓勵全職連續(xù)的（主要是）男性勞動力。但社會保險只保障從事就業(yè)的勞動者而不包括依賴其生活的家庭成員，在一開始就被認為是不充分的。由此社會保險很快擴張到了被保險人死亡情況下的遺屬保障，產(chǎn)生了收入替代待遇下對家計負擔的考慮以及家庭成員間的醫(yī)療保障共用。

隨著工業(yè)社會發(fā)展至高度壟斷的資本主義時期，經(jīng)濟危機的出現(xiàn)使得充分就業(yè)的假設被打破，社會保險的互惠原則（將社會保險與先前繳費及有償就業(yè)密切聯(lián)系在一起）受到的質(zhì)疑也越來越多。由于雇主需要為正式勞動者繳納較高額的社保費，雇主為了降低人工成本，往往更傾向于采用靈活化的用工方式，雇傭更多的非正式勞動者。這種狀況促進了非典型的、不穩(wěn)定的工作，比如臨時性的工作、非自愿的兼職工作、家務勞動或自我雇傭者的增多；其后果就是可能產(chǎn)生核心勞動者階層與邊緣勞動大軍之間更加不平等的兩極分化狀況［9］12。這在事實上也會減少繳納社保的人數(shù)，從而有損社會保險的互惠性。

為此，社會保險功能發(fā)生了一些重要的偏移：有償就業(yè)不再是重要的資格，而是逐漸擴張到所有雇傭勞動者。邊緣就業(yè)人群（如家庭手工業(yè)者），自由農(nóng)民和自由職業(yè)者也逐漸被納入社會保險體系中，從而逐漸孕育出了全民參保的普惠性社會保險，使得社會保險的互惠原則加入了更多的需求性因素。20 世紀40 年代，英國宣布建成世界上第一個“福利國家”，其主要特征就是擴大覆蓋對象、擴大風險覆蓋范圍、提高待遇標準、強調(diào)國家和個人共同責任［15］4，并且主張揚棄傳統(tǒng)以家計調(diào)查為基礎的社會救助模式，由國家提供全體公民一種合乎最低生活標準的保障。由此，社會保險制度的基礎規(guī)范理念開始逐漸不再僅僅局限于勞動者之間的互惠，而是通過更多地考量社會安全、人格尊嚴和自由發(fā)展等因素使制度遍及生活各個領域，其對象也逐漸擴及全體國民，包括社會救助中的特殊群體。

從社會救助本身來看，也需要全民性的社會保險來覆蓋“隱藏性救助人口”。按理說，只要公民收入低于最低生活標準就可以擁有接受社會救助的資格，但是事實上仍然存在眾多的“隱藏性救助人口”。他們由于諸如人格尊嚴的維護、家計調(diào)查的不合理設計、政府救濟懈怠等原因，本應被納入社會救助之中卻未被納入。例如，獨居老人、街頭流浪漢等等，雖然有事實上的需求，但也往往因為家庭中有其他撫養(yǎng)義務人而無法通過形式上的家計資產(chǎn)調(diào)查。此外，面對迅速變化、收入不穩(wěn)定和缺乏保障的現(xiàn)代環(huán)境，不合理的家計調(diào)查的方式也會導致“隱藏性救助人口”的問題。因此，有必要通過社會保險進行從互惠向需求的功能擴張來覆蓋社會救助中的這部分群體，從而在理論上堵住社會安全的缺口。

近年來，以《社會保險法》第3 條確立了廣覆蓋原則為基本方針，我國社會保險的覆蓋面正在快速擴張。這一點，在全體國民最基本、最迫切的養(yǎng)老與醫(yī)療需求上體現(xiàn)得最為明顯。由于我國《社會保險法》在第10 條和第23 條分別規(guī)定了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險自愿參保的情況，因此社會保險制度逐漸在養(yǎng)老與醫(yī)療上基本覆蓋了所有勞動者和城鄉(xiāng)居民。2020 年末，全國總?cè)丝跀?shù)為14 億人。人社部《2020 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2020 年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)接近十億人（999865 萬人）；國家醫(yī)療保障局《2020 年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2020 年末參加全國基本醫(yī)療保險人數(shù)達13.5 億人，參保率穩(wěn)定在95%以上。一般而言，95%的覆蓋率可以被認為是實現(xiàn)了醫(yī)療保險全民覆蓋［16］。同時，對自愿參保人員，《社會保險法》第12 條和第23 條采取的是固定數(shù)額的繳費方式，而不是按照與工資成比例的繳費方式，從而便利了正式職工以外的社會群體參加社會保險的途徑。2021 年6 月，國家醫(yī)療保障局公布《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》，其中第2 條規(guī)定國家建立以基本醫(yī)療保險為主體，醫(yī)療救助為托底，補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險、慈善醫(yī)療救助等相互銜接、共同發(fā)展的醫(yī)療保障制度體系。這種種跡象都在表明，社會保險功能中的互惠原則在向需求原則適當擴張。

