許玲 李嘉欣

摘 要 基于2009-2019年31個省份面板數(shù)據(jù)的研究表明，我國中職教育生均經(jīng)費平均水平雖在不斷提高，但省際差異依然不斷擴大，且東中西部地區(qū)內部差異更大。Shapley值分解顯示，在校生規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、地方財政能力、經(jīng)濟發(fā)展水平是造成省際差異的重要因素，而后兩個因素對省際差異的貢獻率有所下降，在校生規(guī)模、地方政府對中職教育的努力程度和傾斜度對省際差異的貢獻率上升。為此，可從構建合理的政府分擔機制、出臺國家最低生均撥款標準、加大中央政府轉移支付力度以及調整中職在校生規(guī)模以滿足產(chǎn)業(yè)結構需求等方面實現(xiàn)中職教育資源配置的均衡化。

關鍵詞 中職教育;生均經(jīng)費支出;省際差異;Shapley值分解

中圖分類號 G718.3 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2022）12-0045-08

一、引言

中等職業(yè)教育為國家培養(yǎng)技術技能型人才，在服務建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和促進高質量更充分就業(yè)方面發(fā)揮著重要作用，充足的經(jīng)費投入是其改善辦學條件、高質量發(fā)展的重要支撐。2015年，財政部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《關于建立完善中等職業(yè)學校生均撥款制度的指導意見》（財教[2015]448號）明確提出“到2016年底，各地應當建立完善中職學校生均撥款制度”[1]的目標要求。國家不斷加大對職業(yè)教育的財政支持，2019年全國中職學校生均預算內事業(yè)費達到15380.52元，與2009年的4262.52元相比，增長260.83%。但與此同時，中職教育生均經(jīng)費支出呈現(xiàn)出非均衡化增長態(tài)勢，導致中職教育經(jīng)費投入面臨公平危機。2019年貴州省黔南布依族苗族自治州中職教育生均公用經(jīng)費為1528.43元，僅為同期北京市的6.56%;云南省羅平縣中職教育生均預算公用經(jīng)費僅為34.10元，不足上海市的0.5%①。在教育公平發(fā)展背景下，深入分析中職教育生均經(jīng)費支出省際差異、影響因素及其作用強度，并基于此提出縮小中職教育經(jīng)費投入省際差異的政策建議，對于實現(xiàn)教育公平、提升職業(yè)教育全社會服務能力意義重大。

二、文獻綜述

綜合已有文獻，關于中職教育生均經(jīng)費支出差異問題的研究內容大致有兩個方面。一是關于中職教育經(jīng)費差異的研究，李祥云發(fā)現(xiàn)2002-2011年中職教育生均經(jīng)費投入省際差異呈現(xiàn)倒“U”形，其差異變化主要是由集中效應引起，且東部內部差異最大[2]。古翠鳳等人研究發(fā)現(xiàn)，2008-2012年西部地區(qū)中職教育生均經(jīng)費投入差距不斷縮小，但東西部地區(qū)的差距依然存在[3]。沈有祿發(fā)現(xiàn)，2007-2016年各類生均經(jīng)費基本都陷入“中部塌陷”的困境，京津滬遠高于其他地區(qū)[4]。Man Kong提出中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高且缺乏中央政府大力支持，其中職教育經(jīng)費投入相對較少，導致中部陷入了工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢的惡性循環(huán)，造成地區(qū)發(fā)展更加不均衡，社會公平問題更加嚴重[5]。

二是關于中職教育經(jīng)費差異影響因素的研究。冉云芳[6]、張文靜[7]、鄔美紅[8]等人基于面板數(shù)據(jù)探討地方財政能力、產(chǎn)業(yè)結構以及中職學生數(shù)、中職專任教師數(shù)等與中職教育生均預算內經(jīng)費間的關系。李欣旖[9]、蔡文伯[10]等人分析了中職教育生均經(jīng)費支出差異與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關系。除此之外，王奔[11]還通過面板固定效應模型，發(fā)現(xiàn)人均GDP、財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比重等經(jīng)濟因素對中職教育生均經(jīng)費支出影響最為顯著。

