石經(jīng)海 趙戈

[基金項目]國家社科基金重大項目（20&ZD196）;國家法治與法學(xué)理論研究重點課題（19SFB1005）

[作者簡介]石經(jīng)海（1970—），男，安徽省宿松縣人，西南政法大學(xué)教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：毒品犯罪治理;趙戈（1996—），女，遼寧省營口市人，西南政法大學(xué)博士研究生，西南政法大學(xué)國家毒品問題治理研究中心研究人員，主要研究方向：毒品犯罪治理。

摘要：新精神活性物質(zhì)作為不法分子為規(guī)避毒品列管制度所作出的有意設(shè)計，因其翻新速度快、隱蔽性強等特征而與傳統(tǒng)毒品的產(chǎn)生與性質(zhì)存在顯著差異。面對新精神活性物質(zhì)的濫用問題，雖然我國采取了對策性的管制策略，但其仍然是傳統(tǒng)列管手段的沿襲，并未與新精神活性物質(zhì)的特性相兼容，導(dǎo)致在司法適用上已難以滿足打擊與審判需要，以及在合法性、明確性、有效性等方面存在相當(dāng)不足。為有效實現(xiàn)對新精神活性物質(zhì)的法律管制，應(yīng)在堅守罪刑法定原則明確性要求的前提下，適當(dāng)借鑒域外毒品列管的探索經(jīng)驗，構(gòu)建以授權(quán)正當(dāng)性為保障、以規(guī)范毒品內(nèi)涵為基礎(chǔ)、以毒品科學(xué)分級為主線、以快速與臨時列管為補充的管制制度。

關(guān)鍵詞：新精神活性物質(zhì);列舉管制;毒品犯罪;明確性

中圖分類號：D914;D922 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-9864（2022）01-0058-13

近年來，我國在嚴(yán)防死守合成毒品之際，游離于國家管制之外的新精神活性物質(zhì)異軍突起，成為繼海洛因和冰毒之后的“第三代毒品”，給毒品法律管制制度與整個禁毒防控工作帶來了極大挑戰(zhàn)。我國自2015年起建立了專門的管制規(guī)范，并形成了常態(tài)化的管制方式與程序，列管物質(zhì)數(shù)量一直保持與國際同步水平。與列管數(shù)量不斷增加的積極態(tài)勢相比，新精神活性物質(zhì)法律管制的現(xiàn)狀卻并不理想。一方面，新精神活性物質(zhì)因具有毒品的危害性與成癮性屬于實質(zhì)意義上的“毒品”，卻又不在法律管制范圍;另一方面，只有將新精神活性物質(zhì)納入管制目錄中，其才能成為法律意義上的“毒品”。囿于冗長的論證程序與列管時限，管制措施往往遲滯于新物質(zhì)的更新速度，并且在列管期間也足以讓不法分子去重新制造其他物質(zhì)。為了破解其列管困境，本文擬就新精神活性物質(zhì)法律管制問題展開研究，以期對推進我國現(xiàn)有毒品法律管制改革有所裨益。

一、新精神活性物質(zhì)的濫用情況

新精神活性物質(zhì)來勢迅猛，從一開始就以各種各樣的物質(zhì)類型沖擊著各國或地區(qū)的毒品法律管制制度，其與法律意義上的毒品之間有何關(guān)系存在一定爭議，因此有必要先分析新精神活性物質(zhì)的概念及其與毒品的關(guān)系，再對國際、國內(nèi)濫用情況予以考察，以總體把握新精神活性物質(zhì)的概況。

新精神活性物質(zhì)在法律意義上首次出現(xiàn)是在《2013年世界毒品報告》中，其定義是“不受1961年《麻醉藥品單一公約》或1971年《精神藥物公約》控制，濫用問題可能會對公眾健康構(gòu)成威脅的純凈物或制劑”[1]。隨著毒品刑事政策的日益嚴(yán)格與禁毒防控工作的日益深入，毒品價格在需求側(cè)仍存、供給側(cè)供給量大幅降低的背景下反而“水漲船高”。為了牟取高額利潤，不法分子根據(jù)列舉管制的特點，故意制造出游離于國際管制之外的新精神活性物質(zhì)，以規(guī)避法律監(jiān)管。例如，我國早在2001年就將氯胺酮作為精神藥品納入管制，后甲卡西酮等其他新精神活性物質(zhì)開始在國內(nèi)流行，其定義逐漸規(guī)范《2015年中國毒品形勢報告》指出：“新精神活性物質(zhì)又稱策劃藥或?qū)嶒炇叶酒?，是不法分子為逃避打擊而對列管毒品進行化學(xué)結(jié)構(gòu)修飾所得到的毒品類似物，具有與管制毒品相似或更強的興奮、致幻、麻醉等效果。”。新精神活性物質(zhì)在司法實踐中又被稱為第三代毒品、實驗室毒品、策劃藥和新型毒品等，不過從嚴(yán)格意義上來說，其與毒品之間不能等同視之。如果在非正式的語境和場合下將新精神活性物質(zhì)稱為毒品，可以表明國家對非法使用該類物質(zhì)的管制與懲處傾向[2]。如果作為法律用語使用，新精神活性物質(zhì)不能完全等同于毒品，二者的根本區(qū)別在于是否受到管制，只有在列入管制名單后，其才能被稱為法律意義上的毒品。因此，第三代毒品、新型毒品等稱謂應(yīng)是指被納入法律管制的新精神活性物質(zhì)，毒品與新精神活性物質(zhì)之間應(yīng)屬交叉關(guān)系。

其一，從國際視角來看，新精神活性物質(zhì)種類處于持續(xù)增長態(tài)勢，雖然其在消費市場的總體比重未超越傳統(tǒng)毒品，但部分地區(qū)的濫用問題較為突出。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室將大部分國家與地區(qū)報告發(fā)現(xiàn)的新精神活性物質(zhì)數(shù)量進行匯總，結(jié)果顯示：2009年有166種，2012年增加到251種，2014年達到388種，2015年猛漲到602種，2019年約有950種，截止到2020年底，已達1047種。在區(qū)域分布方面，美國自2017年以來深受濫用芬太尼及其類似物問題的困擾;亞洲地區(qū)濫用氯胺酮問題更為突出;在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)，非法販運芬太尼及其類似物已經(jīng)成為該地區(qū)禁毒執(zhí)法工作的巨大挑戰(zhàn);非洲西部、中部和北部地區(qū)正在遭受曲馬多濫用危機;在歐洲和大洋洲地區(qū)，以興奮劑為主的新精神活性物質(zhì)在低齡群體中較為流行[3]。在藥用效果方面，國際市場上以興奮劑居多，如卡西酮類和苯乙胺類，占報告總數(shù)的36%;其次是合成大麻素受體激動劑和致幻劑，分別占報告總數(shù)的29%和15%;近年來阿片類藥物呈明顯增長趨勢，占報告總數(shù)的9%[4]。在毒品消費層面，以新精神活性物質(zhì)為代表的新型毒品尚未占據(jù)毒品市場較大份額。隨著各國與地區(qū)逐步加強控制，新精神活性物質(zhì)的消費市場還有轉(zhuǎn)移變化的趨勢?！?021年世界毒品報告》指出，一方面，新精神活性物質(zhì)正在向低收入地區(qū)蔓延，如非洲截獲的合成類物質(zhì)從2015年的不足1公斤增至2019年的828公斤，中美洲和南美洲也出現(xiàn)類似情況，繳獲數(shù)量顯著增長;另一方面，高收入地區(qū)的管制工作已初有成效，2015—2019年，北美和歐洲地區(qū)查獲的合成類物質(zhì)均有所下降;雖然新精神活性物質(zhì)現(xiàn)已達1047種，但現(xiàn)實情況是很多物質(zhì)類型在短暫出現(xiàn)后就從市場上消失了;目前已經(jīng)有近230種物質(zhì)自2016年以來未有報告[5]，消費市場處于不斷變化的狀態(tài)。

