王錫柱

隨著航空業(yè)的不斷發(fā)展，空域的資源屬性日益彰顯。航空技術(shù)的快速推進(jìn)對傳統(tǒng)的空域管理與使用制度提出了新的挑戰(zhàn)。以無人駕駛技術(shù)為代表的前沿科技與傳統(tǒng)航空業(yè)的結(jié)合，使無人機(jī)產(chǎn)業(yè)成為航空業(yè)的新增長點(diǎn)。無人機(jī)與傳統(tǒng)載人航空器雖同屬航空器范疇，但無人機(jī)以低空空域運(yùn)行為主，與載人航空器在空域利用層面有諸多不同。2020 年以來，湖南、江西、安徽相繼成為全域低空空域管理改革試點(diǎn)省。但是，面臨無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，行政法與航空法制度規(guī)則難以為空域資源的優(yōu)化利用提供有效的制度供給。學(xué)界對于空域使用權(quán)的研究同樣如此，雖已有少數(shù)學(xué)者對空域權(quán)與空域使用權(quán)進(jìn)行了研究，但對空域的研究仍無法充分回應(yīng)航空業(yè)發(fā)展訴求，也未觸及空域以及空域使用權(quán)的法律屬性，更未在制度化層面設(shè)計合理的空域使用制度。在航空業(yè)快速發(fā)展的背景下，在合理分析空域法律屬性的基礎(chǔ)上建構(gòu)可行的空域使用制度，推動空域資源的有序、有效利用，回應(yīng)快速發(fā)展的航空業(yè)對空域使用制度與規(guī)則體系提出的訴求仍是行政法學(xué)與航空法學(xué)領(lǐng)域的重要研究課題。

一、航空時代空域法治的研究歷程與革新訴求

法學(xué)作為一門社會科學(xué)，在社會現(xiàn)實發(fā)生變化時，法學(xué)研究的內(nèi)容會呈現(xiàn)出相應(yīng)變動。航空技術(shù)的發(fā)展推動了人們對于空域主權(quán)屬性與資源屬性的認(rèn)知，同時將空域使用問題置于法學(xué)研究者眼前，開啟了航空時代空域法治研究進(jìn)程。隨著航空業(yè)的快速發(fā)展，航空業(yè)主體又對空域法治建設(shè)提出了新訴求。

(一)空域法治的研究歷程

空域法治化進(jìn)程與航空業(yè)發(fā)展進(jìn)程關(guān)聯(lián)密切。航空時代之前，“空域”并未被視為法學(xué)概念予以規(guī)范，隨著航空技術(shù)持續(xù)發(fā)展，空域概念逐漸被研究者加以提煉，最終演變?yōu)楹娇辗ǖ膶I(yè)術(shù)語。航空業(yè)發(fā)展早期，研究者主要從國家主權(quán)角度對空域展開研究。隨著航空產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，空域的經(jīng)濟(jì)價值不斷強(qiáng)化，有學(xué)者在國內(nèi)法層面研究空域管理與使用問題以回應(yīng)航空用戶空域使用訴求。

20世紀(jì)初，空域被法學(xué)研究者所關(guān)注，空域主權(quán)問題被提上研究日程。1902 年，法國法律學(xué)者保羅·福西耶(Paul Fauchille)提出，1500 米以上空域應(yīng)當(dāng)屬于自由飛行空域，這一觀點(diǎn)遭到英國約翰·韋斯特萊克(John Westlake)等學(xué)者的反對，后者在 1906 年主張繼續(xù)保持國家對空域的無限主權(quán)。(1)Michael N.Widener, Local Regulating of Drone Activity in Lower Airspace, 22 Boston University Journal of Science & Technology Law, 242 (2016).1910年巴黎國際會議上，英國代表力主領(lǐng)空主權(quán)說，法國和德國則繼續(xù)強(qiáng)調(diào)航空自由論。距此不到十年，1919 年巴黎和會上通過的首個國際航空法典確認(rèn)了領(lǐng)空主權(quán)原則。(2)參見趙維田：《國際航空法》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000 年版，第 21-22 頁。自此之后，領(lǐng)空主權(quán)原則延續(xù)至今。在領(lǐng)空主權(quán)原則下，國際法層面更關(guān)注對航權(quán)的研究，與此同時，國際法學(xué)者近年來對防空識別區(qū)的研究又為空域的國際法研究增添了新的內(nèi)容。(3)參見防空識別區(qū)指的是一國基于空防需要，單方面在本國領(lǐng)空之外的公共空域所劃定的空域。劃定防空識別區(qū)的目的在于為軍方及早發(fā)現(xiàn)、識別和實施空軍攔截行動提供條件。二戰(zhàn)后，以高空高速運(yùn)行為基本特征的二代戰(zhàn)斗機(jī)的發(fā)展，各國傳統(tǒng)的防空體系面臨較大威脅。于是在本國領(lǐng)空之外的公共空域劃定防空識別區(qū)，就成了擴(kuò)大預(yù)警空間、保證攔截時間的通行做法。2013 年 11 月 23 日，我國宣布劃設(shè)東海防空識別區(qū)。2013年至今，關(guān)于防控識別區(qū)的研究成為我國空域研究的熱點(diǎn)之一。

國際法層面對于空域研究持續(xù)升溫，但國內(nèi)法對空域資源管理與使用問題的研究卻長期未受重視。國際法領(lǐng)域?qū)τ诳沼蛑鳈?quán)問題的研究長期影響并主導(dǎo)著國內(nèi)空域使用制度研究與立法方向。受主權(quán)理念引導(dǎo)，空域相關(guān)研究仍主要停留在領(lǐng)空安全和空域秩序?qū)用?。在領(lǐng)空安全保障和空域秩序保障的思維導(dǎo)向下，空域管理機(jī)關(guān)和航空活動主管部門謹(jǐn)慎地處理航空器對于空域的利用問題。