綜上所述，已有相關研究從不同角度證實了中職教育生均經(jīng)費省際差異的存在，并對影響中職教育生均經(jīng)費省際差異的部分因素進行了實證研究，這為進一步考察中職教育生均經(jīng)費支出省際差異的變化趨勢和分析各影響因素對生均經(jīng)費省際差異的貢獻程度提供了條件。本文基于中國2009-2019年的面板數(shù)據(jù)，分析中職教育生均經(jīng)費省際差異變化趨勢及發(fā)展現(xiàn)狀，并構建雙向固定效應模型探討各影響因素與中職教育生均經(jīng)費支出之間的關系，利用Shapley值分解方法研究各因素對中職教育生均經(jīng)費支出省際差異的影響程度，進而為縮小中職教育經(jīng)費投入省際差距和實現(xiàn)教育公平提供政策建議。

三、變量、數(shù)據(jù)與研究方法

（一）變量選取

生均教育事業(yè)費能夠反映一個地區(qū)單位學生所獲得的教育資源，是衡量教育經(jīng)費投入的重要指標[12]。因此，本研究選取各省中職教育生均預算教育事業(yè)費（以下簡稱“生均教育事業(yè)費”）（EXP）作為因變量，借鑒中職教育生均經(jīng)費支出地區(qū)差異的實證研究文獻，選取了以下自變量：

第一，經(jīng)濟發(fā)展水平。教育投資最終來源于一個地區(qū)的經(jīng)濟總量，經(jīng)濟發(fā)展水平的規(guī)模和速度，決定著該地區(qū)的生產(chǎn)總值和人均GDP。人均GDP越多，可能用于教育經(jīng)費投入就會越多;反之則越少[13]。造成中職教育經(jīng)費投入省際差異的原因往往是各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異[14]。本研究選取人均GDP作為衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平（PGDP）的關鍵指標。

第二，政府財政能力和政府投入意愿。我國目前實行的是“以縣為主”的中職教育財政投入體制，地方財政能力、地方政府對中職教育的努力程度都存在較大的差異，因此會造成我國中職教育財政投入地區(qū)的不均衡性[15]。本研究選取人均財政收入作為衡量地方財政能力（LFC）的指標。借鑒張紫薇等以地方對教育的努力程度和政府對普通高校教育經(jīng)費傾斜度作為政府投入意愿的代理變量[16]，研究以公共財政教育支出占公共預算支出的比重來衡量地方政府對教育的努力程度（GEI），以高中階段教育中中職教育國家財政性經(jīng)費所占比重來衡量政府對中職教育的傾斜度（TSV）。

第三，中職教育規(guī)模。教育經(jīng)費投入主要用于培養(yǎng)和提高勞動者的素質，教育的對象和產(chǎn)出成果是人，因此在對教育投資時最先考慮的應該是教育需求人口的數(shù)量。當教育需求人數(shù)增多時，地方政府應當加大教育經(jīng)費投入以滿足需求。因此，本研究選取中職學校在校生數(shù)來衡量中職教育規(guī)模（STU）。

第四，產(chǎn)業(yè)結構。地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的不同對技能型勞動力的需求和依賴是不同的，而勞動力的需求結構會影響整個社會對教育的需求大小，從而影響政府、居民對教育的投資意愿。2014年，教育部等六部門聯(lián)合出臺的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》提出“根據(jù)服務業(yè)加快發(fā)展的趨勢，逐步提高面向服務業(yè)的職業(yè)教育比重”[17]，現(xiàn)代服務業(yè)在拉動經(jīng)濟增長中發(fā)揮著重要作用。因此，本研究選取第三產(chǎn)業(yè)所占比重作為產(chǎn)業(yè)結構（TIS）。

（二）數(shù)據(jù)來源

2009年是全國農(nóng)村中等職業(yè)教育免費政策推行的第一年，各地主要從涉農(nóng)專業(yè)和農(nóng)村貧困家庭學生做起，該政策的推行對縮小省際生均經(jīng)費支出差異是否產(chǎn)生顯著效果值得關注。因此，本研究將選取中國2009-2019年31個省份的面板數(shù)據(jù)作為樣本，數(shù)據(jù)來源于2009-2020年的《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政年鑒》。