其二，從國內(nèi)視角看，新精神活性物質(zhì)的制造、走私問題突出[6]，類型較多且更新速度極快，危害性較強，總體情況不容樂觀。首先，我國發(fā)現(xiàn)的新精神活性物質(zhì)覆蓋面已基本囊括國際界定的全部類型聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室根據(jù)化學(xué)結(jié)構(gòu)的不同，將新精神活性物質(zhì)分為合成大麻素類、合成卡西酮類、苯乙胺類、色胺類、氨基茚類、哌嗪類、氯胺酮類、植物類和其他;根據(jù)藥理作用的差異，又分為大麻素受體激動劑類、興奮劑類、迷幻劑類、分離劑類、阿片類、鎮(zhèn)靜催眠劑類和其他。，其中又以合成大麻素類、合成卡西酮類和芬太尼類物質(zhì)的數(shù)量增長明顯。其次，在濫用類型方面，海洛因、冰毒等傳統(tǒng)毒品的吸食人群仍維持較大規(guī)模。大麻吸食人群在逐年上升，時有發(fā)現(xiàn)新精神活性物質(zhì)的濫用情況，已經(jīng)呈現(xiàn)出三代毒品相互交織的復(fù)雜局勢。近兩年受疫情防控的影響，越來越多的吸食人群開始轉(zhuǎn)向如杜冷丁、合成大麻素和氟胺酮等替代物質(zhì)。

其三，新精神活性物質(zhì)在種類和形態(tài)上翻新速度較快[7]。除整類納入管制外，2015—2019年分別新發(fā)現(xiàn)75種、30種、35種、32種、5種，2020—2021年又發(fā)現(xiàn)18種新物質(zhì)。近幾年新精神活性物質(zhì)以大約30種/年的速度出現(xiàn)在國內(nèi)市場上，并且仍有大量潛在物質(zhì)存在濫用風(fēng)險。新精神活性物質(zhì)在包裝形式上更是五花八門，隱蔽性和誘惑性不斷增強，其往往披著各類物品的合法外衣潛伏在民眾日常生活中，如毒奶茶（含氯胺酮等）、毒果凍（含芬納西泮或四氫大麻酚等）、“藍精靈”（含氟硝西泮）、“小樹枝”（含合成大麻混合素）等等。“毒郵票”（LSD致幻劑）甚至僅通過皮膚接觸就能產(chǎn)生與吸食同樣的效果。因形式上的新穎性，新精神活性物質(zhì)在青少年群體中的濫用現(xiàn)象較為突出，并主要集中在娛樂場所，濫用人群呈現(xiàn)低齡化趨勢。

其四，在危害程度方面，與第一代、第二代毒品相比，部分新精神活性物質(zhì)表現(xiàn)出更強的成癮性和社會危害性。新精神活性物質(zhì)直接影響并損傷大腦神經(jīng)系統(tǒng)，吸食者更容易產(chǎn)生興奮、暴躁、幻覺等精神失常情況，引起行為失控并引發(fā)惡性暴力事件。目前已知效果最強烈的新型毒品是LSD致幻劑，其毒性是搖頭丸的3倍，只需100微克就足以使人深陷幻覺，并出現(xiàn)急性精神分裂癥狀。新精神活性物質(zhì)還可強烈刺激性需求，增加性行為的次數(shù)，吸食者常常會發(fā)生互換伴侶等高危性行為[8]，加劇了性疾病傳播風(fēng)險。

二、新精神活性物質(zhì)法律管制的現(xiàn)實困境

當(dāng)前，我國對新精神活性物質(zhì)的法律管制模式以授權(quán)立法與清單式列管為主。司法適用現(xiàn)狀表明，仍然沿襲傳統(tǒng)的管制手段已難以滿足打擊與審判需要，陷入無法適應(yīng)動態(tài)司法需求，列管層級與罪刑法定原則相悖，管制目錄與數(shù)量、刑罰銜接不暢，以及列管對象不足以明確公眾認(rèn)識的現(xiàn)實困境。

1.法律管制現(xiàn)狀：以授權(quán)立法與清單式列管為主

在新精神活性物質(zhì)出現(xiàn)濫用情況之前，我國通過明確賦予毒品以實質(zhì)內(nèi)涵，然后再授權(quán)其他規(guī)范對大部分毒品類型進行列舉，實現(xiàn)對毒品的法律管制。根據(jù)我國1997年修訂的《刑法》第三百五十七條、2008年施行的《禁毒法》第二條之規(guī)定，以抽象定義+部分列舉方式概括毒品內(nèi)涵，將毒品概括為“鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品”

《刑法》第三百五十七條第一款規(guī)定：“本法所稱的毒品，是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品?！薄督痉ā返诙l規(guī)定：“本法所稱毒品，是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因，以及國家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品。根據(jù)醫(yī)療、教學(xué)、科研的需要，依法可以生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、儲存、運輸麻醉藥品和精神藥品?！?。據(jù)此，毒品概念由“國家管制”“使人形成癮癖”“麻醉藥品和精神藥品”三要素構(gòu)成，并形成了成癮性、社會危害性和非法性的基本特征。在司法實踐中，毒品種類遠遠不止上述規(guī)定的幾種類型，刑法又以空白罪狀形式進行授權(quán)列管，授權(quán)其他行政性規(guī)范具體劃定毒品管制范圍，通過國家管制要素搭建刑法與行政法在毒品范圍上的連接。

我國對新精神活性物質(zhì)基本沿襲了以往的管制策略，以授權(quán)立法和清單式列管為主。自2001年氯胺酮被納入《精神藥品目錄》進行管制后，新精神活性物質(zhì)進入快速涌現(xiàn)時期。為了滿足對新精神活性物質(zhì)的管制需求，以是否藥用為分類標(biāo)準(zhǔn)，公安部、國家衛(wèi)生計生委等相關(guān)部門于2015年聯(lián)合出臺《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》（以下簡稱《列管辦法》），將其作為管制新精神活性物質(zhì)的專門法律依據(jù)。同時，根據(jù)附表《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》（以下簡稱《增補目錄》）所采取的全部列舉，一次性就列管了116種新精神活性物質(zhì)。新精神活性物質(zhì)經(jīng)過監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險評估和列管論證程序后，持續(xù)性地納入到《增補目錄》中。截至2021年7月1日，我國已管制449種麻醉藥品和精神藥品，基本保持了國際同步水平。在現(xiàn)有毒品管制制度基礎(chǔ)上，我國于2019年、2021年又相繼對芬太尼類物質(zhì)、合成大麻素類物質(zhì)進行整類列管，這意味著只要是符合所列化學(xué)結(jié)構(gòu)通式的物質(zhì)，均納入管制范圍，從而實現(xiàn)對這兩類衍生物質(zhì)的事前管制。