（二）社會保險的功能擴張與社會救助的整合

雖然從上文的分析可以看出社會保險的功能正在擴張，但其擴張并非沒有限度。這個限度來自兩個基本要素，即典型化的危險（社會風險）和受保護者的繳費的對應關系［17］260。這種典型化的危險，強調(diào)的是風險同質(zhì)性，即同質(zhì)的風險可以被計算、被統(tǒng)計為一個范疇，并在此基礎上可以確定繳費與對價的關系，從而維持社會保險基金的總體平衡。如果這些風險一旦不能典型化，將危及社會保險制度的可持續(xù)性。同樣，繳費能力和繳費義務是被保險人獲得社會保險資格的前提和關鍵。在這個意義上，社會保險不可能變成單向性的社會救助，即不可能變成對貧困進行社會吸收的工具。社會保險只能以互惠為核心，強調(diào)事先的自我繳費，以防止不窮的人變窮，卻不能以需求為核心，將窮人從貧困中解脫出來。

社會保險并非百分之百地自給自足，如果國家將其當作解決社會安全的“萬靈丹”，即可能忽略了“對癥下藥”的原則，甚至會在制度上產(chǎn)生一定的排擠效應。我們必須認識到，社會保險固然有其實施上的優(yōu)點，但是對于低收入戶和失業(yè)者而言，其本身還有待社會福利制度的扶助，遑論有能力負擔保險所必要的保費［18］。因此，在全民性社會保險的建構(gòu)中，為使社會保險的功能有效擴張至社會救助的覆蓋人群，社會救助仍有發(fā)揮其作用的必要。充分發(fā)揮社會保險與社會救助二者功能的互補性，在以互惠為核心的基礎上，一定程度地吸納需求原則，通過國家的財政補貼，為特定人群繳納保費。這樣做不僅可以充分發(fā)揮社會保險的功能優(yōu)勢，減輕行政管理成本，維護受救助者個體的尊嚴；還可以充分發(fā)揮社會救助的功能優(yōu)勢，平等地將所有公民納入社會保障體系，并通過家計調(diào)查將有限的資源轉(zhuǎn)移支付給最需要的人群，增加重分配的效果，促進普遍的社會福利。

目前我國《社會救助暫行辦法》第15 條第3款規(guī)定，特困人員供養(yǎng)應當與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、最低生活保障、孤兒基本保障等制度相銜接。但《社會保險法》僅在第25條第3 款規(guī)定了社會救助與醫(yī)療保障的銜接，即在醫(yī)療保險中，享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭60 周歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費部分，由政府負擔給予補貼。這一措施在很大程度上解決了全體公民最為迫切的醫(yī)療需求。為推進實施全民參保計劃，我國下一步可以重點考慮在社會保險中建構(gòu)非繳費型養(yǎng)老保險，將未納入養(yǎng)老保險的老年人、殘疾人等特殊的弱勢群體，通過輔之以社會救助中的家計調(diào)查和國家財政補貼功能，將他們納入養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，以解決他們越來越迫切的養(yǎng)老需求，從而將老年這一社會安全的缺口補上。然而，將這類人納入社會保險，國家就相應地負有財政補貼責任。只有通過由外部編列財政預算的方式，才能防止在吸納需求原則時，損害社會保險內(nèi)的互惠原則。對此，國家財政補貼責任的劃分在一定程度上可借鑒我國臺灣地區(qū)國民年金法中規(guī)定的保費負擔比例（參見表3）。

表3 我國臺灣地區(qū)國民年金被保險人保費分攤比例［18］364

如此精細化地規(guī)定國家對低收入者的財政補助，才能避免全民性社會保險成為弱勢團體的社會負擔，才能將社會救助中生存權(quán)的保障措施往更符合個別需求的人性尊嚴方向修正。需要注意的是，將這類群體納入社會保險，其給付目標一般來說應定位在接近“國民基本需求”，甚至可以與傳統(tǒng)社會救助相差無幾。因為在本質(zhì)上，與傳統(tǒng)社會保險以職業(yè)團體為保險對象旨在保障被保險人原先的“生活水準”不同，全民性社會保險設置這部分的保險對象，其目的只是在于取代傳統(tǒng)社會救助的功能。

