奚 要 武

(1.安徽師范大學 法學院；2.蕪湖市人民檢察院，安徽 蕪湖 241002)

民法典是調(diào)整民事關(guān)系、維護民事主體合法權(quán)益的民事基本法。作為具有鮮明個人本位特征的私法，該法典對公共利益也給予高度重視和關(guān)注，含有保護公益的具體規(guī)范。民法典頒布實施后，其保護公益的相關(guān)制度豐富了檢察機關(guān)提起公益訴訟的實體法依據(jù)，為提升公益訴訟法律監(jiān)督質(zhì)量和效果提供了更為堅實的法律制度支撐。鑒于民法典保護公益制度與檢察公益訴訟之間存在著法的適用過程中形成的水乳交融的密切關(guān)聯(lián)性，如何有效實現(xiàn)民法典保護公益制度與檢察公益訴訟相互銜接，精準地將民法典中保護公共利益的立法精神和相關(guān)規(guī)則融入到公益訴訟辦案活動中,檢察公益訴訟制度和實踐如何積極回應(yīng)與跟進民法典保護公益制度的新要求,都是亟需深入研究的課題。

當前法學理論界對于民法典保護公益制度的研究熱點主要有生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)姆蛇m用、生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的認定路徑、環(huán)境民事公益訴訟證明責任分配等問題。一些學者提出了建設(shè)性的觀點和建議，如華國慶、黃大芬提出了環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)倪m用要件與適用路徑。[1]鑒于法學界諸多學者的論著多聚焦于公益訴訟具體類型中存在的法律適用問題的理論研究。本文從必要性與可行性之宏觀角度入手，結(jié)合處理實務(wù)過程中所觀察、收集到的問題、數(shù)據(jù)、案例，為檢察機關(guān)應(yīng)對民法典保護公益制度實施提供經(jīng)驗與智慧。

一、民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接的必要性

實現(xiàn)民法典保護公益制度與檢察公益訴訟相互有效銜接，是公益訴訟檢察工作積極應(yīng)對民法典保護公益制度重大影響的必然要求。何為銜接？《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為事物相連接。[2]1420檢察公益訴訟活動要以事實為依據(jù)，以法律為準繩，只有將民法典等法律保護公益的具體規(guī)定與案件事實相連接，才能使抽象的法律規(guī)范具象化，切實發(fā)揮法律維護公共利益的指導、引領(lǐng)、保障作用，糾正侵害公益的違法行為。民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接的必要性集中體現(xiàn)在二者的交互影響和良性互動。

民法典保護公益制度對檢察公益訴訟產(chǎn)生積極而深刻的影響主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是改善立法供給。民法典確立的綠色原則和涉及保護公益的具體規(guī)則補充強化了對公共利益保護的法律依據(jù)，有效解決了檢察機關(guān)提起公益訴訟實體法依據(jù)不足的現(xiàn)實困難。在民法典1260條的法條中，涉及公共利益保護的條文達到37處，占比不到3%，保護公共利益的條款不多，不是民法典主體部分，但屬于民法典的重要內(nèi)容，從民事基本法立法層面豐富了檢察機關(guān)提起公益訴訟法律保障的“工具箱”。

二是確立方向指引。民法典所蘊含的維護公共利益的立法價值追求，對檢察機關(guān)積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍具有路徑引領(lǐng)意義。中國檢察公益訴訟從局部試點到全面推開，案件范圍從“四大”法定領(lǐng)域拓展到“十大”法定領(lǐng)域，涵蓋界限從物質(zhì)范圍延伸至精神領(lǐng)域。民法典第一百二十八條規(guī)定，法律對未成年、老年人、殘疾人、婦女、消費者等民事權(quán)利有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。這一對弱勢群體民事權(quán)利給予特別保護的引致條款，為檢察機關(guān)在更多新領(lǐng)域履行公益訴訟監(jiān)督職責提供了上位法授權(quán)依據(jù)，有助于增進積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的社會共識，化解司法實踐爭議。

