檢察機關民事公益訴訟懲罰性 賠償制度的訴訟檢視

戴加佳　段其煒

〔摘要〕 檢察機關民事公益訴訟懲罰性賠償制度尚處于探索階段。在司法實踐中，檢察機關懲罰性賠償請求權的法律性質(zhì)影響檢察機關懲罰性民事公益訴訟原告資格的判斷標準與懲罰性賠償金的歸屬與管理。檢察機關在懲罰性民事公益訴訟中扮演代位者的角色，其懲罰性賠償請求權僅是一種形式意義上的訴訟實施權，其原告資格的判斷難以適用“直接利害關系”標準，而應將“社會公共利益”為實體要件、“訴前公告”為程序要件作為特別標準。懲罰性賠償與罰金、行政處罰具有本質(zhì)界分，其以民事權利為基礎，懲罰性賠償金應先由受害人認領，剩余部分可轉化為公益基金，由相關公益組織管理，用于支持社會公益事業(yè)。

〔關鍵詞〕 檢察機關;民事公益訴訟;懲罰性賠償;訴訟實施權

〔中圖分類號〕D925.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）03-0090-05

2017年底，最高檢民事行政檢察廳在《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》中，允許省級人民檢察院民事行政檢察部門在食藥民事公益訴訟中，探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。上述探索得到了國家層面的肯定與回應，2019年《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》明確提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”的構想。隨后，最高檢與中央網(wǎng)信辦、國務院食品安全辦等部門共同印發(fā)了《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，為推進檢察機關民事公益訴訟懲罰性賠償制度的建立，部署開展聯(lián)合調(diào)研和研究立法建議的活動。自此，有關檢察機關民事公益訴訟懲罰性賠償制度的探索實踐活動日益頻繁，兩高亦積極回應制度探索之需，修訂《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），指導司法案件的審理工作。

盡管檢察機關民事公益訴訟懲罰性賠償制度如此受關注，但在法律上仍無確切規(guī)定，尚以行政規(guī)定、司法文件為實踐探索的主要依據(jù)，僅就實踐中涌現(xiàn)的議題作碎片化的事后總結，并未有層次鮮明的體系化規(guī)范可供事先依循。加之理論研究或對實踐探索亦步亦趨，或滯后于司法實踐，某些議題尚未形成有力的通說，難以發(fā)揮學說、理論對司法實踐的指引作用，故而有必要從訴訟的視角，檢視檢察機關民事公益訴訟懲罰性賠償制度的癥結所在，并探索出新的解決理路。

一、檢察機關懲罰性賠償請求權的法律性質(zhì)

司法實踐中，由于法律未有統(tǒng)一規(guī)定以供依循，法院雖偶有納入專項基金、向消費者兌付等方式，但上繳國庫依然是懲罰性賠償金的主要去向〔1〕，并作為國家收入的來源之一。消費者等私主體的民事權利受到侵害，賠償金卻歸國有，這種局面的形成，雖有法律規(guī)定缺漏的原因，其癥結卻在于對檢察機關懲罰性賠償請求權的法律性質(zhì)認識不足，而這又與檢察機關在懲罰性民事公益訴訟中所扮演的角色相聯(lián)。

（一）檢察機關在懲罰性民事公益訴訟中的代位者角色

有關檢察機關在懲罰性民事公益訴訟中的角色，《解釋》以“公益訴訟起訴人”代之，本質(zhì)上僅是一種程序性的稱謂而已?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第55條原則上承認檢察機關具有提起、支持民事公益訴訟的資格，但第119條明確以“直接利害關系”標準判斷私主體的民事訴訟原告資格，檢察機關與民事公益訴訟案件并不具有直接利害關系。法律規(guī)范上的沖突引發(fā)學說上的爭論，各方從不同角度秉持“民事公訴人說”“公益訴訟代表人說”“原告說”“雙重身份說”等觀點，闡釋檢察機關的角色定位〔2〕。上述諸多判斷學說，陷入了檢察機關兼具法律監(jiān)督者與原告雙重身份的矛盾之中，導致檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟權利義務與被告既不相同，也不對等，有違民事訴訟當事人平等原則之虞〔3〕。

