黨建引領(lǐng)城市災(zāi)害治理的機(jī)制與路徑創(chuàng)新

摘要：近年來(lái)，各種極端氣候事件頻發(fā)，致使城市自然災(zāi)害問題日益突出。有效應(yīng)對(duì)城市自然災(zāi)害、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全成為各級(jí)政府的重要任務(wù)，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。汕頭市在城市災(zāi)害治理問題上，積極探索黨建引領(lǐng)模式，通過加強(qiáng)黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，完善城市災(zāi)害協(xié)同共治格局；充分發(fā)揮黨組織的社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，完善城市防災(zāi)救災(zāi)教育機(jī)制；充分發(fā)揮從嚴(yán)治黨的約束監(jiān)督作用，完善城市災(zāi)害治理責(zé)任機(jī)制。在黨建引領(lǐng)城市災(zāi)害治理方面，貢獻(xiàn)了汕頭智慧。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng)；城市災(zāi)害；城市治理

作者簡(jiǎn)介：林俏，廣東工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院（廣東廣州510520）。

中圖分類號(hào)：D669文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）07-0095-04

一、問題的提出

近年來(lái)，在全球氣候變暖的背景下，極端天氣發(fā)生的頻次總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，給城市應(yīng)急治理帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。同時(shí)，伴隨著我國(guó)城市化的快速推進(jìn)，大量道路的鋪設(shè)使土地硬化、滲透力被削弱，加之各種管道網(wǎng)線乃至地鐵的修建，都對(duì)城市承受大降水量并順利排水帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。根據(jù)中國(guó)救援裝備網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，僅2020年6月全國(guó)大型公共安全事件就達(dá)31起，其中屬于洪澇災(zāi)害的有9起，約占1/3[1]?？梢姡瑑?nèi)澇成為重大城市災(zāi)害之一。作為城市災(zāi)害治理的重要內(nèi)容，城市內(nèi)澇反映出許多亟待解決的問題。多年來(lái)，城市內(nèi)澇一直“治標(biāo)不治本”，是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)城市災(zāi)害治理系統(tǒng)重應(yīng)急而輕預(yù)防、監(jiān)測(cè)與評(píng)估導(dǎo)致的。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城市內(nèi)澇治理工作，黨的十九屆五中全會(huì)明確提出建設(shè)海綿城市、韌性城市的明確目標(biāo)，以期增強(qiáng)城市的防洪排澇能力。2021年3月召開的第十三次全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理總結(jié)2020年的應(yīng)急管理工作時(shí)指出，基于黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與高效部署，我國(guó)在抵御洪澇、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害上做到了全力應(yīng)急搶險(xiǎn)救援，妥善安置受災(zāi)群眾，保障了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和基本生活。2021年4月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》指出，治理城市內(nèi)澇事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程。要認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立總體國(guó)家安全觀，用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題，維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全[2]。

二、汕頭市內(nèi)澇治理現(xiàn)狀

汕頭市中心城區(qū)地處廣東省東南部的韓、榕、練三江出海匯合處，地勢(shì)低平，河流入海水位與海洋水位差距小，在雨季尤其是發(fā)生特大降水時(shí)，海水水位上升，從入?？诠嗳牒拥缹?dǎo)致城內(nèi)河道水位上升，本就容易發(fā)生洪澇災(zāi)害。加之城市排水系統(tǒng)混亂，管道沉降不均、錯(cuò)接老化、排水系統(tǒng)淤積等，近年來(lái)內(nèi)澇問題更加嚴(yán)重，中心城區(qū)9個(gè)片區(qū)就有67個(gè)易澇點(diǎn)。汕頭市的內(nèi)澇情況同時(shí)也暴露出汕頭市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的治理短板，“城中村”、老城區(qū)等城市化水平較低的區(qū)域，其公共安全基礎(chǔ)設(shè)施老化破損、帶病運(yùn)營(yíng)情況較為突出，消防站點(diǎn)、管網(wǎng)布局等不規(guī)范、不完善問題尤其嚴(yán)重，導(dǎo)致2018年和2020年的臺(tái)風(fēng)暴雨給汕頭市造成了嚴(yán)重的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失。

現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)反映出汕頭市在城市災(zāi)害治理方面存在的問題。為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，做好災(zāi)害數(shù)據(jù)的調(diào)查收集、提高隱患排查等風(fēng)險(xiǎn)防控水平、強(qiáng)化必要的應(yīng)急救援能力對(duì)于汕頭市非常重要。2021年6月，汕頭市成功申報(bào)成為首批國(guó)家海綿城市建設(shè)示范城市（全國(guó)僅20個(gè)城市入選），建設(shè)示范期為3年。2021年10月，臺(tái)風(fēng)“獅子山”登陸后帶來(lái)超強(qiáng)降水，汕頭市一改過去被動(dòng)應(yīng)對(duì)、權(quán)責(zé)不明的局面，在城市基層黨組織強(qiáng)有力的統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)部署下，在減災(zāi)治澇、迅速恢復(fù)城市交通方面交出了令人滿意的答卷。

