國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中的私權(quán)探討

摘要：中央全面深化改革委員會(huì)提出的《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》和國(guó)家“十四五”規(guī)劃均提出“推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制”的總體要求，自2020年以來(lái)，中央企業(yè)層面實(shí)施了不同類(lèi)型的混改探索，也取得了不錯(cuò)的改革成果。本文以員工持股式混改行動(dòng)為例進(jìn)行研究，以私權(quán)保護(hù)作為研究路徑，通過(guò)對(duì)持股員工私權(quán)保護(hù)法律平衡機(jī)制方式的研究，旨在為更好地促進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革提供理論性參考，促進(jìn)國(guó)企的改革與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè);混合所有制;私權(quán);保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.14.061

1國(guó)企混合所有制改革的內(nèi)涵

我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，經(jīng)濟(jì)體制遵循社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，公有制是我國(guó)社會(huì)屬性的標(biāo)志，因此鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)毫不動(dòng)搖的基本經(jīng)濟(jì)政策?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》中明確提出：“混合所有制改革的總體要求是，形成國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步完善治理機(jī)制和監(jiān)管體制，提高運(yùn)行效率，推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，放大國(guó)有資本功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值”。

從意見(jiàn)中不難看出，國(guó)家層面期望通過(guò)混合所有制改革，引入非公有資本，提升國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)決策能力，優(yōu)化國(guó)有資本管理方式，不斷完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本效率提升，國(guó)有資產(chǎn)保值增值。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)，其根本目的是盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中支撐作用和產(chǎn)業(yè)革新的指引作用。

2國(guó)企混合所有制改革國(guó)有資產(chǎn)的特別保護(hù)

法律對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行特殊保護(hù)。在國(guó)有企業(yè)中，國(guó)家作為出資人相較于普通企業(yè)而言處于出資人缺位的狀態(tài)，而國(guó)有企業(yè)的管理者以權(quán)謀私或不作為的行為導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的情況時(shí)有發(fā)生。為了保護(hù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)不流失，國(guó)家對(duì)于一切國(guó)有資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)與管理實(shí)行了最為嚴(yán)格的規(guī)范性管理。

在國(guó)有企業(yè)混合所有制改革過(guò)程中，國(guó)家使用了最嚴(yán)監(jiān)管責(zé)任。其原因在于，與非公有投資者主體相比，國(guó)家作為出資人對(duì)于市場(chǎng)與資本的敏感度并不高，國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、營(yíng)利目的與可持續(xù)發(fā)展性只有通過(guò)國(guó)有企業(yè)管理者實(shí)現(xiàn)。國(guó)有企業(yè)實(shí)施混改后，具有強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和營(yíng)利目的投資人是否能按照國(guó)家意識(shí)強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家屬性，是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中需要明確的，使用在任何國(guó)有企業(yè)管理與混合制改革中，必須遵循防止國(guó)有資產(chǎn)流失是的底線的要求。

為確保防止國(guó)有資產(chǎn)流失是的底線的筑牢，國(guó)家在立法層面上通過(guò)立法調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)機(jī)制，通過(guò)刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任等窮盡性方式加以規(guī)制。在行政管理層面上實(shí)施國(guó)有企業(yè)混合所有制改革上實(shí)行了最嚴(yán)苛的審查、審批、審計(jì)的“三審”監(jiān)管制度，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)混改實(shí)施資本交易的“場(chǎng)內(nèi)交易為原則、場(chǎng)外交易為例外”的監(jiān)管原則加以行政監(jiān)督。

3員工持股的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

員工持股制是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革借鑒非公企業(yè)員工股權(quán)激勵(lì)機(jī)制的一種新型方案，這種混改方式不僅能夠使員工的工作積極性得到促進(jìn)，促使國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行的穩(wěn)定，并且員工持股后形成的企業(yè)與員工之間的利益具有高度的一致性，能有效提高勞動(dòng)效率和資產(chǎn)效率，提升國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值化運(yùn)轉(zhuǎn)。促進(jìn)國(guó)有和非國(guó)有資產(chǎn)形成有機(jī)結(jié)合，使得混合所有制改革與相關(guān)措施進(jìn)行接軌，形成現(xiàn)代化的國(guó)有企業(yè)資本模式。