（三）研究方法

為分析中國中職教育生均教育經(jīng)費支出的影響因素，構建模型（1）來進行探討。為了消除不同單位變量間量綱的影響，消除相關數(shù)據(jù)異方差帶來的影響，因此對生均教育事業(yè)費、人均GDP、人均財政收入和在校生數(shù)等進行了自然對數(shù)化處理。

LnEXPit=c+β1LnPGDPit+β2LnLFCit+β3GEIit+β4TSVit+β5 LnSTUit+β6TISit+Statei+Yeart+μit? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（1）

其中，i（i=1，2，…，31）和t（t=2009，…，2018）分別是指某一省份和年份，μit是隨機擾動項。為了控制不隨年份變化而變化所造成的省際差異，在模型中加入省份固定效應的變量Statei;為了控制不隨省份變化而變化所造成的省際差異，在模型中加入年份固定效應的變量Yeart。

為進一步研究各影響因素對中職教育生均經(jīng)費支出省際差異的貢獻程度，本文采用基于回歸的Shapley值分解法[18]，該方法的原理為運用合作博弈的思想來分解各個回歸變量對因變量差異的貢獻率。首先，根據(jù)回歸模型，將當年的人均GDP（PGDP）、地方財政能力（LFC）、政府對教育的努力程度（GEI）、政府對中職教育傾斜度（TSV）、中職在校生規(guī)模（STU）以及產(chǎn)業(yè)結構（TIS）等代入回歸模型，計算因變量生均教育事業(yè)費的估計值，并測算出該估計值的不平等指數(shù)E1;接著將某一回歸變量（如PGDP）取平均值，并和其他自變量的值代入回歸模型，測算因變量生均教育事業(yè)費及其不平等指數(shù)E2，計算E1-E2即為不受該回歸變量對因變量生均教育事業(yè)費的影響程度[19]。

四、中職教育生均經(jīng)費支出省際差異分析

（一）變化趨勢的分析

本文通過測算生均教育事業(yè)費的平均值、基尼系數(shù)、總泰爾指數(shù)等，分析2009-2019年間中職教育生均經(jīng)費支出省際差異的變化趨勢。見表1。

從全國平均值來看，近年來，中職教育生均教育事業(yè)費的平均水平總體上不斷提高。生均教育事業(yè)費平均水平由2009年的4936.84元增長至2019年的18537.09元，增長了275.48%，可見政府加大了對中職教育的經(jīng)費投入力度。

從基尼系數(shù)來看，2009-2019年中職教育生均教育事業(yè)費的基尼系數(shù)在0.207～0.263之間，均超過0.2。有研究者將0.2作為教育資源分配不均衡的警戒線，基尼系數(shù)超出0.2，則說明教育資源配置省際差異較大[20]。我國中職教育生均教育事業(yè)費的基尼系數(shù)由2009年的0.225上升至2010年的0.238，之后3年省際差異有所縮小，2014-2015年都小幅上升，2016年又降至0.238，至2017年達到峰值0.263，2019年基尼系數(shù)降至0.241，但與2009年相比仍增長了7.11%。由此可見，近年來中職教育生均教育事業(yè)費的省際差異有波動，總體上呈現(xiàn)出不斷擴大的變化趨勢。

