張巖

摘 要：特殊食品包括保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品，是供嬰幼兒、老人等特定人群食用的食品。目前我國(guó)特殊食品消費(fèi)面臨消費(fèi)者對(duì)特殊食品認(rèn)知度低、信任度差，特殊食品經(jīng)營(yíng)者責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，需要基層監(jiān)管者運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，加大特殊食品社會(huì)宣傳力度，嚴(yán)格特殊食品經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入等，多措并舉維護(hù)廣大消費(fèi)者的根本利益。

關(guān)鍵詞：特殊食品;消費(fèi)現(xiàn)狀;監(jiān)管難點(diǎn);監(jiān)管措施

Talking about the Current Situation and Difficulties of Grassroots Supervision of Special Food Consumption

ZHANG Yan

（Food Safety Supervision Office of Suyu District， Suqian City， Suqian 223800， China）

Abstract： Special foods include health foods， formula foods for infants and young children， and formula foods for special medical purposes. They are foods for specific populations such as infants and the elderly.At present， the consumption of special foods in my country is facing problems such as low consumer awareness of special foods， poor trust in special foods， and lack of awareness of responsibility for special food operators. The grassroots supervisors need to use administrative guidance methods， intensify the publicity of special foods， and strictly check license qualification of special foods， etc.Take multiple measures to protect the fundamental interests of consumers.

Keywords： special food; current situation; regulatory difficulties; regulatory measures

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，廣大消費(fèi)者對(duì)食品的需求從滿足溫飽漸漸過(guò)渡到追求更安全、高品質(zhì)和促改善方面。特殊食品作為一種重要的健康產(chǎn)品，是滿足人們高品質(zhì)生活需求的有效保障。這種需求的增大促進(jìn)了我國(guó)特殊食品產(chǎn)業(yè)的不斷壯大與升級(jí)，也對(duì)特殊食品的基層監(jiān)管提出了更高的要求。

1 特殊食品

特殊食品是指供特定人群食用的食品。我國(guó)的特殊食品包含3類，即保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品。

1.1 保健食品。

保健食品是指聲稱并具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的，適用于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或慢性危害的食品[1]。在我國(guó)，保健食品有其特殊的識(shí)別符號(hào)，即產(chǎn)品外包裝上的“藍(lán)帽子”圖案，是與普通食品、藥品以及其他特殊食品區(qū)分的重要標(biāo)識(shí)。

1.2 嬰幼兒配方食品

嬰幼兒配方食品通常是指以乳類及乳蛋白制品、大豆及大豆蛋白制品為主要原料，加入一定量的礦物質(zhì)、維生素或其他成分，僅用物理方法生產(chǎn)加工制成的液態(tài)或粉狀食品[2]。從適用范圍上分，嬰幼兒配方食品包括嬰兒配方食品、較大嬰兒配方食品和幼兒配方食品，分別適用于月齡在0～6個(gè)月的嬰兒，月齡在6～12個(gè)月的較大嬰兒以及月齡在12～36個(gè)月的幼兒;從所用主要原料分，以乳類及乳蛋白制品為主要原料的通常被稱為乳基嬰幼兒配方食品，以大豆及大豆蛋白制品為主要原料的通常被稱為豆基嬰幼兒配方食品。

1.3 特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品

特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品是指為滿足進(jìn)食受限、消化吸收障礙、代謝紊亂或者特定疾病狀態(tài)人群對(duì)營(yíng)養(yǎng)素或者膳食的特殊需要，專門加工配制而成的配方食品，包括適用于0～12月齡嬰兒的特殊醫(yī)學(xué)用途嬰兒配方食品和適用于1歲以上人群的特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品[2]。特殊醫(yī)學(xué)用途嬰兒配方食品包括無(wú)乳糖配方食品或者低乳糖配方食品、乳蛋白部分水解配方食品、乳蛋白深度水解配方食品或者氨基酸配方食品等;特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品，包括全營(yíng)養(yǎng)配方食品、特定全營(yíng)養(yǎng)配方食品、非全營(yíng)養(yǎng)配方食品。

2 特殊食品基層經(jīng)營(yíng)及消費(fèi)現(xiàn)狀

2.1 消費(fèi)者對(duì)特殊食品認(rèn)知欠缺

對(duì)于普通消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，特殊食品的概念往往是模糊不清的，這與“特殊食品”這一名詞有關(guān)。2015年之前并沒(méi)有“特殊食品”這一稱呼，2015年新頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》首次將嬰幼兒配方食品、保健食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品統(tǒng)稱為“特殊食品”。在此之后，隨著有關(guān)特殊食品的規(guī)章制度不斷建立，注冊(cè)許可不斷規(guī)范，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷壯大，特殊食品才算真正出現(xiàn)在廣大消費(fèi)者面前。