國(guó)資委《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》中明確將員工持股式作為國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的一種方案。該規(guī)定中對(duì)實(shí)行持股員工的條件設(shè)定為“參與持股人員應(yīng)為在關(guān)鍵崗位工作并對(duì)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干，且與本公司簽訂了勞動(dòng)合同”。同時(shí)對(duì)持股員工的退出程序加以規(guī)定：“持股員工因辭職、調(diào)離、退休、死亡或被解雇等原因離開(kāi)本公司的，應(yīng)在12個(gè)月內(nèi)將所持股份進(jìn)行內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓給持股平臺(tái)、符合條件的員工或非公有資本股東的，轉(zhuǎn)讓價(jià)格由雙方協(xié)商確定;轉(zhuǎn)讓給國(guó)有股東的，轉(zhuǎn)讓價(jià)格不得高于上一年度經(jīng)審計(jì)的每股凈資產(chǎn)值?！?/p>

國(guó)資委的《意見(jiàn)》雖然對(duì)于員工持股式的國(guó)有企業(yè)混改提出了路徑和方案，是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的“指揮棒”，但該意見(jiàn)總的思路厘清上依舊從行政管理上出發(fā)，對(duì)于員工持股人的私權(quán)保護(hù)或者對(duì)公私平權(quán)上的考量略顯不足，同時(shí)加之司法角度的依據(jù)缺少，會(huì)對(duì)實(shí)際操作中員工私權(quán)機(jī)制的保障造成真空，引發(fā)爭(zhēng)議。

4員工持股式混改中的私權(quán)保障

4.1股權(quán)平等是私權(quán)確立的原則

股權(quán)立足于股東資格，公司、股東、第三人等之間，是現(xiàn)代企業(yè)制度產(chǎn)生各種法律關(guān)系的來(lái)源，同股同權(quán)，所有股東按照其所持有的股份享有對(duì)應(yīng)的權(quán)益，免受不平等的待遇是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本認(rèn)同。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，“混合”的“改革”的前置條件，而“混合”在私權(quán)保護(hù)下更突出的是平權(quán)原則的確認(rèn)。如果平權(quán)理念在國(guó)企混改中不能有效體現(xiàn)和保護(hù)，難免會(huì)被理解成為改革空談，同時(shí)也會(huì)對(duì)職工持股模式產(chǎn)生影響。

4.2權(quán)益自由的私權(quán)保障的體現(xiàn)

在國(guó)有企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)中，開(kāi)展員工持股式改革的積極性并不高，其主要原因是員工對(duì)持股存有疑慮，很重要一點(diǎn)是對(duì)于持有國(guó)有企業(yè)的股份后是否能像證券市場(chǎng)持有股票交易一樣自由和便捷，是否對(duì)于前置規(guī)則因政策的變化而發(fā)生交易變化。因而，建立相對(duì)自由的權(quán)益性保護(hù)制度成為員工持股私權(quán)的保障的具體體現(xiàn)。

根據(jù)前述國(guó)資委《意見(jiàn)》的規(guī)定，員工所持國(guó)有企業(yè)股份不能退股，只能按照《意見(jiàn)》進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)以O(shè)置了復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓前置條件。雖然這一制度設(shè)計(jì)的目的是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，但在實(shí)際運(yùn)作中，極易造成一旦持有了國(guó)有企業(yè)股權(quán)，則無(wú)法行使自由權(quán)益的錯(cuò)覺(jué)，會(huì)對(duì)員工的持股積極性產(chǎn)生極大的影響。