三、汕頭市黨建引領(lǐng)城市災(zāi)害治理的實(shí)踐

經(jīng)歷過2018年臺(tái)風(fēng)“天鴿”和2021年臺(tái)風(fēng)“獅子山”后，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》以及《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見的通知》等文件精神以及市政府工作要求，汕頭市發(fā)展改革局會(huì)同市住建局、城管局、水務(wù)局、自然資源局、財(cái)政局等部門，結(jié)合汕頭市水高城低的狀況和海綿城市建設(shè)要求，認(rèn)真研究?jī)?nèi)澇治理的思路和措施[3]。

汕頭市委市政府認(rèn)識(shí)到，城市基層黨組織在解決城市治理責(zé)任主體不明、信息碎片化等問題上具有鮮明的制度優(yōu)勢(shì)。在公共安全服務(wù)提供上，同樣需要基層黨組織發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步盤活社會(huì)資源，補(bǔ)充城市災(zāi)害治理缺口，構(gòu)建包括政府、從事公共安全服務(wù)的相關(guān)組織、群眾等主體共同參與、多元共治的格局[4]。因此，積極發(fā)揮黨組織的作用，引領(lǐng)城市災(zāi)害治理具有重要的理論及實(shí)踐意義。

（一）建立目標(biāo)預(yù)期機(jī)制

汕頭市委市政府把人民群眾的需求內(nèi)化為城市黨建與城市治理創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力，上升到具體的規(guī)劃與戰(zhàn)略層面。臺(tái)風(fēng)“獅子山”過后，汕頭市委多次召開市委書記專題會(huì)議，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)工作的重要論述，傳達(dá)學(xué)習(xí)廣東省委省政府有關(guān)指示精神，對(duì)內(nèi)澇整治工作提出三大任務(wù)。一是加快完善城市排水防澇工程體系。包括科學(xué)編制城市內(nèi)澇治理系統(tǒng)化實(shí)施方案、實(shí)施河水湖水系和生態(tài)空間治理與修復(fù)、全面實(shí)施管網(wǎng)和泵站建設(shè)與改造、全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)4項(xiàng)具體工作。二是全面提升城市排水防澇工作管理水平。包括強(qiáng)化日常維護(hù)、完善城市排水與內(nèi)澇防范相關(guān)應(yīng)急預(yù)案2項(xiàng)具體工作。三是統(tǒng)籌推進(jìn)城市內(nèi)澇治理工作。包括加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和前期工作、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法2項(xiàng)具體工作[5]。此外，還明確了內(nèi)澇整治工作目標(biāo)，即到2025年，全市內(nèi)澇治理工作取得顯著成效，有效應(yīng)對(duì)城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的降雨，老城區(qū)雨停后能夠及時(shí)排干積水，低洼地區(qū)防洪排澇水平大幅提升，基本消除社會(huì)反響大、影響面廣的積淹水區(qū)；新城區(qū)不再出現(xiàn)“城在海中央”現(xiàn)象。在超出內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政設(shè)施功能不喪失，基本保障城市安全運(yùn)行。

（二）建立組織嵌入機(jī)制

在內(nèi)澇治理工作中，汕頭市進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了治理體系的組織化與網(wǎng)格化，既體現(xiàn)了黨的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，也將黨的制度優(yōu)勢(shì)與城市災(zāi)害治理實(shí)踐進(jìn)行了有機(jī)對(duì)接。汕頭市中心城區(qū)排水系統(tǒng)混亂，民眾對(duì)內(nèi)澇問題的反饋和建言渠道卻不暢通。在汕頭市內(nèi)澇治理專題會(huì)議中，市委市政府要求切實(shí)抓好責(zé)任落實(shí)，由相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)牽頭有關(guān)部門，明確責(zé)任人和整改時(shí)限，逐一整改到位。針對(duì)內(nèi)澇較為嚴(yán)重的三溝片區(qū)存在的主體不清、聯(lián)動(dòng)不夠、規(guī)劃落后等問題，龍湖區(qū)三防辦根據(jù)黨組織指示，牽頭轄區(qū)各街道、區(qū)城管局、區(qū)住建局、工業(yè)園區(qū)辦等有關(guān)單位對(duì)內(nèi)澇積水點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析，提前配置人員和設(shè)備，加強(qiáng)監(jiān)控平臺(tái)視頻資源共享，并制定“一點(diǎn)一策”政策，落實(shí)責(zé)任主體[6]。各街道負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)澇治理以及非市排水公司布防區(qū)域的內(nèi)澇應(yīng)急搶險(xiǎn)布防工作，并負(fù)責(zé)具體排水單元的日常管理?！耙稽c(diǎn)一策”制度通過網(wǎng)格化管理手段將治理任務(wù)落實(shí)到人，有效提高了制度的執(zhí)行力。同時(shí)，龍湖區(qū)還搭建了信息共享平臺(tái)，將各易澇點(diǎn)的即時(shí)情況與修整進(jìn)度同步公開在微信公眾號(hào)平臺(tái)、片區(qū)建筑大型顯示屏等，方便市民查看，提高整合效率的同時(shí)發(fā)揮了黨建的協(xié)調(diào)功能。