出現(xiàn)這種趨勢的原因可能在于：從2009年全國開始實施農(nóng)村中職教育免費政策以來，由于財政資金短缺、辦學條件落后、師資力量薄弱、學校吸納力不足、職業(yè)教育認可度低等問題，阻礙了農(nóng)村中職教育免費政策的推行進程。如福建省永定縣早在2007年就開始實行免費中職教育政策，其后招生數(shù)雖實現(xiàn)劇增，但由于校舍、實習和實訓設備不能滿足學生的需要，導致該地中職教育發(fā)展仍比較滯后[21]。2011-2013年，我國進一步擴大中職教育免學費政策覆蓋范圍以及國家助學金制度的逐步完善暫時對縮小中職教育生均教育事業(yè)費省際差異起到了顯著的效果。然而由于中職學校免費補助標準較收費標準低，由此衍生出經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)中職學校運行艱難、產(chǎn)生免費退費缺口以及難以償還歷史債務等一系列問題，導致2014-2015年中職教育生均教育事業(yè)費省際差異擴大。從2015年起，中職教育實現(xiàn)國家助學金標準由年生均1500元提高到2000元，同時進一步完善中職免費政策體系。2015年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》提出：“普及高中階段教育，逐步分類推進中職教育免除學雜費?！苯刂?016年底，全國已有22個省份完成中職學生全部免費，因此在之后一年中職教育生均教育事業(yè)費省際差異有所縮小。2017年，中職教育生均教育事業(yè)費基尼系數(shù)達到峰值，可能原因是受到2017年城鄉(xiāng)義務教育學生全部享受“兩免一補”政策的影響，且統(tǒng)一中央與地方的分擔比例。在地方財政教育資源有限的情況下，針對義務教育經(jīng)費投入的加大勢必會擠壓中職教育經(jīng)費的投入金額，導致財政薄弱地區(qū)中職財政投入不足，進一步拉大了與東部地區(qū)的差距。2017年之后省際差異略有下降，但這是否會成為一種趨勢，仍有待觀察。

從總泰爾指數(shù)來看，生均教育事業(yè)費的總泰爾系數(shù)與基尼系數(shù)的變化趨勢大致相同。將31個省份按經(jīng)濟發(fā)展水平劃分為東中西部三個地區(qū)，從貢獻率來看，中職教育生均教育事業(yè)費省際差異主要是由東中西部地區(qū)內部差異引起的，共解釋了74%以上;而組間差異貢獻率相對較低，且總體上呈現(xiàn)出縮小的變化趨勢，說明近年來東部幫扶西部的政策對縮小地區(qū)之間的差異起到了顯著效果。

從組內差異來看，東部地區(qū)內部各省份中職教育生均教育事業(yè)費省際差異較大。2009-2018年，東部地區(qū)中職教育生均教育事業(yè)費總泰爾指數(shù)呈現(xiàn)出波動上升的趨勢，由2009年的0.096增長到2019年的0.136，增長了41.67%。中部地區(qū)內部各年份的生均教育事業(yè)費差異較小，2009年后小幅下降至2012年的0.034，之后五年又小幅上升，其后下降至2019年的0.038，與2009年相比下降了43.28%。西部地區(qū)內部生均教育事業(yè)費差異總體上小于東部而大于中部，由2009年的0.030波動上升至2017年的峰值0.154，2019年降至0.070，整體增幅為133.33%，西部地區(qū)內部差異波動較大。究其原因，主要是由于中央政府對西藏中職教育的財政投入傾斜，數(shù)據(jù)顯示，2009年中職教育生均教育事業(yè)費的最高值（西藏）是最低值（貴州）的2.17倍，2019年中職教育生均教育事業(yè)費的最高值（西藏）是最低值（貴州）的4.2倍，由此造成西部地區(qū)生均教育事業(yè)費兩極差異不斷擴大的趨勢?？傮w而言，東部地區(qū)內部中職教育生均教育事業(yè)費省際差異最大。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀分析

根據(jù)2019年國務院出臺的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出的“要進一步完善中職學校生均撥款制度，各地中職學校生均財政撥款水平可適當高于當?shù)仄胀ǜ咧小钡囊骩22]，本研究將通過中職教育的“生均公共預算教育經(jīng)費”指標來說明2019年中職教育生均經(jīng)費支出的省際差異情況。中國幅員遼闊，各省份、各地區(qū)之間受經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、在校生規(guī)模以及教育投入傾斜度等方面的影響而導致各省生均經(jīng)費支出出現(xiàn)較大差異。

具體而言，2019年全國中職教育生均公共預算教育經(jīng)費平均水平為17282.42元，最低值出現(xiàn)在貴州（8846.18元），最高值出現(xiàn)在北京（69775.68元），北京的生均財政撥款水平是貴州的7.89倍。此外，東部的海南，中部的河南、湖南、江西、湖北和安徽等5個省份以及西部的貴州、廣西、云南、四川、陜西、重慶、新疆和寧夏等8個省份的生均公共預算教育經(jīng)費均低于全國平均水平?？梢?，我國中等職業(yè)教育生均財政撥款水平省際差異依然很大。