三是提供制度改良空間。民法典有關(guān)保護公益原則規(guī)定為深化檢察公益訴訟制度創(chuàng)新發(fā)展提供了探索思路和法理指引。民法典第一千一百六十七條規(guī)定，侵權(quán)行為人危及他人人身、財產(chǎn)安全的，被侵權(quán)人有權(quán)請求侵權(quán)人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等侵權(quán)責任。這是對一般被侵權(quán)人消除危險預防性請求權(quán)的規(guī)定?，F(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起預防性公益訴訟，檢察機關(guān)可以參照上述規(guī)定，落實保護優(yōu)先、預防為主原則，督促行政機關(guān)依法履行對環(huán)境保護、食藥安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域違法風險的監(jiān)管職責。對正在實施或者即將實施重大民事違法風險的侵權(quán)人，檢察機關(guān)在提起訴訟之前，應(yīng)當申請人民法院做出公益保護訴前保護禁止令，依法責令侵權(quán)人立即停止侵害公益的違法行為?！安恢我巡≈挝床　?，防患于未然。預防性公益訴訟的主要價值在于防止公共利益的不可逆損害，當損害結(jié)果尚未出現(xiàn)時可以采取必要的預防性保護措施。[3]

四是統(tǒng)一司法判斷尺度。現(xiàn)實生活中損害公共利益的問題紛繁復雜、層出不窮，而公共利益概念本身的內(nèi)涵與外延范圍又具有典型的不確定性。民法典有關(guān)保護公益的具體規(guī)則，為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了明確詳實、尺度統(tǒng)一的法律適用依據(jù)，有利于規(guī)范統(tǒng)一是否侵害公共利益的判斷標準，推動貫徹落實公益訴訟辦案規(guī)則，限制辦案檢察官和法官濫用自由裁量權(quán)，有效防止類案不同判和司法裁判不公，為切實落實司法責任制提供了重要遵循。

檢察訴訟機關(guān)在貫徹實施民法典過程中承擔雙重法治責任，一方面以公共利益代表身份適用民法典等實體規(guī)范提起公益訴訟，另一方面在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，堅守法律監(jiān)督機關(guān)憲法定位，履行法律監(jiān)督職責，糾正違反保護公益法律規(guī)范作出的生效裁判，保障民法典正確統(tǒng)一實施。檢察公益訴訟實踐對提升民法典社會適應(yīng)性產(chǎn)生積極影響，重視和關(guān)注民法典與公益訴訟的良性互動關(guān)系，可以為民法典及其配套司法解釋制定修改提供實踐基礎(chǔ)，進一步豐富民事主體權(quán)益保護法律制度，完善公益保護司法實踐的中國法治方案。檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責過程中全面落實民法典保護公共利益的價值追求，也為民法基本法完善提供實踐經(jīng)驗，促進民事權(quán)益保護立法建設(shè)。

二、民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接的可能性

民法典保護公益制度與檢察公益訴訟立法價值目標具有一致性，都是致力于增進人民福祉、維護廣大人民群眾根本利益，并推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。民法典保護公益制度的主要方法和相關(guān)功能為與檢察公益訴訟有效銜接提供了條件。

(一)民法典保護公共利益的主要方法

一是直接列舉公共利益內(nèi)容成為檢察機關(guān)提起公益訴訟的實體法依據(jù)。民法典中涉及公共利益的內(nèi)容，有11處直接表述“公共利益”或“社會公共利益”，明確表示違反公共利益的行為無效。但民法典并沒有對公共利益概念的內(nèi)涵與外延予以明確界定和表述，交由司法機關(guān)具體判斷，這也是檢察公益訴訟適用民法典公共利益保護內(nèi)容的重點和難點。英雄烈士是民族精神的風標，民法典第一百八十五條為英烈權(quán)益保護條款，規(guī)定侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，應(yīng)當承擔民事責任。該規(guī)定豐富英烈權(quán)益保護領(lǐng)域公益訴訟的實體法依據(jù)，為檢察機關(guān)準確判斷行為人是否侵害英烈權(quán)益、是否損害社會公共利益，提供了更加具體明確的法律遵循。民法典人格權(quán)編規(guī)定的姓名權(quán)使用不得違反公序良俗規(guī)則、肖像權(quán)合理使用規(guī)則以及名譽權(quán)保護與新聞報道、輿論監(jiān)督的規(guī)則，都是檢察機關(guān)充分發(fā)揮檢察職能、保護公共利益的法律依據(jù)。