（三）健全功能作用機(jī)制

通過有效的資源整合與廣泛動(dòng)員，汕頭市將社會(huì)治理與國(guó)家政權(quán)建設(shè)連接在一起，最大程度地集結(jié)社會(huì)力量推動(dòng)治理現(xiàn)代化。在內(nèi)澇整治中，黨組織通過社會(huì)動(dòng)員、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)等方式激發(fā)人民群眾積極參與城市災(zāi)害治理，共同致力于公共安全的保障建設(shè)以及應(yīng)急物資的生產(chǎn)，防御風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高了內(nèi)澇治理的效率。在多方力量協(xié)同下，汕頭市建成了廣東以色列理工學(xué)院北校區(qū)、汕頭大學(xué)、沈海高速、海灣生態(tài)濕地公園等一批落實(shí)了海綿城市理念的項(xiàng)目，科學(xué)構(gòu)建起內(nèi)澇與外洪防治體系，對(duì)城市綜合排水系統(tǒng)與外洪防治系統(tǒng)有機(jī)銜接的蓄、滯、排、泄等工程措施進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，有效實(shí)現(xiàn)了“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭”的目標(biāo)[7]。此外，功能作用機(jī)制建設(shè)促進(jìn)了城市災(zāi)害治理現(xiàn)代化，反過來(lái)也提升了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)水平。在城市災(zāi)害治理中，黨組織積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)資源與市民需求之間的高效匹配。在推進(jìn)海綿城市建設(shè)的過程中，汕頭市黨組織提出要落實(shí)海綿城市相關(guān)控制指標(biāo)，要求所有內(nèi)澇整治項(xiàng)目在編制文件時(shí)應(yīng)包含海綿城市建設(shè)專篇，加上“年徑流總量控制率”這項(xiàng)強(qiáng)制性指標(biāo)。同時(shí)組織隊(duì)伍研究符合本地實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為汕頭海綿城市建設(shè)提供有力的技術(shù)支撐。

四、汕頭市黨建引領(lǐng)城市災(zāi)害治理的機(jī)制創(chuàng)新

對(duì)于海綿城市建設(shè)而言，三年時(shí)間是非常緊迫的。汕頭市在第一年取得的內(nèi)澇整治成果增強(qiáng)了整個(gè)城市的公共安全治理信心，但仍存在黨建引領(lǐng)“懸浮化”等困境[8]。因此，要助推城市災(zāi)害治理現(xiàn)代化，黨組織在發(fā)揮引領(lǐng)作用的途徑上還可以進(jìn)一步探索創(chuàng)新。

（一）發(fā)揮政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，完善城市災(zāi)害協(xié)同共治格局

災(zāi)害一旦發(fā)生，第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)對(duì)的主體是城市應(yīng)急管理組織。目前大多數(shù)城市的基層應(yīng)急管理能力不足、效率偏低。因此，在加強(qiáng)黨建引領(lǐng)城市災(zāi)害治理工作中，黨組織應(yīng)統(tǒng)籌市應(yīng)急單位、市城管局、市水務(wù)局和市排水公司等多方治理主體，推動(dòng)這些單位的黨員下沉基層，既能發(fā)揮其災(zāi)害治理的專業(yè)能力，又能發(fā)揮其政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)。此外，要發(fā)揮黨建優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，定期對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行改進(jìn)與完善，對(duì)治理項(xiàng)目強(qiáng)化全過程管控。開展城市內(nèi)澇整治一周年之際，汕頭市城管局聯(lián)合市氣象局、市排水公司召開了城市內(nèi)澇治理工作懇談會(huì)，各單位匯報(bào)了所負(fù)責(zé)工作的具體進(jìn)展情況及下一階段的工作計(jì)劃，市人大代表、市政協(xié)委員和其他單位則提出了相關(guān)建議。不僅為后續(xù)的內(nèi)澇治理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也展現(xiàn)了共商共建共治共享的治理精神。

