阮麗娟，王志華

生態(tài)環(huán)境利益關(guān)乎人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境問題的監(jiān)管十分重視。而舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不僅能夠促進(jìn)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而且有利于構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境多元治理格局。生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度作為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要舉措，其制度建設(shè)對(duì)于預(yù)防環(huán)境污染，打擊環(huán)境破壞行為，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系具有重要意義。為促進(jìn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境部于2020年4月印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，要求省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門于2020年6月底前建立實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，并指導(dǎo)督促設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門在2020年年底前建立實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

一、 生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的正當(dāng)性依據(jù)

自舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度建立以來，其在保障食品、藥品安全以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域扮演著重要的角色。制度的形成與發(fā)展離不開理論的支持，生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度以公眾參與理論與信息交易理論為理論基礎(chǔ)。

(一)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的理論基礎(chǔ)

每一項(xiàng)制度的設(shè)立和運(yùn)行有其理論支撐，生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度也是如此。目前，生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度憑借其獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制，已逐漸成為生態(tài)環(huán)境主管部門調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾積極性，促使公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的主要方式。

1.公眾參與理論

公眾參與，是指公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)[1]。廣義上，公眾參與涵蓋了公權(quán)力部門之外的社會(huì)個(gè)人或社會(huì)組織在立法或公共政策形成和實(shí)施過程中通過正式或非正式的途徑直接對(duì)其施加影響的各種行為[2]。生態(tài)環(huán)境問題牽涉每個(gè)人的切身利益。對(duì)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門相較，公眾作為直接受害者既有舉報(bào)的熱情也有了解違法事實(shí)的天然優(yōu)勢(shì)。公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督有利于精準(zhǔn)打擊環(huán)境違法行為，提高環(huán)境行政執(zhí)法效率，從而起到震懾違法者以減少生態(tài)環(huán)境違法行為的發(fā)生。

生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是政府對(duì)公眾參與原則的遵循，是對(duì)公眾參與權(quán)的保障監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二條規(guī)定的民主原則以及《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)第五十七條規(guī)定的公眾參與原則為該制度提供了法律依據(jù)。個(gè)人或組織通過舉報(bào)生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)中違法行為是實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督的目的。生態(tài)環(huán)境主管部門與社會(huì)公眾之間所形成的雙向互動(dòng)模式便于公眾意見在生態(tài)環(huán)境政策制定與實(shí)施過程中被充分采納，有效發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，避免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境主管部門“一言堂”的局面。公眾參與是生態(tài)環(huán)境治理中一項(xiàng)極為重要的手段。作為生態(tài)環(huán)境治理的重要力量，公眾參與不僅能夠直接維護(hù)公眾自身的環(huán)境權(quán)益，還有助于彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境主管部門治理能力的不足。這是公眾監(jiān)督最為重要的價(jià)值體現(xiàn)，同時(shí)也是營(yíng)造全社會(huì)共建共治共享生態(tài)環(huán)保氛圍的關(guān)鍵舉措[3]。

2.信息交易理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為，市場(chǎng)交易活動(dòng)通常以信息收集和價(jià)格協(xié)商等行為為前提，這些行為均需要消耗一定的社會(huì)資源，市場(chǎng)為配置資源所產(chǎn)生的成本則被稱為交易費(fèi)用。公權(quán)力部門作為社會(huì)監(jiān)管主體具有降低社會(huì)交易成本、促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基本責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)質(zhì)上是生態(tài)環(huán)境主管部門與社會(huì)公眾進(jìn)行信息交易的一種手段。為掌握違法證據(jù)，生態(tài)環(huán)境主管部門往往需要花費(fèi)大量時(shí)間、人力和物力，即便如此，亦無法形成監(jiān)管面全覆蓋。鑒于對(duì)監(jiān)管成本的考量，生態(tài)環(huán)境主管部門有時(shí)不得不放松對(duì)部分輕微違法行為的監(jiān)管。長(zhǎng)此以往，一些企業(yè)容易滋生逃脫處罰的僥幸心理從而實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為，生態(tài)環(huán)境安全隱患大大增加。相比于生態(tài)環(huán)境主管部門獲取違法信息的劣勢(shì)，公眾參與的信息來源廣泛與信息獲取成本低等優(yōu)勢(shì)凸顯。實(shí)踐中的一些生態(tài)環(huán)境違法行為可能由于各種原因未被生態(tài)環(huán)境主管部門發(fā)現(xiàn)，但難以逃脫社會(huì)公眾的眼睛。生態(tài)環(huán)境主管部門通過有償購買公眾掌握的違法信息可以有效降低監(jiān)管成本以彌補(bǔ)自身在環(huán)境執(zhí)法過程中的短板。

公開且自愿的交易即有效[4]。生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度通過獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)方式為公眾提供舉報(bào)平臺(tái)，鼓勵(lì)掌握違法信息的公眾主動(dòng)向生態(tài)環(huán)境主管部門提供違法線索。在此過程中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門通過此種信息交易不僅提升自身獲取違法信息的能力，也降低了其監(jiān)管成本。

(二)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的現(xiàn)實(shí)功能

生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度就其本質(zhì)而言，是一種行政獎(jiǎng)勵(lì)信息交易制度，即行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)環(huán)境公益的目的，對(duì)提供生態(tài)環(huán)境違法信息的公民給予一定物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，以彌補(bǔ)公權(quán)力在獲取信息方面的短板[5]，及時(shí)懲處生態(tài)環(huán)境違法行為，保障公眾環(huán)境權(quán)益，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量。