二是強制性條款與公序良俗條款明確規(guī)定違反公共利益的民事行為無效。民法典第一百三十二條規(guī)定民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益。民法典第一百四十三條規(guī)定民事法律行為合法有效應(yīng)當具備的三個要件條件分別是行為人具有相應(yīng)的民事行為能力、意思表示真實，不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不違背公序良俗。民法典第一百五十三條規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定以及違背公序良俗的民事法律行為無效。以上規(guī)則從正向要求、負面評價為民事主體在不損害公益范圍內(nèi)意思自治實現(xiàn)權(quán)利確立了指引和限制。

(二)民法典發(fā)揮保護公共利益功能作用的主要途徑

一是指導性規(guī)范引領(lǐng)民事主體行為以保護公共利益。民法典第九條規(guī)定民事主體從事民事活動，應(yīng)當有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境。對倡導全社會簡約生活、綠色發(fā)展產(chǎn)生正向引導和積極影響。

二是許可行政機關(guān)采取限制民事活動的行政行為以保護公共利益。因疫情防控需要，有關(guān)政府部門有權(quán)依據(jù)民法典第一百一十七條規(guī)定臨時征用酒店客房用于隔離病毒感染人員，避免病毒擴散爆發(fā)大規(guī)模傳染病，保障公眾生命健康，維護社會公共利益。

三是通過對侵害公共利益行為效力否定性評價以維護公共利益。民法典有關(guān)具體規(guī)則成為判斷是否侵害公益的尺度依據(jù)，準確厘清了私益與公益的邊界。近年來，非法金融、非法放貸、套路貸、校園貸等突出亂象屢禁不止，甚至誘發(fā)刑事犯罪，不僅擾亂正常經(jīng)濟秩序，也損害社會公共利益。民法典第六百八十條規(guī)定禁止高利放貸，借款的利率不得違反國家有關(guān)規(guī)定。民法典旗幟鮮明不準許高利放貸，為檢察機關(guān)能動履職維護不特定多數(shù)主體利益提供了法律依據(jù)。

四是通過民事制裁手段等責任方式補救受到損害的公共利益。民法典第一百七十九條規(guī)定民事責任的具體承擔方式中停止侵害、排除妨礙、恢復原狀、賠償損失、消除影響、賠禮道歉和懲罰性賠償，是侵害公益行為人應(yīng)當負擔的民事制裁不利后果的具體體現(xiàn)。明確侵害公益違法行為人應(yīng)當承擔以上民事責任方式，有助于檢察機關(guān)通過準確適用民事責任承擔方式具體規(guī)定，及時全面切實修復受到侵害的公共利益，達到懲罰、遏制不法侵害公益的行為目的。

三、民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接的現(xiàn)實障礙

(一)民法典保護公益制度不能完全解決檢察公益訴訟實體法依據(jù)不足的問題

民法典是民事領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性的法律，涉及保護公益的綠色原則和生態(tài)環(huán)境損害賠償、懲罰性賠償?shù)戎贫葹榻鉀Q檢察公益訴訟實體法支撐不足邁出了堅實的步伐，改善了立法欠缺和供給不足困境。檢察公益訴訟以民法典保護公益制度為法律準繩，離不開民事相關(guān)法律規(guī)范支持，但僅僅依靠民法典保護公益制度尚不能解決公益保護立法制度短缺的問題。民法典保護公益的相關(guān)內(nèi)容多是原則性規(guī)定，一些原則規(guī)范不可以直接適用于檢察公益訴訟具體案件。涉及公益保護實體法相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)碎片化、分散化的特點，無法滿足檢察機關(guān)提起公益訴訟對相應(yīng)法律規(guī)范體系化的需求。檢察公益訴訟基于自身制度邏輯，解決立法供給不足還有許多需要擴充完善的空間。

(二)相關(guān)的配套司法解釋和規(guī)范性文件尚未出臺

有法諺云：法律一經(jīng)制定，便已落后于時代?，F(xiàn)代社會生活豐富多彩、日新月異，法典化、體系化的民法典仍然無法解決社會生活廣闊宏大與持續(xù)變化對法律規(guī)范的新需求。民法典頒布實施后，最高法院制定發(fā)布一批與民法典配套施行的司法解釋。最高法院還會同最高檢察院修訂了《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》，把民法典作為制定上述司法解釋的依據(jù)，將英烈權(quán)益保護納入檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍，但沒有涉及檢察機關(guān)提出懲罰性賠償主體資格、環(huán)境侵權(quán)公益訴訟證明責任分配、侵害公益違法行為刑事、行政、民事責任競合等問題。頂層設(shè)計沒有全面回應(yīng)檢察公益訴訟現(xiàn)實需要，也沒有深入關(guān)注研究民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接的價值與路徑。