四、從需求向互惠的靠攏：以社會救助的功能提升為整合的著力點

（一）從需求向互惠的靠攏：社會救助功能提升的路徑

在當今的社會保障體系中，社會保險與社會救助的重要區(qū)別不再是貢獻或家計調(diào)查，而是它們是否提供了適當?shù)膸椭源龠M人們重返工作崗位，并改善生活。社會救助以實現(xiàn)受救助主體的人格尊嚴、安全及生存等權(quán)利為基點，因此需求原則是第一位的，但在救助過程中也會彰顯出一定的保險（互惠）功能——民眾以權(quán)利或其讓渡的其他利益向國家投保［19］151。為幫助受救助者從需求性的社會救助體系提升至自助性、互惠性的社會保險體系，應當在社會救助中加入強制工作和職業(yè)培訓等激勵措施，以增加有勞動能力的受救助者與全體納稅公民之間的互惠，改變單項被動地滿足受救助者基本需求的救助功能。從法學權(quán)利與義務的范疇來看，這種社會救助功能提升的路徑，其背后的法理邏輯是：國家角色從社會權(quán)的保障者轉(zhuǎn)變成了個人權(quán)利的管理者，受救助者和國家給付機構(gòu)之間的關系則變成了附加一系列條件的合同關系。在這種合同關系的框架中，通過單純對是否處于準備勞動狀態(tài)的檢查，勞動的義務更多被認為是平衡正義的必要手段：靠大家養(yǎng)活的人應該為大家工作，至少不該以游手好閑作為回報［17］366。在這個意義上，互惠原則在以需求原則為核心的社會救助體系中的作用變得越來越重要。

事實上，社會救助的目的不僅包括消極方面的“安貧”，以保障弱勢公民的基本生存，也包含積極層面的“脫貧”，以協(xié)助弱勢公民及早脫離貧窮的困境，防止對社會救助的依賴。然而，傳統(tǒng)的生存型社會救助在功能理念上把受救助者視為被動、單項的接受者，將重點放在對受救助者物質(zhì)需求的填補上，忽視了受救助者自身改變現(xiàn)狀的內(nèi)在積極性以及貧困背后的原因，僅僅靠“授人以魚”的方式進行救助，不利于發(fā)揮受救助者自身的積極及其技能提升等問題?；趲椭芫戎咧匦氯谌胗行劫Y報酬的勞動力市場的理念，有必要將社會救助消極的生存型保障功能提升為社會救助積極的發(fā)展型保障功能。這種轉(zhuǎn)變的核心在于，將社會救助看成一種社會投資行為，重點轉(zhuǎn)向福利與勞動力市場的結(jié)合，通過重建個人責任，從而實現(xiàn)從“無義務的權(quán)利”或“單純福利”到“有條件的工作福利”的轉(zhuǎn)變。社會救助的發(fā)展型保障功能倡導的是安貧與脫貧并重的理念。在這種“授人以漁”的社會救助模式中，國家對受救助者的基本生存照顧結(jié)合了一種強烈的“可適應性”要求，即以永久性技能的提升和積極的努力來滿足勞動力市場的需要。從比較法的視野來看，2004 年德國實行的“哈茨法案”規(guī)定，對于所有15—64 歲有勞動能力者，如果他們想獲得社會救助，則必須通過自己的勞動來回饋社會。在這個基礎上，參加工作的受救助者可以拿到除救濟金之外的、每工作1小時給予的一至二歐元補貼。同時，聯(lián)邦勞動和社會事務部通過財政撥款的方式來承擔參加強制工作者需要繳納的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、長期護理保險等費用。因此，對于那些有勞動能力卻沒有就業(yè)的救助對象，社會救助通過強制其參加一定的工作，可以幫助其重新回到社會保險的自助軌道，從而可以對社會風險進行事先預防。

（二）社會救助的功能提升與社會保險的整合

我國目前尚未出臺社會救助法，社會救助的實施規(guī)則主要散見于《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）、《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)［2007］19 號，以下簡稱《通知》）和《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）等法律法規(guī)或政策文件中。總體上來看，我國社會救助制度的基本功能仍然定位在生存型而非發(fā)展型的生活保障［20］，對社會救助對象認定的條件重點放在家庭收入、戶籍狀況等信息的調(diào)查上，僅在《暫行辦法》第43、45條⑤和《條例》第10 條第3 款⑥對受救助者的工作義務進行了簡單的原則性規(guī)定，忽視了受救助者自身改變貧困現(xiàn)狀的內(nèi)在積極性以及貧困背后的原因。因而，這是一種被動、單項的“輸血型救助”，對被救助者的貧困狀況難以起到實質(zhì)性的改善。

平心而論，面對貧困人口數(shù)量大、貧困類型多樣的現(xiàn)實，如果不把社會救助提升至發(fā)展型保障功能而只是單純依靠受救助者的自我責任或者國家的輔助責任，往往很難實現(xiàn)充分救助。在這樣的背景下將受救助者盲目地納入社會保險體系只會逐漸消損社會保險的互惠性，徒增社會保險制度的外部負擔。只有將受救助者的自我責任和國家的輔助責任結(jié)合，才能實現(xiàn)救助功能和保險功能的最優(yōu)化效果。

