新時代兒童事業(yè)發(fā)展開啟新征程

摘 要：2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年，黨和政府高度重視、系統(tǒng)謀劃，把兒童事業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃，密集出臺兒童健康、教育、福利、家庭、環(huán)境和法律保護等領(lǐng)域的法律法規(guī)政策，開啟了兒童事業(yè)發(fā)展新征程。展望未來，要堅持落實兒童優(yōu)先原則，深化基礎(chǔ)教育綜合改革，完善兒童福利制度，營造和諧友好的家庭和社會環(huán)境，夯實兒童法律保護基礎(chǔ)，推動兒童事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：兒童健康;基礎(chǔ)教育;兒童福利;法律保護

中圖分類號：C915文獻標識碼：A 文章編號：1004-8502（2022）05-0015-13

作者簡介：中國兒童中心課題組組長：苑立新，中國兒童中心主任;副組長：王秀江，中國兒童中心副主任。主要執(zhí)筆人：王萍、朱曉宇、王建、霍亮。課題組成員：朱曉宇、王萍、邱天敏、霍亮、王潤潔、肖鳳秋、張欣蕾、烏斯日格、魏一，中國兒童中心科研部研究人員。

兒童是國家的未來、民族的希望。黨和國家始終高度重視兒童事業(yè)發(fā)展，先后制定實施四個周期的中國兒童發(fā)展綱要，為兒童各方面權(quán)利的實現(xiàn)提供了重要保障。特別是2021年9月，國務(wù)院頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》（以下簡稱《新兒綱》），成為指導(dǎo)新發(fā)展階段我國兒童工作發(fā)展和兒童事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。本報告在借鑒《新兒綱》對各領(lǐng)域劃分的基礎(chǔ)上，基于政府部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從兒童的健康、教育、福利、家庭、環(huán)境、法律保護等方面，總結(jié)2021年我國兒童事業(yè)發(fā)展的狀況和成就，分析存在的問題與挑戰(zhàn)，展望今后兒童事業(yè)發(fā)展的方向和趨勢。

一、現(xiàn)狀與成就

2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年，一系列促進兒童健康成長和推動兒童事業(yè)全面發(fā)展的法律政策相繼出臺，兒童生存和發(fā)展狀況得到顯著改善，新時代兒童事業(yè)發(fā)展開啟新征程。

（一）兒童健康政策體系及聯(lián)動機制逐步完善，兒童健康水平持續(xù)提升

保障兒童身心健康的政策體系和工作網(wǎng)絡(luò)不斷健全，政府、學校、家庭、社區(qū)、醫(yī)療機構(gòu)等多方聯(lián)動機制逐漸完善，兒童健康水平穩(wěn)步提高。

一是兒童健康相關(guān)政策體系進一步完善。視力健康及近視防控受到持續(xù)關(guān)注，2021年4月，教育部等十五部門聯(lián)合印發(fā)《兒童青少年近視防控光明行動工作方案（2021—2025年）》，健全完善兒童青少年近視防控體系。2021年10月，國家衛(wèi)健委發(fā)布《兒童青少年近視防控適宜技術(shù)指南（更新版）》，保留完善了2019年版主體內(nèi)容，主要體現(xiàn)了新形勢下兒童青少年近視防控的新知識、新技術(shù)和新要求。兒童心理健康方面政策不斷完善，2021年7月，教育部出臺《關(guān)于加強學生心理健康管理工作的通知》，要求進一步增強心理健康工作的針對性、有效性，著力提高學生心理健康素養(yǎng)。確立兒童性教育的法律地位，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）指出，學校和幼兒園應(yīng)當開展適合其年齡段的性教育，來提高未成年人在防范性侵害、性騷擾方面的自我保護意識和能力?[1]。《新兒綱》提出適齡兒童普遍接受性教育，兒童性健康服務(wù)可及性明顯提高的目標。

二是兒童健康水平明顯提升。出生缺陷防治取得明顯成效，兒童死亡率持續(xù)下降?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2011—2020年）》終期統(tǒng)計監(jiān)測報告顯示，2020年，全國嚴重致殘的出生缺陷發(fā)生率為10.40/萬，與2010年相比，下降幅度超過40%。全國嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率連續(xù)7年持續(xù)下降，2020年分別為5.4‰和7.5‰[2]。兒童疾病防治成效顯著。2020年，適齡兒童各種被納入國家免疫規(guī)劃的疫苗接種率均接近或超過99%。兒童生長發(fā)育持續(xù)改善。5歲以下兒童貧血患病率為4.51%，生長遲緩率為0.99%，低體重率為1.19%[2]。兒童青少年近視防控工作取得一定成效，2020年我國兒童青少年總體近視率是52.7%[3]，比2018年下降0.9個百分點。

三是兒童基層保健服務(wù)能力提升。目前，0—6歲兒童健康管理已納入國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)，由基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)向轄區(qū)內(nèi)0—6歲兒童免費提供13次健康檢查服務(wù)，包括健康檢查和家長健康管理指導(dǎo)等。截至2021年12月，全國共有婦幼保健機構(gòu)3052家，婦產(chǎn)醫(yī)院809家，兒童醫(yī)院228家，綜合醫(yī)院兒科門診6947個;兒科總床位數(shù)約53萬張，從業(yè)人員近64萬人[4]。自2021年起，國家衛(wèi)健委啟動實施中西部地區(qū)縣級兒童保健人員培訓項目，中央財政按照每人每天120元、每人培訓120天的標準給予支持[4]，重點提升基層兒童保健人員預(yù)防保健、臨床診療能力和公共衛(wèi)生服務(wù)能力。