航空器飛行必須以空域為依托，當(dāng)航空業(yè)發(fā)展到特定時期，空域資源的低效利用就成為制約其持續(xù)發(fā)展的瓶頸。公共運(yùn)輸航空時代，航空器必須借助機(jī)場及其附屬設(shè)施完成升降過程，同時需依托航路、航線、空中走廊作為飛行空間，還需由空中交通管理與服務(wù)主體保障飛行安全與秩序。公共運(yùn)輸航空時代的航空器對空域的使用主要是機(jī)場及附近空域和航路、航線的使用，其核心內(nèi)容體現(xiàn)為對航班時刻的競爭。隨著公共航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，空域資源稀缺性逐漸顯現(xiàn)，公共運(yùn)輸航空主體對航班時刻的競爭日益激烈，學(xué)者對航班時刻的研究不斷增加。

此外，通用航空日益繁榮，通用航空飛行種類繁多、空中保障服務(wù)需求較少、時間要求敏感，迫切需要一個相對寬松的空域管理環(huán)境，放松低空空域管制對于發(fā)展通用航空尤為重要。(4)參見高志宏：《我國低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來取向》，載《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019 年第 1 期。以公共運(yùn)輸航空為主導(dǎo)的嚴(yán)格的空域管制體制成為通用航空價值實現(xiàn)的制度化障礙。更為重要的是，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)正成為航空業(yè)中最具發(fā)展?jié)摿Φ哪K，無人機(jī)不必載人，其體型較小，質(zhì)量較輕，無需機(jī)場和專門輔助設(shè)施，不必劃設(shè)專門的航線、航路，亦無需空中交通服務(wù)部門提供通訊服務(wù)。航空技術(shù)的發(fā)展使得部分無人機(jī)對于空域的使用擺脫了空域使用需與機(jī)場、空中交通服務(wù)結(jié)合的限制，演化為對于空域資源本身的利用，而與相關(guān)服務(wù)不再掛鉤。無人機(jī)多在低空飛行，低空空域開放成為空域法治研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

(二)空域法治的革新訴求

公共運(yùn)輸航空、通用航空、無人機(jī)活動對于空域的使用范圍不同，僵化的空域使用模式已經(jīng)不能有效回應(yīng)航空業(yè)發(fā)展訴求。各類航空業(yè)務(wù)推動了空域利用格局不斷重塑，同時對空域使用制度的革新提出了新的訴求。

航空法學(xué)者意識到空域法治革新的緊迫需求，并在一定程度上展開了相關(guān)研究，研究成果逐步累積，為空域使用制度的建構(gòu)提供了可資借鑒的理論資源。在研究中，有論者希望通過憲法所有權(quán)來對空域利用制度進(jìn)行建構(gòu)(5)參見王立志：《論空域權(quán): 以與空間權(quán)的比較為核心》，載《法律科學(xué)》2017 年第 4 期。，有論者則傾向于借助物權(quán)法來調(diào)整空域使用權(quán)。(6)參見劉海安：《論物權(quán)法調(diào)整空域使用權(quán)的合理性》，載《法律科學(xué)》2020 年第 2 期。然而，現(xiàn)階段的研究未能區(qū)分不同航空主體在空域使用訴求方面的差異，更未能有效回應(yīng)不同空域用戶的差異化訴求。

現(xiàn)有空域法治已成為航空業(yè)持續(xù)發(fā)展的制度阻礙，亟需對其予以革新。具體言之，空域法治的革新訴求主要分為以下幾個方面：

其一，空域法律屬性的研究?？沼蚍蓪傩允侵慰沼蚴褂弥贫冉?gòu)的基礎(chǔ)，是空域理論研究的根基所在，對空域法律屬性的合理界定有利于為空域分配與使用協(xié)調(diào)提供理論基礎(chǔ)，且能夠為空域使用制度的后續(xù)研究與發(fā)展提供持續(xù)的理論供給。繞開空域法律屬性談?wù)摽沼蚪?gòu)的具體制度無異于舍本逐末，即使能在短期內(nèi)建立適當(dāng)制度，后期也無法為制度發(fā)展提供持續(xù)、充分的理論源泉。

其二，空域利用形式多樣，在合理的制度框架內(nèi)整合不同空域利用形態(tài)，對空域利用形式進(jìn)行類型化處理是空域使用制度建構(gòu)的重要問題。航空業(yè)的持續(xù)發(fā)展使得公共運(yùn)輸航空、通用航空、無人駕駛航空用戶對于空域使用需求不斷強(qiáng)化，各空域用戶是否可以使用空域以及可在何種程度上使用空域處于晦暗不明狀態(tài)，同時，不同用戶空域使用行為中的風(fēng)險又存在差異，若采取統(tǒng)一監(jiān)管措施有失公允，如何設(shè)置合理的空域使用制度是空域法治革新面臨的重大難題。

其三，空域利用并非是靜態(tài)形式，而是動態(tài)形式，用戶可能會對所使用空域進(jìn)行調(diào)換，或?qū)沼蚴褂脵?quán)進(jìn)行讓渡，飛行中的航空器也會因種種緣由獲得空域優(yōu)先權(quán)或者避讓其他航空器，空域協(xié)調(diào)機(jī)制是空域法治革新中的又一關(guān)鍵問題。

二、空域資源之公物屬性分析與具體類別判定

現(xiàn)有空域制度不足以回應(yīng)現(xiàn)實的深層次原因之一在于對空域法律屬性認(rèn)識不足，缺乏空域管理與利用的理論基礎(chǔ)，無法為空域制度建構(gòu)提供持續(xù)理論供給。在航空業(yè)持續(xù)發(fā)展背景下，首先應(yīng)審視空域的法律定位，分析其法律屬性。

(一)空域資源的公物屬性分析

空域被視為國家所有權(quán)客體，這解決了空域歸屬的問題，但并未解決空域如何利用的問題。若要進(jìn)一步研究乃至構(gòu)建空域使用制度，必然要在理論層面為空域?qū)ふ疫m當(dāng)?shù)目臻g。在這方面，公物理論可為空域制度的建構(gòu)提供理論基礎(chǔ)。所謂公物者，乃經(jīng)提供公用，直接用以達(dá)成特定目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政機(jī)關(guān)公權(quán)力支配之物。(7)參見陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司 2016 版，第 1041 頁。學(xué)者對天空是否可以作為公物有不同認(rèn)識。有論者指出，天空及電氣等亦屬于公物。但也有論者認(rèn)為公物范圍不應(yīng)如此廣泛。(8)參見陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司 2016 版，第 1041 頁。判斷空域是否屬于公物可從公物構(gòu)成要素入手。一般而言，某物要成為公物需具備三個要素：一是事實上可供使用；二是直接的公共目的；三是處于高權(quán)主體支配之下。(9)參見周許陽：《公物理論視角下的尾號限行——反思與重塑》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第 5 期?？沼蚴欠窨勺鳛楣锟蓮纳鲜鋈齻€方面進(jìn)行檢視。