判斷檢察機關在懲罰性民事公益訴訟中的角色定位，不可忽視法定功能與實現(xiàn)手段之間的關系。法律監(jiān)督職能是憲法賦予檢察機關的使命，檢察機關既可以傳統(tǒng)刑事公訴的方式實現(xiàn)，相關法律也未禁止其以其他手段履行憲法義務，民事公益訴訟可視為一種實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的新式手段。檢察民事公益訴訟雖是公權力機關為履行法律監(jiān)督職能、維護社會公益而提起，但并不能抹殺其代位性、補充性的本質(zhì)特征。在食藥領域，當消費者提起民事訴訟時，則排斥民事公益訴訟，但消費者數(shù)量眾多且分散，個體的損失較小而訴訟成本較高，通常會放棄訴訟，此時檢察機關提起民事公益訴訟以維護缺席者的合法權益，只是一種消費者所享有的民事賠償請求權的集中行使方式，并未改變民事訴訟請求權的權利基礎。

故而，在懲罰性民事公益訴訟中，檢察機關為履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，以原告的身份提起訴訟，雖名為公益，實則是代替數(shù)量眾多且分散、單個維權成本較高的受害人提起民事訴訟，集中行使民事賠償請求權，應與受害人的民事訴訟主體地位等量齊觀，以消弭法律監(jiān)督者與民事訴訟原告雙重角色之間的張力。

（二）檢察機關懲罰性賠償請求權的訴訟實施性

在法律規(guī)定不明、學術爭論不止而制度建構尚處于探索階段的情境下，基于在懲罰性民事公益訴訟中的代位者角色，檢察機關的懲罰性賠償請求權并非一項實質(zhì)性請求權，而是一種實施懲罰性賠償訴訟的形式性權利。檢察機關以自己的名義代位行使私主體的懲罰性賠償請求權，其在民事公益訴訟中所扮演的代位者角色，具有《中華人民共和國合同法》上債權人的代位功能，其中最大的區(qū)別在于檢察機關與消費者之間并無實質(zhì)性的債權債務關系。即使探索階段的做法得到法律的嗣后承認，檢察機關與私主體之間形成法律上的擬制委托關系，亦不能超脫民事公益訴訟懲罰性賠償制度的民事權利基礎，法律授予檢察機關的權利僅是一項懲罰性賠償訴訟實施權，這與其代位性、補充性的角色定位相一致。

在既有的實踐探索中，懲罰性賠償請求權的歸屬主體與懲罰性賠償訴訟實施權的歸屬主體，存在統(tǒng)一與分離的兩種情形：當消費者個體提起訴訟并請求懲罰性賠償時，懲罰性賠償請求權與訴訟實施權統(tǒng)一于消費者自身;當不特定的普通消費者基于種種考慮放棄訴訟時，檢察機關代替維權缺位的消費者，發(fā)起懲罰性賠償民事公益訴訟，懲罰性賠償請求權仍應歸屬維權缺位的消費者，懲罰性賠償訴訟實施權則歸屬檢察機關。

故而，在檢察機關民事公益訴訟中，民事實體權利的享有者與民事訴訟權利的行使主體形成二元分裂局面，民事主體是民事實體權利的享有者，檢察機關居于代位、補充的地位，檢察機關的懲罰性賠償請求權實非一項實質(zhì)性民事權利，而僅是一種形式意義上的懲罰性賠償訴訟實施權。