1.通過經(jīng)濟(jì)刺激促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公眾參與

我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，公眾參與原則是社會(huì)主義法治的體現(xiàn)，是民主法治的體現(xiàn)。環(huán)境法中的民主法治則表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公眾參與。公眾參與原則常被表述為依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則或者環(huán)境民主原則。環(huán)境是人類安身立命之本，環(huán)境資源基于其普惠性的特征可以將其視為一項(xiàng)公共財(cái)產(chǎn)，即任何人都享有使用和管理環(huán)境資源的權(quán)利[6]。近年來，我國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到公眾參與對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要性。習(xí)近平總書記指出：“每個(gè)人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者，沒有哪個(gè)人是旁觀者、局外人、批評(píng)家，誰也不能只說不做、置身事外。”[7]此外，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與也做了具體規(guī)定(1)參見：《環(huán)境保護(hù)法》第六條“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”、第五十七條“公民、法人和其他組織有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)其發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境違法行為”。。然而，“人性好爵祿而惡刑罰”(2)參見：《商君書》，現(xiàn)存二十四篇，戰(zhàn)國(guó)時(shí)商鞅及其后學(xué)的著作匯編，是法家學(xué)派的代表作之一。，與生態(tài)環(huán)境公共利益相比，公眾往往更期待私人利益。舉報(bào)人若認(rèn)為舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為后得不到合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，則可能形成“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)[8]。因此，生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在承認(rèn)舉報(bào)人追求酬金心理的基礎(chǔ)上，通過給付獎(jiǎng)勵(lì)的方式激勵(lì)公眾積極舉報(bào)[9]。

2.生產(chǎn)信息以彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法資源的不足

信息是法律執(zhí)行的基礎(chǔ)。當(dāng)下是一個(gè)信息社會(huì), 現(xiàn)實(shí)中時(shí)常出現(xiàn)公權(quán)力執(zhí)法者處于信息劣勢(shì)地位不能進(jìn)行有效執(zhí)法的情況, 而克服信息不對(duì)稱的最直接方法是讓信息優(yōu)勢(shì)者向信息劣勢(shì)者提供信息[10]。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中，要想發(fā)現(xiàn)違法行為，首要的是獲得相關(guān)違法信息。如今工業(yè)發(fā)展迅速，工廠、企業(yè)數(shù)量激增，違法行為的信息分布彌散化。尤其是面對(duì)日益隱蔽的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的外部視角范圍是有限的。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)要獲得有效的違法信息，完全依靠壟斷性執(zhí)法是不可行的。因?yàn)榕懦娫趫?zhí)法中的作用，在執(zhí)法過程中將受到信息短板的轄制，會(huì)使許多環(huán)境違法行為逃脫法律的制裁，使生態(tài)環(huán)境問題得不到有效治理。生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度發(fā)揮公眾參與環(huán)境監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，例如一些隱蔽性強(qiáng)難以被發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為，單位內(nèi)部人員以及外部公眾的舉報(bào)信息正是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法所不可或缺的。

3.作為威懾機(jī)制阻止生態(tài)環(huán)境違法行為的發(fā)生

規(guī)則對(duì)于違法行為的約束可以稱之為威懾，主要表現(xiàn)為對(duì)于違法行為的懲罰，目的是維持社會(huì)秩序[11]。法律對(duì)于違法行為的威懾效力主要取決于兩個(gè)要件，即違法行為的危險(xiǎn)系數(shù)與受懲力度。對(duì)于潛在違法者而言，其預(yù)期違法損失相當(dāng)于受罰力度與違法行為被發(fā)現(xiàn)概率之乘積，即行為人的違法成本正相關(guān)于違法行為曝光率以及受罰力度[12]，而對(duì)潛在違法者來說，其是否實(shí)施違法行為更多取決于違法行為的曝光率。但是我國(guó)目前的環(huán)境執(zhí)法工作案多人少，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)難以對(duì)所有的排污企業(yè)進(jìn)行全面監(jiān)管。在生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，舉報(bào)人提供環(huán)境違法信息，一方面提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)信息收集能力，另一方面也形成對(duì)潛在違法者的社會(huì)監(jiān)控。這種無處不在的社會(huì)監(jiān)控通過提高違法行為的曝光率間接提升違法成本給原本處于信息優(yōu)勢(shì)一方的違法者造成巨大壓力，對(duì)潛在違法者起到震懾作用，從而減少潛在違法行為的發(fā)生。

二、生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)施困境

我國(guó)已有31個(gè)省級(jí)和313個(gè)地市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門制定并實(shí)施了生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度(3)關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第1422號(hào)(資源環(huán)境類159號(hào))提案答復(fù)的函，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202112/t20211201_962473.html，訪問日期:2021年6月1日。。2018年，全國(guó)“12369環(huán)保舉報(bào)聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)”共接到公眾舉報(bào)710117件，而各地實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)僅9034件(4)舉報(bào)有獎(jiǎng)！2019年中國(guó)生態(tài)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算總額達(dá)1282萬元，中國(guó)新聞網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/391368676_123753，訪問日期:2021年6月1日。。另外，據(jù)2019年江蘇省生態(tài)環(huán)境廳公開的生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作辦理信息顯示，江蘇省自2018年以來共對(duì)提供環(huán)境違法線索的15名舉報(bào)者給予舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，而經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門查實(shí)的舉報(bào)案件則有上千件(5)我省集中獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)人。江蘇省人民政府部門資訊，http://www.jiangsu.gov.cn/art/2019/5/26/art_60085_8346219.html，訪問日期:2021年6月1日。。梳理各地規(guī)范性文件，舉報(bào)案件獲獎(jiǎng)率低以及公眾舉報(bào)不積極反映出該制度存在以下不足。

(一)舉報(bào)對(duì)象范圍片面

由于缺乏對(duì)地方生態(tài)環(huán)境主管部門環(huán)保責(zé)任的有效落實(shí)以及公眾參與的不足。實(shí)踐中，一些地方生態(tài)環(huán)境主管部門人員在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作中可能會(huì)出現(xiàn)推諉拖延舉報(bào)受理、通風(fēng)報(bào)信以及違規(guī)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)等違法行為[13]。針對(duì)此現(xiàn)象，《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條在規(guī)定公眾對(duì)環(huán)境破壞行為舉報(bào)的同時(shí)，也規(guī)定了公眾對(duì)政府和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門違法行為的舉報(bào)。《環(huán)境信訪辦法》第十六條第一款規(guī)定信訪人的信訪范圍包括環(huán)境侵害行為和環(huán)境保護(hù)工作。在生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，多數(shù)地方性規(guī)范均將違法行為的主體限定為“單位和個(gè)人”的行政相對(duì)人，而未涵括作為行政主體的生態(tài)環(huán)境主管部門。僅個(gè)別地方規(guī)定公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境主管部門的違法行為也可獲獎(jiǎng)，如貴州省(6)《關(guān)于進(jìn)一步完善貴州省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度 強(qiáng)化制度落實(shí)有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定：“地方人民政府有關(guān)部門不履責(zé)致使水體嚴(yán)重污染的，可以對(duì)其舉報(bào)并獲得獎(jiǎng)勵(lì)?！焙蜕綎|省(7)《濰坊市環(huán)境違法行為和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員失職瀆職行為有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行辦法》第四條規(guī)定：“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)部門及其工作人員的違法行為適用于有獎(jiǎng)舉報(bào)。”。舉報(bào)對(duì)象范圍的片面將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境主管部門在生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)中不能被有效監(jiān)督。

