王鼎量 王鐵驪 李礫

摘要：普惠與優(yōu)待疊加政策是深化退役軍人保障體制改革，強(qiáng)化退役軍人福利優(yōu)待服務(wù)，實現(xiàn)“2035年基本實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)的重要選擇，也是當(dāng)前更好維護(hù)軍人退役后福利優(yōu)待保障的重要途徑?；谑访芩拐邎?zhí)行模型，本文分別從理想化政策、目標(biāo)群體、實施機(jī)構(gòu)和環(huán)境因素等四維度，對普惠與優(yōu)待疊加政策執(zhí)行過程進(jìn)行系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在政策細(xì)則不完善、政策缺乏監(jiān)督、宣傳不到位、政策環(huán)境影響等諸多問題。因此，需要從健全法律法規(guī)細(xì)則、完善政策執(zhí)行機(jī)制、促進(jìn)對象認(rèn)知與政策認(rèn)同和優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境等角度進(jìn)行政策創(chuàng)新，探索退役軍人保障采取普惠與優(yōu)待疊加政策可持續(xù)執(zhí)行的路徑。

關(guān)鍵詞：退役軍人；政策執(zhí)行；實施路徑；史密斯模型

退役軍人保障政策事關(guān)國家軍隊改革和國防現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，是政府改革和社會保障的重要部分。2020年11月，我國出臺第一部專門為保障退役軍人權(quán)益而制定的法律，提出了普惠與優(yōu)待疊加政策，其核心要義是指退役軍人的待遇取決于其在服役期間的表現(xiàn)，貢獻(xiàn)越大優(yōu)待越多。當(dāng)前，我國退役軍人有5700多萬名，且每年都有十幾萬人退役。這就要求優(yōu)撫政策應(yīng)該突出貢獻(xiàn)激勵的屬性，堅持普惠與優(yōu)待疊加政策（下文簡稱“疊加政策”）、保障水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，使退役軍人更加充分更加公平地享有改革發(fā)展成果。所以，“疊加政策”對于退役軍人保障體系是一個極其重要的支撐。本文嘗試使用史密斯政策執(zhí)行模型，對“疊加政策”在退役軍人保障法中的實施路徑進(jìn)行研究。

一、理論模型與分析框架

依據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型[1]，有4個影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵變量：理想化政策、目標(biāo)群體、實施機(jī)構(gòu)和環(huán)境因素，他們彼此之間的關(guān)系如圖1所示。

依據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型，構(gòu)建退役軍人保障采取“疊加政策”執(zhí)行的分析框架如圖2。

本研究以史密斯政策執(zhí)行模型為指導(dǎo)，結(jié)合我國民政局、國家統(tǒng)計局、退役軍人事務(wù)部等官方網(wǎng)站獲取的有關(guān)退役軍人保障相關(guān)政策的文件，并以知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)、維普網(wǎng)作為數(shù)據(jù)來源，對退役軍人保障政策執(zhí)行過程中存在的問題及原因進(jìn)行分析。具體檢索時間為2011-01—2021-11，以“主題=退役軍人保障”進(jìn)行檢索，共檢索文獻(xiàn)948篇，通過閱讀文獻(xiàn)題目、摘要等剔除與退役軍人保障主題不相關(guān)的，對退役軍人保障政策問題、原因、對策等內(nèi)容分析較少的，會議通知、征稿廣告等無效題錄共698篇；最終納入合格文獻(xiàn)250篇。

二、普惠與優(yōu)待疊加政策執(zhí)行效果分析

（一）理想化政策分析

1.政策解讀力度不夠強(qiáng)。隨著政府信息公開條例的修訂完善，國家越來越重視信息公開工作，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)意識也逐漸增強(qiáng)，只有少部分地方各級政府網(wǎng)站能做到全面解讀政策，內(nèi)容也較為晦澀，很難滿足目標(biāo)對象的需求，且大多數(shù)網(wǎng)站仍處于初始階段，甚至有的只設(shè)欄目沒有相關(guān)內(nèi)容，有的解讀數(shù)量只占十之一二[2]。在現(xiàn)實工作中，由于受政策文件自身篇幅、體例、通用性等因素制約，政策本身往往宏觀性比較強(qiáng)，基層和目標(biāo)對象難免出現(xiàn)理解不到位、執(zhí)行效果打折扣的問題。