在罪刑銜接上，有關(guān)受管制的新精神活性物質(zhì)的量刑標(biāo)準(zhǔn)并未一同規(guī)定在管制目錄中，而是散見于各類會議紀(jì)要、司法解釋和部門規(guī)章等規(guī)范性文件中。例如，2016年《最高人民法院關(guān)于審理毒品犯罪案件適用法律若干問題的解釋》直接確定了部分新精神活性物質(zhì)達到“其他毒品數(shù)量較大”“其他毒品數(shù)量大”的標(biāo)準(zhǔn);國家禁毒委員會辦公室同年又發(fā)布了《104種非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴性折算表》（以下簡稱《增補折算表》），與之前由國家食品藥品監(jiān)督管理局出臺的《非法藥物折算表》均是以海洛因和甲基苯丙胺為折算中介，二者共同構(gòu)成對大部分已受管制的新精神活性物質(zhì)的數(shù)量折算規(guī)范;2021年11月12日，國家禁毒委員會辦公室又印發(fā)了《氯胺酮和7種合成大麻素依賴性折算表》?？傮w來說，我國對新精神活性物質(zhì)的法律管制由授權(quán)的行政立法完成，在確定該物質(zhì)被納入管制后，按照是否藥用實行分類處理，并根據(jù)列管清單進行完全列舉，最后以其他規(guī)范實現(xiàn)數(shù)量與刑罰的銜接。

2.司法適用現(xiàn)狀：難以滿足打擊與審判需要

目前，我國毒情呈現(xiàn)出一代毒品留尾、二代毒品猖獗、三代毒品逐步興起的復(fù)雜局勢，對毒品法律管制制度造成了巨大沖擊。雖然我國對新精神活性物質(zhì)的法律管制從數(shù)量上已經(jīng)走在世界前列，管制制度與手段也逐步趨于常態(tài)化，但并未觸及新精神活性物質(zhì)所產(chǎn)生的新問題，在司法實踐中出現(xiàn)法律管制難以滿足打擊與審判需要的現(xiàn)實困境。

（1）列管措施無法適應(yīng)動態(tài)司法需求

新精神活性物質(zhì)快速更新的基本特征與繁瑣且漫長的列管周期加劇了二者固有的時差矛盾，出現(xiàn)法律管制缺位問題。法律需明確劃定毒品種類與范圍，這是對國民違法性認(rèn)識預(yù)測可能性的基本保障。新精神活性物質(zhì)的出現(xiàn)卻打破了這一平衡，其與毒品自然屬性相似卻未在列管目錄內(nèi)，無法被當(dāng)作毒品處置，這需要從制度層面上予以恰當(dāng)響應(yīng)。目前根據(jù)《列管辦法》，對新精神活性物質(zhì)的列管時限規(guī)定得較為模糊且滯后，重點監(jiān)測與發(fā)布預(yù)警信息程序未明確具體時間;在經(jīng)過重點監(jiān)測后，專家委員會進行風(fēng)險評估和列管論證，規(guī)定最長時限為3個月;經(jīng)過評估和論證程序后，專家委員會提出列管建議，公安部等相關(guān)部門在收到國家禁毒辦建議后于6個月內(nèi)予以正式列管

《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》第五條規(guī)定：“各地禁毒委員會辦公室（以下簡稱“禁毒辦”）應(yīng)當(dāng)組織公安機關(guān)和有關(guān)部門加強對非藥用類麻醉藥品和精神藥品的監(jiān)測，并將監(jiān)測情況及時上報國家禁毒辦。國家禁毒辦經(jīng)匯總、分析后，應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布預(yù)警信息……”

第七條第三款規(guī)定：“專家委員會啟動對擬列管的非藥用類麻醉藥品和精神藥品的風(fēng)險評估和列管論證工作后，應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)完成?！?/p>

第八條規(guī)定：“對專家委員會評估后提出列管建議的，國家禁毒辦應(yīng)當(dāng)建議國務(wù)院公安部門會同食品藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生計生行政部門予以列管?！?/p>

第九條規(guī)定：“國務(wù)院公安部門會同食品藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生計生行政部門應(yīng)當(dāng)在接到國家禁毒辦列管建議后6個月內(nèi)，完成對非藥用類麻醉藥品和精神藥品的列管工作。對于情況緊急、不及時列管不利于遏制危害發(fā)展蔓延的，風(fēng)險評估和列管工作應(yīng)當(dāng)加快進程?！?。據(jù)此，從明確規(guī)定的時限來看，對新精神活性物質(zhì)的最長列管時限可達9個月。雖然該辦法也規(guī)定了快速列管程序，但因語意上的模糊與時限的不確定性，并未發(fā)揮實質(zhì)上的縮短列管周期的作用[9]。法律管制措施嚴(yán)重滯后于新精神活性物質(zhì)的更新速率，會出現(xiàn)以下兩方面問題。

其一，存在事實構(gòu)罪但無法定罪的規(guī)制沖突。在對四川等地的禁毒工作進行調(diào)研的過程中

筆者曾于2021年7月下旬前往四川廣元市、資陽市等地調(diào)研毒情形勢與當(dāng)?shù)亟竟ぷ髑闆r，并與當(dāng)?shù)毓菜痉ㄈ藛T交流禁毒各項工作經(jīng)驗。，囿于法律管制的遲滯與缺位，公安人員普遍反映當(dāng)前對于行為人主觀上存在故意，客觀上走私、制造、販賣與運輸?shù)确隙酒穼嵸|(zhì)屬性但并不在管制目錄內(nèi)的一些物質(zhì)的應(yīng)對尤為棘手，難以及時采取有效的管控措施。雖然在事實層面已符合毒品犯罪構(gòu)成要件，但這些物質(zhì)在法律意義層面尚不屬于毒品。因此，涉及這些物質(zhì)的關(guān)聯(lián)行為無法被認(rèn)定為毒品犯罪并對制造、販賣等行為追究毒品犯罪的刑事責(zé)任，滿足一定條件的情況下，只能以非法經(jīng)營等破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪來加以處罰。例如，2010年甲卡西酮被納入管制后，不法分子很快改變其化學(xué)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而制造了替代類物質(zhì)——乙卡西酮，而乙卡西酮在2015年才增補進列管目錄，如此之長的“空白期”在客觀上易放縱新精神活性物質(zhì)的濫用?；诨瘜W(xué)結(jié)構(gòu)的多變與易更改性，新精神活性物質(zhì)結(jié)構(gòu)的變動速度遠超管制速度，以規(guī)避法律監(jiān)管。雖然我國一直在加快對新精神活性物質(zhì)從預(yù)測、評估、論證到最終納入管制的程序推進，但仍然無法在法律層面上予以及時、全面管制。