從理論上看，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中，國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)化成為員工個(gè)人股權(quán)，是經(jīng)過(guò)嚴(yán)苛評(píng)價(jià)與價(jià)值評(píng)估的，同時(shí)員工是支付了國(guó)有股權(quán)對(duì)價(jià)的，是合法的股權(quán)交易行為，因而根據(jù)《民法典》的規(guī)制原則，對(duì)于合法獲得的權(quán)益應(yīng)當(dāng)享有法律所賦予的權(quán)益，包括權(quán)益處分的權(quán)利。從現(xiàn)有規(guī)定上看，對(duì)于員工持有的股權(quán)進(jìn)行交易型轉(zhuǎn)讓是有明確的規(guī)定，但如果國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)業(yè)績(jī)下滑或其他因素導(dǎo)致員工對(duì)于持股意愿喪失，且因外部因素?zé)o法行使股權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)時(shí)，如何保障員工私權(quán)權(quán)益，是需要關(guān)注的，筆者建議可以借鑒股權(quán)回購(gòu)制度來(lái)加以規(guī)制。原因在于，員工所持股份是支付對(duì)價(jià)所獲得的，而國(guó)有企業(yè)根據(jù)當(dāng)期股權(quán)凈值資產(chǎn)價(jià)值回購(gòu)員工所持股權(quán)，并未造成國(guó)有資產(chǎn)流失，甚至在某種意義上來(lái)看，是保護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)。

4.3厘清管理權(quán)與私權(quán)的沖突

國(guó)有企業(yè)混合所有制員工持股式改革中需要注意的是，員工持股改革并不等同員工股權(quán)激勵(lì)制度，兩者在權(quán)益取得方式上有明顯的不同，因此對(duì)于員工持股改革中必須明確厘清管理權(quán)益與股權(quán)權(quán)益的邊界，防止公權(quán)與私權(quán)的沖突發(fā)生。

國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)來(lái)源于國(guó)有出資人缺位，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行與管理是由行政權(quán)賦予的代理權(quán)而具象行使的，這種代理權(quán)由于公權(quán)的賦予變得過(guò)于強(qiáng)大，因而在管理國(guó)有企業(yè)中管理權(quán)威被過(guò)分?jǐn)U大，極易形成內(nèi)部人控制問(wèn)題。而進(jìn)行國(guó)有企業(yè)混改后，非國(guó)有企業(yè)股權(quán)持有人勢(shì)必會(huì)與內(nèi)部控制人發(fā)生權(quán)力制衡的沖突。在員工持股式中，員工之所以出資購(gòu)買(mǎi)國(guó)有企業(yè)股份，是基于對(duì)國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的審視，因而持股后，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的發(fā)展是希望具有強(qiáng)烈的話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)的，這也是私權(quán)的具體體現(xiàn)。但作為國(guó)有企業(yè)的管理者而言，強(qiáng)大的企業(yè)管理控制權(quán)并不希望受到股權(quán)權(quán)利的干擾，因而極易產(chǎn)生管理權(quán)與私權(quán)的博弈與沖突。加之，員工受制于企業(yè)管理體制，行政管理體制會(huì)使得員工私權(quán)行使會(huì)受到一定程度影響，特別是員工作為普通勞動(dòng)個(gè)體，在勞動(dòng)關(guān)系中處于相對(duì)弱勢(shì)的一方，即使獲得了一定的股權(quán)權(quán)益，但對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理的話語(yǔ)權(quán)是否有決定性的突破，還是值得考量的。因此要厘清管理權(quán)與私權(quán)的邊界性，防止權(quán)利沖突導(dǎo)致的國(guó)有企業(yè)利益損害是制度設(shè)計(jì)者需要思考的，同時(shí)也是平權(quán)原則的一種體現(xiàn)。