（二）兒童基礎(chǔ)教育領(lǐng)域改革政策密集出臺，育人環(huán)境顯著改善

2021年，兒童基礎(chǔ)教育在改革創(chuàng)新中發(fā)展，圍繞建設(shè)高質(zhì)量教育體系，系統(tǒng)謀劃“十四五”發(fā)展目標任務(wù)和重大政策舉措，著力解決群眾“急難愁盼”教育問題，推動基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展取得積極進展。

一是制訂“十四五”相關(guān)行動計劃。聚焦基礎(chǔ)教育關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，教育部與相關(guān)部門研制出臺2021—2025年義務(wù)教育、學前教育、高中教育和特殊教育行動計劃。《關(guān)于深入推進義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》提出圍繞義務(wù)教育學校辦學條件薄弱環(huán)節(jié)和人民群眾關(guān)切的突出問題，采取有效措施縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，促進教育公平。2021年，中央財政安排300億元補助資金，重點用于支持中西部和東部部分困難地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展[5]。《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》提出補齊普惠資源短板、完善普惠保障機制、全面提升保教質(zhì)量等重點任務(wù)?！丁笆奈濉笨h域普通高中發(fā)展提升行動計劃》提出從深化招生管理改革、加強教師隊伍建設(shè)、改善辦學薄弱環(huán)節(jié)、提高教育教學質(zhì)量四項重點任務(wù)入手，提升縣中整體辦學水平?！丁笆奈濉碧厥饨逃l(fā)展提升行動計劃》提出聚焦拓展學段服務(wù)、推進融合教育和提升支撐能力，全面提高特殊教育質(zhì)量[6]。這些行動計劃均要求加強省級統(tǒng)籌，指導(dǎo)市縣和學校制訂實施方案，細化時間表、路線圖，并建立跟蹤督導(dǎo)機制，確保如期完成目標任務(wù)。

二是“雙減”工作扎實推進。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》[7]。教育部成立校外教育培訓監(jiān)管司，牽頭建立由19個部門組成的“雙減”工作專門協(xié)調(diào)機制。教育部單獨或會同有關(guān)部門陸續(xù)出臺20多個配套文件，校內(nèi)校外兩個維度同時發(fā)力，校內(nèi)減負提質(zhì)與校外培訓機構(gòu)治理同步推進。教育部把落實“雙減”作為部黨組和教育督導(dǎo)的“雙一號”工程，建立了直通20萬所義務(wù)教育學校的“雙減”工作直報平臺，推動地方教育部門、中小學校認真落實“雙減”任務(wù)。經(jīng)過一段時期的努力，“雙減”工作取得明顯進展。截至2021年12月，中小學生作業(yè)總量和時長得到有效控制，在規(guī)定時間內(nèi)完成書面作業(yè)的學生比例由“雙減”前的46%提高到90%以上;各地各?；緦崿F(xiàn)課后服務(wù)全覆蓋;在課后服務(wù)工作中，91.7%的教師參與提供了課后服務(wù)，同時自愿參加課后服務(wù)的學生比例由上學期的49.1%提高到本學期的91.9%[8]。線下校外培訓機構(gòu)壓減了83.8%，線上校外培訓機構(gòu)壓減了84.1%，培訓市場熱度大幅降溫，資本野蠻生長的現(xiàn)象得到有效遏制[8]。面對“雙減”，公立校外教育機構(gòu)積極響應(yīng)政策，結(jié)合學生和家長需求，發(fā)揮校外培訓資源優(yōu)勢，與學校聯(lián)動，主動提供優(yōu)質(zhì)課后服務(wù)。

三是落實“五項管理”。2021年，教育部加強對中小學生手機、睡眠、讀物、作業(yè)、體質(zhì)的管理，印發(fā)了五個專門通知。5月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)了《關(guān)于組織責任督學進行“五項管理”督導(dǎo)的通知》，提出組織當?shù)刂行W校責任督學開展“五項管理”督導(dǎo)工作。6月，教育部公布《未成年人學校保護規(guī)定》，全面構(gòu)建了學校保護制度體系，特別是與“五項管理”的要求逐項進行銜接，將政策要求轉(zhuǎn)化為規(guī)章制度規(guī)范。根據(jù)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室6月的實地督查情況，絕大多數(shù)省份按照“全覆蓋、齊步走、抓督查、常態(tài)化”要求推進落實，“五項管理”規(guī)定要求逐步落地，取得了階段性成效[9]。

（三）適度普惠型兒童福利制度體系建設(shè)加快推進，未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)全覆蓋

兒童福利從補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，國家對兒童福利的責任范圍與保障程度不斷擴大與提升。推動兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，不斷提升均等化和專業(yè)化水平。

一是完善兒童福利保障制度。2021年6月，民政部、國家發(fā)改委聯(lián)合編制的《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，圍繞提升兒童福利保障水平、健全未成年人保護體系、加強困境兒童保障和留守兒童關(guān)愛等方面明確了重點任務(wù)和主要舉措，提出一系列發(fā)展目標。國家發(fā)改委等三部門印發(fā)《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實施方案》，提出聚焦“一老一小”領(lǐng)域擴大養(yǎng)老托育服務(wù)有效供給，提升服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)體系。