其二，列管措施與新精神活性物質(zhì)之間形成惡性循環(huán)。在毒品列管目錄作出增補之后，不法分子會轉(zhuǎn)而繼續(xù)改變其他毒品的化學(xué)結(jié)構(gòu)，重新物色新的尚未管制的毒品類似物，制造出微末差異的新物質(zhì)類型并在市面上流通，又會產(chǎn)生新的一批亟待列管的物質(zhì)[10]?，F(xiàn)實情況是，某類新物質(zhì)被申報納入管制之后，該物質(zhì)反而在市場上不再流行，列管對象與實際情況始終難以完全適配，如此發(fā)展，二者形成了“你追我趕”的膠著局面，而列管措施似乎總是處于“下風(fēng)”。質(zhì)言之，如果對市面上流通的新精神活性物質(zhì)置之不理，必將放縱該類物質(zhì)繼續(xù)蔓延，放任其以“合法”身份繼續(xù)危害公眾身心健康。但將其納入列管清單后，又會刺激不法分子重新制造、生產(chǎn)出新的精神活性物質(zhì)，再次逃脫法律監(jiān)管，最終導(dǎo)致新一輪的監(jiān)測、評估和論證。在這場“追逐戰(zhàn)”中，主動權(quán)實際上掌握在制造新精神活性物質(zhì)的不法分子手中。從早期流行的氯胺酮，到現(xiàn)階段流行的合成大麻素類物質(zhì)、芬太尼和氟胺酮等物質(zhì)，雖都已納入管制，但被無限拉長的列管清單其實是對新精神活性物質(zhì)機械式的被動反應(yīng)。

（2）列管層級與罪刑法定原則相悖

我國刑法以抽象定義方式確立了毒品概念，并以空白罪狀形式授權(quán)其他法律規(guī)范明確毒品的全部范疇，在授權(quán)明確性與正當(dāng)性上需進一步予以追問。一方面，我國《刑法》第三百五十七條，雖然確定了“國家規(guī)定管制”定義要素，但該條款并未具體說明國家管制毒品的主體與資格。比照《刑法》第九十六條對“違反國家規(guī)定”所明確提出的層級要求

《刑法》第九十六條規(guī)定：“本法所稱違反國家規(guī)定，是指違反全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！保酒饭苤浦黧w應(yīng)限于全國人大、全國人大常委會和國務(wù)院。另一方面，我國《立法法》第九條也對授權(quán)立法主體和層級作出了總的限制和約束性規(guī)定

《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”。毒品范疇的寬廣直接投射在刑法規(guī)范上，進而影響到毒品犯罪的認(rèn)定、刑罰乃至后續(xù)的戒毒措施等，應(yīng)當(dāng)屬于第九條所確立的例外事項之一，因此在授權(quán)立法上更應(yīng)當(dāng)保持高度謹(jǐn)慎。綜合來說，毒品管制層級應(yīng)保持在國務(wù)院制定的行政法規(guī)位階及以上。

首先，縱觀當(dāng)前毒品列管主體和層級，明顯存在授權(quán)低位法的規(guī)范設(shè)計，尤其是《列管辦法》已經(jīng)引起了援引依據(jù)爭議?！读泄苻k法》及附表《增補目錄》將管制主體直接下移至公安部、國家衛(wèi)生計生委、國家食品藥品監(jiān)督管理總局和國家禁毒委員會。該規(guī)范性文件以公通字〔2015〕27號文號發(fā)布，已明顯超出了國家管制要求，在授權(quán)明確性上存在重大瑕疵。司法實踐中也引起了被列入該規(guī)范性文件的物質(zhì)能否認(rèn)定為毒品的爭議

濮陽市中級人民法院在審理“趙某、杜某某等涉嫌制造、販賣毒品”一案過程中，所涉物質(zhì)屬于《列管辦法》中規(guī)定的物質(zhì)。在審查起訴階段，河南省禁毒辦會同省公安廳、省檢察院、省法院于2018年8月6日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于非藥用類麻醉藥品和精神藥品有關(guān)問題的座談紀(jì)要〉的通知》，其中肯定了該案所涉物質(zhì)屬于受國家管制的毒品，由此引發(fā)了徐昕、朱明勇等五位律師建議全國人大常委會審查該會議紀(jì)要的事件，繼而引起了對《列管辦法》的資質(zhì)審查。，繼而產(chǎn)生了效力審查問題。2019年4月30日，由最高人民檢察院出臺的《最高人民檢察院關(guān)于〈非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄〉能否作為認(rèn)定毒品依據(jù)的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》）肯定了《列管辦法》及《增補目錄》可以作為認(rèn)定毒品的依據(jù)，雖然以《批復(fù)》形式平息了授權(quán)明確性爭議[11]，但并未從根本上解決對新精神活性物質(zhì)的列管資質(zhì)問題，屬于“治標(biāo)不治本”?！杜鷱?fù)》所認(rèn)定的根據(jù)為，《列管辦法》是根據(jù)《麻醉藥品和精神藥品管理條例》（以下簡稱《管理條例》）第三條第二款授權(quán)制定的

《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第三條第一款規(guī)定：“本條例所稱麻醉藥品和精神藥品，是指列入麻醉藥品目錄、精神藥品目錄（以下稱目錄）的藥品和其他物質(zhì)。精神藥品分為第一類精神藥品和第二類精神藥品。”第二款規(guī)定：“目錄由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院公安部門、國務(wù)院衛(wèi)生主管部門制定、調(diào)整并公布。”，也有些站不住腳。從立法原意上說，2005年我國在出臺《管理條例》時并未考慮到現(xiàn)階段會出現(xiàn)這么多的新精神活性物質(zhì)，也就是說并無再授權(quán)意圖。而之所以能將《列管辦法》及其附表納入進來，主要是根據(jù)現(xiàn)實需求并基于客觀解釋立場的考慮。質(zhì)言之，《管理條例》第三條所規(guī)定的麻醉藥品和精神藥品目錄并未加書名號，從規(guī)范層面上也可以包含麻醉藥品和精神藥品的其他目錄，并且《列管辦法》也同樣是公安部、國家衛(wèi)生計生委等相關(guān)部門制定的，而這種解釋路徑是否存在問題值得商榷。

其次，《增補折算表》《非法藥物折算表》等涉毒品數(shù)量認(rèn)定的規(guī)范性文件，管制層級仍然存在不適格問題，且公開程度不足。一方面，《增補折算表》由國家禁毒辦聯(lián)合公安部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會聯(lián)合印發(fā)，而《非法藥物折算表》由國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定與頒布。作為新型毒品數(shù)量的折算規(guī)范，前述規(guī)范性文件直接影響毒品犯罪及其刑罰的認(rèn)定。因此，國家禁毒辦、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等管制主體并無制定與發(fā)布此類規(guī)范的資質(zhì)。另一方面，這些涉毒品數(shù)量認(rèn)定的重要規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)為全體社會公眾所了解，方能保障公民預(yù)測可能性?！对鲅a折算表》屬于各禁毒委辦公室內(nèi)部參考性文件，雖然是在全國范圍內(nèi)適用，但當(dāng)前無法從社會公開渠道找到其官方版本，《非法藥物折算表》通過公開渠道也幾乎是無法查找。在百度網(wǎng)站上進行檢索，只能通過個人空間或新浪微博等非官方渠道查找到此兩份文件，并且其完整性、真實性也無從考證。這種狀況不僅不能保障普通公民的預(yù)測可能性，甚至司法工作人員可能也需要通過內(nèi)部特定途徑來查閱，給毒品犯罪審判工作造成一定障礙。