(三)辦案檢察人員融會貫通能力亟待提升

“道無定體，學貴實用?！泵穹ǖ鋵嵤┖?，對檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督能力建設(shè)提出新的要求，公益訴訟檢察官運用民法典辦理案件的素養(yǎng)能力與促進公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展履職要求還不相適應(yīng)，四大檢察一體監(jiān)督、協(xié)同保護公益合力尚未完全形成，辦案人員尚不能堅持體系化思維統(tǒng)籌考慮相關(guān)規(guī)定，在涉及民法、行政法、刑法的協(xié)調(diào)與選擇運用方面，檢察機關(guān)四大檢察協(xié)同保護公益的有關(guān)工作機制也不健全。

四、民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接具體實務(wù)問題

(一)明確賦予檢察機關(guān)提出懲罰性賠償?shù)闹黧w資格

民法典強化懲罰性賠償制度呈現(xiàn)全方位、多角度等特點。民法典第一千一百八十五條規(guī)定，故意侵犯他人知識產(chǎn)權(quán)，情節(jié)嚴重的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。民法典第一千二百零七條規(guī)定，明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，或者沒有依據(jù)前條規(guī)定采取補救措施，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。民法典第一千二百三十二條規(guī)定，侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。

懲罰性賠償制度具有懲罰與警示雙重功能，旨在提高違法侵權(quán)人的違法成本，警示其他潛在違法行為人，有效預防嚴重危害公益行為發(fā)生。檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域提起民事公益訴訟時，是否有權(quán)向損害公益的不法行為人提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，民法典對此沒有明確規(guī)定。食品安全法第一百四十八條第二款和消費者權(quán)益保護法第五十五條第一款關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，從法律條文文本理解，消費者為懲罰性賠償請求權(quán)的法定權(quán)利人，食品安全法和消費者權(quán)益保護法都并沒有明確賦予檢察機關(guān)提出懲罰性賠償?shù)穆殭?quán)。檢察公益訴訟以保護公共利益為核心，檢察機關(guān)在環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域行使訴訟請求權(quán)是其履行公益訴訟檢察職能的重要方式。

建議對檢察機關(guān)提出懲罰性賠償?shù)倪m用條件和具體程序作出規(guī)定，明確賦權(quán)檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域提起民事公益訴訟時，可以對明知產(chǎn)品缺陷造成嚴重損害及故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果的侵權(quán)人提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，以充分發(fā)揮懲罰性賠償制度震懾、警示和預防功能，懲罰就要痛到不敢再犯。[4]

(二)細化生態(tài)環(huán)境損害修復責任承擔方式

民法典第一千二百三十四條系生態(tài)環(huán)境修復責任和替代修復責任的規(guī)定，要求違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理的期限內(nèi)承擔修復責任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人修復，所需費用由侵權(quán)人承擔。上述規(guī)定內(nèi)容較為原則籠統(tǒng)，無法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境修復專業(yè)性強和涉及領(lǐng)域多樣性。應(yīng)當遵循修復有效原則，以修復至生態(tài)環(huán)境受損前的基線水平或者生態(tài)環(huán)境風險可接受水平為目標，按照自然規(guī)律，將生態(tài)修復責任具體細化規(guī)定為增殖放流、補植復綠、受損農(nóng)田復墾、生態(tài)景觀重建、環(huán)境技術(shù)改造等多種具體的修復形式。根據(jù)個案實際情況，賠償義務(wù)人確無能力承擔修復費用的，可以考慮其主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素進行分類處置，探索分期賠付、勞役代償?shù)榷鄻踊绞?，督促侵?quán)人履行恢復天然生態(tài)系統(tǒng)的修復責任。