二、檢察機關懲罰性民事公益訴訟原告資格的判斷標準

檢察機關懲罰性賠償請求權的性質(zhì)影響其原告資格的判斷，檢察機關的代位者角色、懲罰性賠償請求權的訴訟實施性，使民事訴訟原告資格的“直接利害關系”判斷標準難以適用。在懲罰性民事公益訴訟中，檢察機關原告資格的判斷應以《民事訴訟法》第55條的特別規(guī)定為主要依據(jù)，參酌《解釋》第13條的程序安排，形塑以社會公共利益為實體要件、訴前公告為程序要件的新標準。

（一）實體要件——社會公共利益

檢察機關懲罰性民事公益訴訟原告資格的實體要件聚焦于社會公共利益，對之作出恰當闡釋，是證成檢察機關訴訟主體適格的關鍵。社會公共利益是一個典型的不確定法律概念，在規(guī)范意義上，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）由“眾多消費者合法權益”引申出“社會公共利益”，“法釋〔2016〕10號”司法解釋將“眾多不特定消費者合法權益”與“社會公共利益”并列。在司法實踐中，法院以“眾多不特定消費者的利益”指代公共利益，主要以“人數(shù)眾多且不特定”的特征，與特定消費者群體的私益相區(qū)別。

在檢察機關懲罰性民事公益訴訟中，判斷加害者的行為是否構成對社會公共利益的侵害，關鍵在于是否侵害不特定民事主體的共同利益，包括兩個因素：一是受害者的人數(shù)眾多，二是不特定。在受害者人數(shù)眾多卻易于特定化的情形下，并不構成對社會公共利益的侵害;在受害者人數(shù)眾多且難以特定化，或特定化的成本較高時，則構成對社會公共利益的侵害。故而，受害者人數(shù)眾多僅是判斷社會公共利益是否受到侵害的基礎要素，“不特定”才是核心要素。

“不特定”要素的判斷須考慮已發(fā)生的侵害和潛在的侵害。以食藥領域為例，一方面，加害者的行為違反《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）等的規(guī)定，但對消費者的侵害尚未顯現(xiàn)，在此情形下，受侵害主體難以特定化，應屬社會公共利益涵蓋的范圍。另一方面，侵害雖已發(fā)生，但部分消費者具有維權意識淡薄、記憶模糊、沒有利益受損的認知、未能保存證據(jù)、信息不對稱等弱點，淪為沉默的受害人，檢察機關難以確定其具體身份，可轉化為對社會公共利益的侵害，提起懲罰性民事公益訴訟。

（二）程序要件——訴前公告

在司法實踐中，法院常常不加闡釋地簡單列舉包含實體要件的法條，用以判斷檢察機關懲罰性民事公益訴訟的原告資格，卻對程序要件作出過于積極的分析。究其緣由，作為實體要件核心要素的“社會公共利益”過于抽象，以致于難以作出分析闡釋，但對程序議題的司法審查是法院熟悉的傳統(tǒng)敘事模式，有關程序要件的法律規(guī)定也具體明確、易于執(zhí)行。

訴前公告是檢察機關獲得懲罰性民事公益訴訟原告資格的程序要件?！睹穹ǖ洹返?5條賦予檢察機關提起懲罰性民事公益訴訟的資格，前提是相關領域的法定機關和組織不起訴，或者暫無上述機關和組織可以行使訴權。為有效執(zhí)行《民法典》的規(guī)定，既保障法定機關和組織的訴權，又不致使社會公共利益長期處于受損而得不到救濟的窘境，《解釋》以訴前公告作為檢察機關行使懲罰性民事公益訴訟權的前置程序。訴前公告并不關涉實體權利的有無、增減，僅具有程序性意義。因為相關領域的法定機關和組織、檢察機關等主體的訴權已由《民法典》賦予，公告程序只是上述主體訴權行使次序的觸發(fā)裝置，公告期內(nèi)，法定機關和組織享有優(yōu)先提起懲罰性民事公益訴訟的權利，公告期滿，檢察機關可徑直提起懲罰性民事公益訴訟，維護正在受損的社會公共利益。