二是困境兒童生活保障和福利服務(wù)不斷改善。孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童的基本生活保障進一步完善。2021年底，全國集中養(yǎng)育孤兒平均保障標準是每人每月1655.1元，社會散居孤兒平均保障標準是每人每月1225.2元。一些地區(qū)建立了相應(yīng)的自然增長機制。被納入國家保障的事實無人撫養(yǎng)兒童有27.4萬名，平均保障標準是每人每月1206.6元[10]。孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童認定的申請受理開通了“跨省通辦”，方便身處異地的特殊兒童群體身份得到迅速有效的認定，及時享受到相關(guān)的政策和保障，將黨和政府對特殊兒童群體的關(guān)愛落到實處。

三是未成年人保護機制和機構(gòu)建設(shè)不斷加強。2021年4月，國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這是我國兒童福利和保護事業(yè)的重要里程碑。截至2021年11月，全國省市縣三級實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制全覆蓋[11]。2021年5月，民政部等部門出臺《關(guān)于進一步推進兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的意見》，要求到2025年，全面完成中國兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，縣級兒童福利機構(gòu)原則上應(yīng)轉(zhuǎn)型為未成年人救助保護機構(gòu)[12]。截至2021年底，全國配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員5.5萬名、村（居）兒童主任66.7萬名[10]。

（四）高度重視家庭家教家風建設(shè)，構(gòu)建支持家庭生育養(yǎng)育教育的法律法規(guī)政策體系

家庭家教家風建設(shè)受到高度重視，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》單設(shè)“加強家庭建設(shè)”一節(jié)，把家庭建設(shè)作為治國理政的重要基點，納入完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略部署?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要（2021—2030年）》和《新兒綱》分別增加了“婦女與家庭建設(shè)”和“兒童與家庭”領(lǐng)域。醞釀十年的家庭教育立法獲得通過，家庭教育從“家事”上升到“國事”，家庭教育進入“依法育兒”時代。

一是實現(xiàn)家庭教育立法。2021年10月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）。這是我國第一次就家庭教育進行專門立法，開啟了我國家庭教育新時代?！都彝ソ逃龠M法》明確了家庭教育的責任主體是未成年人的父母或者其他監(jiān)護人，國家和社會起到提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)的作用[13]。相關(guān)法律條文與“雙減”政策相互呼應(yīng)。12月，國務(wù)院婦兒工委辦公室、教育部、全國婦聯(lián)等部門共同召開了貫徹落實《家庭教育促進法》工作部署會。結(jié)合工作職責，各相關(guān)部門對本系統(tǒng)如何貫徹落實《家庭教育促進法》做出了具體安排。

二是實施三孩生育政策。2021年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》公布，實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套支持措施。實施三孩生育政策是積極應(yīng)對人口老齡化、改善我國人口結(jié)構(gòu)、保持人力資源稟賦優(yōu)勢的重大戰(zhàn)略決策。8月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，各地相繼啟動地方人口與計劃生育條例修改工作，出臺共同育兒假、育兒補貼、獎勵假、陪產(chǎn)假等鼓勵生育的福利政策，人口生育配套政策逐步完善。

（五）兒童成長環(huán)境不斷優(yōu)化，兒童友好城市和兒童友好社區(qū)建設(shè)進入快車道

環(huán)境在兒童成長中具有重要作用，良好的環(huán)境是兒童德智體美勞全面發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。各地在環(huán)境創(chuàng)設(shè)中進一步落實兒童優(yōu)先原則，推進兒童友好城市建設(shè)。

一是兒童友好城市建設(shè)進入實質(zhì)性推進階段。2021年9月，國家發(fā)改委聯(lián)合22部門印發(fā)《關(guān)于推進兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出到2025年，在全國范圍內(nèi)開展100個兒童友好城市建設(shè)試點。2021年7月，深圳印發(fā)《關(guān)于先行示范打造兒童友好型城市的意見（2021—2025年）》，這是我國第一個地方指導(dǎo)性意見，提出完善兒童友好制度體系、空間體系、服務(wù)體系和參與體系，確定了12項重點任務(wù)。長沙、成都、威海、保定、寧波等地紛紛制訂了兒童友好城市的戰(zhàn)略構(gòu)想和行動計劃，推進標準制定，編制規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，以項目為抓手進行規(guī)劃實踐。

二是尊重愛護兒童的社會環(huán)境進一步形成。在環(huán)境創(chuàng)設(shè)中全方位落實兒童優(yōu)先原則，在公共政策制定、公共設(shè)施建設(shè)和社會日常生活中進一步落實兒童參與權(quán)利和獲得公共服務(wù)的權(quán)利。全國多個城市的軌道交通和公共汽（電）車對兒童免票的標準進行了修訂。2021年5月，中央宣傳部等九部門印發(fā)《關(guān)于推進博物館改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要健全博物館免費開放機制，發(fā)揮教育功能，促使博物館成為學生研學實踐的重要載體。