（3）列管目錄與數(shù)量、刑罰銜接不暢

在毒品犯罪處罰方面，目前刑法中明確規(guī)定的數(shù)量與不同法定刑罰形成對應(yīng)關(guān)系的僅限于鴉片、海洛因和甲基苯丙胺三類。在散見的毒品折算規(guī)范性文件中，各類毒品都是以海洛因、甲基苯丙胺作為中介進行數(shù)量折算。雖然這種規(guī)定方式保證了刑法體系的簡潔性，但卻減損了毒品犯罪在刑罰上應(yīng)有的明確性，缺乏種類、數(shù)量與刑罰的明確對應(yīng)。尤其是越來越多的新精神活性物質(zhì)涌現(xiàn)在國內(nèi)市場中，產(chǎn)生了大量的折算要求，目前折算規(guī)定已難以滿足數(shù)量與刑罰的有效銜接需求，主要表現(xiàn)為以下三個方面的問題。

其一，新精神活性物質(zhì)被越來越多地納入《增補目錄》中，但相應(yīng)的數(shù)量折算標(biāo)準(zhǔn)與列管目錄所列毒品尚未一一對應(yīng)，仍有新型毒品折算標(biāo)準(zhǔn)處于空缺狀態(tài)。例如，新增補的4-甲氧甲基苯丙胺、N-甲基-N-（2-二甲氨基環(huán)己基）-3等物質(zhì)至少在公開文件中沒有查找到對應(yīng)的刑罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。這個問題在《列管辦法》發(fā)布時就已經(jīng)存在了，2015年國家一次性就列管了116種新精神活性物質(zhì)，直至2016年4月11日《最高人民法院關(guān)于審理毒品犯罪適用法律若干問題的解釋》才確定了部分列管毒品的數(shù)量折算標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，司法機關(guān)在長達7個多月的時間段內(nèi)，對于被管制的新精神活性物質(zhì)無法明確其對應(yīng)的量刑幅度[12]，極大地減損了管制效果。

其二，各類毒品成分各異，具有不同程度的社會危害性、成癮性或者濫用性，而目前仍以海洛因、甲基苯丙胺作為折算中介并無充分的科學(xué)性。尤其是自2018年后，海洛因濫用規(guī)模已經(jīng)顯著縮小，合成類毒品占據(jù)消費市場主導(dǎo)地位，流行的毒品類型實際已發(fā)生變化。有些毒品案件并未涉及這兩類毒品，仍舊要遵循先折算成海洛因、甲基苯丙胺再進行累加的方式，最終以折算后的數(shù)量確定量刑，中間會增添不必要的折算麻煩，也易影響結(jié)果的準(zhǔn)確性[13]。

其三，各類折算標(biāo)準(zhǔn)之間尚未完全統(tǒng)一，整體規(guī)范結(jié)構(gòu)尚不能自洽，有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”之感，對同一類毒品設(shè)置了互相矛盾的折算規(guī)定。例如，在哌替啶的折算標(biāo)準(zhǔn)上，《非法藥物折算表》規(guī)定1克哌替啶折算海洛因0.05克，而《最高人民法院關(guān)于審理毒品犯罪案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定1克哌替啶折算海洛因0.2克等，此問題也存在于對其他毒品數(shù)量的認(rèn)定上。新精神活性物質(zhì)源源不斷地被納入國家管制范疇，其折算標(biāo)準(zhǔn)缺位與自相矛盾的問題在未來會更為凸顯。

（4）列管對象不足以明確公眾認(rèn)知

基于實地調(diào)研和其他學(xué)者的考察結(jié)果等，發(fā)現(xiàn)社會公眾對新型毒品缺乏認(rèn)識，有的存在明顯認(rèn)識誤區(qū)。在對四川等地的調(diào)研過程中，當(dāng)?shù)毓哺删瘜π滦投酒返纳a(chǎn)、制作流程、外形包裝和危害性大小等情況認(rèn)知度較低，加之目前新型毒品犯罪在場地、行為方式上較之以往更為隱蔽，往往對當(dāng)場發(fā)現(xiàn)的一些可疑行為或物質(zhì)難以辨別，在執(zhí)法工作中很容易漏掉排查或不知應(yīng)如何處理，存在修訂列管模式的強烈訴求。同時，在調(diào)查當(dāng)?shù)夭糠址欠ㄘ溬u麻精藥品案件時發(fā)現(xiàn)，醫(yī)院工作人員存在隨意開具麻精藥品處方的現(xiàn)象，完全不知此行為的違法性質(zhì)，也不清楚非法販賣麻精藥品所負刑事責(zé)任等相關(guān)法律條款，對毒品性質(zhì)、犯罪認(rèn)識等都存在明顯誤區(qū)。根據(jù)夏國美等[14]對41個新型毒品使用者展開的個案訪問內(nèi)容，受訪對象普遍認(rèn)為新型毒品沒有傳統(tǒng)毒品危害性高，傳統(tǒng)毒品“吸了會死人的”，新型毒品則可以作為其替代品使用，吸食幾次也不會上癮，放松之余還能減肥、治病等，甚至有些人并未認(rèn)識到自己濫用的物質(zhì)已經(jīng)屬于毒品。由此可見，社會公眾對于如鴉片、海洛因等傳統(tǒng)毒品危害性的認(rèn)識是根深蒂固的，但對種類繁多的新型毒品卻認(rèn)知不清。

明確性不足的原因可能在于，現(xiàn)有列管目錄仍然是對毒品名稱進行簡單堆砌與鋪陳，公眾無法從中獲取有效信息[15]。根據(jù)《列管辦法》第三條規(guī)定，將麻醉藥品和精神藥品按照藥用類和非藥用類實行概括分類列管，而新精神活性物質(zhì)大部分被納入非藥用類當(dāng)中予以管制。這種概括分類并沒有直面新精神活性物質(zhì)出現(xiàn)的原因，其與是否藥用并無太大關(guān)系。因此，《列管辦法》以是否藥用實行概括分類，背離了新精神活性物質(zhì)與管制措施之間這一根本性矛盾，缺乏針對這一特殊性的實質(zhì)規(guī)定。這種概括分類也無益于厘清毒品相關(guān)概念，諸如在麻醉藥品和精神藥品的界定上，我國毒品類型實際擴張到藥用與非藥用兩類。在術(shù)語表達上就存在邏輯混亂問題，作為一類藥品但又是非藥用類，那又為何稱為藥品？麻醉藥品和精神藥品既包括藥品，也包括其他物質(zhì)，又包括藥用與非藥用的藥品，這實際上是將一切毒品都囊括在麻醉藥品和精神藥品概念之下。