從與普通高中生均財政撥款水平的比較中可以發(fā)現(xiàn)，當前各省對中職教育投入傾斜度的差異較大。目前，僅有四川、安徽、寧夏、遼寧、山西等14個省份的中等職業(yè)學校生均財政撥款水平高于普通高中。其中吉林、西藏和黑龍江對中職教育經(jīng)費投入的傾斜度在全國排前三，尤其是吉林，該省中職教育生均財政撥款水平是普通高中的1.91倍。吉林、黑龍江和遼寧三省作為東北老工業(yè)基地，其對技術技能型人才的需求極為迫切，而這三個省份中職教育經(jīng)費投入高于普通高中，說明政府對中職教育的支持力度和傾斜程度較高，注重依靠技能型人才培養(yǎng)推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

全國有北京、天津、浙江等17個省份的中等職業(yè)學校生均財政撥款水平低于普通高中，其中天津、北京和江蘇對中職教育投入傾斜度最低，尤其是天津，該市普通高中的生均財政撥款水平是中職的1.43倍。這主要是由于經(jīng)濟發(fā)展水平越發(fā)達的省份（如北京、上海、天津），第三產(chǎn)業(yè)比重越大，對技能型人才規(guī)格的要求就會越高，當大力發(fā)展中職教育已不再滿足當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟發(fā)展的需求時，地方政府對中職教育投入傾斜度會下降。

五、中職教育生均經(jīng)費支出省際差異的影響因素分析

（一）面板數(shù)據(jù)的回歸分析

根據(jù)雙向固定效應模型（1），測算出各省中職教育生均教育事業(yè)費影響因素的估計結果，見表2。第（1）列為不加任何固定效應的估計結果，可以發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、政府對教育的努力程度以及在校生規(guī)模的回歸系數(shù)均通過了5%的顯著性檢驗。其中前三個回歸變量對中職教育生均教育事業(yè)費的顯著影響為正，而最后一個回歸變量對因變量的顯著影響為負。

第（3）列為加入省份和年份雙向固定效應模型的估計結果，可以發(fā)現(xiàn)：

第一，地方財政能力的系數(shù)在1%的顯著性水平上顯著為正，說明在控制其他因素不變的情況下，地方財政能力對中職教育生均教育事業(yè)費具有顯著的促進作用，人均財政收入每增加1%，中職教育生均教育事業(yè)費就會提高0.62%，這與前面的理論分析相符。

第二，中職學校規(guī)模的回歸系數(shù)在1%的顯著性水平下顯著為負，系數(shù)為-0.414，說明在校生規(guī)模每提高1%，中職教育生均教育事業(yè)費反而會下降0.414%，說明教育經(jīng)費投入并沒有伴隨中職教育規(guī)模的擴大而顯著提高，經(jīng)費的緊缺無疑會阻礙中職教育辦學質量的提升。

第三，地方對教育的努力程度和對中職教育投入傾斜度系數(shù)顯著為正，公共財政教育支出占公共財政支出的比重、高中階段教育中職教育國家財政性經(jīng)費每增加1%，生均教育事業(yè)費就會分別提高3.56%、1.416%，說明政府可以通過教育經(jīng)費投入的傾斜政策，資助邊遠或落后地區(qū)教育的發(fā)展，促進地區(qū)間的教育公平。

從第（1）列和第（2）列（加入地區(qū)固定效應）的估計結果，可以發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)業(yè)結構對中職教育生均教育事業(yè)費的顯著影響為正。究其原因，主要是第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展導致社會對技能型人才的迫切需求，從而在一定程度上有利于促進各省政府加大中職教育的經(jīng)費投入。

（二）基于回歸的Shapley值分解結果

為進一步探討各因素對中職教育生均教育事業(yè)費差異的影響程度，本研究將對中職教育生均教育事業(yè)費的省際差異進行分解，基于生均教育事業(yè)費的回歸模型（2）進行Shapley值分解。具體分解結果如表3所示。