三是網(wǎng)絡(luò)空間合法權(quán)益的政策保障日益完善?！段闯赡耆吮Ｗo法》增加了“網(wǎng)絡(luò)保護”專章，規(guī)定了國家、社會、學校和家庭都應(yīng)當注重未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)保障以及合法權(quán)益，回應(yīng)了當前網(wǎng)絡(luò)保護中的熱點問題。2021年8月，國家新聞出版署印發(fā)了《關(guān)于進一步嚴格管理 切實防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》，通過加強對網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)落實提供網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)時段時長、實名注冊和登錄、規(guī)范付費等情況的監(jiān)督管理，防止未成年人沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲，切實保護未成年人身心健康。10月，教育部等六部門下發(fā)《關(guān)于進一步加強預(yù)防中小學生沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知》，安排各地有關(guān)部門做好預(yù)防中小學生沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作[14]。11月，文旅部發(fā)布《文化和旅游部辦公廳關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)文化市場未成年人保護工作的意見》，提出要推進文娛領(lǐng)域綜合治理，加強未成年人網(wǎng)絡(luò)保護，保障未成年人在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益，讓更多兒童能夠免于網(wǎng)癮和低俗文化的傷害[15]。

（六）兒童法律保護體系更加健全，少年司法工作科學化水平不斷提升

《未成年人保護法》正式生效實施，我國兒童保護法治工作邁上新臺階，一大批配套法律法規(guī)隨即出臺，與兒童保護相關(guān)的立法、執(zhí)法、司法工作進入高質(zhì)量、精細化發(fā)展階段。

一是出臺貫徹落實《未成年人保護法》的配套法律法規(guī)，未成年人保護法律體系更加健全。修訂后的《未成年人保護法》包括家庭、學校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法六大保護體系。2021年，有關(guān)部門出臺了多項配套法律文件。國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強未成年人保護工作的意見》。教育部《未成年人學校保護規(guī)定》全面細化了學校的保護職責。公安部對旅館經(jīng)營者接待未成年人入住提出“五必須”要求。

二是落實全面綜合的未成年人司法保護制度，初步形成兒童友好的司法體系。最高人民檢察院在全國檢察機關(guān)開展“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監(jiān)督專項行動，推行督促監(jiān)護令制度，履行未成年人司法保護主導(dǎo)責任，助力完善“家庭、學校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”未成年人保護大格局[16]。最高人民法院成立少年法庭工作辦公室，在六個巡回法庭設(shè)立了少年法庭巡回審判點，并重新界定少年法庭的受案范圍，將與未成年人權(quán)益保護和犯罪預(yù)防關(guān)系密切的涉及未成年人的刑事、民事及行政訴訟案件納入少年法庭受案范圍，創(chuàng)設(shè)家庭教育令制度等。通過一系列卓有成效的改革部署，中國特色未成年人司法體系專業(yè)化、規(guī)范化、人性化水平不斷升級，兒童友好的司法理念日益深入制度建設(shè)中。

二、問題與挑戰(zhàn)

讓廣大兒童健康成長和共享美好生活，是新時代兒童事業(yè)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。但是受到經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，兒童事業(yè)發(fā)展仍然存在不平衡不充分的問題。同時，信息化技術(shù)的飛速發(fā)展和疫情防控工作常態(tài)化也給兒童工作帶來新的挑戰(zhàn)，兒童事業(yè)發(fā)展任務(wù)艱巨、使命光榮。

（一）兒童視力不良、超重肥胖等問題仍需持續(xù)關(guān)注

一是兒童視力不良問題依然嚴峻。因受疫情影響，近視檢出率有所反彈。2020年數(shù)據(jù)顯示，近視出現(xiàn)低齡化趨勢，各地6歲兒童近視率均超過9%，最高可達19.1%。小學階段近視率攀升速度較快，從小學一年級的12.9%快速上升至六年級的59.6%。平均每升高一個年級，近視率增加9.3個百分點，幼兒園階段和小學階段應(yīng)成為我國近視防控重點年齡階段[3]。

二是兒童營養(yǎng)三重負擔并存。目前，我國兒童呈現(xiàn)三重營養(yǎng)負擔，即營養(yǎng)不足、微量營養(yǎng)素缺乏癥和超重肥胖，特別是超重肥胖已成為影響我國兒童身心健康的重要公共衛(wèi)生問題。2019年全國學生體質(zhì)與健康調(diào)研結(jié)果顯示，目前營養(yǎng)不良高發(fā)的華南和西南地區(qū)仍有很多省份營養(yǎng)不良率高于10%，部分甚至高于15%，且學生貧血率達到11.1%，相較2014年出現(xiàn)反彈[17]。目前，我國6—17歲兒童的超重肥胖率達到了19%，比2002年提高近13個百分點，兒童超重肥胖水平持續(xù)上升。特別要引起注意的是超重肥胖低齡化問題，目前我國6歲以下兒童超重肥胖水平已達到10.4%[18]。

三是城鄉(xiāng)、地區(qū)間兒童健康水平差異較為明顯。2020年，農(nóng)村嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為6.2‰和8.9‰，高于城市3.6‰和4.4‰的水平。從地區(qū)來看，西部地區(qū)嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為7.9‰和10.6‰，高于中部地區(qū)4.7‰和6.6‰的水平、東部地區(qū)2.7‰和4.1‰的水平，城鄉(xiāng)、地區(qū)間不平衡的問題仍然存在[2]。