三、新精神活性物質(zhì)法律管制的理論基點及其完善路徑

為有效管制新精神活性物質(zhì)，推進毒品治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在管制措施、管制手段和如何實現(xiàn)罪刑銜接等方面都應(yīng)予以進一步完善，構(gòu)建以授權(quán)正當(dāng)性為保障、以規(guī)范毒品內(nèi)涵為基礎(chǔ)、以毒品科學(xué)分級為主線、以快速與臨時列管為補充的新精神活性物質(zhì)法律管制制度。

1.新精神活性物質(zhì)法律管制的理論基點

為了夯實對新精神活性物質(zhì)法律管制的基礎(chǔ)，做到有理有節(jié)，需先明確其理論基點，既堅守罪刑法定原則明確性要求，從保障合法性與公民預(yù)測可能性角度出發(fā)完善管制，又應(yīng)兼具國際化視野，注重對域外毒品立法的借鑒。

（1）堅守罪刑法定原則的明確性要求

刑法直接關(guān)涉到社會個體的人身自由乃至其生命，作為社會防衛(wèi)的最后一道防線，無論如何都應(yīng)堅守明確性這一法治原則。明確性作為罪刑法定原則的一個側(cè)面，強調(diào)法律條文應(yīng)當(dāng)是具體明確的，并能保證國民確切地了解條文內(nèi)容，對罪與非罪的行為能夠有所認(rèn)知[16]，成為刑法規(guī)定的應(yīng)有之義。一般認(rèn)為，明確性在內(nèi)容上是圍繞罪刑核心內(nèi)容予以表征的，在程度上是以相對明確程度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的。

首先，新精神活性物質(zhì)法律管制應(yīng)從罪之明確、刑之明確的核心內(nèi)容出發(fā)，以推動管制方式法治化。一方面，罪的明確性尤其應(yīng)體現(xiàn)在對罪狀的描述上，要求犯罪構(gòu)成的要素和語言是清晰明了的，使公眾能夠確切了解到犯罪行為與非犯罪行為的區(qū)分。前述梳理表明，新精神活性物質(zhì)的列管主體或?qū)蛹壊⒉贿m格，已明顯違背授權(quán)明確性要求。同時，規(guī)范性文件的公開性、普及性存在不足，加之列管目錄對各類毒品名稱的簡單排列，已經(jīng)引起了公眾認(rèn)知不清的問題。另一方面，刑的明確性應(yīng)有明確的刑種與刑度。在我國刑法所規(guī)定的主刑與附加刑類型中，除無期徒刑、死刑和驅(qū)逐出境外，一般是根據(jù)犯罪情節(jié)和危害結(jié)果的輕重等配置不同的刑罰幅度，存在量的認(rèn)定空間[17]。根據(jù)刑法規(guī)定，毒品犯罪的刑罰嚴(yán)厲程度主要是由涉案毒品數(shù)量決定的。前述梳理表明，被納入管制的新精神活性物質(zhì)在數(shù)量、刑罰上未能形成明確對應(yīng)，不僅給司法裁判帶來量刑認(rèn)定上的困難，也使公眾無法明確知悉并了解各類毒品犯罪所負的刑事責(zé)任。因此，應(yīng)植根于明確性在內(nèi)容上的要求，從毒品管制規(guī)范到罪刑設(shè)置上充分保證公民行為的預(yù)測可能性，進而保障罪刑法定原則的運行。

其次，對新精神活性物質(zhì)在分類上應(yīng)予以充分細化，以保證刑法等管制規(guī)范的相對明確性。雖然學(xué)界對刑事立法與司法需具體明確到何種程度尚存諸多爭議，明確性的恪守程度也在“精確性”和“抽象性”兩個極端之間反復(fù)搖擺，但對于刑法無法達到絕對精確并追求一種相對明確性已成為共識。因此，在毒品范圍劃定上，明確性并非要求在刑法中列舉全部的毒品類型，這種做法除會使整個刑法體系內(nèi)容失衡外，也無益于明確毒品概念，無法解釋諸多新精神活性物質(zhì)納入管制的正當(dāng)性等理由。從公眾角度來說，對于當(dāng)前列管目錄中的物質(zhì)，只能是“知其然而不知其所以然”。因此，基于現(xiàn)有列管目錄無法保障公眾對毒品認(rèn)知的明確性等問題，應(yīng)在原有概括式分類的基礎(chǔ)上，以能夠為一般公眾所理解的方式對受管制的新精神活性物質(zhì)再進行細分，以強化公眾對毒品的直觀認(rèn)識與了解。

（2）適當(dāng)借鑒域外毒品列管的探索經(jīng)驗

新精神活性物質(zhì)管制已成為世界各國與地區(qū)需共同應(yīng)對的治理難題之一。據(jù)此，域外國家與地區(qū)已經(jīng)發(fā)展出類似物管制模式、臨時管制模式、早期預(yù)警機制、特定商品允許機制和模擬控制系統(tǒng)等特色立法?？梢钥闯?，域外國家與地區(qū)根據(jù)新精神活性物質(zhì)的快速更新等特性，采取了不同于傳統(tǒng)毒品且更具有針對性的管制措施。介紹與分析這些管制措施，能夠為我國新精神活性物質(zhì)法律管制提供有益經(jīng)驗與借鑒。

類似物管制模式是對新精神活性物質(zhì)予以提前管控的制度設(shè)計，如美國于1986年頒布了《類似物管制法案》，確立了當(dāng)某種物質(zhì)與管制毒品化學(xué)結(jié)構(gòu)及其效用相似，可以通過司法裁判的方式認(rèn)定其為毒品類似物的規(guī)定。在認(rèn)定某物為這兩個字是不植物弄不清，PDF在第10頁，注意一下管制毒品類似物后，即可判處毒品犯罪的刑罰，也就是通過法院的“事后追認(rèn)”對非毒品的類似物作出與毒品相同的法律處遇后果。臨時列管模式是在原有管制基礎(chǔ)上，簡化了管制程序以縮短啟動和決定管制時間，如英國于2011年對《毒品濫用法》進行修訂，增加了“臨時毒品類別令”。在12個月的臨時管制期間，政府可對進出口、生產(chǎn)或提供涉臨時管控物質(zhì)的關(guān)聯(lián)行為采取限制或禁止性措施，并處以刑罰。

早期預(yù)警機制通過對出現(xiàn)的新精神活性物質(zhì)進行信息共享，使各個國家能及時保持警惕并為將來列管論證工作的開展提供充分時間。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室在2013年就啟動了早期預(yù)警咨詢項目，公開發(fā)布全球范圍內(nèi)新精神活性物質(zhì)出現(xiàn)的類型、范圍等最新動態(tài)，歐盟于1997年就采用了這種快速信息交流機制[18];新西蘭于2013年頒布了《精神活性物質(zhì)法》，采取了特定商品允許機制，規(guī)定進口、制造、銷售或擁有精神活性物質(zhì)是非法的，除非該物質(zhì)已經(jīng)獲得精神活性物質(zhì)管理局的批準(zhǔn)。此機制實際上將精神活性物質(zhì)當(dāng)作商品實施特殊允許措施，通過禁止未經(jīng)許可流通的商品以實現(xiàn)反向防控。韓國除增加臨時指定制度外，還構(gòu)建了模擬控制系統(tǒng)。該國食品藥品安全部門會選定被管制的一類物質(zhì)（如安非他明類）進行檢測和研發(fā)，并形成數(shù)據(jù)信息儲備，當(dāng)未來出現(xiàn)數(shù)據(jù)庫中的物質(zhì)時即可迅速納入管制，截至2019年已經(jīng)研發(fā)并模擬出了約60種毒品類似物質(zhì)[19]。