其一，空域是否可供使用是其能否作為公物應(yīng)予檢視的第一個問題。隨著時間推進(jìn)，航空航天技術(shù)逐步提升，空域的利用具有了可能性。航空器必須要進(jìn)入空域才能飛行，也只有進(jìn)入空域才能實現(xiàn)其價值。在航空業(yè)發(fā)展歷程中，人類將空域轉(zhuǎn)化為可利用的資源。隨著航空業(yè)發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，軍用航空產(chǎn)業(yè)、公共運(yùn)輸航空產(chǎn)業(yè)、通用航空產(chǎn)業(yè)、無人機(jī)產(chǎn)業(yè)相繼對空域使用提出了訴求?？沼蛸Y源的價值屬性日益明顯，各國立法者已就空域的可利用性達(dá)成共識。

其二，空域是否可以為公共目的提供服務(wù)是應(yīng)予檢驗的第二個問題?？沼虻墓矁r值主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，國家安全目的。執(zhí)行軍事、警務(wù)、海關(guān)等任務(wù)的航空器進(jìn)入空域飛行是為了保障國家安全，此為公共目的最明顯的體現(xiàn)。第二，公共運(yùn)輸目的。公共航空運(yùn)輸是公共客運(yùn)和貨運(yùn)的重要途徑。公共航空運(yùn)輸節(jié)省了大量運(yùn)輸時間，提升了各地的互動頻率，使得這一運(yùn)輸方式成為了公共客貨運(yùn)輸?shù)慕M成部分。第三，通用航空的公共服務(wù)。通用航空產(chǎn)業(yè)是提供社會公共服務(wù)的重要支撐產(chǎn)業(yè)，其可用于應(yīng)急救援，還可在農(nóng)林植保領(lǐng)域應(yīng)用并推動農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，無人機(jī)可產(chǎn)生諸多公共效益。無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了低成本航空器的發(fā)展與應(yīng)用，使得其可能成為生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)性工具融入人類社會，并有望在保障公共利益的實現(xiàn)中扮演著重要角色。例如，在新聞工作者或其他評論公共事務(wù)的人手中，無人機(jī)拍攝的信息可能成為公共話語的一部分。(10)See Marc Jonathan Blitz, James Grimsley, Stephen E. Henderson, Regulating Drones under the First and Fourth Amendments, 57 William & Mary Law Review 91 (2015).無人機(jī)在新聞領(lǐng)域的應(yīng)用涉及到表達(dá)自由權(quán)利中的具體要素，應(yīng)用中涉及到的權(quán)利即為應(yīng)用新型信息技術(shù)進(jìn)行交流的權(quán)利。(11)See Ale? Zavr?nik, edited, Drones and Unmanned Aerial Systems: Legal and Social Implications for Security and Surveillance, Springer International Publishing, 2016, p.224.由此可見，航空主體在對空域的使用中皆涉及大量公共利益，在推動公共目的實現(xiàn)方面具有重大價值。

其三，空域是否處于高權(quán)主體的支配之下是空域可否作為公物應(yīng)予檢視的第三個關(guān)鍵要素。英國、美國、德國和法國都在各國的航空法中規(guī)定了空域受到專門的航空主管部門的管轄。例如，在美國，聯(lián)邦航空局享有對空域的專門管理權(quán)。此外，國際組織和區(qū)域化組織也確認(rèn)了各國航空主管部門對空域的管理權(quán)限，例如，國際民航組織和歐洲航空局都規(guī)定了各國民航部門對空域的管理權(quán)限。我國早已設(shè)立專門的空域管理部門和機(jī)構(gòu)，這在我國《民用航空法》中得到規(guī)定，其文本表述為：“國家對空域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理，空域管理的具體辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會制定，而具體的民用航空活動由民用航空主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管理?！笨沼蛱幱诟邫?quán)支配之下是包含我國在內(nèi)的世界各國乃至國際組織的共識。

在理論層面上，空域滿足了作為公物的三個關(guān)鍵構(gòu)成要素，將空域作為公物具有合理性。就現(xiàn)實而言，空域同樣具備作為公物的現(xiàn)實條件。空域作為空氣空間，與土地、海域相同，是基于自然因素而生成的自然資源。社會公眾在自然的狀態(tài)中對公物加以利用，與其說是因為國家的意思，不如說是因為天然而具有公物的性質(zhì)。(12)此為美濃部達(dá)吉在《日本行政法 下卷》(有斐閣 1940 年)第 794 頁對于自然公物的成立不需要公用開始行為的論述，轉(zhuǎn)引自[日]大橋樣一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國人民大學(xué)出版社 2008 年版，第 201 頁。因此，無論是理論還是現(xiàn)實層面，空域的公物屬性都予以證明。

(二)空域資源屬于公有公物

在明確空域的公物屬性的基礎(chǔ)上還應(yīng)理清其屬于何種公物，這是合理設(shè)定空域使用制度的前提。在對公物進(jìn)行分類時，可依據(jù)物之所有權(quán)的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)，將公物分為公有公物和私有公物。在此種分類模式之下，空域應(yīng)屬于公有公物。