5完善員工持股式國(guó)企混改中私權(quán)保護(hù)的建議

員工持股式國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，是國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重要舉措，是一個(gè)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)以法律形式加以保障股權(quán)各方的利益，形成有效的保障屏障，使得各方的權(quán)利義務(wù)明晰，確保這一改革措施能夠真正吸引員工參與，同時(shí)保障國(guó)有企業(yè)的發(fā)展具有活力和創(chuàng)新性。

5.1及時(shí)修訂《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》是國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律，是一切企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)的法律指引，該法自2009年施行以來(lái)，已有12年未曾修訂。作為國(guó)有資產(chǎn)管理的根本法律，已經(jīng)不能適應(yīng)國(guó)有企業(yè)混合所有制發(fā)展的需求，需要進(jìn)行全面的修訂。特別是在《憲法》《民法典》等上位法律頒布施行后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將沖突性法條進(jìn)行修訂，同時(shí)增加員工持股的專(zhuān)門(mén)章節(jié)，使得法律具有明確的指向性。

5.2突出平權(quán)性保障條款的設(shè)計(jì)

自國(guó)有企業(yè)混合所有制改革概念提出以來(lái)，開(kāi)展了多種多樣的改革嘗試，但實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)良性發(fā)展，國(guó)有資本保值增值的原則始終沒(méi)有改變，與國(guó)有企業(yè)展混合所有制經(jīng)濟(jì)從根本上并不矛盾。不論是單一產(chǎn)權(quán)的國(guó)有獨(dú)資公司，還是國(guó)有控股公司或其他形式的國(guó)企混合所有制企業(yè)，皆是公有制的實(shí)現(xiàn)形式。不應(yīng)僅從國(guó)有資產(chǎn)流失與否單方面加以特殊保障規(guī)制，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上制定各方資本平權(quán)性保障的制度加以同等對(duì)待，使得國(guó)有資本和其他資本在企業(yè)內(nèi)部相互融合，共同發(fā)展。

5.3明確私權(quán)受損的救濟(jì)途徑

員工持有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，能夠享有股權(quán)帶來(lái)了權(quán)益，是法律賦予的權(quán)利。但作為普通勞動(dòng)者，與內(nèi)部控制者或者國(guó)有資本的公權(quán)力相比較，還是處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。一旦受到利益強(qiáng)勢(shì)方不法侵害后，開(kāi)展救濟(jì)的途徑并不是清晰的。除了在制定規(guī)章制度來(lái)防止持股員工免受強(qiáng)勢(shì)主體的不法操控，保障持股員工的合法權(quán)益，增強(qiáng)員工持股安全性外，必須制定完整的事后救濟(jì)措施和途徑。除司法救濟(jì)外，法律還應(yīng)制定前置于司法途徑的救濟(jì)途徑，如應(yīng)在《公司法》《證券法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)中明確規(guī)定員工持股的條件、持股的范圍、股權(quán)結(jié)構(gòu)、持股方式以及持股平臺(tái)等相關(guān)條款，同時(shí)增加救濟(jì)性兜底性條款，維護(hù)好員工持股的正當(dāng)權(quán)益。

6結(jié)語(yǔ)

總而言之，我國(guó)對(duì)于員工持股在國(guó)企改革中，已經(jīng)形成了一些建設(shè)性的探索經(jīng)驗(yàn)，許多中央企業(yè)的員工持股式混改已經(jīng)取得了可借鑒模式，如何使得這種混改模式有章可循，切實(shí)保護(hù)各方利益得到，應(yīng)當(dāng)加快完善相關(guān)法律體系，優(yōu)化員工持股制度，通過(guò)合理的管理以及制度的建設(shè)，能夠使企業(yè)與員工的經(jīng)營(yíng)活力得到增強(qiáng)，提升我國(guó)的員工持股積極性，通過(guò)員工股的資金投入方式來(lái)為國(guó)企發(fā)展注入新的血液，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值與個(gè)體權(quán)益加之最大化的共贏。

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作者簡(jiǎn)介：魏珂，男，湖北武漢人，研究生，法學(xué)碩士，武漢工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院副院長(zhǎng)。