（二）“雙減”背景下教育治理還需不斷優(yōu)化

一是應(yīng)試教育傾向需要繼續(xù)扭轉(zhuǎn)。部分中小學辦學中短視功利的現(xiàn)象仍然存在。學校一方面要接受行政安排與督導(dǎo)，落實“雙減”政策;另一方面要提高升學考試成績。在教育理念未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，部分學校還存在違規(guī)組織月考和公開考試成績排名等問題。評價指揮棒直接影響著辦學導(dǎo)向，要進一步推動教育評價從“唯分數(shù)”“唯升學”轉(zhuǎn)向“綜合素質(zhì)”的評價，引導(dǎo)學生全面發(fā)展。

二是校外學科類培訓“隱形變異”問題。在深入推進校外培訓機構(gòu)治理過程中，家長、學生對應(yīng)試教育的需求并沒有減少，一些地方學科類培訓轉(zhuǎn)入“地下”，換個名稱逃避監(jiān)管。2021年9月，教育部辦公廳下發(fā)《關(guān)于堅決查處變相違規(guī)開展學科類校外培訓問題的通知》，指出了校外培訓的7種隱形變異形態(tài)，例如，業(yè)務(wù)經(jīng)營名不副實，打著游學、研學、夏令營等名義或者在藝體等非學科類培訓中開展學科類培訓，以咨詢、文化傳播、家政服務(wù)等名義開展學科培訓。模糊線上線下界限，通過“直播變錄播”等方式違規(guī)開展學科類培訓。變換空間，在居民住宅、咖啡廳等場所開展“一對一”“一對多”等學科類培訓，增加了認定、監(jiān)管和查處的難度。

（三）適度普惠型兒童福利制度體系還需完善

一是適度普惠型兒童福利制度體系需加速轉(zhuǎn)變。目前，我國兒童福利制度體系正在由傳統(tǒng)、狹義、以少數(shù)孤殘兒童和福利機構(gòu)養(yǎng)育為主向現(xiàn)代、廣義、適度普惠的體系轉(zhuǎn)型，兒童福利的概念、內(nèi)容框架界定標準尚未統(tǒng)一。兒童福利服務(wù)對象有所局限，服務(wù)方式僅是經(jīng)濟和物質(zhì)層面的，有效可及的專業(yè)性服務(wù)還很匱乏。

二是未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制有待加強。雖然各個層級的未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制已廣泛建立，但是部門間有效協(xié)作機制還處于探索中，各部門目前主要還是基于各自職責開展相應(yīng)的兒童關(guān)愛保護工作。在監(jiān)測預(yù)防、強制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預(yù)等基層兒童保護機制的聯(lián)動方面有待進一步健全，需要盡快形成一門受理、協(xié)同辦理、廣泛參與的工作機制。

三是機構(gòu)和隊伍建設(shè)有待加強?？h級兒童福利機構(gòu)向未成年人救助保護機構(gòu)轉(zhuǎn)型，功能定位發(fā)生了變化，服務(wù)對象開始擴大，但是現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置、人員數(shù)量、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費還遠遠沒有跟上。專業(yè)人才隊伍嚴重不足，專崗不專人、專職不專業(yè)的現(xiàn)象比較突出，難以滿足現(xiàn)階段未成年人保護服務(wù)工作的需求。

（四）家庭教育各方責任有待落實

一是家長主體責任有待進一步落實。家長對兒童教育期望普遍比較高，在義務(wù)教育學校發(fā)展不均衡和升學考試競爭激烈的形勢下，“起跑線”焦慮、擇校焦慮、升學焦慮直接轉(zhuǎn)化成對兒童學業(yè)要求和校外補習的壓力。“雙減”政策出臺后，學校作業(yè)和校外補習減少，考試次數(shù)減少，部分家長心里沒底，反而變得更加焦慮。家庭教育最重要的是品德教育，但處于焦慮中的家長往往把教育孩子的責任轉(zhuǎn)移給祖輩、教師和校外培訓機構(gòu)，忽視家庭教育中對兒童品德的培養(yǎng)，在家庭教育中重“教”輕“育”，不利于兒童的全面健康成長。

二是家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)工作還有待加強。在體系建設(shè)過程中，涉及家庭教育工作的多個部門之間還沒有形成分工明確的運行機制。各級各類家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)的覆蓋面有待擴大，指導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容的科學性、系統(tǒng)性、專業(yè)性也有待提高。家庭教育指導(dǎo)者隊伍沒有準入門檻，專業(yè)素質(zhì)有待提高。大部分家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)面臨著經(jīng)費不足的困難。

（五）兒童友好環(huán)境建設(shè)工作還需深入開展

一是兒童友好城市建設(shè)過程中，有效的兒童參與需要加強。雖然深圳、北京、長沙、寧波等城市在兒童參與社區(qū)的適兒化改造、參與社區(qū)議事等方面進行了很多有意義的探索和嘗試，但是兒童參與以活動、論壇、發(fā)言等形式為主，政策制定過程中很少聽到兒童的聲音，難以對政策制定和公共決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。相關(guān)部門要多為兒童提供參與社會生活、表達意見的渠道，如建立兒童議事會、開展兒童建言獻策活動等。

二是受多種因素影響，我國兒童成長的社會環(huán)境面臨諸多挑戰(zhàn)。兒童用品質(zhì)量安全形勢總體向好，但校園跑道、玩具、文具、服裝等質(zhì)量安全事件時有發(fā)生。部分企業(yè)為了追求利潤，使用成本較低的原材料，導(dǎo)致產(chǎn)品存在安全隱患。目前，電商平臺是兒童產(chǎn)品銷售量比較大的渠道，但是由于對所售產(chǎn)品把關(guān)不嚴，監(jiān)管力度不夠，存在以次充好、缺少認證標識、產(chǎn)品說明不準確等問題。