公告程序具有補足和限制兩種法律效果：一方面，在履行公告義務前，檢察機關已具備懲罰性民事公益訴訟原告資格的實體要件，訴前公告作為程序要件，補足檢察機關的原告資質(zhì)，使其獲得完整的懲罰性民事公益訴訟權與完備的原告資格。另一方面，依據(jù)《民事訴訟法》《消費者權益保護法》以及相關法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定，針對同一案件，檢察機關、消費者協(xié)會與消費者都有提起民事訴訟的權利，但消費者協(xié)會與消費者具備完整的訴訟資質(zhì)，檢察機關僅具有民事公益訴訟原告資格的實體要件，訴前公告程序則為競合的權利安排優(yōu)先次序，督促具備完全原告資格的主體及時行使民事訴訟權。公告期滿，檢察機關獲得完全的訴訟資質(zhì)，排他性地行使訴權，其他主體的原告資格處于暫時凍結狀態(tài)，在案件審理期間，不得以同一理由對同一被告提起民事訴訟。

三、懲罰性賠償金的歸屬與管理

檢察機關懲罰性賠償請求權的法律性質(zhì)與懲罰性賠償金的法律性質(zhì)相聯(lián)，關涉懲罰性賠償金的歸屬管理。在制度探索階段，司法機關視懲罰性賠償金類似于刑事罰金、行政罰款，要求上繳國庫。形成這樣的現(xiàn)狀，除上位法缺失的原因，還存在未考慮到檢察機關在懲罰性民事公益訴訟中的代位者角色及其懲罰性賠償請求權的訴訟實施性的原因。忽視檢察機關訴訟實施權的民事實體權利基礎，容易產(chǎn)生侵害不特定民事主體合法權益之嫌。因此，應在檢察機關懲罰性賠償請求權性質(zhì)判定的基礎上，理清懲罰性賠償與罰金、行政處罰的區(qū)別，明晰懲罰性賠償金的歸屬，明確懲罰性賠償金的管理者。

（一）懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)

懲罰性賠償雖有“懲罰性”，卻屬私法范疇。懲罰性賠償請求權的權利來源是私主體的民事權利，司法救濟渠道是民事訴訟，而非行政訴訟或刑事訴訟。作為民事責任的承擔方式，懲罰性賠償僅在預設功能、參與主體、審理模式等方面，與罰金、行政處罰等公法責任的承擔方式類似，但仍有多方面的區(qū)別與本質(zhì)性的界分。

1.懲罰性賠償與罰金的辨析。有關懲罰性賠償?shù)囊话阈砸?guī)范散見于《消費者權益保護法》《食品安全法》等單行法，由檢察機關依據(jù)探索性文件提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，法院依據(jù)案件事實和法律規(guī)定作出裁判。罰金是《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）規(guī)定的刑罰種類，既可獨立適用，也可附加于主刑適用，由檢察機關提出罰金的公訴意見，法院根據(jù)犯罪情節(jié)決定罰金數(shù)額。由于在參與主體、審判模式、懲罰性等方面具有相似性，一些法院曾在懲罰性民事公益訴訟中推定懲罰性賠償金的性質(zhì)發(fā)生轉化，事實上與刑事罰金類似，并在懲罰性賠償金中扣除罰金。

懲罰性賠償雖有公共規(guī)制的效果，但其權利基礎在于私主體的民事權利，法律依據(jù)是《消費者權益保護法》《食品安全法》等民事實體法與《民事訴訟法》，與罰金所依賴的國家檢察權等公權力及《刑法》等公法規(guī)范，實有云泥之別，不可混為一談。究其根本，懲罰性賠償屬于民法規(guī)定的侵權責任范疇;罰金屬于刑法規(guī)定的刑事責任范疇?！睹穹ǖ洹返?87條規(guī)定，“民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任;民事主體的財產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔民事責任”。據(jù)此，民事責任與刑事責任之間界分明確、互不影響，不可混同、沖抵。法院新近的判決書也多嚴格區(qū)分民事責任與刑事責任，在民事主體財產(chǎn)足以支付時，認定罰金不可抵扣懲罰性賠償金。