(二)獎(jiǎng)勵(lì)條件嚴(yán)苛

《環(huán)境保護(hù)法》第十一條規(guī)定，對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。《環(huán)境信訪辦法》第七條第一款規(guī)定，重要推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的信訪人可獲獎(jiǎng)?！斗派湫詮U物安全管理?xiàng)l例》第九條明確規(guī)定舉報(bào)人獲獎(jiǎng)條件為“違法行為經(jīng)查屬實(shí)”。環(huán)保上位法關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的條件是抽象的，具體的獎(jiǎng)勵(lì)條件交由地方性規(guī)范予以規(guī)定。而各地方性規(guī)范一般要求被舉報(bào)的生態(tài)環(huán)境違法行為發(fā)生在其生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)且此前從未被發(fā)現(xiàn)，舉報(bào)人舉報(bào)時(shí)需提供明確的舉報(bào)對(duì)象和舉報(bào)事實(shí)等。除此之外，關(guān)于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)條件的具體規(guī)定各地也有差異，部分地方設(shè)置的獲獎(jiǎng)要求較高，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是關(guān)于舉報(bào)人身份信息登記的要求。《河南省環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第二條和第三條、《安徽省生態(tài)環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》第六條和第八條以及《深圳市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第六條均將獎(jiǎng)勵(lì)限制為實(shí)名舉報(bào)。對(duì)于舉報(bào)人來說，實(shí)名舉報(bào)將導(dǎo)致其個(gè)人信息曝光，則其被打擊報(bào)復(fù)的概率也隨之增長(zhǎng)。二是關(guān)于舉報(bào)人貢獻(xiàn)的要求?！陡拭C省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第七條第三項(xiàng)將舉報(bào)人協(xié)助調(diào)查作為獲獎(jiǎng)前提。然而舉報(bào)人在現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助案件調(diào)查時(shí)其個(gè)人信息容易曝光，不利于舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)。三是關(guān)于舉報(bào)對(duì)象受處罰的要求。《江蘇省保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)人的若干規(guī)定(試行)》第六條和《嘉興市級(jí)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第四條均規(guī)定舉報(bào)對(duì)象受到行政處罰或刑事責(zé)任追究時(shí)舉報(bào)人方能獲獎(jiǎng)。但是，實(shí)踐中舉報(bào)非法填埋、傾倒工業(yè)固體廢物或者危險(xiǎn)廢物等生態(tài)環(huán)境違法行為，可能存在超過法定追溯期或者因無從確認(rèn)違法主體無法予以行政處罰的情形。而這些生態(tài)環(huán)境違法行為已對(duì)生態(tài)環(huán)境造成危害或者存在危害生態(tài)環(huán)境安全的隱患，對(duì)舉報(bào)予以獎(jiǎng)勵(lì)具有重大意義。但因無法滿足舉報(bào)對(duì)象受到行政處罰或刑事責(zé)任追究的條件而被排除在獎(jiǎng)勵(lì)范圍之外，往往會(huì)打擊舉報(bào)者的積極性。

(三)獎(jiǎng)勵(lì)金額設(shè)置不合理

生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的獎(jiǎng)勵(lì)形式主要包括物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)兩種，實(shí)踐中以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為主要形式。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)勵(lì)金額的設(shè)置主要包括獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額這兩部分。首先，關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的制定。《甘肅省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第五條規(guī)定：“將違法行為的危害程度作為獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)”，《安徽省生態(tài)環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》第五條規(guī)定以違法行為所受行政處罰額作為獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，《陜西省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》第八條和《湖北省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第十六條規(guī)定：“結(jié)合違法行為的危害程度和舉報(bào)人協(xié)查程度兩個(gè)因素確定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)”。此外，《福建省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第十三條和第十四條還規(guī)定：“將舉報(bào)事實(shí)與案件查清事實(shí)相符程度納入獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的參考因素”。由此可以看出，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的問題。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)影響因素的選取各不相同，導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較為混亂，這不利于獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性的形成。其次，關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的設(shè)定?！哆|寧省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《遼寧省舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》)第八條規(guī)定：“給予舉報(bào)人五百元至兩千元獎(jiǎng)勵(lì)，最多不超過五萬元”，《重慶市生態(tài)環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行辦法》第七條規(guī)定：“舉報(bào)人可獲得五百元至五千元獎(jiǎng)勵(lì)”。與我國(guó)目前城鄉(xiāng)居民收入水平相較，各地方性規(guī)范設(shè)置的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額總體偏低，尤其是以上兩地最為明顯?，F(xiàn)實(shí)中舉報(bào)人考慮舉報(bào)違法行為所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本，獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額偏低難以激發(fā)公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為的主動(dòng)性。

(四)舉報(bào)人權(quán)益保障不充分

舉報(bào)人在做出舉報(bào)決定前會(huì)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)成本低于舉報(bào)收益才會(huì)促使?jié)撛谂e報(bào)人進(jìn)行舉報(bào)。舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的降低來源于對(duì)舉報(bào)人權(quán)益的保護(hù)。實(shí)踐中，在向生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為后，舉報(bào)人常常會(huì)受到打擊報(bào)復(fù)而導(dǎo)致遭受人身財(cái)產(chǎn)損害。舉報(bào)人權(quán)益保障的不充分往往導(dǎo)致公眾舉報(bào)熱情不高。梳理現(xiàn)行法律規(guī)范發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)主要存在以下不足。