三是信息技術(shù)的發(fā)展為兒童安全和福祉帶來風險。網(wǎng)絡(luò)防沉迷系統(tǒng)和“青少年模式”作用發(fā)揮不足，如何最大程度地趨利避害，是迫切需要解決的問題。由于發(fā)展不平衡不充分，當前未成年人網(wǎng)絡(luò)保護也存在較大的城鄉(xiāng)區(qū)域差異，貧困地區(qū)未成年人使用網(wǎng)絡(luò)的基本權(quán)利尚未得到充分保障，網(wǎng)絡(luò)使用的監(jiān)管監(jiān)護嚴重缺位。

（六）兒童法律權(quán)益保障存在短板

一是兒童民事權(quán)益保障存在短板和弱項。隨著《中華人民共和國民法典》和新修訂的《未成年人保護法》頒布實施，未成年人民事權(quán)益容易被忽視的種種問題日益凸顯。主要問題包括：家庭監(jiān)護意識和能力出現(xiàn)不足時，國家如何支持未成年人獲得良好監(jiān)護，這方面的保障措施亟須細化和操作化;未成年人的個人信息在網(wǎng)絡(luò)時代很容易被非法處理，侵權(quán)行為發(fā)生后如何依法維權(quán);在婚姻糾紛中，未成年子女經(jīng)常受到各種各樣的傷害，甚至成為雙方搶奪的對象和談判的籌碼，如何切實維護未成年子女的合法權(quán)益，需要出臺更加明確的操作化措施。

二是性侵害未成年人犯罪防控形勢嚴峻。2021年6月，最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2020）》顯示，侵害未成年人犯罪數(shù)占未成年人檢察案件總數(shù)的比例過半，對侵害未成年人犯罪提起公訴人數(shù)居前兩位的罪名是強奸罪、猥褻兒童罪，且依然處于增長過程中[19]，說明預(yù)防和懲治性侵害未成年人犯罪工作還存在薄弱環(huán)節(jié)。同時，要出臺有力舉措，落實強制報告和密切接觸未成年人從業(yè)查詢制度，加強對未成年人及家長的防護教育。

三是分級干預(yù)體系的落實面臨法治困境。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定，對未成年人不良行為設(shè)立家庭、學校、社區(qū)聯(lián)動的干預(yù)模式，對未成年人嚴重不良行為設(shè)立矯治教育、專門教育、專門矯治教育的保護處分模式。實施過程中，這一分級干預(yù)體系建設(shè)和運行出現(xiàn)了一系列的困難，最重要的原因是缺乏可操作性的配套文件。

三、對策與展望

2022年將召開中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會，這是進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍新征程的重要一年，要聚焦兒童發(fā)展新需求新期待，為兒童健康成長創(chuàng)造更加有利的環(huán)境，讓兒童共享經(jīng)濟社會發(fā)展的“紅利”。

（一）聚焦兒童健康需求，提供精準干預(yù)策略

一是聚焦兒童健康需求，關(guān)注重點問題和重點人群。要以問題為導(dǎo)向，以目標為引領(lǐng)，以需求為驅(qū)動，努力解決兒童健康領(lǐng)域的突出問題。針對我國城鄉(xiāng)、區(qū)域兒童健康差異和兒童視力不良、超重肥胖、心理健康等突出問題，健全衛(wèi)生和教育等部門的聯(lián)合機制，保證兒童健康政策的覆蓋率，落實各項政策，減少地區(qū)差異和健康不平等。滿足兒童健康需求，保證健康服務(wù)質(zhì)量，分類指導(dǎo)各地、各校有針對性地精準落實兒童健康綜合保障措施和干預(yù)行動，全面提升兒童的健康服務(wù)水平。

二是完善兒童健康工作機制，為兒童健康發(fā)展保駕護航。有關(guān)部門要完善兒童健康工作實施機制，全面壓實各方責任，確保各項兒童健康保障措施落實到位、扎實推進。各地政府應(yīng)綜合考慮當?shù)貎和闹饕】祮栴}和現(xiàn)有制度資源基礎(chǔ)，選擇恰當?shù)那腥朦c，因地制宜，積極改革和創(chuàng)新現(xiàn)有措施，制定符合當?shù)貙嶋H情況的健康問題防控實施方案、保障體系和評估辦法，動員各部門和全社會參與，促進兒童健康持續(xù)發(fā)展。

三是加強兒童健康監(jiān)測，提供精準干預(yù)策略。兒童健康監(jiān)測是掌握兒童健康狀況的基礎(chǔ)。健康監(jiān)測能幫助決策者及時了解兒童的健康狀況和變化趨勢，發(fā)現(xiàn)其存在的健康問題，提出改進干預(yù)和促進兒童健康的政策與措施。要健全不同領(lǐng)域兒童的健康監(jiān)測體系，建立部門間合作共享機制。建立兒童健康狀況信息采集標準和工作規(guī)范，加強監(jiān)督檢查，提高監(jiān)測體系質(zhì)量。加大數(shù)據(jù)分析力度，動態(tài)觀察兒童健康狀況變化，及時調(diào)整兒童健康優(yōu)先領(lǐng)域。增強政策措施制定過程中的循證研究支持，甄選優(yōu)先干預(yù)項目，總結(jié)干預(yù)和推廣經(jīng)驗。