現(xiàn)如今，相較于特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品，保健食品和嬰幼兒配方食品對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)是較熟悉的種類，因?yàn)榇蟛糠旨彝ブ卸加欣先撕蛬胗變哼@樣的受眾群體。但即使這樣，普通消費(fèi)者仍然對(duì)上述特殊食品的鑒別與甄選存在困難。例如，大部分家長(zhǎng)不知道只有1段、2段、3段奶粉屬于嬰幼兒配方食品，4段奶粉屬于普通食品;2020年震驚全國(guó)的湖南郴州大頭娃娃事件，經(jīng)營(yíng)者以固體飲料冒充特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品銷售給只能食用特殊配方的氨基酸或水解奶粉的患兒家長(zhǎng)，導(dǎo)致食用后的嬰幼兒出現(xiàn)生長(zhǎng)發(fā)育遲緩、頻繁發(fā)燒、顱骨突出等癥狀，最終被診斷為佝僂病。因此，家長(zhǎng)也應(yīng)具備一定的鑒別特殊食品的知識(shí)，了解固體飲料與特殊食品的區(qū)別，盡量避免這一悲劇的發(fā)生[3]。

2.2 消費(fèi)者對(duì)特殊食品信任欠缺

消費(fèi)者對(duì)特殊食品的信任缺失主要表現(xiàn)在對(duì)保健食品的不信任。在沒(méi)有保健食品概念之前，被廣大消費(fèi)者所熟知的是保健品，即一系列具有保健功能的食品和非食品，如降壓枕、降糖椅、抗癌鞋墊等。這些打著疾病治療與預(yù)防功能幌子的保健品一度讓無(wú)數(shù)消費(fèi)者，尤其是身患疾病的老年消費(fèi)者不惜傾家蕩產(chǎn)，最終上當(dāng)受騙，甚至人財(cái)兩空，以至于現(xiàn)如今談“保健”色變，往往讓正規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的保健食品商家蒙受不白之冤。

2.3 特殊食品經(jīng)營(yíng)者責(zé)任意識(shí)欠缺

特殊食品的最終屬性是食品，所以特殊食品的經(jīng)營(yíng)許可仍然在食品經(jīng)營(yíng)許可的調(diào)整范圍內(nèi)，換句話說(shuō)經(jīng)營(yíng)普通食品和特殊食品均需取得《食品經(jīng)營(yíng)許可證》。很多經(jīng)營(yíng)者誤以為經(jīng)營(yíng)特殊食品與普通食品沒(méi)有區(qū)別，可見(jiàn)許多特殊食品經(jīng)營(yíng)者法律法規(guī)知識(shí)相對(duì)欠缺。

《中華人民共和國(guó)食品安全法》及《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》中詳細(xì)規(guī)定了特殊食品不可與普通食品或者藥品混放經(jīng)營(yíng)。現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)營(yíng)者大多不了解上述規(guī)定，盲目認(rèn)為特殊食品與普通食品一樣，依據(jù)銷售需要可以隨便擺放，殊不知上述行為如經(jīng)監(jiān)管部門責(zé)令整改仍不改正，將會(huì)被處以五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款[4]。很多經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任意識(shí)淡薄，被警告后仍我行我素，最終因?yàn)樯唐窋[放問(wèn)題被處以數(shù)萬(wàn)元的罰款。

3 破解特殊食品基層監(jiān)管難題的措施

3.1 善于運(yùn)用行政指導(dǎo)等柔性行政手段

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第六條規(guī)定，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。第三十三條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰?？梢?jiàn)，監(jiān)管的目的不是處罰，而是通過(guò)強(qiáng)制性的行政手段規(guī)范相關(guān)主體在法律的框架下運(yùn)行，這一點(diǎn)在特殊食品的基層執(zhí)法中更是如此。

對(duì)于特殊食品基層監(jiān)管對(duì)象基數(shù)龐大、從業(yè)人員法律意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，充分發(fā)揮宣傳、教育、培訓(xùn)及約談等行政指導(dǎo)的作用。通過(guò)積極柔性的行政指導(dǎo)管理方式，降低剛性處罰給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)的抵觸情緒，達(dá)到從業(yè)者規(guī)范經(jīng)營(yíng)，行業(yè)健康發(fā)展的目的，體現(xiàn)立法和制定政策的本意和初衷，此外廣泛的行政指導(dǎo)可以有效降低經(jīng)營(yíng)者的違法可能，大大節(jié)約監(jiān)管者因執(zhí)法辦案的煩瑣程序及制作案卷材料所耗費(fèi)的時(shí)間，有效提升了基層監(jiān)管的行政效率及覆

