〔摘要〕政治的理想形態(tài)是信念政治，而在現(xiàn)實中，西方國家的民主政治則屬于官僚政治，表現(xiàn)為它依賴于作為官僚體系的政府。官僚政治是不信任的產(chǎn)物，官僚體系則試圖通過對自身的透明化來贏得公眾的信任。但是，透明并不能夠帶來信任，官僚政治對透明性的推崇其實是一種迷思。從這種迷思出發(fā)，公眾越是不信任政府，官僚政治就越是試圖對自身進行透明化;反過來，這種透明化的程度越高，公眾與政府工作人員間就越是不能達成互信。從這個角度出發(fā)，我們可以獲得對西方政治更深入的認識。

〔關(guān)鍵詞〕民主政治，信念政治，官僚政治

〔中圖分類號〕D630.9 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）03-0056-07

〔收稿日期〕2022-03-18

〔基金項目〕教育部哲學社會科學研究后期資助項目“公共行政的社會理論研究”（21JHQ070），南京大學文科青年跨學科團隊專項“國家治理與國際治理的工具體系和話語體系研究”（011714370122），主持人張乾友。

〔作者簡介〕張乾友（1986- ），男，重慶人，南京大學政府管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為政治哲學與公共行政理論。

現(xiàn)代西方政治的發(fā)展有著兩股看似矛盾的趨勢：一方面，隨著民主原則的確立，政治的運行不斷朝向更加公開透明的方向演進;另一方面，隨著政治透明度的提高，人們對政治的信任度則并未相應(yīng)改善，甚至在某些方面進一步降低。從主流的西方政治理論來看，應(yīng)當說，民主并不以透明為目標，但透明是民主的一個重要支撐條件，因為如果政治的運行完全隔絕于公眾的視野之外，公眾就不可能扮演起國家主權(quán)者的角色。所以，民主的發(fā)展內(nèi)在地要求政治的透明化，而隨著公眾民主訴求的不斷高漲，透明化就成了當代西方各國改革中最響亮的口號之一。問題是，透明化的影響是雙向的。對公眾來說，讓政治處于自己的注視之下似乎是他們能夠相信政治主體不會欺騙他們的一個前提;對政治主體來說，讓他們保持透明的要求本質(zhì)上是一種懷疑，而在備受懷疑的前提下，他們行動的出發(fā)點就從自己的政治判斷變成了對懷疑的澄清，而當他們的政治判斷與對懷疑的澄清之間存在矛盾時，他們就事實上作出了欺騙性的行為，而這將進一步激化公眾的懷疑。在本文看來，當這種現(xiàn)象成為常態(tài)，就意味著西方的民主政治蛻變成了官僚政治。西方國家希望通過對政治的透明化來讓公眾信任政治，而在實踐中，這些透明化的改革則因為將懷疑引入政治而將民主政治變成了官僚政治。官僚政治因其內(nèi)在的不可信性而催生了更多的透明化改革，結(jié)果則使整個政治領(lǐng)域彌漫了更為普遍的懷疑。在20世紀以來的西方政治發(fā)展史上，民主政治始終未能擺脫異變?yōu)楣倭耪蔚慕Y(jié)局，而通過透明化來消除官僚政治的弊病也終究只是一種迷思。

一、信念政治與官僚政治

在理念上，現(xiàn)代西方政治屬于民主政治。在實踐中，西方國家也大都施行了基于民主原則的制度安排。在西方語境下，關(guān)于民主的討論總是離不開個人權(quán)利這一出發(fā)點，而公開承諾通過法律體系保障公民的個人權(quán)利也是西方國家表明其民主屬性的基本方式。不過，在這里，如奧妮爾所說，權(quán)利的實現(xiàn)需要以責任為前提〔1〕37，無論一個國家在其法律條文中賦予公民多少權(quán)利，如果沒有相應(yīng)的主體來承擔保障這些權(quán)利的責任，那所有法律都將淪為一紙空文。然而，與權(quán)利的歸屬具有確定性不同，責任的歸屬則在很大程度上是不確定的。如果說只要某個人擁有某種權(quán)利就一定要有某個主體來承擔保障他的權(quán)利之責任的話，究竟應(yīng)當由誰來承擔這一責任呢？對這一問題的回答需要借助作為信念政治的民主與作為官僚政治的民主的區(qū)分。