2.懲罰性賠償與行政處罰的辨析。在法律制度的實際運行中，檢察機關民事公益訴訟與懲罰性賠償制度的耦合，使得懲罰性賠償與行政處罰具有多方面的交織重合。以食藥領域為例，在主要參與主體上，檢察機關與食藥監(jiān)管部門同為公權力機關;在功能與效果上，懲罰性賠償與行政處罰皆對違法的生產(chǎn)者、經(jīng)營者予以懲罰，具有懲戒、威懾的公法功能與效果。二者雖在主體屬性與功能效果上具有某種同一性，但懲罰性賠償與行政處罰實則涇渭分明。

從法律關系的角度而言，檢察機關提起懲罰性賠償是基于消費者與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間因消費行為而形成的民事法律關系;食藥監(jiān)管部門對生產(chǎn)者、經(jīng)營者作出行政處罰是基于其行為違反行政管理秩序而形成的行政法律關系。前者屬于私法領域，后者屬于公法領域。懲罰性賠償是與補充性賠償相對而生的概念，都屬于民事請求權類型的范疇;行政處罰歸屬行政行為體系，是行政行為體系中主要的控制命令型行為方式。

從救濟渠道而言，二者的救濟途徑并不相同。當事人就懲罰性賠償事項存在爭議的，可提起民事訴訟;行政相對人對行政處罰不服的，可依法提起行政復議或行政訴訟。有關款項的歸屬與分配亦不同，懲罰性賠償雖由檢察機關提出，但賠償金并非歸其所有，實為民事主體所有，在無人認領時，亦非收歸國有，而是建立公益基金用于社會公益事業(yè);行政處罰的款項則完全收歸國庫，在違法主體的財產(chǎn)不足以同時承擔懲罰性賠償與行政處罰時，民事賠償優(yōu)先于行政處罰。

懲罰性賠償與行政處罰根本性的區(qū)別在于權利基礎。檢察機關的懲罰性賠償請求權立基于私主體的民事實體權利，代位怠于行使權利的受害者，補充其訴訟權能，檢察機關僅享有懲罰性賠償?shù)脑V訟實施權，而不享有懲罰賠償金的受領權，某種意義上，檢察機關的行為能力與權利能力是分離的。行政機關的行政處罰權源于行政組織法的授予，依據(jù)規(guī)制規(guī)范，對違反行政管理秩序的行政相對人作出處罰，并對自身行為負責，獨立承受行政訴訟、國家賠償?shù)群罄m(xù)結果，其行為能力與權利能力具有統(tǒng)一性。

（二）懲罰性賠償金的歸屬與管理

對于民事公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬，法律上并未有規(guī)定，但從法理而言，檢察機關、消費者協(xié)會等主體代位不特定的私主體行使民事公益訴訟實施權，其訴訟結果的實際承受者仍為私主體，故而懲罰性賠償金的所有人只能是受侵害的民事主體。無人認領的懲罰性賠償金應交由相關公益組織納入公益基金，用以支持社會公益事業(yè)。

1.懲罰性賠償金的管理者。在檢察機關以原告身份贏得懲罰性民事公益訴訟后，懲罰性賠償金不可直接交付檢察機關或其他主體，是因為懲罰性賠償金的實質(zhì)所有人為不特定的受害者，其享有認領權，在認領期間，由人民法院管理較為妥當。相關受害者是否為懲罰性賠償金的所有人，須由法院予以認定，就其所受侵害與違法行為之間的因果關系、是獲得補償性賠償抑或懲罰性賠償、賠償金數(shù)額的多寡等事項，依據(jù)普通程序或特別程序進行審理、作出裁斷。