各國現(xiàn)有立法可為空域?qū)儆诠泄锾峁┲С?。各國憲法為空域作為公物提供了立法支持。例如《吉爾吉斯斯坦共和國憲法》?12 條明確規(guī)定：“土地、礦藏、領(lǐng)空、水流、森林、動植物界和其他的自然資源都是吉爾吉斯共和國的財產(chǎn)。它們被用于維護(hù)吉爾吉斯斯坦人的生活的統(tǒng)一生態(tài)系統(tǒng)，并受到國家的特殊保護(hù)?！薄都砥艺鯂鴳椃ā返?8條規(guī)定：“國家財產(chǎn)包括土地、礦產(chǎn)資源、山脈、海洋、地下水、大陸架、海岸線、領(lǐng)空、島嶼、河流、運(yùn)河、湖泊、森林、自然資源、經(jīng)濟(jì)和文化中心、國防基地以及作為國家財產(chǎn)的建筑物。國家財產(chǎn)的控制、使用和管理由法律規(guī)定?！?13)世界各國憲法編委會：《世界各國憲法 亞洲卷》，中國檢察出版社 2012 年版，第 248頁、第266 頁?！栋哺駹枒椃ā返?95 條明確領(lǐng)空屬于公共領(lǐng)域財產(chǎn)。(14)參見世界各國憲法編委會：《世界各國憲法 非洲卷》，中國檢察出版社 2012 年版，第 38頁、第153 頁?！皣宜小本哂小肮矊傩浴彼鶅?nèi)含的特質(zhì)。(15)參見李忠夏：《憲法上的“國家所有權(quán)”：一場美麗的誤會》，載《清華法學(xué)》2015 年第 5 期。我國在1982 年憲法意見征集時，也存在類似意見，例如，許德珩提出：“關(guān)于國有資源的規(guī)定，仍采用 1954 年憲法的寫法是不夠了，必須做補(bǔ)充，如：加上天空、水下等。”(16)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005 年版，第 399 頁。雖然我國并未在憲法中對于空域資源的歸屬進(jìn)行規(guī)定，但是，在以《民用航空法》為代表的航空立法中已存在將空域作為公有公物對待的傾向。

首先，在理論層面，將空域定位為公有公物可解決空域使用制度建構(gòu)中的理論難題。僅將空域作為國家所有權(quán)客體對待只解決了空域歸屬問題，難以解決空域使用的理論問題。僅將空域使用制度理解為物權(quán)法體系中的權(quán)利制度，從私法角度構(gòu)建空域使用制度，在保障航空安全和空域飛行秩序方面存在諸多不足。從空域?qū)儆诠泄锏囊暯莵砝斫饪沼?，?gòu)建空域法治則具有理論統(tǒng)籌能力。公物制度主要應(yīng)由公法來完成，但也不排除由私法和公法銜接并協(xié)同建立公物制度體系。(17)參見唐俐：《論公物性質(zhì)的國有海域使用制度的構(gòu)建》，載《海南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第 3期。將空域作為公有公物，一方面可承接空域國家所有權(quán)理論，展現(xiàn)其“公有”要素，同時亦可將其作為民法中的“物”，提升利用效率。在公有公物基礎(chǔ)上構(gòu)建多層次使用結(jié)構(gòu)，兼顧安全與效率，對于空域的有序、有效利用進(jìn)行保障。

其次，將空域作為公有公物可提升空域使用制度設(shè)計的可操作性。小型及以下無人機(jī)飛行空域與公共運(yùn)輸航空空域范圍迥然有別，個人用戶以娛樂為目的的空域使用與國家軍隊對低空空域的使用亦有不同，一般使用與特殊許可使用更是不可同日而語，僅在國家所有的層面上討論空域使用權(quán)，其可操作性有待商榷，僅在民法物權(quán)的層面上討論空域使用權(quán)，又不免陷入以偏概全的境地。將空域作為公有公物可有效緩解此種困境，在國家所有權(quán)的基礎(chǔ)上將空域作為公有公物對待，通過分析空域使用行為中涉及的公共利益權(quán)重、權(quán)利位階、利用價值、風(fēng)險層級等因素，在公有公物的基礎(chǔ)上建立差異化的利用制度是可行選擇。因此，在可操作層面上，亦可在公有公物的基礎(chǔ)上，以公物使用的一般模式為參照對象，結(jié)合多種空域使用形態(tài)的特殊之處，建構(gòu)合理的空域使用制度框架與規(guī)則。

三、基于公物理論的三層次空域使用制度構(gòu)造

空域使用制度以空域這一客體為規(guī)范對象，在制度建構(gòu)中，應(yīng)結(jié)合空域公物屬性與空域多樣化利用類型中抽象出的具體因素構(gòu)建差異化的空域使用制度。

構(gòu)造差異化的空域利用體系是保障空域安全與秩序、提升空域利用效率的有效手段。各國已存在差異化空域利用制度的雛形，但其制度未成體系。公物理論可在其體系化中發(fā)揮重要價值。將公物界定為公用公物，而公用公物又包括自由使用的公物、許可使用的公物以及特別使用的公物。(18)參見肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社 2009 年版，第 28 頁。現(xiàn)有空域使用方式正是分散在這三種公物使用類型之中。公物理論可作為整合空域利用制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)，在公共利益導(dǎo)向下，結(jié)合空域使用行為涉及的使用范圍、風(fēng)險層級、使用時間、競爭程度等對空域使用行為進(jìn)行類型化，針對不同類別空域使用行為構(gòu)造差異化使用機(jī)制，將空域使用分為三類：自由使用、一般許可使用、特殊許可使用。

(一)第一層次：自由使用模式

空域使用制度的第一層次構(gòu)造為自由使用，處于這一范疇內(nèi)的空域用戶以自由飛行為基本預(yù)設(shè)，原則上不對空域使用者設(shè)置限定條件和程序。

空域公共利益主要體現(xiàn)在保障航空通行自由，并通過保障公眾基本飛行需求維護(hù)公民權(quán)利。以無人機(jī)為例，其正作為基本工具融入人類生產(chǎn)生活情景中。無人機(jī)能夠拓展人類的行為方式，成為人類實現(xiàn)權(quán)利的輔助工具，同時，其飛行涉及諸多權(quán)利。無人機(jī)可能成為人類肢體的延伸，可代替人類從事高空作業(yè)等高度危險活動。人類還可以通過無人機(jī)搭載的攝像設(shè)備從新的視角感知與體驗原有世界。無人駕駛航空技術(shù)能夠使我們突破自身的生理限制，從新的視角下感受原有事物，憑借此種設(shè)備，我們可以將自己視為天空中的達(dá)·伽馬。(19)See Veronika Szikora, Gabor Szilagyi, New Dangerous Practice on the Horizon: Legal Aspects of Drone Usage, 51 Zbornik Radova 518 (2017).因此，空域使用活動與公民的諸多權(quán)利緊密關(guān)聯(lián)。若空域使用行為無附加風(fēng)險或者附加風(fēng)險極低時，公民原則上可以自由利用空域，此即為空域使用制度中的自由使用模式。