（二）深化基礎(chǔ)教育綜合改革，促進教育公平與質(zhì)量提升

一是持續(xù)打好“雙減”攻堅落實戰(zhàn)。深入推進“雙減”工作，鞏固學科類培訓機構(gòu)壓減的成果，加大對各種隱形培訓的查處力度。各地要區(qū)分體育、文化藝術(shù)、科技等非學科類培訓機構(gòu)并明確主管部門，落實高中階段學科類培訓嚴格參照義務(wù)教育階段執(zhí)行的政策要求。推動地方政府加強校外培訓監(jiān)管行政執(zhí)法工作，切實增強依法實施行政檢查、行政處罰、行政強制的意識和能力，在法定節(jié)假日、休息日、寒暑假，指導(dǎo)各地開展常態(tài)巡查、堅決關(guān)停。鞏固提高學?！半p減”水平，切實抓好校內(nèi)教育教學質(zhì)量提升，增強課后服務(wù)吸引力和有效性，在確保所有學生達到國家規(guī)定的學業(yè)質(zhì)量標準的基礎(chǔ)上更加注重因材施教，滿足學生多樣化的學習與發(fā)展需求，有效降低廣大學生及其家長在“補差培優(yōu)”方面的所謂“剛需”。

二是加快建立健全公共教育服務(wù)體系。推進基本公共教育服務(wù)標準化、均等化。深入實施義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工程，健全校園校舍、師資隊伍、教學裝備、經(jīng)費保障等辦學條件標準化推進機制，確?！皟擅庖谎a”等資助政策城鄉(xiāng)學生全覆蓋，促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。推動學前教育普及普惠，強化學前教育教師配備和待遇保障，全面提升保教質(zhì)量。加強縣域普通高中建設(shè)，推進普通高中多樣化發(fā)展。推動特殊教育拓展融合發(fā)展，持續(xù)做好殘疾兒童義務(wù)教育入學工作，提高特殊教育質(zhì)量。

三是落實新時代基礎(chǔ)教育質(zhì)量評價改革方案。教育部陸續(xù)出臺了《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》《義務(wù)教育質(zhì)量評價指南》《普通高中辦學質(zhì)量評價指南》，闡明了評什么、怎么評、誰來評等關(guān)鍵問題。進一步落實縣（市、區(qū)）和學校自評、市級復(fù)核、省級評價、國家抽查監(jiān)測分工責任制，各地要建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、政府教育督導(dǎo)部門牽頭、部門協(xié)同、多方參與的組織實施機制。鞏固義務(wù)教育免試就近入學和“公民同招”成果，深化中考和高考改革，全面實施學生綜合素質(zhì)評價和招生錄取綜合改革，改進中考體育的測試內(nèi)容和計分辦法，推進中考美育改革試點，健全德智體美勞全面考查的內(nèi)容體系。

（三）完善兒童福利保障制度，提升兒童保護工作專業(yè)化水平

一是健全兒童福利制度體系建設(shè)。引入以兒童為中心、綜合性的視角，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的適度普惠型兒童福利制度體系。做好兒童福利制度頂層設(shè)計，繼續(xù)開展立法研究，建立兒童福利領(lǐng)域?qū)ｉT法律，完善兒童福利制度體系，夯實兒童福利發(fā)展的法治基石。理順未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，健全完善部門間協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，發(fā)揮部門協(xié)同優(yōu)勢，加快健全基層兒童保護機制建設(shè)，加快形成未成年人保護工作新格局。

二是推動兒童福利服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。《新兒綱》突出強調(diào)了發(fā)展有效可及且專業(yè)化的兒童福利服務(wù)的重要意義，專業(yè)化的服務(wù)是過去兒童福利體系中的短板，亟須盡快補強。進一步優(yōu)化兒童福利服務(wù)，一方面，需通過精細的政策解析和精準的工具指引，推動地方政府主動作為，擴大對兒童福利服務(wù)的資源投入，優(yōu)化兒童福利保障資金的配置，注重對專業(yè)服務(wù)生產(chǎn)和供給成本的投入，支持引導(dǎo)社會力量參與，抑制兒童福利服務(wù)地域差異進一步擴大;另一方面，要更加精準地設(shè)計兒童福利服務(wù)的內(nèi)容，細化兒童福利的分類保障和服務(wù)標準，推動兒童工作者隊伍不斷壯大和專業(yè)性不斷增強。

（四）統(tǒng)籌各方資源，推動覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)

一是推動構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系?！都彝ソ逃龠M法》提出“教育行政部門、婦女聯(lián)合會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會資源，協(xié)同推進覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)”?！缎聝壕V》提出“95%的城市社區(qū)和85%的農(nóng)村社區(qū)（村）建立家長學?；蚣彝ソ逃笇?dǎo)服務(wù)點”的目標。家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系包括管理機制、指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)、人才隊伍、研究和宣傳等多個板塊的內(nèi)容，是一個系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)推進。