信念政治是政治的理想形態(tài)。如韋伯所說，“政治行動若要有其內(nèi)在的支撐定力，就必須要有追求一個理想的意圖?！欢ㄒ心承┬拍?。不然的話，毫無疑問地，即使是在外觀上看來最偉大的政治成就，也必然要承受一切世上受造物都無所逃的那種歸于空幻的定命”〔2〕254-255。根據(jù)前文的分析，民主政治可以被理解為一個國家的所有公民都被承諾擁有符合現(xiàn)代文明之要求的各種權(quán)利，且每位公民的每種權(quán)利都有人對其負責的政治模式。進而，作為信念政治的民主就可以被理解為一個國家的所有公民都相信國家對其作出的承諾，也都相信一定有人會承擔起保障其權(quán)利之責任，且這種信念從來不會落空的政治模式。在這種模式下，國家不需要采取官僚制的組織形式，而可能表現(xiàn)為公民間的一種自發(fā)聯(lián)合。在彼此信任的基礎(chǔ)上，公民彼此承諾保障所有人的權(quán)利，并通過自發(fā)行動或集體協(xié)商來承擔相應(yīng)的責任。當某個人的某項權(quán)利未得到保障而另外某個人正好有合理的理由為他提供保障時，信念政治中的后者就會自發(fā)地承擔起這一責任。當某個人的某項權(quán)利未得到保障而其他人都缺乏合理的理由為他提供保障時，信念政治中的人們就會一起商討出一個合理的責任分擔方案，從而確保保障前者權(quán)利的責任得到承擔。在這里，國家不是表現(xiàn)為一個龐大的官僚機器，而像一個相互負責的聯(lián)合體，人們根據(jù)承擔責任的需要而自由地開展互助式的行動，或組成各種集體以便承擔那些更為復(fù)雜的責任。而無論自發(fā)性的還是集體性的行動，都是人們承擔對彼此作為聯(lián)合體一員之責任的行動，其結(jié)果則是使所有公民作為個體的權(quán)利都得到了保障。由此，人們通過對集體責任的承擔而保障彼此的個體權(quán)利，就等于實踐了民主，同時，人們對這一責任的承擔不是出于任何的外部強制，而是出于對于彼此的信念，所以，這里的民主政治就表現(xiàn)為一種信念政治。

在某種意義上，當一個國家的所有公民都擁有對于彼此的信念時，人民、主權(quán)者與國家之間就形成了盧梭式的三位一體的關(guān)系，而民主就成了作為主權(quán)者的人民通過由他們構(gòu)成的國家所開展的集體自治〔3〕21。但在現(xiàn)實中，這樣一種信念并不常見。比如，在聯(lián)合國于1948年表決通過《世界人權(quán)宣言》后，所有會員國都承諾為其公民的一系列權(quán)利提供保障，但在奧妮爾看來，由于這一宣言只回答了“我應(yīng)當?shù)玫绞裁础边@樣的消極問題，而沒有回答“我應(yīng)當做什么”這樣的積極問題，這一宣言對于它所承諾之權(quán)利的保障就起不到什么實質(zhì)作用，因為如果誰都不愿為保障其他人的權(quán)利做點什么，那其他人就永遠無法得到他們有權(quán)利得到之物〔4〕28。甚至，《世界人權(quán)宣言》之所以不去回答“我應(yīng)當做什么”的問題，就是因為它的許多簽署者缺乏對于彼此的信念，所以避免對此作出承諾。這種情況也存在于國內(nèi)政治領(lǐng)域。如“自然狀態(tài)”的假設(shè)所表明的，在西方主流觀念看來，人們之所以要組建國家，不是為了實踐對于彼此的信念，而是為了終結(jié)彼此間的戰(zhàn)爭，進而，雖然終結(jié)這種戰(zhàn)爭的結(jié)果是他們都被確認了一系列的權(quán)利，但他們卻無法相信其他人都會主動保障他們的權(quán)利。由此，要確保自己的權(quán)利得到保障，他們就需要一個獨立于彼此之外的主體，能夠在不考慮他們之間關(guān)系的前提下承擔起保障他們權(quán)利的責任。這樣一個獨立于所有公民的責任主體就是以官僚制的形式組織起來的政府，而當官僚制政府承擔起了保障所有公民之權(quán)利的責任時，國家就從相互負責的聯(lián)合體變成了一個官僚體系，相應(yīng)地，西方的民主政治也就從信念政治變成了官僚政治。這帶來了以下幾方面的影響。