1.泄密追責(zé)機(jī)制不完善

舉報(bào)人被打擊報(bào)復(fù)往往起因于其身份信息泄露[14]。在得知自己的環(huán)境違法行為被舉報(bào)后，被舉報(bào)人易產(chǎn)生“泄憤心理”對(duì)舉報(bào)人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)[15]。如2017年4月，山東濟(jì)寧一村民舉報(bào)當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)違法排污，后接到自稱“政府人員”的電話并被邀面談，隨后兩名綠發(fā)會(huì)志愿者在前去調(diào)查時(shí)被人打傷(8)山東濟(jì)寧村民舉報(bào)違法排污 接神秘電話要求“面談”_社會(huì)_中國(guó)小康網(wǎng)，https://news.chinaxiaokang.com/shehuipindao/shehui/20170507/195011.html，訪問日期：2021年6月1日。。2021年2月5日，河南周口邵某某匿名舉報(bào)當(dāng)?shù)匾患椅廴酒髽I(yè)反遭報(bào)復(fù)(9)2021年2月5日，河南周口市村民邵某向生態(tài)環(huán)境部門匿名舉報(bào)扶溝縣豫祥腸衣綜合加工有限公司環(huán)境污染問題后，因舉報(bào)人信息被泄露，致使舉報(bào)人被企業(yè)負(fù)責(zé)人叫到廠區(qū)受到威脅和毆打。。諸如此類打擊報(bào)復(fù)案件時(shí)常發(fā)生，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度規(guī)范中泄密追責(zé)機(jī)制不完善。而泄密追責(zé)機(jī)制的不完善主要體現(xiàn)在舉報(bào)人信息保密和泄密責(zé)任承擔(dān)兩方面。

在舉報(bào)人信息保密方面，環(huán)境法相關(guān)法律規(guī)范對(duì)其有所規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條第三款規(guī)定：“接受舉報(bào)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)舉報(bào)人信息保密”，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)第三十一條及《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》)第八十四條均規(guī)定：“接到舉報(bào)的部門對(duì)舉報(bào)人信息予以保護(hù)”，但關(guān)于泄密責(zé)任承擔(dān)規(guī)定不夠完善。

在泄密責(zé)任承擔(dān)方面，關(guān)于泄密責(zé)任承擔(dān)的主體范圍，各地方性規(guī)范均將其限定為受理舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)案件的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門工作人員，未涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門以及非工作人員。關(guān)于泄密的責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容，部分地方性規(guī)范未作規(guī)定，如《北京市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》第十五條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員違規(guī)泄露舉報(bào)人信息的，依法追究其責(zé)任”；部分地方性規(guī)范區(qū)分了泄密主體的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，如《甘肅省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第二十條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員泄露舉報(bào)人信息的，視情節(jié)輕重給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任”，但對(duì)于行政處分和刑事責(zé)任承擔(dān)的具體內(nèi)容未作進(jìn)一步說明。關(guān)于泄密的追責(zé)機(jī)關(guān)，個(gè)別地方性規(guī)范規(guī)定了泄密責(zé)任的追責(zé)機(jī)關(guān)，如《上海市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《上海市舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》)第十一條第二款規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)工作人員違反規(guī)定泄露舉報(bào)人身份信息的，由其所在單位或行政監(jiān)察部門追究責(zé)任”，其余各地均未作具體說明。綜上可知，泄密責(zé)任承擔(dān)中主體范圍的片面、泄密責(zé)任判斷標(biāo)準(zhǔn)的缺失以及泄密追責(zé)機(jī)關(guān)的不明確將導(dǎo)致事后追責(zé)難以形成震懾力，進(jìn)而無法有效預(yù)防舉報(bào)人信息泄露的發(fā)生。

2.對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人特別保護(hù)規(guī)定的不足

相較于外部一般舉報(bào)人，單位內(nèi)部舉報(bào)人可以更及時(shí)有效地揭露單位不法行為。但是內(nèi)部舉報(bào)人也會(huì)承擔(dān)更大的舉報(bào)成本，除了可能遭受人身財(cái)產(chǎn)方面的損失外，還可能有失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人特別保護(hù)規(guī)定的缺失主要表現(xiàn)在隱私保護(hù)、人身權(quán)益保護(hù)、就業(yè)權(quán)利保護(hù)以及免責(zé)保護(hù)四個(gè)方面:一是關(guān)于隱私保護(hù)。多地規(guī)范性文件中缺乏針對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人信息保護(hù)的說明，僅個(gè)別地方有相關(guān)規(guī)定，如《上海市舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第十一條規(guī)定，“對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)案件，相關(guān)人員在材料轉(zhuǎn)送過程中應(yīng)對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人相關(guān)信息嚴(yán)格保密”，以及《杭州市生態(tài)環(huán)境違法行為內(nèi)部舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《杭州市獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)辦法》)規(guī)定，“未經(jīng)內(nèi)部舉報(bào)人同意，生態(tài)環(huán)境部門不得公開其個(gè)人信息，受行政處罰的舉報(bào)案件在信息公開、內(nèi)部交流以及媒體宣傳時(shí)還應(yīng)隱去舉報(bào)人相關(guān)信息”。上述兩地雖規(guī)定內(nèi)部舉報(bào)人信息的特殊保護(hù)但都略顯不足，如上海市僅要求相關(guān)人員對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)人信息應(yīng)嚴(yán)格保密但未規(guī)定具體的保密方式，而杭州市雖列舉“公開舉報(bào)人信息須經(jīng)本人同意”和“隱去舉報(bào)人信息”的保密方式，但同意公開舉報(bào)信息的主體未包括舉報(bào)人家屬且未提及同意的方式是否為要式行為。“隱去舉報(bào)人信息”的規(guī)定也未貫穿舉報(bào)受理全過程，法律規(guī)定的漏洞將難以有效預(yù)防內(nèi)部舉報(bào)人信息的泄露。二是關(guān)于人身權(quán)益保護(hù)。目前，僅《杭州市獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)辦法》規(guī)定，“舉報(bào)人提出保障需求時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)落實(shí)保護(hù)措施”，此規(guī)定中公安機(jī)關(guān)遵守的是“無申請(qǐng)無保護(hù)”的被動(dòng)保護(hù)原則。對(duì)比而言，公安機(jī)關(guān)對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)人的主動(dòng)保護(hù)更有利于及時(shí)有效地保障其生命財(cái)產(chǎn)安全。三是關(guān)于就業(yè)權(quán)利保護(hù)。《杭州市獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)辦法》雖規(guī)定“被舉報(bào)單位對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人予以解雇、降級(jí)、暫停工作等職業(yè)歧視的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)支持并配合舉報(bào)人維權(quán)”，卻未提及為舉報(bào)人提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)等就業(yè)保障措施，且杭州市以外的其余省市均未對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人就業(yè)權(quán)利保護(hù)做出具體規(guī)定。四是關(guān)于免責(zé)保護(hù)?！逗贾菔歇?jiǎng)勵(lì)與保護(hù)辦法》規(guī)定，“違法行為查實(shí)后，生態(tài)環(huán)境主管部門發(fā)現(xiàn)舉報(bào)人也應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任的，可對(duì)其酌情從輕、減輕或免除處罰”。除此之外，其余省市針對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的免責(zé)保護(hù)均未做相關(guān)規(guī)定。分析以上法律規(guī)范可知，我國(guó)對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)人的法律規(guī)定不完善，而法律規(guī)定的不完善將無法形成對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的全面有效保護(hù)。