2.目標(biāo)對象身份有沖突。不少目標(biāo)對象擁有雙重或多重身份（例如目標(biāo)對象既是退役軍人，還是烈屬等），但其撫恤金及其他生活補(bǔ)助，只按身份中金額最高的一種發(fā)給目標(biāo)對象，這種“限高制”的政策顯然是不合理的，人為的限制，即帶來了事實上的不公平，也不符合實事求是的原則[3]。根據(jù)“疊加政策”，優(yōu)撫對象在依法享受普惠待遇的基礎(chǔ)上，根據(jù)服役期間的貢獻(xiàn)，可依法疊加享受相應(yīng)的優(yōu)待，既然能擁有多重身份，其作出的貢獻(xiàn)程度是毋庸置疑的，但只能按最高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助，這不僅會對優(yōu)撫對象帶來經(jīng)濟(jì)上的損失與情感上的傷害，進(jìn)而還會引發(fā)新的信訪和不穩(wěn)定性。

3.優(yōu)待內(nèi)容規(guī)定不精細(xì)。雖然退役軍人保障法采取“疊加政策”，優(yōu)待與服役期間所作的貢獻(xiàn)掛鉤，明確了優(yōu)待邊界。但優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)與優(yōu)待強(qiáng)度不清晰（例如目標(biāo)對象享受優(yōu)待需要的條件、保障機(jī)構(gòu)針對不同層次優(yōu)撫對象給予保障的標(biāo)準(zhǔn)和程度），且政策內(nèi)容過于抽象籠統(tǒng)、缺乏實際操作性[4]。

（二）政策執(zhí)行機(jī)制分析

1.執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織邊界不清。我國退役軍人保障法的實施機(jī)構(gòu)是指具體負(fù)責(zé)執(zhí)行退役軍人福利優(yōu)待保障的機(jī)構(gòu)、組織、人員等，是政策執(zhí)行的主體。為了實現(xiàn)保障政策目標(biāo)，會經(jīng)歷政策具體化或重新規(guī)范的過程，層層部門“上傳下達(dá)”，還會牽扯許多政府職能部門，需要各個部門溝通與協(xié)同合作。但這就會出現(xiàn)各層級政府等部門之間“權(quán)責(zé)利”的邊界劃分不清，一旦涉及到部門的利益問題，保障政策的執(zhí)行就會受阻。這種因?qū)蛹壭耘c多部門統(tǒng)領(lǐng)的特點就會滋生管理不到位、權(quán)力會越位、關(guān)系間錯位等問題。

2.基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)服務(wù)能力弱。根據(jù)國務(wù)院辦公廳的數(shù)據(jù)，截止到2018年底，全國23個省都成立了省級退役軍人服務(wù)中心，按照政策要求，每個省還需要成立省、市、縣、鄉(xiāng)村四級退役軍人服務(wù)中心，僅河北省與天津省成立了四級服務(wù)中心，還有些艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)，甚至連服務(wù)中心都沒有，因而其機(jī)構(gòu)覆蓋面仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，全國有64萬余個退役軍人服務(wù)中心，但在參加示范評比時，僅有24516個服務(wù)中心能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，其比例僅占3.8%，大部分服務(wù)中心在服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)方面還需加強(qiáng)。