首先，官僚體系的形成不僅意味著公民缺乏對于彼此的信念，也意味著他們?nèi)狈ΡＵ蠙?quán)利之責任的履行能夠建立在對任何責任主體之信任基礎(chǔ)上的信念。換句話說，官僚制政府本身是不信任的產(chǎn)物，政府與公民間的關(guān)系也將始終以不信任為基調(diào)，即公民通常不會把政府工作人員視作他們的公仆，而更傾向于將后者視作有自己小算盤的官僚。其次，隨著官僚制政府成為公民承擔對于彼此之責任的制度主體，民主的實踐形式就從公民自發(fā)性或協(xié)商性的責任承擔行為變成公民以各種形式對政府作出權(quán)利表達并督促政府采取承擔相應(yīng)責任的行為。而在缺乏信任的前提下，二者間的互動機制無論具有道德上多么高尚的形式，實則總是官僚式的理性計算。再次，既然官僚制政府本身就是不信任的產(chǎn)物，其運行也就不可能建立在信任之上。相反，政府完全以官僚制的形式組織起來，通過自上而下的權(quán)力配置建立起責任履行的約束機制和激勵機制，通過獎懲結(jié)合的權(quán)力行使來督促一線官僚采取保障公民權(quán)利的行動?？傊?，隨著官僚體系這一外在于公民的強制性力量承擔起保障所有公民之權(quán)利的責任，民主過程就變成公民與官僚體系的互動過程。在這里，公民既可能作為個體或群體而試圖影響官僚體系對自身的權(quán)利作出更多關(guān)照，也可能作為集體而對官僚體系承擔其對所有公民的責任施加壓力，反過來，官僚體系則作為一種具有自主邏輯的存在而對來自公民們的壓力作出各種策略性的回應(yīng)。無論如何，當西方的民主政治已經(jīng)無法脫離而在很大程度上依賴于官僚體系時，西方的民主政治就變成了官僚政治。

可見，西方國家的民主政治內(nèi)含著一種緊張，它的目標是保障所有公民的個人權(quán)利，而這一目標的實現(xiàn)則不可避免地依賴于某種集體責任。在理想情況下，當公民擁有對于彼此的信念時，這種集體責任能夠通過公民間的自發(fā)調(diào)節(jié)得到承擔。而在信念缺失的條件下，官僚體系成為承擔公民對彼此所負集體責任的制度機制，因此成為民主政治的一個組織與制度基礎(chǔ)，甚至將民主政治改造成了官僚政治。同時，官僚政治內(nèi)在的不可信性也為針對它的一系列透明化改革埋下了伏筆。

二、官僚政治的透明依賴

從信念政治向官僚政治的轉(zhuǎn)型表明，西方國家的官僚制政府本身是不信任的產(chǎn)物，所以，西方的民主政治一方面依賴于政府去承擔保障公民個體權(quán)利的集體責任，另一方面又要求加強對政府的監(jiān)督，當一個國家建立起值得信賴的監(jiān)督體系，在其監(jiān)督之下的政府也就有了可信性。那么，什么樣的監(jiān)督體系才是值得信賴的？

在個人交往層面，當A說他不相信B時，往往是指他期待B去做X，卻不確信B是否真的會去做X。也就是說，相信包含期待與確信兩個維度，說A相信B，就是說A確信B會回應(yīng)A的期待。在這里，確信總是指向行動的，說A確信B會回應(yīng)他的期待，就是說A確信B會去做X。這種確信之所以能夠產(chǎn)生，是因為所有行動都有跡可循，即要做X，B首先需要做X1，而要做X1，B又得先做X2，所以，只要看到B已經(jīng)或正在做X2和（或）X1，A就可以確信B即將去做X。換句話說，A要能夠確信B會去做X，前提是他能夠看見B與X相關(guān)——至少是密切相關(guān)——的行動軌跡。反過來，如果A完全看不見B的行動軌跡，他就難以產(chǎn)生這種確信。總結(jié)起來，A要能相信B，則B就必須在某種程度上對A保持透明。關(guān)于這一點，“囚徒困境”的思想實驗作出了非常生動的說明——只要兩個人被分別放入“黑箱”之中，他們就無法相互信任，而只能作出基于算計的理性選擇。