用戶對于空域的此種使用形態(tài)在國外立法中得到了一定認(rèn)可，德國和美國在保障航空器用戶對于空域的一般使用權(quán)方面體現(xiàn)較為明顯?！兜聡娇辗ā返?1 條直接規(guī)定：“本法案及為本法案提供補(bǔ)充的法律文件、在國內(nèi)可進(jìn)行適用的國際法或由歐盟理事會頒布的規(guī)定及其為補(bǔ)充的法律文件沒有做出禁止性規(guī)定的，則航空器可自由使用各空域?！?20)《德國航空法》，田靜譯，載楊惠、郝秀輝主編：《航空法評論》(第六輯)，法律出版社 2017 年版，第 213頁。美國 1958 年《聯(lián)邦航空法》第 104 條明確規(guī)定了美國公民在美國可航空域內(nèi)的自由飛行權(quán)利。(21)參見王立志：《論空域權(quán): 以與空間權(quán)的比較為核心》，載《法律科學(xué)》2017 年第 4 期。在美國以飛行娛樂為目的時，任何人都可以在遵守相關(guān)規(guī)則的情況下，不經(jīng)特別允許而將無人機(jī)駛?cè)肟沼颉?22)See Daniel Shoffet, Drone Integration: A Pilot's Solution To A Serious Entertainment Problem, 33 The John Marshall Journal of Information Technology &Privacy Law 9 (2017).我國可將空域的自由使用作為空域使用制度的第一層次。

空域使用行為是否屬于這一層次的判斷標(biāo)準(zhǔn)是空域使用行為是否無附加風(fēng)險或者僅具有極低風(fēng)險，若符合這一風(fēng)險情形，則可將此類空域使用活動歸于自由使用范疇。判斷空域用戶的航空活動是否屬于空域自由使用范疇，可根據(jù)以下幾個因素進(jìn)行判定。其一，在空域利用范圍層面，空域使用者使用的空域空間一般限于低空空域或者空曠區(qū)域，航空器的遠(yuǎn)程操作者或者駕駛員可在目視范圍內(nèi)有效控制航空器。其二，在航空器本身性能層面，用戶使用的航空器應(yīng)屬于質(zhì)量較小、速度較慢、飛行穩(wěn)定的航空器，基本不具有或者只具有較低風(fēng)險，基本不會因撞擊或者墜落造成重大人身財產(chǎn)損失。其三，在使用用途層面上，應(yīng)限定其不得用于運(yùn)輸人員，也不得用于運(yùn)輸高度危險物品或者從事其他風(fēng)險程度極高的航空活動。在滿足以上條件時，因飛行風(fēng)險極低，航空主體可自由進(jìn)入空域飛行，不需對風(fēng)險施加外部干預(yù)措施。但是，法律、行政法規(guī)出于國家安全等因素進(jìn)行特別規(guī)定時，應(yīng)按照特別規(guī)定執(zhí)行，例如航空器不得進(jìn)入軍事基地飛行。

(二)第二層次：一般許可模式

空域使用制度的第二層次構(gòu)造為一般許可使用?？沼蜃鳛楣铮涔┕娛褂玫男Яψ匀徊豢煞裾J(rèn)，問題在于空域使用過程中可能產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)，對于國家安全、公共秩序或者公民權(quán)利造成威脅。空域使用中的附加風(fēng)險要求對于其使用過程進(jìn)行管理和干預(yù)，以控制風(fēng)險，保障空域秩序與安全。

我國《行政許可法》第12條第1項將“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動”作為可設(shè)定許可的情形。在航空器進(jìn)入空域活動時，航空器可能因撞擊或者墜落損害國家安全與公共安全，還可能損害公民生命財產(chǎn)權(quán)益，若其風(fēng)險無法通過用戶自主控制或市場機(jī)制解決，則可被歸類于一般許可的范疇?？沼蚴褂弥贫戎械囊话阍S可在各國的航空立法與實踐經(jīng)驗中亦有體現(xiàn)。例如美國立法中要求通用航空活動經(jīng)過許可才可進(jìn)行，歐盟要求特殊授權(quán)類和認(rèn)證類無人機(jī)滿足安全條件方可進(jìn)入空域的規(guī)定都屬于此類使用模式。(23)歐盟根據(jù)運(yùn)行風(fēng)險將無人機(jī)分為三類，第一類為開放類，此類無人機(jī)飛行活動以無需許可為原則，對于特殊授權(quán)類和認(rèn)證類無人機(jī)飛行活動，則需在滿足安全的條件下經(jīng)批準(zhǔn)才可進(jìn)入空域。

對于是否需要對空域使用活動設(shè)置一般許可，應(yīng)將以下幾點(diǎn)作為主要判定因素。其一，空域使用活動是否會造成《行政許可法》第12條第1項中的風(fēng)險，可否被歸類為此項中的“特定活動”，滿足本項條件才具有設(shè)置許可的合法性基礎(chǔ)。其二，空域使用活動中的風(fēng)險是否可以通過市場自律或者行業(yè)自律等低成本路徑而實現(xiàn)，若其他路徑無法實現(xiàn)或者實現(xiàn)需要更高成本，則設(shè)置一般使用許可具有合理性基礎(chǔ)。其三，空域使用許可的設(shè)置是否對于使用活動造成不成比例的限制，若對使用活動造成過度限制，可能需考慮其他替代路徑。其四，空域用戶使用的空域是否屬于禁止運(yùn)行或者限制運(yùn)行空域，若飛行范圍涵蓋此類空域，可能需進(jìn)一步申請其他許可。一般許可使用制度意在控制空域使用風(fēng)險，只要用戶按照規(guī)定的程序提出飛行申請，且條件得到滿足，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。