3.舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)處理不力追責(zé)機(jī)制不完善

2017年，廣州市公眾環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)滿意度問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公眾對(duì)環(huán)境管理滿意度較低，其中就包含對(duì)于環(huán)境舉報(bào)處理的滿意度[16]。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員在舉報(bào)受理和獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放過程中的推諉拖延、玩忽職守、挪用或侵吞獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等違法行為會(huì)降低公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)處理的滿意度。針對(duì)這一現(xiàn)象，多數(shù)地方性舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范中已有明確的追責(zé)條款，如《北京市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》第十五條、《遼寧省舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第十八條和《山東省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行規(guī)定》第十三條規(guī)定，“對(duì)生態(tài)環(huán)境部門工作人員在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，依法追究其責(zé)任”；《江西省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第十九條和《湖北省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第二十六條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過程中有通風(fēng)報(bào)信、冒領(lǐng)獎(jiǎng)金等不當(dāng)行為的，視情節(jié)輕重給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任”。分析以上法律條文，雖然多地已規(guī)定應(yīng)對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作中存在的違法行為追究相應(yīng)責(zé)任，但仍有不足之處亟待完善。如在追責(zé)對(duì)象上，目前各方規(guī)范均將其限定為生態(tài)環(huán)境主管部門的工作人員，并未將生態(tài)環(huán)境主管部門列為追責(zé)對(duì)象，也缺乏對(duì)其追責(zé)方式的規(guī)定。在追責(zé)方式上，僅籠統(tǒng)規(guī)定視情節(jié)輕重給予行政處分，未具體說明給予何種類型行政處分。在追責(zé)機(jī)關(guān)上，僅個(gè)別省市有明確規(guī)定，如《安徽省生態(tài)環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》第十二條規(guī)定，“舉報(bào)人可向紀(jì)委監(jiān)委部門申告舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過程中生態(tài)環(huán)境部門工作人員的違法行為，依法對(duì)其追責(zé)”；《吉林市生態(tài)環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施細(xì)則》第二十一條規(guī)定，“對(duì)生態(tài)環(huán)境部門工作人員在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過程中出現(xiàn)的違法行為，舉報(bào)人可向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門或上級(jí)監(jiān)管部門舉報(bào)，依法追究其責(zé)任”；其余各地規(guī)范性文件對(duì)追責(zé)機(jī)關(guān)均未做具體規(guī)定。生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)處理不力追責(zé)機(jī)制的不完善，將難以形成對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門及時(shí)處理舉報(bào)案件并發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的有效約束。

三、生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的完善路徑

為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度功能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)從擴(kuò)大舉報(bào)對(duì)象范圍、優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)條件、合理設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)金額以及完善舉報(bào)人權(quán)益保障等方面完善該制度。

(一)擴(kuò)大舉報(bào)對(duì)象范圍

在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍方面，《意見》以及各地生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范均將舉報(bào)對(duì)象限制為實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為的“單位和個(gè)人”，并未涉及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作中不履責(zé)的生態(tài)環(huán)境主管部門及其工作人員。而《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境信訪辦法》等環(huán)境法律規(guī)范規(guī)定的舉報(bào)范圍包括：“單位和個(gè)人實(shí)施的生態(tài)環(huán)境違法行為”以及“負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)部門工作人員的違法行為?！睘槭股鷳B(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)地方性規(guī)范與其他環(huán)境法律法規(guī)中有關(guān)舉報(bào)主體的規(guī)定同一，同時(shí)考慮到實(shí)踐中地方生態(tài)環(huán)境主管部門可能存在推諉拖延舉報(bào)案件受理以及發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)不合理等違法情形，充分保障公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督權(quán)，有必要在生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度規(guī)范中規(guī)定：公眾可以舉報(bào)負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)部門的違法行為，并規(guī)定經(jīng)查屬實(shí)的可以獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)條件

生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，一些地方舉報(bào)獲獎(jiǎng)條件嚴(yán)格且獎(jiǎng)勵(lì)金額低導(dǎo)致公眾不愿向生態(tài)環(huán)境部門舉報(bào)。為激勵(lì)公眾積極舉報(bào)，有必要降低獲獎(jiǎng)門檻和提高獎(jiǎng)勵(lì)額度。