同樣的道理也適用于政治領(lǐng)域。作為民主的理想形態(tài)，信念政治吸引了許多學者的關(guān)注，但在展開關(guān)于信念政治的理論想象時，學者們往往都預(yù)設(shè)了“小國寡民”的現(xiàn)實前提。原因在于，信念政治要求一國公民能夠擁有對于彼此的信念，總是能夠相信其他人會承擔起保障自身權(quán)利的責任，根據(jù)前文對信任關(guān)系的分析，這就要求所有人都能看到其他人的行為軌跡，而這只有在小國寡民的前提下才是可能的。在小型社會中，其他人的行為軌跡之所以可見，是因為人們的交往具有較高的重復(fù)度，而重復(fù)性的交往又構(gòu)成了一種信息審查機制，其中，前者使人們能夠經(jīng)常看見其他人的行為，后者則讓人們能夠較為方便地在無法直接看到其他人行為時審核他們所聽到的關(guān)于其他人行為信息的真實性。而在現(xiàn)代大型社會中，人們只在特定領(lǐng)域才與特定的交往對象——如同事或鄰居——有著可重復(fù)的交往，在與其他人的關(guān)系中，這種交往則大多不可重復(fù)。結(jié)果，對每一個人來說，社會中大多數(shù)人的行為就都是不可見的，即使他們能夠獲取關(guān)于其他人行為的某些信息，也很難審查這些信息的真實性。所以，當保障一個人之權(quán)利的責任落到對他不可見的某個人身上時，他就難以相信后者真的會承擔這一責任。在這種情況下，要保障所有人的權(quán)利，就需要一個對所有人都可見的公共主體，在很大程度上，政府就是基于這一需要而產(chǎn)生的。這一事實意味著，一方面，只有政府才對所有人都可見，所以，所有人都依賴于政府去保障他們的權(quán)利;另一方面，既然人們對政府的信任是以政府的可見性為前提，要維持這種信任，政府就必須不斷提高自身的透明度。在這里，政府的透明化與公民對政府的監(jiān)督是一個問題的兩個方面，即公民是通過要求政府不斷提高自身的透明度來監(jiān)督政府的。

有鑒于此，透明化一直是西方國家政府改革的一個核心議題。從在透明化改革上最有代表性的美國的情況來看，透明化改革主要經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是20世紀初的進步主義運動。隨著美國進入壟斷資本主義時期，大型企業(yè)興起，不僅介入到普通人生活的方方面面，也廣泛介入到政府的運行之中，并通過對公眾的排斥而使政府日益成為相對于公眾的一個黑箱。在這一背景下，以威爾遜總統(tǒng)及其政治盟友布蘭戴斯大法官為代表的進步主義者推動了一系列以公開（publicity）為指向的改革，試圖通過將大企業(yè)與政府的活動公諸于眾來減少二者間的勾連，來恢復(fù)政府之于公眾的透明性。布蘭戴斯大法官留下的名言“陽光是最好的防腐劑”更是成為對透明性價值最為深入人心的詮釋。第二個階段是上世紀60-70年代有關(guān)信息公開的立法運動。在民權(quán)運動的大背景下，這一時期的改革者強調(diào)公眾對于政府信息的知情權(quán)，并推動美國政府出臺了《信息自由法》《陽光政府法案》《立法重組法案》等一系列以信息公開為指向的法律，使普通人可以合法地獲取政府信息和監(jiān)督政府運行。其中，《信息自由法》更是在蘇聯(lián)解體后向全世界擴散，推動越來越多國家將政務(wù)公開納入立法。第三個階段是上世紀80年代新自由主義興起后。在前兩個階段，改革者都認同透明化“可以帶來一個更加有效、更有回應(yīng)性和更民主的監(jiān)管型國家”〔5〕，即透明化是為了讓政府更加負責地進行監(jiān)管。相反，新自由主義明確反對政府監(jiān)管，所以，在新自由主義成為美國乃至整個西方世界的主流意識形態(tài)后，透明性慢慢變成了監(jiān)管的替代方案，即只要政府足夠透明，公民就可以借助政府提供的各種信息自行作出各種選擇，相應(yīng)地，政府就無需監(jiān)管了〔5〕。換句話說，在前兩個階段，透明化是為了讓政府更好地承擔對公民的責任，在第三個階段，政府的透明化則是為了幫助公民更好地承擔對于自己的責任。在最理想的情況下，如果透明化能使每位公民都對自己完全負責，他們就無需承擔對于彼此的責任了。無論如何，政府的透明都被視為保障公民權(quán)利之責任得到承擔的前提。