(三)第三層次：特殊許可模式

空域使用制度的第三層次為特殊許可使用。航空業(yè)發(fā)展使空域資源供不應(yīng)求，為保障對空域的利用效率，特殊許可制度成為空域使用制度的組成部分。

公共運(yùn)輸航空主體所獲得的空域使用許可是特殊許可的典型形態(tài)。公共運(yùn)輸航空活動不僅需要借助機(jī)場和其他輔助設(shè)施完成升降過程，同時需劃設(shè)專門的航路、航線、空中走廊進(jìn)行保障，亦需空中交通管理主體采取措施保障空中秩序和安全。為保障公共運(yùn)輸航空運(yùn)行安全與秩序，同時實現(xiàn)空域資源利用價值的最大化，更宜采取特殊許可方式。一般而言，公共運(yùn)輸航空主體獲得特別使用許可的路徑在于將空域利用權(quán)利與特定的航班時刻關(guān)聯(lián)在一起，其實現(xiàn)方式亦與航班時刻緊密關(guān)聯(lián)。此類用戶一方面可遵循傳統(tǒng)的“祖父權(quán)利”模式(24)通過“祖父權(quán)利”獲得航班時刻的方式體現(xiàn)為航空公司對于上一航季持有的航班時刻享有被優(yōu)先承認(rèn)并繼續(xù)持有、使用的權(quán)利，采取的是先到先得的航班時刻分配方式。，繼續(xù)享有原有的航班時刻，另一方面可通過航班時刻拍賣取得新的航班時刻，在兩種方式下，公共運(yùn)輸航空主體都可獲得特定時刻對機(jī)場服務(wù)設(shè)施和特定空域空間的使用權(quán)。在獲得許可后，其他主體不得在這一航班時刻侵占或者干擾被許可主體對空域的使用。例如，機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)的其他主體不得干擾權(quán)利主體對空域的使用。

隨著航空業(yè)的發(fā)展，空域特殊許可的形態(tài)可能更加豐富。非固定時刻航班涉及對空域和配套措施的使用時，亦可通過獲得特殊許可的途徑而獲得對特定空域的排他性使用權(quán)。如空域用戶申請在隔離空域內(nèi)運(yùn)行亦可被歸類于空域使用特殊許可范疇之中，例如無人機(jī)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)申請劃設(shè)專門空域進(jìn)行飛行員培訓(xùn)，或者空域用戶申請劃定隔離空域用于表演或者競賽活動皆屬于對此類許可的申請。

是否需對空域使用活動設(shè)置特殊許可主要將幾個因素作為判斷依據(jù)。其一，航空活動使用的空域空間是否需要專門劃定。其二，航空活動使用的空域資源是否具備稀缺性，空域資源緊缺性導(dǎo)致的競爭程度是否必然通過特殊許可解決。其三，空域用戶對空域的使用是否屬于商業(yè)活動使用范疇。其四，空域資源使用價值最大化的要求是否達(dá)到設(shè)置特殊許可的合理界限。空域用戶獲得特殊許可后享有排他使用權(quán)，有權(quán)請求干擾者停止干擾行為，移除障礙，并可請求賠償。

空域使用結(jié)構(gòu)的三層次之間并非處于同等地位，而是應(yīng)按照一定的優(yōu)先次序協(xié)調(diào)各類使用形態(tài)。公物是不自由的，其上存在著公共負(fù)擔(dān)。(25)參見馬顏昕：《論公物公眾使用收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第1期。在各類用戶對于空域進(jìn)行使用時，若涉及對同一空域的使用，則以特殊許可使用行為在利用空域時優(yōu)先于一般許可使用和自由使用空域行為作為原則。其原因在于，特殊許可具有排他效力，且其承擔(dān)的公共利益權(quán)重更大，飛行中對安全的需求更高。至于一般許可與自由使用之間，不存在絕對的優(yōu)先權(quán)順位，在空域使用行為發(fā)生沖突時，可根據(jù)具體情況采取事中協(xié)調(diào)的方式處理。

借助公物理論統(tǒng)籌不同類別的空域使用制度，以公物的公共性為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)不同要素構(gòu)建類型化的使用制度具有重大價值。空域作為公有公物，必須以其公共價值的實現(xiàn)為導(dǎo)向，對其使用行為予以合理設(shè)置，對不同類型空域活動施加差異化監(jiān)管措施，保障安全與使用秩序，建構(gòu)自由使用、一般許可與特殊許可制度體系，以有效防止公地悲劇現(xiàn)象的發(fā)生。正是在這種意義上，法國在立法中規(guī)定，行政主體對公產(chǎn)享有行政法上的所有權(quán)，公產(chǎn)管理的行為有時根據(jù)法律的規(guī)定采取，在法律沒有規(guī)定時，最高行政法院認(rèn)為公產(chǎn)的所有權(quán)是公產(chǎn)管理行為的根據(jù)所在。(26)參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第252頁。國家有權(quán)制定必要的法律和規(guī)章，維護(hù)空中秩序，保障空中交通安全。(27)參見賀富永：《航空法學(xué)基本理論研究》，科學(xué)出版社2014年版，第104頁。但是，空域也具有經(jīng)濟(jì)資源的面向，在保障空域公共性的基礎(chǔ)上設(shè)置三層次的使用制度架構(gòu)有利于推動空域的靈活使用，發(fā)揮空域公共價值與經(jīng)濟(jì)價值，在保障空域安全與秩序的同時為有效利用空域資源留出法律空間。

四、公物理論導(dǎo)向下的空域使用順位協(xié)調(diào)路徑

航空器運(yùn)行以空域為依托，各類航空器價值的實現(xiàn)皆需以進(jìn)入空域運(yùn)行為前提，同種類或者不同種類的空域使用行為可能在使用過程中產(chǎn)生沖突，因此建立空域使用協(xié)調(diào)機(jī)制極為重要。由于空域的特殊性，不同的航空用戶會在特定時點(diǎn)對于特定空域進(jìn)行使用，若時點(diǎn)不同或者利用的空域范圍不同，各自對于空域使用權(quán)并不形成直接的競爭關(guān)系，用戶可徑直在需要的范圍內(nèi)使用空域，無需進(jìn)行單獨(dú)協(xié)調(diào)。然而，若同一時段對于同一空域使用形成競爭，則需要借助合理的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)不同空域使用權(quán)的使用順序，以保障空域得到有序有效利用。