(三)侵害公益刑事、行政、民事責任競合處理思路

民法典第一百八十七條規(guī)定，因同一行為應(yīng)當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任。據(jù)此規(guī)定，同一侵害公益的不法行為既違反民事法律又違反行政法或刑法，發(fā)生民事責任、行政責任和刑事責任競合。檢察公益訴訟與相關(guān)的刑事案件和行政執(zhí)法案件涉及財產(chǎn)責任方式主要有：一是刑事罰金，二是行政罰款和生態(tài)修復費用，三是公益訴訟的賠償損失、生態(tài)修復費用和懲罰性賠償。遵循法律責任承擔方式的目的與價值，刑事罰金與行政罰款功能在于懲罰違法和犯罪行為，均屬于懲罰性質(zhì)，具有同質(zhì)性。行政罰款與刑事罰金不得重復收取，罰款可以折抵相應(yīng)罰金。公益訴訟中賠償損失、生態(tài)修復費用屬于賠償性責任，旨在對公益受損結(jié)果的補償。民事主體應(yīng)當承擔的賠償責任方式之間不能重復評價，因為賠償屬于對損失結(jié)果的補償，遵循“填平補齊”原則，被侵權(quán)人不能因侵權(quán)人的違法侵權(quán)行為獲得超過自身損失范圍以外的額外利益。公益訴訟懲罰性賠償則兼具懲罰性與賠償性，屬于超出實際損失之外附加額外賠償。森林法第七十六條所規(guī)定的責令補植樹木或者承擔補植樹木費用屬于賠償責任性質(zhì)，林業(yè)主管部門依據(jù)森林法的規(guī)定，責令盜伐、濫伐違法行為人承擔罰款和補植樹木或者承擔補植樹木費用的生態(tài)修復責任，檢察機關(guān)提起公益訴訟時，不能要求被告再承擔生態(tài)修復責任或替代修復費復，但可以提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。侵權(quán)人已承擔罰款、罰金等金錢處罰責任的，鑒于懲罰性賠償具有懲罰與賠償雙重功能，可以與罰金、罰款并處，不能相互扣抵。但基于法經(jīng)濟學視角，遵循過罰相當原則，對不法行為人所施加的懲罰賠償金總額不應(yīng)超過震懾之必需，單純的過度重罰，反而不利于風險控制和公益保護。故檢察機關(guān)在對不法行為人提出懲罰性賠償時，可以在考慮扣減罰金、罰款相應(yīng)幅度后，合理確定懲罰性賠償金的具體數(shù)額。

綜上，侵害公益違法行為人刑事、行政和民事責任產(chǎn)生競合后，為準確確定賠償義務(wù)人應(yīng)當負擔的民事責任，全面修復受損公益，建議在修改審理公益訴訟司法解釋時予以進一步明確和細化，提出分類處理的具體指導意見。

(四)檢察機關(guān)提起相關(guān)民事公益訴訟可以適用舉證責任倒置

民法典第一千二百三十條規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任。這是環(huán)境侵權(quán)損害賠償民事訴訟舉證責任倒置的規(guī)定，該證明責任分配規(guī)則是否適用檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，目前沒有明確具體的規(guī)定，司法實踐中有兩種不同的意見。第一種意見認為，檢察機關(guān)依法享有法定調(diào)查核實職權(quán)，在提起環(huán)境損害民事公益訴訟時，應(yīng)當提供證據(jù)證明侵權(quán)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)的不法行為與生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果之間具有因果關(guān)聯(lián)性。檢察機關(guān)擁有專業(yè)化辦案團隊和法律監(jiān)督辦案經(jīng)驗，其舉證能力和舉證義務(wù)高于普通民事訴訟主體，不能適用舉證責任倒置。第二種意見認為，環(huán)境侵權(quán)行為具有長期性、持續(xù)性、隱蔽性等特點，有的損害結(jié)果還要經(jīng)過潛伏期后才顯現(xiàn)，侵權(quán)行為與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系鏈條錯綜復雜，調(diào)查認定專業(yè)技術(shù)含量高，不因起訴主體為非一般民事主體的檢察機關(guān)而改變上述復雜性。行為或行為領(lǐng)域的控制方，應(yīng)當承擔其控制的行為或行為領(lǐng)域符合正當性的事實主張的舉證責任。簡言之就是，控制者自證其當。[5]123為了及時修復生態(tài)環(huán)境，迅速救濟受損環(huán)境公益，檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域提起公益訴訟時，可以適用環(huán)境侵權(quán)舉證責任倒置的規(guī)定。對檢察環(huán)境公益訴訟案件證明責任的分配，符合民法典上述條文立法精神。筆者贊同第二種意見，依據(jù)證據(jù)控制者自證其當原則，檢察機關(guān)提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟僅承擔證明環(huán)境侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間存在聯(lián)系的初步舉證責任，由侵權(quán)人承擔免除責任、減輕責任或者無因果關(guān)系的舉證責任。