1.不以實(shí)名舉報(bào)為必須

舉報(bào)者遭受打擊報(bào)復(fù)主要是因?yàn)槠鋫€(gè)人信息泄露，要求實(shí)名舉報(bào)則加劇這一現(xiàn)象的發(fā)生。《上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第六條、第二十四條規(guī)定食品安全違法犯罪行為的隱名舉報(bào)者可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)。為方便舉報(bào)者事后領(lǐng)獎(jiǎng)的審核，還規(guī)定舉報(bào)者舉報(bào)時(shí)可以通過預(yù)留身份證縮略號(hào)、電話網(wǎng)絡(luò)賬號(hào)以及約定舉報(bào)密碼等方式與受理舉報(bào)部門取得聯(lián)系。生態(tài)環(huán)境違法舉報(bào)也采用了此類方式保護(hù)舉報(bào)者信息。在生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)中，為避免舉報(bào)者人身權(quán)益受侵害，實(shí)踐中已有地方性規(guī)范規(guī)定匿名舉報(bào)也可獲獎(jiǎng)。根據(jù)《陜西省環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》第五條的規(guī)定，為方便匿名舉報(bào)者領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)核對(duì)身份，生態(tài)環(huán)境部門可以通過與舉報(bào)者事先約定舉報(bào)密碼的方式確認(rèn)舉報(bào)者領(lǐng)獎(jiǎng)時(shí)的身份?！督K省保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)人的若干規(guī)定(試行)》雖然鼓勵(lì)個(gè)人和單位依法實(shí)名舉報(bào)環(huán)境違法行為，但依然允許匿名舉報(bào)，匿名舉報(bào)的舉報(bào)人可編寫一組六位數(shù)的密碼并告知受理部門，以便領(lǐng)取獎(jiǎng)金時(shí)核對(duì)。但是絕大多數(shù)地方仍以實(shí)名舉報(bào)為獎(jiǎng)勵(lì)的必備條件。實(shí)名舉報(bào)使舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)大幅增加，從而大大降低公眾的舉報(bào)熱情。因此，各地在實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度時(shí)可效仿陜西和江蘇的方法，不以實(shí)名舉報(bào)作為獲得獎(jiǎng)勵(lì)的前提，以減少舉報(bào)人的恐懼心理，從而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的有效實(shí)施。

2.無須舉報(bào)對(duì)象受處罰

舉報(bào)人向生態(tài)環(huán)境主管部門提供違法信息后，舉報(bào)對(duì)象是否受處罰與其舉報(bào)行為能否受到獎(jiǎng)勵(lì)并無必然聯(lián)系，生態(tài)環(huán)境主管部門作為環(huán)境保護(hù)人，其對(duì)行政相對(duì)人做出的行政處罰具有決策性[17]。行政機(jī)關(guān)通常以違法行為對(duì)生態(tài)環(huán)境公益造成損害或者造成個(gè)人私益損失為由對(duì)違法者做出行政處罰決定，而舉報(bào)人往往是出于維護(hù)環(huán)境公益的目的舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為，并可能為此付出了大量時(shí)間、金錢以及個(gè)人精力。所以，對(duì)于經(jīng)查屬實(shí)的生態(tài)環(huán)境違法行為，若生態(tài)環(huán)境部門僅因行為未達(dá)處罰標(biāo)準(zhǔn)或者已過追溯時(shí)效而不給予舉報(bào)人適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，舉報(bào)人將會(huì)面臨雙重打擊：一是認(rèn)為自己保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的沒有實(shí)現(xiàn)，二是自己為舉報(bào)所付出的成本得不到補(bǔ)償。二者都不利于保護(hù)公眾參與舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為的積極性。因此，將舉報(bào)對(duì)象受處罰作為舉報(bào)人獲獎(jiǎng)條件的部分地方性規(guī)范可以修改為：“生態(tài)環(huán)境違法行為經(jīng)生態(tài)環(huán)境部門查實(shí)，舉報(bào)人即可獲獎(jiǎng)，舉報(bào)對(duì)象受到行政處罰或刑事處罰的，舉報(bào)人可獲重金獎(jiǎng)勵(lì)。”如《上海市舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》中規(guī)定了只需舉報(bào)事項(xiàng)違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，舉報(bào)人即可獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)合理設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)金額

獎(jiǎng)勵(lì)金額的合理設(shè)置有利于提高舉報(bào)人的積極性，也便于舉報(bào)人實(shí)現(xiàn)回報(bào)預(yù)期，減少關(guān)涉獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的糾紛。在生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中，可以科學(xué)確定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額兩方面對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)金額進(jìn)行合理化設(shè)置。

1.科學(xué)確定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)

獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)置是確定獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的前提，科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不僅可以有效保障舉報(bào)人權(quán)益，也能夠提高生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管效率。據(jù)上文所述法律文本分析，在各地現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范中，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)包括違法行為隱蔽性、危害性、社會(huì)影響、行政處罰額以及舉報(bào)人協(xié)查貢獻(xiàn)等因素。各地在確定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)以上因素的安排涵蓋多種模式，較為混亂。雖然綜合考慮各種因素會(huì)使獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)更加全面，但是這不利于體現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的確定性，因此，可以重點(diǎn)考量某一個(gè)核心要素，如生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)信息的價(jià)值，即舉報(bào)人舉報(bào)事實(shí)與案件查清事實(shí)的相符程度。生態(tài)環(huán)境違法行為信息的準(zhǔn)確獲取是生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)施生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的前提和保障?？茖W(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能凸顯舉報(bào)信息的價(jià)值，將舉報(bào)信息的價(jià)值作為獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)考量因素，可以避免因同時(shí)考量多個(gè)因素導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的模糊的問題，使獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)更加明確。

2.適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額

實(shí)踐中物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方式更為普遍，獎(jiǎng)勵(lì)金額的設(shè)置應(yīng)立足于人們追求經(jīng)濟(jì)利益，所以獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額與公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為的積極性有著不可分割的聯(lián)系。目前，各地規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)金額差別較大，絕大多數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)金額設(shè)置過低，如《遼寧省舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第八條將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)分為2000元、1000元和500元三個(gè)等級(jí)，與舉報(bào)的重大、較大和一般生態(tài)環(huán)境違法行為相對(duì)應(yīng)，而《浙江省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第六條規(guī)定最高獎(jiǎng)勵(lì)額高達(dá)50萬元，對(duì)比之下，遼寧省的獎(jiǎng)勵(lì)金額明顯偏低。在內(nèi)部舉報(bào)人特殊獎(jiǎng)勵(lì)方面，《北京市環(huán)境保護(hù)局對(duì)舉報(bào)環(huán)境違法行為實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)規(guī)定》第八條和《深圳市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第十四條規(guī)定：“在職人員舉報(bào)本單位違法行為的，一經(jīng)查實(shí)，對(duì)其參照一般舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的2倍確認(rèn)獎(jiǎng)金?！睘樾纬捎行У慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)，各地應(yīng)在原獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額使之與舉報(bào)成本成正相關(guān)。此外，內(nèi)部舉報(bào)人還存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，其舉報(bào)成本往往更高，應(yīng)相應(yīng)提高獎(jiǎng)勵(lì)金額。