（二）發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，完善城市防災(zāi)救災(zāi)教育機(jī)制

一直以來(lái)，城市災(zāi)害治理都表現(xiàn)為政府部門“單兵作戰(zhàn)”“風(fēng)來(lái)筑墻雨來(lái)搭棚”的狀態(tài)，市民的風(fēng)險(xiǎn)防御意識(shí)不強(qiáng)，避災(zāi)避害知識(shí)儲(chǔ)備薄弱。黨組織作為城市災(zāi)害治理的引領(lǐng)主體，應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、公眾和新聞媒體等多種力量的積極性，加強(qiáng)宣傳教育，通過開展公民教育和專業(yè)培訓(xùn)，提升城市居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能，構(gòu)建多元主體良性互動(dòng)的復(fù)合型治理體系[9]。此外，城市基層黨組織還可以廣泛招募既具有志愿精神又具備災(zāi)害防御專業(yè)技能的志愿者，提升災(zāi)害治理志愿服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化水平。

（三）發(fā)揮約束監(jiān)督作用，完善城市災(zāi)害治理責(zé)任機(jī)制

早在20世紀(jì)90年代末，汕頭市就開展了排水管道整修等項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)活動(dòng)，但大多以“治標(biāo)不治本”為結(jié)局，究其原因，在于過去的城市黨建工作還不夠完善，從嚴(yán)治黨的要求還未得到貫徹落實(shí)，導(dǎo)致治理方案在執(zhí)行中出現(xiàn)腐敗、形式化等問題。汕頭市委領(lǐng)導(dǎo)在檢查積水內(nèi)澇治理等工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加大暗訪巡查力度，由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭相關(guān)部門對(duì)積水內(nèi)澇、城市衛(wèi)生環(huán)境和交通秩序等工作開展檢查督導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并建立問題清單，細(xì)化整改措施，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，著力解決群眾“急難愁盼”問題。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益成熟，對(duì)城市治理進(jìn)行監(jiān)督的渠道也得到了拓展。例如，在推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作之初，黨組織就十分重視發(fā)揮輿論的作用，鼓勵(lì)汕頭橄欖臺(tái)深入各個(gè)片區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)采訪，推出《治理城市內(nèi)澇我們?cè)谛袆?dòng)》等系列專題報(bào)道，讓全體市民共同監(jiān)督、推動(dòng)內(nèi)澇整治工作。2021年10月，汕頭市城管局向全社會(huì)公布了《汕頭市中心城區(qū)北岸積水點(diǎn)情況分析及整治措施表》，分析汕頭市中心城區(qū)67個(gè)積水點(diǎn)的積水原因，明確責(zé)任單位、具體責(zé)任人、整治措施、完成時(shí)限及應(yīng)急排澇設(shè)備布防清單等內(nèi)容，便于市民查看、評(píng)議，并積極接受群眾監(jiān)督。這種主動(dòng)邀請(qǐng)群眾參與并對(duì)城市治理工作進(jìn)行監(jiān)督的做法，既滿足了人民群眾對(duì)民主、安全、環(huán)境等方面日益增長(zhǎng)的要求，又貫徹了新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的要求，持續(xù)推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。

另外，黨建引領(lǐng)城市災(zāi)害治理不僅要靠安排縝密、運(yùn)行有序的制度體系，還要形成能夠促進(jìn)黨組織發(fā)揮政治功能和引領(lǐng)作用的文化氛圍。城市基層黨組織要堅(jiān)守責(zé)任意識(shí)和全心全意為人民服務(wù)的宗旨，踐行“人民至上、生命至上”的初心和使命，堅(jiān)持把人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位。責(zé)任意識(shí)的樹立既要有思想上的教育與動(dòng)員，還需要制度上的規(guī)范和監(jiān)督。因此，完善常態(tài)化問責(zé)與追責(zé)制度必不可少，促使各責(zé)任主體更謹(jǐn)慎、更細(xì)致地做好災(zāi)害治理工作。

綜上，汕頭市以內(nèi)澇治理為突破口，致力于提高城市災(zāi)害治理效率，目的是通過災(zāi)害治理完善城市治理結(jié)構(gòu)，提升城市的可持續(xù)發(fā)展能力，形成良好的城市發(fā)展形態(tài)。以黨建引領(lǐng)城市災(zāi)害治理，發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的制度優(yōu)勢(shì)，是汕頭市城市治理的創(chuàng)新之舉，體現(xiàn)了城市災(zāi)害治理的汕頭智慧。

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責(zé)任文編輯：趙春燕