同時，官僚政治對于透明性的依賴并不限于公民與政府的關(guān)系領(lǐng)域，也存在于政府組織的運行領(lǐng)域。在官僚政治中，政府是以官僚制的形式組織起來的，它表現(xiàn)為一個自上而下的權(quán)力體系，通過命令-服從的方式開展行動。這種行動模式的一大特征在于，它包含了一種決策與行動的分化，即在特定的命令鏈條中，掌握權(quán)力的上級并不直接開展行動，不掌握權(quán)力的下級則需采取行動，換句話說，組織行動總是表現(xiàn)為“上級讓下級行動”〔6〕。在這里，組織要能有效開展行動，所有上級就都必須相信下級會忠實地執(zhí)行其決策，這種信任從何而來？如前所述，信任是對回應(yīng)期望之行動的確信。在官僚組織中，當上級作出一項決策，就產(chǎn)生了下級忠實地執(zhí)行該決策的期望，那上級如何能夠確信下級會去回應(yīng)這一期望？從一個角度來看，上下級間的交往是高度可重復(fù)的，在這種重復(fù)性的交往中，上級積累了關(guān)于下級行為的大量經(jīng)驗證據(jù)。從另一個角度來看，官僚組織又是一個冗長的指揮鏈條，其中每一個人通常都只與自己鄰近的上下級間才有重復(fù)性的交往，所以就難以產(chǎn)生對其他人行為的確信。也就是說，對特定上級來說，即使他可以確信自己的臨近下級會忠實地執(zhí)行其決策，也無法確信這種執(zhí)行行動到了其他人那里就不會變樣。而要能夠產(chǎn)生確信，在他與其他人間的交往不可能像他與其鄰近下屬間的交往一樣可重復(fù)的條件下，他就必須讓其他人的行為具有可見性，所以，下級行為的透明化一直是官僚組織的一個重要管理目標和改革方向，而官僚政治也包含了政府體系內(nèi)上下級間圍繞透明性展開的各種博弈。

在理想狀態(tài)下，要讓下級在上級面前透明，就是要讓下級時刻處在上級的注視之下，所以，官僚組織內(nèi)部一定要有一套自上而下的行為監(jiān)控機制。通常來講，這一機制包括三個方面的構(gòu)成要素。首先，組織需要設(shè)置專門的監(jiān)控職能，并由專門的部門或?qū)Ｈ藖沓袚?，其目的是確保組織的領(lǐng)導層能夠掌握組織內(nèi)所有人的基本動向;其次，每位上級都負有監(jiān)控其下級行為的職責，因為即使上級個人能夠信任其下級，組織也要求他從懷疑出發(fā)管理下級，因為下級失信根本上損害的不是上級而是組織的利益;最后，組織需要應(yīng)用最先進的監(jiān)控技術(shù)，在人力監(jiān)控必然存在空白之處，借助技術(shù)實現(xiàn)對所有組織成員行為的全面覆蓋。今天，技術(shù)在組織監(jiān)控中扮演著越來越重要的角色，而組織監(jiān)控對技術(shù)的需求也在社會層面改變了技術(shù)的發(fā)展方向。如格雷伯所說，20世紀70年代以前，許多政府都將大量資金投入阿波羅計劃等探索性的科學項目，表明當時科技代表的是人類對未來的想象力，而自此之后，科技發(fā)展方向迅速轉(zhuǎn)變，“新興的幾乎每一項技術(shù)都是被證明最有利于監(jiān)視、工作規(guī)訓和社會控制的”〔7〕128。這是一個“詩性技術(shù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮倭偶夹g(shù)”的過程〔7〕141，而這種轉(zhuǎn)變的結(jié)果則是官僚組織中的所有人都在組織面前變得更加透明。

當然，無論人的監(jiān)控還是技術(shù)的監(jiān)控都是有限度的，在某些情況下，直接的監(jiān)控可能干擾被監(jiān)控者的行為，反而不利于組織行動的開展，相應(yīng)地，對這些情況下組織成員的監(jiān)控就更多采取事后審查的形式。在這里，要讓事后審查具有準確性，行為者就必須對自己的行為作出忠實記錄，讓自己的一舉一動都留下盡可能真實的痕跡。進而，在組織行動結(jié)束后，上級或監(jiān)控部門就可以通過這些痕跡來還原所有行為者的行為，由此，雖然后者并未受到直接監(jiān)控，但在其行為具有可還原性的意義上，他們在上級和組織面前就仍然是透明的。西方國家在新公共管理運動中大力推行政府的績效管理改革，其直接結(jié)果就是政府工作人員要日常性地填寫各種績效報表，而這些報表的功能除了讓上級知道下級的績效表現(xiàn)之外，也是在提醒下級，他們的所有行為都被轉(zhuǎn)化成了正式的組織文檔，即他們在組織面前是透明的。需要指出的是，在官僚組織中，透明性是有方向的，它要求的是下級在上級面前透明，而不是上級在下級面前透明，因為當上級變得透明時，他所掌握的權(quán)力就失去了依托，上下級關(guān)系也就失去了為組織行動提供動力的功能。