二是健全學校家庭社會協(xié)同育人機制。中小學校、幼兒園要發(fā)揮與家長聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，加強家長學校建設(shè)，幫助家長樹立科學育兒理念，掌握運用科學育兒方法。促進家校溝通與合作，實現(xiàn)家校共育。充分利用圖書館、博物館、科技館、社區(qū)、兒童活動中心、研學實踐教育基（營）地等校外活動場所，發(fā)揮社會大課堂在課后服務(wù)和實踐育人中的作用，將高質(zhì)量的校外教育服務(wù)引入學校教育體系，形成政府為主導(dǎo)、家庭為基礎(chǔ)、學校為主體、社會為平臺、專業(yè)為支撐的協(xié)同育人機制。

（五）優(yōu)化兒童參與機制，營造兒童友好的社會環(huán)境

一是在城市規(guī)劃和社會治理中建立有效的兒童參與機制。相較于成人參與，兒童參與更聚焦于公共利益，推動普惠型城市空間體系構(gòu)建和規(guī)劃向公平公正轉(zhuǎn)型。兒童參與城市空間建設(shè)，更可能帶動他們的父母和其他家庭成員更多地參與城市空間治理。因此，在今后的兒童友好城市建設(shè)中，如何讓兒童更加有效地參與到城市規(guī)劃和社區(qū)治理中，發(fā)揮兒童的主體作用，也是兒童友好城市建設(shè)的重點和難點。

二是要在社會治理各環(huán)節(jié)落實兒童優(yōu)先的理念。提升有關(guān)部門對“兒童優(yōu)先”重要性的認識，抓住當前兒童在安全、健康、學習、成長等方面的突出問題，通過解決這些關(guān)鍵問題，帶動全盤工作的推進。加強政策的協(xié)同性和聯(lián)動性，在制定政策、配置資源時，注重多部門的資源統(tǒng)籌整合及長效機制建設(shè)，形成政府、社區(qū)、社會力量、家長和兒童多元參與、協(xié)同配合的機制。

三是多方共同發(fā)力提升兒童媒介素養(yǎng)。使用網(wǎng)絡(luò)已成為當代兒童的一種生活方式，這也為數(shù)字化時代如何保護兒童帶來嚴峻挑戰(zhàn)。面對網(wǎng)民低齡化到幼兒階段的現(xiàn)狀，引導(dǎo)兒童養(yǎng)成良好的用網(wǎng)習慣，進行網(wǎng)絡(luò)安全教育，抵制網(wǎng)絡(luò)不文明行為，需要家庭、學校、社會、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等多方共同發(fā)力。

（六）夯實兒童法律保護基礎(chǔ)，全方位保障兒童合法權(quán)益

一是全面宣傳最有利于未成年人的理念。最有利于未成年人是兒童法律保護工作的根本原則，理念越深入人心，越能保障兒童工作的正確方向。最有利于未成年人原則，不僅是對立法、執(zhí)法、司法的要求，更是對守法的要求，是任何組織和個人處理涉及未成年人事項時應(yīng)當遵循的基本行為準則。

二是緊盯關(guān)鍵領(lǐng)域加強未成年人保護行政執(zhí)法工作，包括加強密切接觸未成年人從業(yè)限制制度的執(zhí)行和監(jiān)管，推動不適宜未成年人場所違規(guī)接待未成年人的執(zhí)法機制化、常態(tài)化，深入開展未成年人網(wǎng)絡(luò)保護執(zhí)法工作，等等。

三是持續(xù)深化未成年人司法制度改革，包括推動少年警務(wù)規(guī)范化發(fā)展，創(chuàng)建專業(yè)化的兒童法律援助和司法救助保障機制，充分發(fā)揮未成年人保護公益訴訟的制度效能，依法糾正和處理監(jiān)護人侵害兒童權(quán)益事件，建立未成年被害人“一站式”取證機制，出臺專門教育和專門矯治教育的實施細則，等等。

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[17] 教育部.第八次中國學生體質(zhì)與健康調(diào)研結(jié)果 [EB/OL].（2021-09-03）.http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/ 2021/53685/sfcl/202109/t20210903_558262.html.

[18] 國家衛(wèi)生健康委員會.中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告（2020年）[EB/OL].（2021-12-23）.http：//www.gov. cn/xinwen/2020-12/24/content_5572983.htm.

[19] 最高人民檢察院.最高檢發(fā)布《未成年人檢察工作白皮書（2020）》[EB/OL].（2021-06-01）.https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1701336951415789489&wfr=spider&for=pc.

Childrens Undertakings Embark on a New Journey in the New Era

——The Status Quo， Problems and Prospects of Chinese

Childrens Development in 2021

Research Team of China National Childrens Center

（China National Childrens Center）

Abstract： 2021 was the first year for the implementation of The Outline of the 14th Five-Year Plan （ 2021—2025 ） for National Economic and Social Development and Vision 2035 of the Peoples Republic of China.The Communist Party of China and the central government have attached great importance to and made a systematic plan for the development of childrens undertakings， incorporated childrens undertakings into the overall plan for economic and social development，and introduced laws， regulations and policies in many fields， including childrens health， education， welfare， environment and legal protection， thus opening a new chapter for the development of childrens undertakings.Looking into the future， we must adhere to the principle of giving top priority to children， deepen the comprehensive reform of education， improve the child welfare system， create a harmonious and friendly environment at home and in society， consolidate the legal basis for child protection， and promote the high-quality development of childrens undertakings.

Keywords： Child Health; Basic Education; Child Welfare; Legal Protection

（責任編輯：邱天敏）