(五)合理確定環(huán)境侵權(quán)公益訴訟懲罰性賠償金的數(shù)額

民法典第一千二百三十二條就污染環(huán)境、破壞生態(tài)侵權(quán)責任懲罰性賠償作出規(guī)定，作為民事基本法，民法典沒有就懲罰性賠償金的標準、幅度作出統(tǒng)一明確的規(guī)定，交由相關(guān)部門法具體規(guī)定，符合基本法與部門法立法分工安排。檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域提起公益訴訟，如何合理確定懲罰性賠償金的具體數(shù)額是辦案實踐中的重點和難點。食品安全法規(guī)定的以十倍價款或三倍損失計算方式確定懲罰性賠償金數(shù)額，消費者權(quán)益保護法規(guī)定以三倍價款或二倍損失計算方式確定懲罰性賠償金數(shù)額，為食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等社會公共利益的違法行為，承擔懲罰性賠償民事責任提供了明確的確定方法。如何確定生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償金的數(shù)額，即將損失數(shù)額作為基數(shù)乘以若干系數(shù)得出最終賠償數(shù)額計算方式，民法典和相關(guān)部門法均沒有做出可操作性的具體賠償金計算方式規(guī)定。環(huán)境侵權(quán)涉及土壤、水體、大氣和野生動植物資源等多個領(lǐng)域，侵權(quán)損害范圍、程度并非能夠依靠日常生活經(jīng)驗準確判斷，損害定性定量需要專業(yè)性鑒定評估。檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯程度、違法次數(shù)及持續(xù)時間、違法行為危害程度、違法獲利情況、侵權(quán)人經(jīng)濟狀況、主動采取補救措施及其賠償情況等相關(guān)因素，確定一倍以上十倍以下有彈性幅度的懲罰性賠償金，切實做到損害與責任平衡、罰當其罰，以充分有效發(fā)揮懲罰性賠償制度懲罰、震懾不法行為的社會效果和功能作用。為限制個案懲罰性賠償金數(shù)額確定自由裁量權(quán)濫用，應(yīng)當引入全面監(jiān)督機制。邀請環(huán)保專家和利益相關(guān)社會公眾代表參與訴前案件聽證，該類案件報請省級檢察機關(guān)審批，并及時公開案件辦理信息，主動接受社會監(jiān)督。強化案件評查與檢察官業(yè)績考評結(jié)合，讓檢察權(quán)力在陽光下運行。

五、優(yōu)化民法典保護公益制度與檢察公益訴訟相互銜接路徑的建議

(一)民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接的基本思路

在學習和運用民法典保護公益制度規(guī)范的同時，還要關(guān)注與民法典密切聯(lián)系的其他法律。民法典是民事領(lǐng)域基本法律，譽為萬法之母，但非萬能之法。要重視民法典上位規(guī)范與下位規(guī)范、原則規(guī)范與具體規(guī)范的內(nèi)在聯(lián)系，處理好適用民法典具體規(guī)范和發(fā)揮民法典基本原則、立法精神作用的辯證關(guān)系。

發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用，要堅持法律監(jiān)督機關(guān)憲法定位。檢察機關(guān)在尊重人民法院司法裁判權(quán)威同時，積極行使法律監(jiān)督職權(quán)，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，保障民法典統(tǒng)一正確實施，堅持將民法典立法精神和相關(guān)規(guī)則貫穿于公益訴訟每一起案件的全過程。堅持個案辦理與類案監(jiān)督相結(jié)合，推動系統(tǒng)治理與訴源治理相統(tǒng)一。檢察機關(guān)在提起公益訴訟過程中適用民法典，不能止于法律適用“三段論”演繹推理，應(yīng)當從具體案件中見微知著，依法能動履職，充分激發(fā)檢察公益訴訟多元價值功能，積極參與社會治理，致力于促進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