LnEXPit=c+β1LnPGDPit+β2LnLFCit+β3GEIit+β4TSVit+β5LnSTUit+β6TISit+μit? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （2）

從Shapley值分解結果來看，在2009-2018年，這六個影響因素對中職教育生均教育事業(yè)費省際差異的貢獻程度基本保持較為穩(wěn)定的變動趨勢和排序。

由生均教育事業(yè)費的分解結果來看，中職學校在校生規(guī)模是造成中職教育生均教育事業(yè)費省際差異的最主要因素。在校生規(guī)模對中職教育生均教育事業(yè)費差距的貢獻率一直波動上升，2012-2013年間出現(xiàn)短暫下降，其后5年里，在所有因素排序中處于第一位。自2010年起我國中職學校在校生規(guī)模逐年遞減，由2010年的2238.50萬人降低至2018年的1555.26萬人，減少了650.07萬人，降低了30.52%。隨著中國高等教育的快速發(fā)展，東部地區(qū)中職學校規(guī)模急劇下降，在校生規(guī)模平均值從2010年到2018年下降了35.9%，而中職教育經(jīng)費投入力度一直在加大，因此分擔到每個學生身上的教育經(jīng)費明顯提高了;中、西部地區(qū)中職在校生下降規(guī)模較小，甚至有的省份出現(xiàn)增長，如這十年間貴州的中職學校在校生規(guī)模增長了21.96%，但貴州的中職教育經(jīng)費投入在2016-2018年間連續(xù)3年處于全國最低值，由此加劇了中職教育生均經(jīng)費支出不均衡現(xiàn)象。

第三產(chǎn)業(yè)的比重也是造成中職教育生均支出省際差異的重要因素，它對中職教育生均教育事業(yè)費差距的貢獻排序在2012年以前一直排在第三或第四位，2014年超過人均財政收入成為影響中職教育經(jīng)費投入差距的主要因素。隨著產(chǎn)業(yè)轉型升級，第三產(chǎn)業(yè)的比重逐步提升，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)比重提升速度遠遠超過經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是服務業(yè)比重的提升，隨著時間的推移，第三產(chǎn)業(yè)比重會逐漸拉大各省生均經(jīng)費支出差異的擴大，對其貢獻也會逐步上升，從而加劇了各省經(jīng)費投入的不均衡。

地方財政能力在所有決定因素中排第三，是影響中職教育生均教育事業(yè)費省際差異的重要因素。該指標在10年中的前5年貢獻率排名第一或第二位，基本穩(wěn)定在21.47%～27.45%之間，說明地方財政能力的差距強化了中職教育生均經(jīng)費支出省際間的非均衡化。生均教育事業(yè)費較高的省份，如北京、上海、天津等省區(qū)市，其依靠地理位置的優(yōu)勢及經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構、人文等良好的外部環(huán)境，能夠為教育投入的持續(xù)增長提供支持，且支持力度遠遠高于東部經(jīng)濟欠發(fā)達省份和中西部地區(qū)，造成省際間生均經(jīng)費差距越來越大。自2014年起，該指標的貢獻率排序呈下降趨勢。隨著國家對職業(yè)教育的重視，并陸續(xù)出臺相關政策，2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)職業(yè)教育支持力度”[23]，2016年中央財政教育轉移支付資金的84%左右投入到中西部地區(qū)。中央財政轉移支付和完善的資助政策體系大幅縮小了各省因地方財政能力差距所帶來的經(jīng)費投入差距。

經(jīng)濟發(fā)展水平對中職教育生均教育事業(yè)費差距的貢獻率從2012年起一直在降低，而政府對教育的努力程度和傾斜度對中職教育生均教育事業(yè)費差距的貢獻率反而在波動上升。這主要歸功于政府作為公共權利代表所發(fā)揮的統(tǒng)籌作用。中職教育專項轉移支付的最大受益者是經(jīng)濟欠發(fā)達省份，由于該制度遵循著“省級財政承擔的補助責任隨該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平提高、財力狀況改善而不斷下降”的原則，減弱了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)教育財政投入對經(jīng)濟水平的依賴程度[24]，有效地調節(jié)因經(jīng)濟發(fā)展水平差距而帶來的中職教育投入的不均衡。由此可見，地方政府加大對中職教育的支持力度和傾斜程度可能是縮小省際差異、促進教育公平發(fā)展的重要方式。