可見，從現(xiàn)代西方的政府改革史來看，無論在公眾與政府關(guān)系層面，還是在政府組織內(nèi)部，官僚政治的正常運行都依賴于特定的透明性。反過來，當官僚政治運行不暢，也往往被歸因為透明性不足，其解決方案則是進一步的透明化改革。但透明化真的能解決它被期望解決的那些問題嗎？

三、透明化的實踐悖論

在公眾與政府關(guān)系的層面，以政府信息公開來說，美國于1966年出臺的《信息自由法》被公認為政府信息公開運動史上的標志性成就，根據(jù)這一法律，任何人都可以要求獲取政府記錄與文件。但在實踐中，顯然并非“任何人”真的都會提出這樣的要求，尤其是頻繁地提出這樣的要求。美國的《信息自由法》在其出臺之初，也主要是左翼調(diào)查記者和公眾利益團體提出信息公開的申請，目的是審查政府機構(gòu)是否存在侵犯公民權(quán)利的行為。但很快，大企業(yè)和右翼政治組織也開始利用這一法律來干擾政府運行。其中，大企業(yè)作為政府的主要監(jiān)管對象，主要是向其監(jiān)管機構(gòu)申請信息公開，以掌握監(jiān)管動向、對抗監(jiān)管。到今天，這已經(jīng)催生出一個行業(yè)，許多數(shù)據(jù)中介專門從事向政府申請數(shù)據(jù)并加工轉(zhuǎn)賣給監(jiān)管對象的活動，且這部分申請已經(jīng)占到了美國《信息自由法》相關(guān)申請的2/3〔5〕。另一方面，美國的右翼政治組織則試圖通過向政府提出巨量公開申請來讓基層政府癱瘓，或通過向特定官員提出各方面信息公開申請的方式來對后者進行政治攻擊。

這里尤其值得關(guān)注的是，由于今天的許多公共政策都需要專家參與，當專家意見可能影響企業(yè)利益時，就也成了大企業(yè)和右翼政治組織借助《信息自由法》進行攻擊的對象。比如，作為氣候變暖說的主要支持者之一，美國氣候?qū)W家曼（Michael Mann）在2011年時被氣候變暖反對組織“美國傳統(tǒng)協(xié)會”告上法庭，要求公開曼在公立的弗吉尼亞大學就職期間產(chǎn)生的所有文件。而在當時“氣候門”事件的背景下，這一舉動的意圖除了讓曼疲于應(yīng)付訴訟而無法正常工作以外，更是為了在公眾面前制造出曼等氣候科學家是在刻意隱瞞事實從而欺騙公眾的負面形象。這場訴訟催生了“氣候科學法律辯護基金”這一非營利組織，不僅為曼募得了超過10萬美金的訴訟費用，更在接下來10年里為數(shù)以百計面臨類似情況的科學家提供了免費的法律援助〔8〕。今天，由于企業(yè)借助《信息自由法》對科學家開展的政治攻擊是如此普遍，有的法學家已經(jīng)提出了讓學者文件豁免于信息自由相關(guān)法律的改革建議〔9〕。