域外國家與地區(qū)針對新精神活性物質(zhì)的管制模式，雖然提高了毒品管制的反應(yīng)速度，一定程度上解決了管制措施遲滯問題，但各有優(yōu)劣。類似物管制模式雖然通過追認(rèn)某類物質(zhì)為毒品，達到了全面及時管制新精神活性物質(zhì)的目的，但將認(rèn)定權(quán)力交付于司法裁判，導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一的類似物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題，也有突破罪刑法定原則之嫌疑;臨時管制模式通過縮短列管時間，以盡快適應(yīng)新精神活性物質(zhì)的變化態(tài)勢，然而該模式并未突破既有管制策略，仍屬于被動性措施;早期預(yù)警機制主要提供新精神活性物質(zhì)的相關(guān)訊息，在各國家與地區(qū)之間形成交流平臺，在提高列管速度上效果并不明顯;特定商品允許機制是將新精神活性物質(zhì)作為商品予以反向預(yù)防，與我國一貫對毒品的禁止性管制趨向并不相符;模擬控制系統(tǒng)提前對可能出現(xiàn)的新精神活性物質(zhì)予以分析論證，能夠提前應(yīng)對未來變化，但對實驗室及相關(guān)技術(shù)的要求比較高。相較于其他國家與地區(qū)，我國對新精神活性物質(zhì)仍然延續(xù)了傳統(tǒng)的管制策略，不僅難以應(yīng)對其日益嚴(yán)峻的司法實踐情況，也因“補丁式”做法造成了規(guī)范層面的語義混亂和與罪刑法定原則的背離。因此，我國可適當(dāng)借鑒域外毒品列管的探索經(jīng)驗，結(jié)合我國管制制度等實際情況，提出更具有針對性、更為及時有效的管制方式。

2.新精神活性物質(zhì)法律管制的完善路徑

（1）以授權(quán)正當(dāng)性為保障

無論是什么樣的法律法規(guī)文件，首先應(yīng)保障授權(quán)立法上的正當(dāng)性。目前我國對新精神活性物質(zhì)的管制在一定程度上采取了單行立法方式，《列管辦法》已成為規(guī)定管制程序等內(nèi)容的專門性規(guī)范。當(dāng)前在我國“一體化”的立法背景下，由于刑法與行政法實際上共用了統(tǒng)一的管制目錄，將行政法所管制的藥品范圍直接作為毒品犯罪對象或載體，審慎授權(quán)毒品管制立法成為迫切要求。正如《列管辦法》所規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)醫(yī)藥用途的非藥用類麻醉藥品和精神藥品時應(yīng)納入《管理條例》中的附表目錄，不再列入《增補目錄》《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》第三條第二款規(guī)定：“非藥用類麻醉藥品和精神藥品發(fā)現(xiàn)醫(yī)藥用途，調(diào)整列入藥品目錄的，不再列入非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種目錄?！?，與《管理條例》在管制范圍上實現(xiàn)了互補。因此《列管辦法》與《增補目錄》在立法層級上應(yīng)相互對等、保持一致，才能實現(xiàn)對新精神活性物質(zhì)管制合法性的補充。應(yīng)充分發(fā)揮毒品國家管制要素在限定管制主體與層級方面的作用，進而保證罪刑法定原則在管制規(guī)范上的貫徹落實。目前的當(dāng)務(wù)之急是對《列管辦法》重新作出修訂，將國務(wù)院下設(shè)部門聯(lián)合制定主體提升至與《管理條例》同一層級，由國務(wù)院予以制定或發(fā)布，在開展一切禁毒工作前保證毒品法律管制的合法性，以解決列管層級與罪刑法定原則相悖的問題。

（2）以規(guī)范毒品內(nèi)涵為基礎(chǔ)

針對列管對象不足以明確公眾認(rèn)知的問題，應(yīng)對我國現(xiàn)有的毒品內(nèi)涵予以細化解釋，夯實毒品治理基礎(chǔ)。在禁毒立法中，只有明確何為毒品，才能合理劃定法律管制的涵攝范圍，保障公民的違法預(yù)測可能性，并確保行政和刑事責(zé)任的合理劃分。自從管制新精神活性物質(zhì)以來，我國對毒品采取了藥用類與非藥用類的概括分類方式，造成了麻醉藥品和精神藥品、毒品和新精神活性物質(zhì)概念上的混亂，也阻礙了對毒品的細化分級處遇。根據(jù)《禁毒法》《刑法》的規(guī)定，毒品概念中的國家管制要素應(yīng)重在強調(diào)管制正當(dāng)性。因此，在對新精神活性物質(zhì)作出管制決定時，可對列管根據(jù)、理由和該毒品濫用所引發(fā)的危害性作出概括性說明，并加大列管結(jié)果在全國范圍內(nèi)的公示力度，專門設(shè)計公告程序，保障公民對于什么物質(zhì)被國家管制事實的知曉權(quán);成癮性標(biāo)準(zhǔn)也需要進一步作出規(guī)范意義上的解釋，融合現(xiàn)有關(guān)于醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范層面的成癮性認(rèn)定，貫徹到毒品定義要素乃至新精神活性物質(zhì)的評估標(biāo)準(zhǔn)中;在麻醉藥品和精神藥品的定義要素上，按照既往對二者的定義與認(rèn)知

目前施行的《麻醉藥品和精神藥品管理條例》并未對何為麻醉藥品和精神藥品作出實質(zhì)性規(guī)定，而在被廢止的《麻醉藥品管理辦法》與《精神藥品管理辦法》中對麻醉藥品和精神藥品有此規(guī)定。其中，《麻醉藥品管理辦法》第二條規(guī)定：“麻醉藥品是指連續(xù)使用后易產(chǎn)生身體依賴性、能成癮癖的藥品?！薄毒袼幤饭芾磙k法》第二條規(guī)定：“精神藥品是指直接作用于中樞神經(jīng)系統(tǒng)，使之興奮或抑制，連續(xù)使用能產(chǎn)生依賴性的藥品?！?，新精神活性物質(zhì)實際并未囊括其中。從當(dāng)下考慮，應(yīng)明確藥用類與非藥用類是出于管制實用性的目的，盡可能不觸動既有管制制度，又能兼具一定特殊性的立法結(jié)果，不具有實際影響二者概念的意義，并將藥用類與非藥用類這一立法分類結(jié)果體現(xiàn)在毒品定義中。從長遠發(fā)展來看，為了明確規(guī)范層面的毒品概念，應(yīng)廢止藥用類與非藥用類這一概括分類形式，整合現(xiàn)有全部的列管目錄，并通過后述毒品分級列管與處罰制度的建構(gòu)統(tǒng)一劃定毒品范圍。