六、研究結論與政策建議

近年來，政府對職業(yè)教育高度重視，在教育經(jīng)費投入上給予政策支持，2009-2019年我國中職教育生均經(jīng)費支出平均水平在不斷提高，但省際差異依然不斷擴大;與地區(qū)間的差異相比，東中西部地區(qū)內部差異更大，尤其是東部地區(qū)。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，2019年我國各省份的生均財政撥款水平極不均衡，且依然存在17個省份的中職教育生均財政撥款水平低于普通高中。另外，中職在校生規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結構不相協(xié)調，無疑加大了中職教育生均經(jīng)費支出的省際差異。

在控制省份和年份固定效應的情況下，地方財政能力、地方政府對中職教育的努力程度和傾斜度對生均經(jīng)費支出具有顯著的促進作用，在校生規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、地方財政能力、經(jīng)濟發(fā)展水平是造成省際差異的重要因素，但地方財政能力、經(jīng)濟發(fā)展水平的影響程度在近年來有所下降，而在校生規(guī)模、地方政府對中職教育的努力程度和傾斜度對中職教育生均經(jīng)費省際差異的貢獻率上升。

基于以上研究結論，為縮小中職教育生均經(jīng)費支出省際差異，提出如下政策建議：

第一，構建合理的政府分擔機制，強化地方政府對中職教育經(jīng)費統(tǒng)籌的責任。從國際經(jīng)驗來看，OECD國家職業(yè)教育經(jīng)費主要由中央和地方政府來承擔，2008-2010年來自中央政府的公共經(jīng)費平均占51.7%[25]，表明構建合理的中央和地方政府分擔機制，對于解決地區(qū)間經(jīng)費投入不均衡問題具有積極意義。同時，由于地方對教育的支持力度對中職教育生均經(jīng)費省際差異的貢獻率在上升，因此，必須盡快建立與我國各地區(qū)經(jīng)費發(fā)展不均衡相適應的政府分擔機制，推動財政支出重心上移，強化地方政府對中職教育經(jīng)費的統(tǒng)籌力度，充分發(fā)揮政府作為“教育公平”維護者的作用。對于經(jīng)費投入較為充足的東部地區(qū)，在各縣承擔教育經(jīng)費投入主體責任的同時，應重點推動省級政府承擔統(tǒng)籌提升各地方中職教育辦學質量以及縮小各地經(jīng)費投入差距的責任，緩解東部地區(qū)內部差異不斷擴大的局面。對于經(jīng)費投入緊缺的中西部地區(qū)，賦予省級政府轉移支付的自由權，由省級政府根據(jù)各地中職教育的現(xiàn)實情況，測算出其經(jīng)費供給能力及其需求量，從而將轉移支付資金分配到更需要的地方，避免經(jīng)濟欠發(fā)達省份因財政緊缺而造成中職教育發(fā)展的下滑。

第二，出臺國家最低生均撥款標準，完善動態(tài)調整機制。長期以來，生均撥款標準的缺失是造成地方政府中職教育經(jīng)費投入數(shù)額較低、波動較大的原因[26]，由此導致中西部地區(qū)中職教育經(jīng)費投入不足且隨意性較大，加劇了區(qū)域間的不均衡。截至2014年，全國已有北京、天津、遼寧等20多個省區(qū)市出臺了中職學校生均撥款標準，但部分地方存在標準不高、落實不到位、省際差異較大的問題。因此，應盡快出臺國家最低生均撥款標準，為各省份提供參照，已出臺標準的省份明確自己的標高和位置，及時做出調整;未出臺標準的省份結合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、在校生規(guī)模、專業(yè)辦學成本差異等因素，科學制定本省的生均撥款標準。另外，由于地方對中職教育投入傾斜度對縮小省際差異的貢獻率在上升，根據(jù)國際上提出的發(fā)展中國家中職教育經(jīng)費應當比普通高中高出153%的標準要求，各地應當盡早有效落實中職教育生均財政撥款水平適當高于當?shù)仄胀ǜ咧械囊蟆?/p>