在政治過程的公開方面，還以美國為例，1970年出臺的《立法重組法》本意是通過將立法過程向普通公民開放來削弱說客對立法者的影響，但在實踐中，它卻造成了破壞立法者間的有效協(xié)商和加強說客對立法者監(jiān)視的結(jié)果。協(xié)商是政策制定的必備要素，但同時，并非所有政治協(xié)商都適宜公開。協(xié)商民主理論希望民主的政策制定表現(xiàn)為所有公民、官員和專家間的公開協(xié)商，但在實踐中，立法者間的公開協(xié)商大多帶有表演性質(zhì)，是對其公開政治形象的一種強化，真正有效的協(xié)商則往往是臺面下的，且由于政治決策總是涉及重要利益的分配，這些臺面下的協(xié)商也通常伴隨著赤裸裸的利益交換，是不宜公開的。在美國的兩黨政治下，不同黨派的立法者在公開場合往往針鋒相對，而在立法過程存在黑箱的情況下，他們則可以通過私下的利益交換來達成妥協(xié)。隨著黑箱的透明化，妥協(xié)空間也就消失了，所有立法者間的關(guān)系也變得更加對立。結(jié)果，“立法過程越透明，公眾就越不喜歡國會”〔10〕63。同樣的情況也發(fā)生在保加利亞。2009年，保加利亞新任總理下令部長會議的所有討論都可以在48小時內(nèi)在政府網(wǎng)站上查閱，結(jié)果，部長們在發(fā)言時都變得非常小心，總理則利用開會時間攻擊對手或發(fā)表演講?！斑@種透明導致的消極后果就是‘真正的’決策都是在部長會議之外作出的，開放性成了鞏固總理個人權(quán)力的幌子?！薄?1〕同時，雖然立法過程的公開使普通公民也可以近距離監(jiān)督立法者行為，但在實踐中，普通公民不會像說客一樣準時出席每一場立法活動，更不會像后者一樣詳細記錄每一位立法者的一言一行，結(jié)果，立法過程的透明化就使立法活動處在了說客及其背后利益集團的全程監(jiān)控之下，進而立法過程的透明化強化了利益集團對立法過程的不當影響。

在官僚組織內(nèi)部，自上而下的透明化改革也產(chǎn)生了類似的效果。如前所述，官僚組織的透明化改革主要包括運用新的監(jiān)控技術(shù)和痕跡管理兩方面。就運用新的監(jiān)控技術(shù)而言，早在20世紀90年代，就有人提議在英國國家醫(yī)療服務(wù)體系的手術(shù)室中安裝閉路電視，以監(jiān)控醫(yī)生行為，保護病人利益，當然，也便于管理部門加強對醫(yī)生的管理。問題是，手術(shù)室并不是一個外人所想象的所有人都在里面埋頭工作的場所，相反，由于外科醫(yī)生每天要在里面待上8個小時甚至更多時間，高壓狀態(tài)下的他們可能有不少時間是用來聊天、開玩笑甚至聽搖滾樂的〔12〕。這些行為顯然既不是病人也不是管理部門希望看到的，但它們確有重要的功能，是醫(yī)生能夠有效工作的必要條件。所以，如果真的將手術(shù)室完全透明化，雖然一方面必然會大幅減少前述“不當”行為，卻也可能導致外科醫(yī)生長期處在高壓之下而降低其工作效率，最終既不利于達成組織本身的管理目標，也不利于保護病人利益。在實踐中，這種現(xiàn)象也是普遍存在的。官僚組織總是希望通過將下級行為暴露在上級面前來督促后者忠誠地執(zhí)行前者的決策，卻又總是無視執(zhí)行行為的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性要求下級作出一些看似與執(zhí)行無關(guān)的行為來營造一個良好的執(zhí)行環(huán)境，而這就在客觀上要求賦予下級一個相對隱秘的行為空間，當這一隱秘空間被破壞，就等于良好的執(zhí)行環(huán)境受到破壞，進而就必然降低執(zhí)行質(zhì)量。

痕跡管理是官僚組織的一種常規(guī)管理方式，而且，由于新技術(shù)可以被用來生產(chǎn)新的行為痕跡，在很多時候，對新技術(shù)的運用也是被嵌入痕跡管理中的。所有行為都會產(chǎn)生痕跡，但作為一個管理對象，組織痕跡的生產(chǎn)一定不是自發(fā)性的，而是定制式的。當然，在邏輯上，最初的痕跡生產(chǎn)可能是自發(fā)性的，即上級讓下級自行記錄其工作。在上級看來，下級自發(fā)生產(chǎn)的痕跡一定包含許多不可靠的內(nèi)容，但通過匯總所有下級生產(chǎn)的痕跡信息，他總能獲得關(guān)于下級行為的更充分認識。在此基礎(chǔ)上，他就可以判斷究竟哪些信息可靠，哪些信息不可靠，并提出對下級痕跡信息的質(zhì)量管理要求，讓下級以上級要求的方式對其保持透明。在實踐中，指標就是一種最常見的定制化痕跡生產(chǎn)工具。上級每發(fā)布一項指標，下級就必須把自己的行為轉(zhuǎn)化成符合指標要求的痕跡，因為對上級來說，并不是只要下級提供了他的行為痕跡就意味著下級具有了透明性，而是只有當下級按上級的要求提供了他的行為痕跡時他才是透明的。但在實踐中，這些做法的效果往往適得其反。比如，為了準確把握經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，今天的西方國家都特別強調(diào)失業(yè)率統(tǒng)計，而這種強調(diào)的結(jié)果就是在一些國家長期失業(yè)者被相關(guān)部門登記為病殘者，由此得以從失業(yè)數(shù)據(jù)中抹去〔13〕161-162。所以，“雖然某些透明化的做法可以直接減少欺騙，但是大部分的并不會?！_的報告可能會淡化一些敏感信息;教師和職員可能會寫一些不痛不癢的報告;回避性的和無關(guān)痛癢的描述可能會代替真實的表達。要求全盤透明化幾乎是在鼓勵規(guī)避麻煩，虛偽和說半真半假的話，我們通常稱之為‘政治正確’的話，但是這或被坦率地叫做‘自我審查’或者‘欺騙’”〔1〕79-80。結(jié)果，官僚組織越是強調(diào)痕跡管理，就越是難以獲得真實的組織痕跡。而組織透明與組織隱藏并存的透明悖論也成為廣泛存在于各類組織中的一種普遍現(xiàn)象〔14〕。