(四)完善舉報(bào)人權(quán)益保障

實(shí)踐中，舉報(bào)人易被打擊報(bào)復(fù)、生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過程中存在推諉拖延、通風(fēng)報(bào)信等問題都是公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為的阻礙。因此，需要加強(qiáng)舉報(bào)人權(quán)益保障以使公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為沒有后顧之憂。

1.健全泄密追責(zé)機(jī)制

首先，關(guān)于舉報(bào)人的信息保密。在保密客體上，現(xiàn)行法律規(guī)范將其限定為舉報(bào)人信息，并未涵蓋可能涉及的舉報(bào)人熟人信息。為全面保護(hù)舉報(bào)信息，可以將“舉報(bào)人信息”擴(kuò)大為“舉報(bào)人及相關(guān)人員信息”。在保密主體上，現(xiàn)行法律規(guī)范將其限定為受理舉報(bào)的工作人員。實(shí)踐中，舉報(bào)信息在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過程中很容易被生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門以外的人員掌握，僅打擊工作人員的泄密行為無法有效遏制舉報(bào)信息泄露，因此各地規(guī)范性文件，應(yīng)將舉報(bào)信息的保密義務(wù)主體范圍擴(kuò)大至所有可能接觸舉報(bào)信息的人員。

其次，關(guān)于泄密責(zé)任的承擔(dān)。在擔(dān)責(zé)主體上，現(xiàn)行法律規(guī)范將其限定為受理舉報(bào)案件的生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員，明顯不能周延全部主體。為有效預(yù)防和打擊泄密行為，還應(yīng)追究有關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門的責(zé)任，可以規(guī)定工作人員在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作中存在違法行為的，對(duì)相關(guān)人員和部門實(shí)行“雙罰制”。此外，還應(yīng)追究非工作人員的泄密責(zé)任。在具體責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容上，針對(duì)工作人員的泄密行為，對(duì)于情節(jié)較輕的，給予直接責(zé)任人員和直接主管人員警告、記過或記大過的行政處分；對(duì)于處理不力情節(jié)嚴(yán)重情形，可給予直接責(zé)任人員和直接主管人員降級(jí)、撤職甚至開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的將其移送司法機(jī)關(guān)并追究刑事責(zé)任。主要負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)引咎辭職，需要進(jìn)一步追究其黨紀(jì)或政紀(jì)責(zé)任的，則須對(duì)其做出黨紀(jì)或政紀(jì)處理；構(gòu)成犯罪的，還需追究其刑事責(zé)任。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境主管部門還應(yīng)視情形承擔(dān)“通報(bào)批評(píng)、責(zé)令整改以及向舉報(bào)人公開道歉等”責(zé)任。針對(duì)非工作人員的泄密行為，各地方性規(guī)范可視情節(jié)輕重對(duì)其給予警告、罰款等行政處罰，構(gòu)成犯罪的將其移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

2.內(nèi)部舉報(bào)人特別保護(hù)規(guī)定的重構(gòu)

切實(shí)保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)人的合法權(quán)益比物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)更能有效激勵(lì)公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為。我國(guó)生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范關(guān)于內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)雖有規(guī)定，但規(guī)定鮮少且不具體。如果繼續(xù)漠視對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人權(quán)益的保護(hù)，則會(huì)導(dǎo)致該制度無法發(fā)揮其實(shí)際功能。針對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的特別保護(hù)，可以從如下幾方面予以完善。

一是隱私保護(hù)方面?？紤]到內(nèi)部舉報(bào)人易遭受人身和就業(yè)權(quán)益的雙重打擊報(bào)復(fù)，因此內(nèi)部舉報(bào)人的匿名舉報(bào)應(yīng)被允許，若內(nèi)部舉報(bào)人實(shí)名舉報(bào)時(shí)，則其信息也應(yīng)得到特殊保護(hù)。內(nèi)部舉報(bào)人實(shí)名舉報(bào)的，可以規(guī)定工作人員在材料轉(zhuǎn)送全過程中均應(yīng)隱去案件相關(guān)身份信息，若舉報(bào)人同意公開舉報(bào)案件及身份信息，法律應(yīng)該對(duì)信息公開的對(duì)象和信息公開的方式做出嚴(yán)格限制。例如，在信息公開的對(duì)象上，因?yàn)楣_舉報(bào)信息除了會(huì)影響舉報(bào)人自身權(quán)益，有時(shí)還會(huì)對(duì)其家人或近親屬帶來影響。所以法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)管機(jī)關(guān)公開舉報(bào)信息必須征得舉報(bào)人本人及其家屬的全部同意。

二是人身權(quán)益保護(hù)方面?！逗贾菔歇?jiǎng)勵(lì)與保護(hù)辦法》規(guī)定由公安機(jī)關(guān)根據(jù)內(nèi)部舉報(bào)人的申請(qǐng)?zhí)峁┍Ｗo(hù)措施。然而，實(shí)踐中舉報(bào)人提出人身保護(hù)請(qǐng)求時(shí)往往已面臨人身侵害風(fēng)險(xiǎn)，此規(guī)定不利于為內(nèi)部舉報(bào)人提供及時(shí)有效的人身保護(hù)。對(duì)此，可以借鑒美國(guó)《吹哨人保護(hù)法案》中的內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)規(guī)定?！洞瞪谌吮Ｗo(hù)法案》明確規(guī)定，“吹哨人”的人身安全在舉證過程中由特定政府機(jī)構(gòu)人員提供專門保護(hù)，舉證工作結(jié)束后，政府還將為其改換身份移居其他城市生活提供幫助[18]。生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度規(guī)范對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)可以參考以上規(guī)定。除此之外，還應(yīng)擴(kuò)大保護(hù)主體的范圍，即不僅應(yīng)保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)人自身人身安全，其家屬朋友的人身安全也應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。另外，法律對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)措施應(yīng)該貫穿舉報(bào)工作的始終。只有當(dāng)內(nèi)部舉報(bào)人沒有后顧之憂，才能積極主動(dòng)向生態(tài)環(huán)境主管部門舉報(bào)企業(yè)存在的違法行為。