第三，加大中央政府轉移支付力度，完善全程動態(tài)調整與監(jiān)管。在我國“以縣為主”的中職教育財政體制下，單純依靠地方財政彌補地區(qū)間差距和達到中職教育生均撥款適當高于當?shù)仄胀ǜ咧械哪繕艘笕沃氐肋h。專項轉移支付制度在一定程度上可以有力推進基本公共服務均等化、促進中職教育區(qū)域協(xié)調發(fā)展。因此，首先，應當進一步加大中央財政轉移支付力度，將民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和集中連片特困地區(qū)列為重點予以優(yōu)先保障，保障其辦學條件、基礎設備投入、貧困生免費與補助以及教師工資福利等具體項目的落實。其次，應當根據(jù)各縣經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況等因素，對資金分配、撥付和使用、績效評價等進行全過程的動態(tài)調整與監(jiān)管，盡快實現(xiàn)從“項目制”到“績效考核”的轉變，強化問責機制，更好地促進轉移支付資金合理有效的使用，不斷提升中職教育準公共產(chǎn)品服務均等化水平。

第四，調整中職在校生規(guī)模，滿足產(chǎn)業(yè)結構需求。當前正處于國家創(chuàng)新驅動、經(jīng)濟供給側改革和產(chǎn)業(yè)轉型升級的重要階段，各地要注重第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對中等職業(yè)教育的帶動作用，促進當?shù)刂新毥逃漠a(chǎn)教融合。由于中職學校辦學條件差，相關部門的政策導向、管理不規(guī)范，社會認可度低等問題，導致中職在校生規(guī)模逐年萎縮，中職學校規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結構不協(xié)調。因此，地方政府應當根據(jù)職普招生比例大體相當?shù)脑瓌t，分別制定普高和中職學校的招生計劃，有效落實對中職學校招生政策的監(jiān)管、考核;同時，要加大對中職教育經(jīng)費的投入力度，切實提升其辦學質量，樹立中職教育的良好形象，以擴大中職教育規(guī)模，滿足當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構發(fā)展的需求，促進各地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展，縮小中職教育經(jīng)費投入差距。

參 考 文 獻

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Provincial Differences and Influencing Factors of Per-Pupil Expenditure of Secondary Vocational Education： Method Based on Shapley Value Decomposition

Xu Ling， Li Jiaxin

Abstract? Based on the panel data of 31 provinces from 2009 to 2019， the research shows that although the average level of per-pupil expenditure of secondary vocational education in China is constantly improving， the provincial differences are still expanding， and the differences within the eastern， central and western regions are even greater. Shapley value decomposition shows that the scale of students， industrial structure， local financial capacity and economic development level are the important factors causing provincial differences， and the contribution rates of the latter two factors to provincial differences have decreased， while the contribution rates of the scale of students， the efforts and the inclination of local governments to secondary vocational education to provincial differences have increased. Therefore， we can realize the balance of resource allocation in secondary vocational education by constructing reasonable government sharing mechanism， issuing the national minimum student allocation standard， increasing the intensity of transfer payment from the central government and adjusting the scale of students in secondary vocational education to meet the needs of industrial structure.

Key words? secondary vocational education; per-pupil expenditure; provincial differences; Shapley value decomposition

Author? Xu Ling， professor of Guangdong Polytechnic Normal University （Guangzhou 510665）; Li Jiaxin， postgraduate of Guangdong Polytechnic Normal University

作者簡介

許玲（1965-），女，廣東技術師范大學教授，教育學博士，研究方向：職業(yè)教育，教育信息化（廣州，510665）;李嘉欣（1996-），女，廣東技術師范大學碩士研究生，研究方向：職業(yè)教育原理

基金項目

2020年度廣東省普通高校特色新型智庫“廣東職業(yè)教育產(chǎn)教融合研究中心”“粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育現(xiàn)代化治理研究中心”（2020TSZK 020），主持人：許玲