前面的分析表明，“將透明性描畫為控制政府的一種手段可能難以提升透明性在政治家和公務(wù)員眼中的吸引力，而沒有他們的支持，任何政策都是無法起作用的”〔15〕。官僚政治本身是不信任的產(chǎn)物，所以它只能試圖通過對整個政治過程的透明化來讓公眾相信政治沒有黑幕，來讓組織中的上級相信下級確實是在執(zhí)行他的決策。問題在于，透明化所產(chǎn)生的只是事件的信息，而不是事件的意義。所以，官僚政治的確可以通過嚴格的審核程序讓公眾相信某個時間段內(nèi)失業(yè)率下降了，但對這一信息的相信并不足以讓公眾對官僚組織的工作產(chǎn)生信任，因為事件的本質(zhì)是人與人間的意義聯(lián)系，而把事件簡化為信息的做法表明官僚政治不承認人是一種有意義的存在，反過來，官僚政治所產(chǎn)出的信息對所有人也都變成了無意義的。進而，對于無意義之物，人們當然無法產(chǎn)生信任。這就是韓炳哲所說的，“人類的靈魂顯然需要這樣的空間，在那里沒有他者的目光，它可以自在存在。它身上有一種不可穿透性。完全的照明會灼傷它，引起某種精神上的倦態(tài)。只有機器才是透明的。從根本上構(gòu)成生命的是自發(fā)性、事件性和自由，它們不容許‘透明’的存在”〔16〕4。當官僚政治試圖把光照進整個政治過程和組織過程時，也就剝奪了整個政治體系內(nèi)所有人生產(chǎn)意義的能力，進而就消除了人們之間產(chǎn)生信任的可能性，以及使民主政治能夠重新作為信念政治而存在的可能性。畢竟，“透明的關(guān)系是一種死亡的關(guān)系，它沒有一絲一毫的魅力和活力。只有死亡之物是完全透明的”〔16〕6-7。

需要指出的是，雖然透明化已經(jīng)引發(fā)了一些西方學者的反思，但并沒有人主張取消對于政府的所有監(jiān)督和對于公職人員的所有監(jiān)控。在官僚政治的現(xiàn)實下，如果整個政治體系的運行處于一種完全不透明的狀態(tài)，公民的權(quán)利將無法得到任何保障。但同時，透明化在保障公民權(quán)利上的作用也非常有限。作為不信任的產(chǎn)物，官僚政治試圖把信任的問題轉(zhuǎn)化為透明的問題，本文的分析則表明，透明并不能夠帶來信任，官僚政治對透明性的推崇其實是一種迷思。從這種迷思出發(fā)，公眾越是不信任政府，官僚政治就越是試圖對自身進行透明化，反過來，這種透明化的程度越高，公眾與政府工作人員間就越是不能達成互信。而在缺乏互信的前提下，政府工作人員就沒有內(nèi)在的動力去承擔保障公民權(quán)利的責任，反過來，公民也就更加無法相信政府工作人員會去承擔這種責任。結(jié)果，西方的民主政治就在通往官僚政治的道路上越陷越深，而與信念政治漸行漸遠。這無疑是西方的民主政治日益背離其允諾的一個重要原因。

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責任編輯 呂曉斌