因此，社會救助法上的受救助者，不應當作為單獨的被救助的客體，而應是能動的自立的權(quán)利義務主體，也就是說他們自身也應當負有自我生活、自我參與和自我提升的能力。除少數(shù)例外以外，所有工作年齡的社會救助申請者都應該參加工作，使得社會救助對他們的作用在于“以援手而不是施舍”［21］。我國未來的社會救助立法和政策應當明確并細化強制受救助者參加工作的規(guī)定［22］，通過強調(diào)個人不是被救助的被動的客體，以此來重建個人責任，并在結(jié)合國家責任的基礎上，最大化地活用受救助者自身的勞動能力，以使得社會救助的方式逐漸從暫時性和直接性的“輸血救助”轉(zhuǎn)向長期性和再生性的“造血救助”［19］91，從而減輕受救助者對制度的依賴和國家的財政負擔。

民政部公布的《2017 年3 季度各省社會服務統(tǒng)計數(shù)據(jù)》顯示，在城市低保救助對象中，在職人員、靈活就業(yè)人員、登記失業(yè)人員以及農(nóng)村低保對象中有勞動能力的人等各類群體共占低?？?cè)藬?shù)的30.08%⑦。據(jù)此可大致推算出有1/3 的城鄉(xiāng)低保對象具備勞動能力［23］。對于這部分有勞動能力的受救助者來說，尤其對長期未就業(yè)的受救助者來說，通過國家財政補貼將其納入社會保險中時，在社會救助中結(jié)合一定的互惠原則就顯得非常重要。因此，應該通過各種措施激勵和約束有勞動能力的受救助者積極參加勞動，以獲得收入，即便沒有機會實現(xiàn)就業(yè)，也應當以公益勞動或以工代賑的形式使其履行工作的義務。為此，我國在全面實施全民性參保的過程中，應當在將來的《社會救助法》中明確并細化強制受救助者參加工作的規(guī)定，通過強調(diào)和重建個人責任，并在結(jié)合國家責任的基礎上，最大化地活用受救助者自身的勞動能力，從而減輕受救助者對國家財政的依賴，同時通過國家財政補貼將其納入互惠性的社會保險體系中，以實現(xiàn)社會保險與社會救助二者功能的整合。

注釋：

① 《世界人權(quán)宣言》第24 條“于失業(yè)、患病、殘廢、寡居、衰老或因不可抗力之事故致有他種喪失生活能力之情形時，有權(quán)享受保障”。我國《憲法》第33 條第3 款“國家尊重和保障人權(quán)”、第38 條“人格尊嚴保護”、第45 條“獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。

② 如《社會救助暫行辦法》第2 條明確規(guī)定了社會救助應當與其他社會保障制度相銜接。

③ 《社會救助暫行辦法》第13 條：最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產(chǎn)狀況發(fā)生變化的，應當及時告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處?？h級人民政府民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當對獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產(chǎn)狀況定期核查。最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產(chǎn)狀況發(fā)生變化的，縣級人民政府民政部門應當及時決定增發(fā)、減發(fā)或者停發(fā)最低生活保障金；決定停發(fā)最低生活保障金的，應當書面說明理由。

④ 其一，為被保險人與保險事故發(fā)生者之間的互助，被保險人于風險發(fā)生時所領取的給付財源主要來自其本身與其他被保險人及雇主平日所繳保費；其二，為高所得被保險人與低所得被保險人之間的互助，即保費與保險給付之間并非嚴守對價性關系，高所得者繳納較高金額的保費，在日后社會風險事故發(fā)生時并不會獲得與保費相當?shù)谋ｋU給付，其目的在于促使高所得者協(xié)助低所得者承擔部分保險財務之責任；其三，為工作人口與包括兒童、青少年與老年等依賴人口之間的世代互助。參見郝鳳鳴：《勞工保險給付年金化之研究》，載《臺大法學論叢》，1997 年第 4 期。

⑤ 《社會救助暫行辦法》第43 條，最低生活保障家庭有勞動能力的成員均處于失業(yè)狀態(tài)的，縣級以上地方人民政府應當采取有針對性的措施，確保該家庭至少有一人就業(yè)。第45 條，最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作；無正當理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，縣級人民政府民政部門應當決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。

⑥ 《城市居民最低生活保障條例》第10 條第3 款，在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區(qū)服務勞動。

⑦ 參見民政部官網(wǎng)，http：//www. mca. gov. cn/article/sj/tjjb/sjsj/201711/201711241654. html，截止訪問日期2019 年10 月21 日。需要說明的是，在職人員、靈活就業(yè)人員、登記失業(yè)人員以及農(nóng)村低保對象中有勞動能力的人等統(tǒng)計項目在2017 年第3 季度后就沒有再出現(xiàn)在民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中。