（3）以毒品的科學(xué)分級為主線

基于對毒品數(shù)量與刑罰難以明確對應(yīng)問題的考量，應(yīng)順應(yīng)毒品分級列管之潮流，并結(jié)合我國當(dāng)前毒品犯罪的處罰方式，對毒品進行科學(xué)分級與處遇。我國刑法典及相關(guān)司法解釋在毒品犯罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)上，將鴉片、海洛因、甲基苯丙胺三種毒品作為折算中介，并確定了“少量”“數(shù)量較大”“數(shù)量大”三檔法定刑罰，實際上已經(jīng)隱含毒品分級意味，將不同類型毒品按照一定標(biāo)準(zhǔn)作差別化處罰。然而隨著毒品類型的不斷擴充，當(dāng)前分散的折算規(guī)范在明確性、科學(xué)性等方面存在明顯不足。尤其是新精神活性物質(zhì)的泛濫造成了大數(shù)量的列管現(xiàn)狀，按照既往的“修修補補”地規(guī)定毒品量刑標(biāo)準(zhǔn)，又出現(xiàn)滯后性與統(tǒng)一性問題。因此，急需統(tǒng)一的列管目錄對毒品類型予以整合。

對于如何具體展開，則應(yīng)在以列舉管制為主的基本模式下，根據(jù)目前行政列管的毒品范圍，對全部毒品類型予以橫向整合，并進行縱向分級處遇。在現(xiàn)有對毒品名稱予以堆砌的列舉管制基礎(chǔ)上，統(tǒng)合現(xiàn)有全部的藥用類和非藥用類麻醉藥品目錄。首先，應(yīng)按照各類毒品相似的化學(xué)結(jié)構(gòu)或吸食效用等自然屬性，將全部毒品在橫向上進行類化整合，于每類后附上對該類毒品的概括性說明，包括其醫(yī)療價值，為減少直至消除具有顯著危害性的毒品使用形成導(dǎo)向作用。其次，應(yīng)結(jié)合毒品的成癮性、社會危害性等實質(zhì)特征和《列管辦法》規(guī)定的列管根據(jù)，以毒品成癮性、社會危害性和濫用性等因素作為分級標(biāo)準(zhǔn)，兼顧醫(yī)療考量，在縱向上實行毒品分級處罰，確定不同層級毒品的量刑幅度。實行分級處罰有兩種具體路徑。一方面，可以直接借鑒域外毒品分級模式，以成癮性、危害性等因素直接劃定不同等級的毒品處遇措施。質(zhì)言之，可以仍將海洛因、鴉片和甲基苯丙胺等典型的毒品種類作為判斷基準(zhǔn)，綜合考量分級因素，并以量化指數(shù)形式將各類毒品與基準(zhǔn)型毒品進行比較，最終將各量化指數(shù)相加取和或計算平均值，由重及輕設(shè)置層級不同的刑罰幅度。另一方面，可以在我國現(xiàn)有毒品犯罪處罰標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，保留特有的數(shù)量與刑罰上的銜接關(guān)系，徹底貫徹毒品分級思路。質(zhì)言之，以毒品危害性、成癮性等有關(guān)毒品實質(zhì)特征因素為分級標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)刑法對毒品“數(shù)量大”“數(shù)量較大”“少量”標(biāo)準(zhǔn)確定量刑幅度[20]，確定每一級毒品需多少數(shù)量能夠與“數(shù)量大”“較大”“少量”的三檔法定刑罰相對應(yīng)，最終形成統(tǒng)一的“毒品級數(shù)+數(shù)量+刑罰”規(guī)范性毒品管制目錄。

毒品分級模式的構(gòu)建，能夠明顯表征各類毒品危害性，實現(xiàn)科學(xué)評價，并且可保障毒品犯罪量刑規(guī)范化與合理性。在立法技術(shù)上可進一步細化涉毒犯罪行為的懲處標(biāo)準(zhǔn)，對新納入的管制毒品直接匹配到相應(yīng)的量刑幅度，減少立法負累。公民能夠查看到從罪到刑完整的毒品目錄，保障了其行為預(yù)測可能性。統(tǒng)一以級數(shù)劃分并稱謂毒品類型，也避免了代際之分、傳統(tǒng)毒品與新型毒品之分所產(chǎn)生的理解困惑，達成了毒品治理話語體系上的一致性。

（4）以快速、臨時列管措施為補充

針對毒品列管措施無法適應(yīng)動態(tài)司法需求的問題，應(yīng)采取模擬控制系統(tǒng)的方式以重構(gòu)快速列管程序，并融入臨時列管規(guī)定，實現(xiàn)快速與臨時列管措施雙管齊下。一方面，可以適當(dāng)借鑒韓國事前模擬毒品類似物化學(xué)結(jié)構(gòu)的做法，由國家禁毒委員會辦公室組織，聯(lián)合公安、藥品監(jiān)督和衛(wèi)計等部門，委托國家毒品實驗室對已納入管制目錄中的新精神活性物質(zhì)的化學(xué)結(jié)構(gòu)進行拆解、重組。通過化學(xué)、生物等科學(xué)技術(shù)，結(jié)合某一類毒品的化學(xué)結(jié)構(gòu)和含有的常用前體化學(xué)物質(zhì)進行分析，預(yù)先研判出具有與毒品結(jié)構(gòu)、效用等特征相似的合成物質(zhì)，并構(gòu)建毒品類似物質(zhì)信息儲備庫。未來，如儲存在信息庫的物質(zhì)經(jīng)過前期預(yù)警與監(jiān)測認(rèn)為有必要納入管制的，就可免去繁瑣的論證與評估環(huán)節(jié)，直接予以列管[21]。

另一方面，在重構(gòu)快速列管程序的同時，還應(yīng)建立臨時列管程序。雖然臨時列管模式仍屬于對新精神活性物質(zhì)的被動防御，但在當(dāng)前我國采取了傳統(tǒng)的列舉式管制措施的背景下，設(shè)置這種程序不會存在適應(yīng)困難，也不會導(dǎo)致法律管制制度的根本性改變。此外，臨時列管模式也確實能起到加快對新精神活性物質(zhì)管制速率的作用，簡化了論證程序，對一些緊急情況可作出臨時性措施，成為當(dāng)下最適宜的選擇之一。因此，應(yīng)詳細解釋“情況緊急、不及時列管不利于遏制危害發(fā)展蔓延”的啟動條件，確立臨時的動態(tài)毒品管控令，建立由不受管制到最終納入管制之間的過渡地帶。國家禁毒辦可以根據(jù)緊急情況與評估標(biāo)準(zhǔn)，決定將某種物質(zhì)納入臨時毒品，并予以公示。公安部門便可迅速采取對制造、販賣、走私、運輸臨時毒品等流通行為的一切禁止性措施，并可以比照列管目錄中最低級別予以適當(dāng)處罰。對于納入臨時毒品管控令的物質(zhì)，被確定為臨時毒品的時限可保持在9個月。在此期間，國家禁毒辦需盡快組織專家委員會完成風(fēng)險評估和列管論證，并在時限屆滿前決定某類物質(zhì)是否正式納入管制，否則屆滿時會自動解除對該物質(zhì)的臨時管控令，不會存在司法限制或禁止。

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