三是就業(yè)權(quán)利保護(hù)方面。作為企業(yè)員工，舉報(bào)企業(yè)違法行為后其往往會(huì)面臨被老板解聘、降職以及減薪的困境。對(duì)此，《大氣污染防治法》和《土壤污染防治法》規(guī)定，“被舉報(bào)單位不得以解除或者變更勞動(dòng)合同的方式打擊報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)人”，但只是聲明性規(guī)定，未提及具體保護(hù)措施。相關(guān)部門應(yīng)該進(jìn)一步完善法律規(guī)定，如規(guī)定被舉報(bào)單位不得以任何理由同內(nèi)部舉報(bào)者解除、變更勞動(dòng)合同(有重大過錯(cuò)或者不能勝任工作崗位除外)，僅當(dāng)二者間的勞動(dòng)合同到期或者簽訂無固定期限勞動(dòng)合同的內(nèi)部舉報(bào)者可以退休時(shí)方可解除、變更。內(nèi)部舉報(bào)者主動(dòng)要求與被舉報(bào)單位解除或變更勞動(dòng)合同時(shí)，被舉報(bào)單位應(yīng)該同意?？紤]到內(nèi)部員工舉報(bào)所在企業(yè)后害怕日后工作上遭到打擊報(bào)復(fù)，多數(shù)不愿意繼續(xù)在原單位工作，所以被舉報(bào)單位在內(nèi)部舉報(bào)者主動(dòng)要求解除或變更勞動(dòng)合同時(shí)應(yīng)同意，但是單位應(yīng)該支付合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。若內(nèi)部舉報(bào)者不愿離開單位，而是通過與單位變更勞動(dòng)合同的方式選擇其他崗位，那么單位也應(yīng)按照應(yīng)有的薪資待遇對(duì)待內(nèi)部舉報(bào)人。此外，依據(jù)《杭州市獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)辦法》中“內(nèi)部舉報(bào)人遭受就業(yè)歧視的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)支持并配合舉報(bào)人維權(quán)”的規(guī)定。還可以增加“必要時(shí)，相關(guān)部門可以為內(nèi)部舉報(bào)人提供適當(dāng)就業(yè)機(jī)會(huì)”作為對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人就業(yè)權(quán)利的兜底性保護(hù)。

3.完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)處理不力的追責(zé)機(jī)制

總體而言，現(xiàn)行各地生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)處理不力的追責(zé)規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，對(duì)追責(zé)機(jī)關(guān)、擔(dān)責(zé)主體的規(guī)定均不全面。為了確保生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度落到實(shí)處，可以從以下三個(gè)方面予以完善：首先，應(yīng)擴(kuò)大追責(zé)對(duì)象范圍?，F(xiàn)行法律規(guī)范將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)處理不力的追責(zé)對(duì)象限定為“受理舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門工作人員”，未涵蓋生態(tài)環(huán)境主管部門。因此，可規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過程中出現(xiàn)推諉、拖延受理及違規(guī)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)等違法行為的，追究該部門及相關(guān)工作人員的責(zé)任”。其次，應(yīng)具體化追責(zé)方式。針對(duì)各地方規(guī)范中關(guān)于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)處理不力、追責(zé)方式不明確的問題，可分別規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門與工作人員的追責(zé)方式。追責(zé)對(duì)象為工作人員時(shí)，對(duì)于處理不力情節(jié)較輕的情形，可給予直接責(zé)任人員和直接主管人員警告、記過或記大過的處分；對(duì)于處理不力、情節(jié)嚴(yán)重的情形，可給予直接責(zé)任人員和直接主管人員降級(jí)、撤職甚至開除的處分；構(gòu)成犯罪的將其移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。同時(shí)，主要負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)引咎辭職(10)引咎辭職是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的一種法律責(zé)任承擔(dān)方式。其具體是指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，鑒于自身所犯的過錯(cuò)而辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。，需要進(jìn)一步追究其黨紀(jì)或政紀(jì)責(zé)任的，則須對(duì)其做出黨紀(jì)或政紀(jì)處理；構(gòu)成犯罪的，還需追究其刑事責(zé)任。追責(zé)對(duì)象為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門時(shí)，可對(duì)其進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、責(zé)令整改以及向舉報(bào)人公開道歉等。最后，應(yīng)明確追責(zé)部門。目前，多地舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范均明確了針對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)處理不力情形的追責(zé)部門。對(duì)此，可參考個(gè)別地方(如安徽省和吉林省)的做法將追責(zé)部門規(guī)定為“紀(jì)委監(jiān)委部門”或“上級(jí)監(jiān)管部門”。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境利益具有公共性，每個(gè)公民都有享受此利益和排除其受侵害的權(quán)利。公眾參與環(huán)境保護(hù)是社會(huì)發(fā)展的必然要求，是預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的有效途徑。生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)施有助于發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能，是政府環(huán)境監(jiān)管的有益補(bǔ)充。在激勵(lì)公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為的同時(shí)也對(duì)潛在違法者起到震懾作用，以阻止其實(shí)施危害環(huán)境的行為。但實(shí)踐中，因舉報(bào)對(duì)象范圍片面、獎(jiǎng)勵(lì)條件嚴(yán)苛、獎(jiǎng)勵(lì)金額設(shè)置不合理、舉報(bào)人權(quán)益保障不充分導(dǎo)致公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的舉報(bào)熱情不高，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度功能的發(fā)揮。針對(duì)該制度存在的問題，經(jīng)由擴(kuò)大可獲獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)對(duì)象范圍、優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)條件、合理化獎(jiǎng)勵(lì)金額設(shè)置以及完善舉報(bào)人權(quán)益保障等舉措，促使生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度建立健全并最終有效實(shí)施。