空域利用行為類型多樣，其使用協(xié)調(diào)路徑亦不可一概而論，而是應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，針對不同的情形建立差異化的協(xié)調(diào)機(jī)制。為了保障空域得到充分有效的利用，可以根據(jù)情況選擇不同的空域利用協(xié)調(diào)機(jī)制，具體而言，在宏觀上可分為兩種協(xié)調(diào)機(jī)制，一種是由法律規(guī)定的強(qiáng)制性優(yōu)先使用與避讓規(guī)則，一種是以市場機(jī)制推動的以意思自治為主導(dǎo)的空域使用權(quán)益協(xié)調(diào)或讓渡規(guī)則。

(一)法定優(yōu)先與避讓規(guī)則

空域使用制度中的強(qiáng)制性優(yōu)先與避讓規(guī)則應(yīng)以空域使用行為所承擔(dān)的公共利益權(quán)重為主要標(biāo)準(zhǔn)，以空域使用行為中的權(quán)利位階、空域價值的發(fā)揮等因素為輔助因素確定空域優(yōu)先權(quán)。

空域的公物屬性導(dǎo)致空域的使用應(yīng)以“公共利益權(quán)重”作為首要導(dǎo)向確立法定優(yōu)先權(quán)。首先，空域利用中與公共利益關(guān)聯(lián)最強(qiáng)的是國家與政府用途的航空器，此類航空器進(jìn)入空域執(zhí)行的是軍事、海關(guān)、警察等任務(wù)。執(zhí)行此類用途的航空器具有優(yōu)先于其他用途航空器飛行的權(quán)利，其他航空器或者空域用戶應(yīng)當(dāng)避讓此類空域使用者。其次，空域價值的顯現(xiàn)主要源于公共航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，公共航空旅客運(yùn)輸和貨物運(yùn)輸對于旅客出行、交流以及全國乃至世界的物資運(yùn)輸意義重大。以2020年為例，中國民用航空全行業(yè)完成旅客運(yùn)輸量41777.82萬人次，完成貨郵運(yùn)輸量 676.61萬噸，其公共客運(yùn)與貨運(yùn)價值不可忽視。(28)數(shù)據(jù)來源于中國民用航空局公布的《2020年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，公報文本可在中國民用航空局官網(wǎng)查閱下載。在對空域進(jìn)行利用時，從事公共航空運(yùn)輸?shù)暮娇掌髟瓌t上優(yōu)先于非公共航空運(yùn)輸航空器。再次，用于通用航空用途的航空器也在一定程度上服務(wù)于不特定人的利益，例如，農(nóng)林植保類航空器可對于農(nóng)林提供服務(wù)，大幅提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，新聞采訪類航空器可用于收集新聞信息，擴(kuò)充信息收集渠道，提升新聞質(zhì)量，保障公民知情權(quán)。因此，與公共利益關(guān)聯(lián)程度高的通用航空器對空域的優(yōu)先使用權(quán)益也應(yīng)當(dāng)在一定程度上予以保障。最后，用于娛樂用途的航空器所從事的活動與公共利益的關(guān)聯(lián)程度最低，其在空域利用中予以優(yōu)先保障的必要性不足，因此應(yīng)在飛行中避讓其他航空器。

除公共利益權(quán)重之外，還存在調(diào)節(jié)空域的使用順序的其他因素，例如，空域使用行為所關(guān)涉的權(quán)利位階、空域使用事由的緊迫性、空域價值的發(fā)揮等因素。其一，人身權(quán)優(yōu)先于財產(chǎn)權(quán)。載人航空器的正常通行對于保障機(jī)上機(jī)組人員和旅客的生命安全極為重要，與單純以財產(chǎn)權(quán)為保障對象的貨運(yùn)航空器相比，載人航空器應(yīng)優(yōu)先于貨運(yùn)航空器。其二，航空器執(zhí)行任務(wù)的緊急性。例如，航空主體以空域為依托運(yùn)輸救災(zāi)物資或者運(yùn)輸急需的醫(yī)療用品，此時，其他航空器用戶應(yīng)當(dāng)對其予以避讓，由處于緊急情況的航空主體獲得優(yōu)先的空域使用權(quán)。其三，空域經(jīng)濟(jì)價值的發(fā)揮。在我國，為回應(yīng)“發(fā)展生產(chǎn)力”這一社會主義初級階段的內(nèi)涵，“公共財產(chǎn)”的利用、開發(fā)應(yīng)將“經(jīng)濟(jì)效率”作為重要的考量因素。(29)參見李忠夏：《“社會主義公共財產(chǎn)”的憲法定位：“合理利用”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《中國法學(xué)》2020年第1期。這在空域資源經(jīng)濟(jì)價值的發(fā)揮層面也應(yīng)得到重視，其表現(xiàn)為商業(yè)運(yùn)營航空主體對空域的優(yōu)先使用權(quán)。商業(yè)運(yùn)營的航空器運(yùn)行中蘊(yùn)含著更高的經(jīng)濟(jì)價值，基于經(jīng)濟(jì)利益而付費(fèi)的排他性利用同樣追求空域經(jīng)濟(jì)價值的最大化，此時，僅供個人娛樂使用的航空器因空域經(jīng)濟(jì)價值的發(fā)揮因素而避讓運(yùn)行經(jīng)濟(jì)價值較大的商用航空器。

空域用戶法定優(yōu)先權(quán)制度是基于空域法律屬性和基本權(quán)利保障、經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮而確定的，但是法定優(yōu)先權(quán)并非絕對無需支付成本，其是否付費(fèi)應(yīng)當(dāng)視情況而定。一般而言，在空域的分配階段，對于空域的分配一般不需支付費(fèi)用。在分配空域之后的具體使用階段，可對利益受損者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，若在行使空域優(yōu)先權(quán)過程中，一方對另一方造成損失的，受有損失的一方享有向行使優(yōu)先權(quán)的一方求償?shù)臋?quán)利，保障在行使法定優(yōu)先權(quán)的同時能夠使得受有損失的一方獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。所以，法定優(yōu)先權(quán)是否應(yīng)支付費(fèi)用應(yīng)區(qū)別情況而對待，若在分配階段獲得優(yōu)先權(quán)，則以無償為原則，在后續(xù)的再調(diào)節(jié)階段獲得，以有償為原則。