鑒于懲罰性賠償制度的公私混合功能，既要保護受侵害的私主體，更要發(fā)揮懲罰性賠償制度的一般預防功能，以懲戒違法行為人，震懾潛在的不法者，故而，為實現(xiàn)程序與實體的雙重正當性，可將無人認領的懲罰性賠償金剩余部分轉化為公益基金，用于支持有關社會組織開展相關公益保護活動。針對公益基金管理人的選任，具有不同的方案，有觀點認為應由消費者權益保護委員會、檢察機關與法院共同管理〔4〕，也有觀點認為檢察機關足可對其進行管理和操作〔1〕。

由懲罰性賠償金轉化為公益基金，是私有財產(chǎn)向集體財產(chǎn)的跨越，檢察機關、法院等國家機關對集體財產(chǎn)不可過多干涉，尤其是對其進行直接管理，與財產(chǎn)的性質(zhì)、國家機關的職責并不匹配。公益基金的管理者由相應領域內(nèi)的公益組織充任，檢察機關、法院等國家機關可監(jiān)督集體財產(chǎn)的管理與使用，并在相關公益組織缺位的情況下暫為管理，卻不可長期擔當直接管理者。

2.認領公告。訴訟時效制度具有督促權利人及時、有效行使權利的功能，《民法典》規(guī)定普通訴訟的時效為三年，但有關懲罰性賠償金的認領是否須依循上述規(guī)定尚未明確。檢察機關民事公益訴訟懲罰性賠償制度雖起于民事權利，卻更趨向于社會公共利益，追求公共規(guī)制的社會效果。固守訴訟時效的規(guī)定雖可維護民事主體的個體權益，卻可能不顧社會公共利益，失去更大的正當性。

鑒于此，為加大懲罰性賠償金的利用效率，推動相關公益活動的有序開展，實現(xiàn)檢察機關公益訴訟懲罰性賠償機制的公法功能，在懲罰性賠償金的申領階段，法院無需嚴格遵循訴訟時效規(guī)定，以三年之期靜待最后一位民事主體。法院可對外公開發(fā)布認領公告，設置一定期限以督促相關民事主體及時行使權利。期滿后，尚未被認領的懲罰性賠償金轉為集體財產(chǎn)而納入公益基金賬戶，投入相關公益保護活動。認領期限的長短，由法院根據(jù)案件的實際情況，在個體權益與社會公共利益之間作出權衡后確定。認領公告突破訴訟時效的法律規(guī)定，實質(zhì)上會限制民事主體的權利，在檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度的探索階段，是一種權宜的試驗性做法，有待檢驗和后續(xù)的立法肯認。

綜上所述，在檢察機關民事公益訴訟中，檢察機關的懲罰性賠償請求權作為一種形式意義上的訴訟實施權，以私主體的民事實體權利為基礎，懲罰性賠償金應歸屬前述私主體，無人認領部分方可轉化為公益基金。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕徐 卉，李文慧.食品藥品安全檢察公益訴訟中懲罰性賠償規(guī)則完善研究〔J〕.江蘇大學學報（社會科學版），2021（04）：90-99.

〔2〕趙 吟.檢察民事公益訴訟的功能定位及實現(xiàn)路徑〔J〕.法治研究，2019（05）：86-94.

〔3〕李語嫣.檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟法律地位之省思〔J〕.福建行政學院學報，2019（05）：72-81.

〔4〕賴紅軍，唐 昕.民事公益訴訟懲罰性賠償金的性質(zhì)和管理路徑〔J〕.人民檢察，2020（23）：23-25.

責任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2022-04-21

〔基金項目〕 山西省高等學校哲學社會科學研究項目（2021W085）;太原科技大學科研啟動基金項目（W20202006）。

〔作者簡介〕 戴加佳（1989-），男，江蘇沭陽人，太原科技大學法學院講師，法學博士，碩士研究生導師，主要研究方向為行政法學、政府規(guī)制。

段其煒（2000-），男，山西太原人，上海政法學院經(jīng)濟法學院2019級法學專業(yè)學生。