(二)提升公益訴訟檢察人員貫徹民法典實務(wù)能力

“天下之事不難于立法，而難于法之必行。”民法典保護公益制度的生命力在于實施，要把紙上保護公益的法律制度變成有生命力的寶典，關(guān)鍵在正確貫徹落實。適用民法典公益訴訟司法實踐對檢察人員提出新的要求，強化辦案人員法律適用能力建設(shè)是重要保障。要引導辦案檢察官系統(tǒng)學習領(lǐng)會、熟練掌握民法典規(guī)則體系，重點學習與檢察公益訴訟相關(guān)內(nèi)容，全面準確理解民法典精神要義，將民法典保護公益立法精神落實到每一件公益訴訟案件的全過程中。公益訴訟檢察官應(yīng)當深度理解民法典保護公益制度，掌握民事法律關(guān)系的分析方法，熟練運用民法典等相關(guān)規(guī)范依據(jù)辦理公益訴訟案件，結(jié)合具體條款規(guī)定，準確理解公共利益的內(nèi)涵，努力提升系統(tǒng)解決法律適用問題的能力。要推進辦案檢察官專業(yè)化建設(shè)，堅持以司法辦案為中心，落實“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的檢察理念，將辦理檢察公益訴訟案件作為促進民法典與檢察公益訴訟有效銜接的基本途徑和重要手段，通過檢察公益訴訟活動保障民法典統(tǒng)一正確實施，切實發(fā)揮好法律監(jiān)督作用。在實戰(zhàn)中提升檢察人員法律監(jiān)督能力。民法典的生命在于正確統(tǒng)一實施，嚴格有效的監(jiān)督是確保正確統(tǒng)一實施的關(guān)鍵所在。

(三)優(yōu)化民法典保護公益制度與檢察公益訴訟有效銜接的社會環(huán)境

法國思想家盧梭指出：規(guī)章都只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風尚才最后構(gòu)成那個穹窿頂上的不可動搖的拱心石。[6]70檢察公益訴訟既是以修復受到侵害的公共利益為目的的法律監(jiān)督活動，也是需要社會公眾參與公共事務(wù)管理的社會活動。培育民法典保護公益法律制度運行的厚重社會基礎(chǔ)至關(guān)重要，需要建立相應(yīng)的社會支持系統(tǒng)，引導和激勵社會公眾廣泛參與維護公共利益。檢察機關(guān)是保護公共利益的重要力量，但不是全部力量。

真正管用而有效的民法典，既不是銘刻在大理石上的法典，也不是銘刻在銅表上的寶典，而應(yīng)當銘刻在廣大公民的內(nèi)心里。民法典以民為本、編典為民，民法典的制定實施體現(xiàn)人民的意志，更要依靠人民群眾的廣泛擁護和自覺遵從。檢察機關(guān)要通過辦理公益訴訟案件引導廣大人民群眾發(fā)自內(nèi)心地認同民法典、信仰民法典，讓民法典保護公益的立法精神在人民心中生根，把民法典作為衡量個人民事行為的標準，把信仰、遵守民法典作為一種法治追求和行動自覺，引導促進人民群眾積極參與維護公共利益，實現(xiàn)眾人的利益眾人維護。

檢察機關(guān)還要加強與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，推動檢察官與法官同堂培訓，減少法律適用認識和實踐分歧，凝聚司法保護公益共識，形成維護公共利益的司法合力，努力提升協(xié)同保護公共利益的司法效率。

(四)強化典型案例示范引領(lǐng)作用

檢察機關(guān)適用民法典保護公益規(guī)范提起公益訴訟的典型案例，是正確貫徹實施民法典的結(jié)果和載體，也是公益訴訟檢察工作方法路徑和集體經(jīng)驗的提煉與分享，對準確理解民法典保護公益相關(guān)規(guī)范具有指導價值，對辦理同類案件也具有借鑒示范意義。發(fā)布和運用典型案例，可以解決保護公益實體法規(guī)范不足的問題，推動保護公益相關(guān)立法與實踐進步。案例是最好的教科書，典型案例還具有法治教育價值。檢察機關(guān)通過在公益訴訟辦案中正確適用民法典，發(fā)揮民法典保護公共利益的保障作用，向社會公眾傳遞尊崇民法典、遵守民法典的法治精神，可以積極引領(lǐng)社會成員規(guī)范自身行為維護公共利益，共同推進社會文明進步和社會治理現(xiàn)代化。

六、結(jié)語

民法典保護公益制度與檢察公益訴訟均以保護公共利益為核心，二者相互有效銜接產(chǎn)生多維度價值。我們要準確把握檢察公益訴訟定位，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，忠實履行檢察官作為公共利益代表的重要使命，遵循民法典相關(guān)原則和規(guī)則，努力提升公益訴訟辦案質(zhì)效，增強法律監(jiān)督的權(quán)威性，主動融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的偉大工程。