蓋面[5]。

3.2 加大特殊食品的社會(huì)宣傳力度

消費(fèi)者的認(rèn)知缺失往往是特殊食品虛假宣傳、假冒偽劣多發(fā)的重要誘因，不法經(jīng)營(yíng)者占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，肆意踐踏消費(fèi)者的知情權(quán)，讓本就受眾特殊、消費(fèi)群體固定的特殊食品成為了虛假宣傳甚至非法傳銷的重災(zāi)區(qū)?；诖?，作為基層監(jiān)管者，深入研究如何開(kāi)展特殊食品社會(huì)宣傳就顯得尤為重要。

3.2.1 宣傳要廣泛

特殊食品的受眾群體雖然特殊，但人群數(shù)量龐大，且多數(shù)為嬰幼兒、老人、病患等弱勢(shì)群體，所以宣傳要自上而下，廣泛覆蓋，縱深推進(jìn)。尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，往往是容易被忽略的區(qū)域，要積極依靠屬地社區(qū)、街道、村居，因地制宜加大宣傳的力度和頻次，注重宣傳的方式和方法，保證宣傳的效應(yīng)和質(zhì)量。

3.2.2 形式要多樣

宣傳的目的是讓受眾方便、快捷、高效地接受信息、理解內(nèi)容并學(xué)以致用。所以特殊食品相關(guān)的知識(shí)的宣傳要因人而異，形式多樣，不能一提宣傳就只發(fā)傳單，一說(shuō)科普就只辦講座。要根據(jù)受眾的不同、內(nèi)容的差異有針對(duì)性地設(shè)定宣傳的方式。

3.2.3 重點(diǎn)要突出

對(duì)于保健食品，要重點(diǎn)引導(dǎo)消費(fèi)者正確看待保健食品的功能和效用，了解保健食品與普通食品的區(qū)別，及時(shí)察覺(jué)“保健品”虛假宣傳的陷阱與圈套，防止上當(dāng)受騙;對(duì)于嬰幼兒配方食品，要引導(dǎo)消費(fèi)者學(xué)習(xí)嬰幼兒配方乳粉的基本知識(shí)，懂得嬰幼兒配方乳粉與普通奶粉、嬰幼兒輔食、孕婦奶粉等的區(qū)別;對(duì)于特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品，除了要引導(dǎo)消費(fèi)者樹(shù)立嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的消費(fèi)觀念，學(xué)習(xí)系統(tǒng)的特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品知識(shí)外，還應(yīng)積極地聯(lián)系衛(wèi)生健康部門，對(duì)醫(yī)生、護(hù)師、藥師等特殊職業(yè)人群開(kāi)展針對(duì)性培訓(xùn)，從源頭科學(xué)把控特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品的推薦、選擇與使用[6]。

3.3 嚴(yán)格特殊食品經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第七十四條規(guī)定，國(guó)家對(duì)保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理。從法律層面直接指出了對(duì)特殊食品的監(jiān)管要求。作為基層監(jiān)管者，應(yīng)把特殊食品的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管放在更重要位置，從許可開(kāi)始嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。

雖然在國(guó)家放管服政策的指引下要降低準(zhǔn)入門檻，但在對(duì)特殊食品經(jīng)營(yíng)開(kāi)展許可工作時(shí)仍應(yīng)以“嚴(yán)”字為先，探索行之有效的準(zhǔn)入的機(jī)制，加大申請(qǐng)者合規(guī)性的審查力度。例如，特殊食品經(jīng)營(yíng)者提出食品經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)后，監(jiān)管人員除了要對(duì)經(jīng)營(yíng)所需必要的場(chǎng)所、設(shè)施進(jìn)行審查外，還應(yīng)增加對(duì)經(jīng)營(yíng)者特殊食品法律法規(guī)知識(shí)、食品經(jīng)營(yíng)規(guī)范等內(nèi)容進(jìn)行考核，依據(jù)考核結(jié)果決定是否頒發(fā)許可。通過(guò)考核倒逼經(jīng)營(yíng)者研究特殊食品經(jīng)營(yíng)相關(guān)的法律法規(guī)，學(xué)習(xí)各類經(jīng)營(yíng)規(guī)范和制度，樹(shù)立嚴(yán)肅認(rèn)真的經(jīng)營(yíng)態(tài)度，才能更加有效地落實(shí)主體責(zé)任，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)

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