(二)意定協(xié)調(diào)與讓渡規(guī)則

空域使用制度中法定優(yōu)先權(quán)只是確立空域使用權(quán)優(yōu)先順序的路徑之一，在強(qiáng)制性手段之外，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)空域使用沖突也是一種可供選擇的方案。市場機(jī)制通過交易和競爭讓資源流向更珍視它的地方，從而保障了資源的利用效率。(30)參見劉海安：《論物權(quán)法調(diào)整空域使用權(quán)的合理性》，載《法律科學(xué)》2020年第2期。在空域使用協(xié)調(diào)的市場化機(jī)制中，由特定的主體轉(zhuǎn)讓或者拍賣已獲得的空域使用權(quán)，以使有需求者獲得在特定時間段內(nèi)使用特定范圍空域的權(quán)利。

通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)空域使用沖突的情形多限于同等使用順位，而非排除法定的優(yōu)先權(quán)。借助市場手段協(xié)調(diào)空域時，即可以通過支付對價進(jìn)行，也可通過互換空域利用時間和范圍進(jìn)行。例如，航空拍攝與航模飛行試驗需要運(yùn)用同一區(qū)域，此時航空器類型多是通用航空器或者無人機(jī)，但是由于兩者與公共利益的關(guān)聯(lián)較弱，且兩者之間不存在法定優(yōu)先順位，空域的使用亦不必支付相應(yīng)的費(fèi)用，此時，若航空訓(xùn)練者先申請了空域，或者已經(jīng)在空域中進(jìn)行使用，但是，航空拍攝者必須在特定時刻才能捕捉特定場景，實現(xiàn)更好的拍攝效果，此時其可以與開展訓(xùn)練者協(xié)商，通過協(xié)商獲得在特定時間對于特定空域的使用權(quán)。拍攝取景的航空用戶既可以支付相應(yīng)的金錢補(bǔ)償訓(xùn)練用戶，也可以通過其他方式進(jìn)行補(bǔ)償。在使用中，若對空域的使用設(shè)置了使用條件和程序要求，應(yīng)滿足實體和程序要件，并將協(xié)調(diào)結(jié)果及時告知空域管理者與服務(wù)者，維護(hù)空域使用秩序與航空安全。

社會個體在自我理性的推動下會追求自身利益的最大化，社會個體各自利益最大化的行為可能會帶來對彼此都不利的結(jié)果，也可能導(dǎo)致利益沖突。(31)參見高志宏：《通航戰(zhàn)略背景下低空空域權(quán)法律屬性研究》，載《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第5期。在空域法治層面上確認(rèn)空域沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，明確法定與意定空域使用優(yōu)先規(guī)則與協(xié)調(diào)規(guī)則對于確定空域使用順序，保障空域安全和有序有效利用具有重大價值。空域使用協(xié)調(diào)制度的合理設(shè)置不僅有利于實現(xiàn)空域作為公物的公共價值，亦有利于實現(xiàn)對空域資源的最大化利用。在處理兩類優(yōu)先與避讓規(guī)則時，應(yīng)注意空域優(yōu)先與避讓兩種路徑下的規(guī)則效力存在差異，法定優(yōu)先與避讓規(guī)則效力優(yōu)先于意定優(yōu)先與避讓規(guī)則適用。究其原因，法定優(yōu)先與避讓規(guī)則是以公物公共價值的實現(xiàn)為基礎(chǔ)，且與公共航空安全與秩序、人身權(quán)密切關(guān)聯(lián)，意定優(yōu)先與避讓規(guī)則是以使用各方的意思協(xié)商為基礎(chǔ)，關(guān)注的是財產(chǎn)效益問題，權(quán)利位階較于人身權(quán)更低。因此，在法定規(guī)則與意定條款沖突時，以優(yōu)先適用法定規(guī)則為原則。

結(jié) 語

航空業(yè)發(fā)展不斷更新迭代，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)成為近年來航空產(chǎn)業(yè)布局中的重要組成部分。作為無人機(jī)飛行活動的主要區(qū)域，低空空域主要側(cè)重于國家安全的考慮，其作為自然資源的其他屬性還有待于加強(qiáng)。(32)參見廖小罕、黃耀歡、 徐晨晨：《面向無人機(jī)應(yīng)用的低空空域資源研究探討》，載《地理學(xué)報》 2021 年第 11 期。在空域利用訴求不斷變化的背景下，探尋空域法治的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建適當(dāng)制度體系，保障空域有序、有效利用成為空域法治建設(shè)的關(guān)鍵議題。解決這一問題的可能路徑之一在于將空域作為公物，以空域使用行為中涉及的公共利益權(quán)重為主導(dǎo)因素，以使用行為中涉及的權(quán)利位階、風(fēng)險程度、使用效益為參考因素構(gòu)建合理的空域使用機(jī)制。在具體制度層面，既可借助法定分配方式對空域使用范圍進(jìn)行分配，又可通過市場調(diào)節(jié)方式對空域利用行為進(jìn)行協(xié)調(diào)，建構(gòu)自由使用、一般許可使用、特殊許可使用的三層次空域使用框架，建構(gòu)法定、意定雙軌并行的使用協(xié)調(diào)規(guī)則，在實現(xiàn)空域公共價值的同時推動其經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。隨著航空業(yè)持續(xù)發(fā)展，空域利用格局將持續(xù)變化。尤其是在無人機(jī)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的背景下，無人機(jī)安全融入空域并與其他航空器在空域中共存至關(guān)重要。(33)See Anthony A.et.al.edited.Drone Law and Policy, Routledge, 2022, p.7.以公物理論為基礎(chǔ)建構(gòu)空域使用法治只是空域法治建設(shè)的開端，空域法治的完善仍要求研究者持續(xù)關(guān)注空域利用現(xiàn)實與理論的互動，并在分析兩者互動效果的基礎(chǔ)上不斷校驗、發(fā)展、完善空域法治。