3.政策執(zhí)行監(jiān)督實施有偏差。我國退役軍人保障法的政策執(zhí)行監(jiān)督評價主要有3個層次：一是上級督查。這是最重要的督查方式，包括對退役軍人服務(wù)中心的保障指標(biāo)和數(shù)據(jù)，如服務(wù)中心的組建、人員、財政、考核等內(nèi)容，尤其強(qiáng)調(diào)優(yōu)待對象的覆蓋率。上級監(jiān)督有非常明顯的優(yōu)勢：考核的結(jié)果與獎懲有關(guān)，比較容易達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。二是自查自糾。保障機(jī)構(gòu)自查自糾，通過對本機(jī)構(gòu)的工作事項進(jìn)行自評，并上報審核。這種方式固然省時省力，但是由于利益關(guān)系，也有“教練員、裁判員和運(yùn)動員”集一身的弊端。三是以享受優(yōu)待為主體的退役軍人的社會監(jiān)督。退役軍人對退役軍人服務(wù)中心的滿意度評價是社會監(jiān)督的重要方式。通過社會監(jiān)督，增強(qiáng)退役軍人對保障政策的信任度與滿意度，提高保障服務(wù)質(zhì)量。

（三）政策目標(biāo)群體分析

首先要明確“疊加政策”的目標(biāo)群體是指政策執(zhí)行的對象。2020年11月《退役軍人保障法》正式出臺，其中第四十八條明確指出，各級政府應(yīng)當(dāng)堅持“疊加政策”，優(yōu)撫對象在依法享受普惠待遇的基礎(chǔ)上，根據(jù)服役期間所做的貢獻(xiàn)，可依法疊加享受相應(yīng)的優(yōu)待。很顯然，目標(biāo)群體是退役軍人，他們是政策目標(biāo)的最終受益者。在政策執(zhí)行的過程中，退役軍人對撫恤政策的了解程度、退役軍人對優(yōu)待原則的信任度和滿意度、退役軍人的素養(yǎng)和態(tài)度以及他們以前的經(jīng)驗看法等都會對政策產(chǎn)生一定的影響，因此針對退役軍人個人的態(tài)度與意愿需要更進(jìn)一步的分析。

（四）政策執(zhí)行環(huán)境分析

1.軍地銜接協(xié)同受阻礙。首先，在軍地機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，軍隊中管理軍人優(yōu)待保障政策的機(jī)構(gòu)一般設(shè)置在軍總部、軍區(qū)，級別較高；而地方處理軍人優(yōu)待保障事務(wù)的機(jī)構(gòu)大多設(shè)在基層民政局，由此帶來軍地銜接不通暢、信息數(shù)據(jù)閉塞隔絕的問題。其次，從地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制來看，各機(jī)構(gòu)的職能都相對獨立，無法解決退役軍人“一站式”服務(wù)的需求，除此之外，軍地機(jī)構(gòu)之間各司其職，缺乏溝通交流和協(xié)商決策的協(xié)同機(jī)制，由此導(dǎo)致總體合作治理規(guī)模小、領(lǐng)域交叉滲透功能弱等普遍現(xiàn)象。

2.央地財政投入差異大。作為一項公共政策，疊加政策需要政府財政大力支撐。當(dāng)前我國退役軍人保障政策中，政府撥款是優(yōu)撫補(bǔ)助的主要經(jīng)濟(jì)來源，少部分資金則是由社會組織、基金會等非政府組織捐贈。盡管政府投入的保障經(jīng)費每年都在持續(xù)增加，但仍出現(xiàn)央地兩級政府在承擔(dān)退役軍人安置責(zé)任上的錯位，據(jù)統(tǒng)計，在2015-2018年期間，中央政府支出比重為0.01%，而地方的財政支出比重為99.99%，這種嚴(yán)重不平衡的財政投入情況，使得地方政府因資金匱乏難以將政策落到實處，阻礙了疊加政策的推進(jìn)。

3.目標(biāo)對象待遇意識弱。首先，全民國防意識有所淡化。在和平年代，沒有戰(zhàn)爭的硝煙，社會和諧發(fā)展，加上軍人職業(yè)具有特殊性以及保密性，導(dǎo)致軍人的存在感很低，就會有人產(chǎn)生軍人可有可無的想法，將軍人的合法權(quán)益看成是特殊權(quán)力，與公民爭奪公共資源。其次，目標(biāo)對象不了解應(yīng)該享受哪種待遇。沒有專門的優(yōu)待目錄清單，部分年長、殘疾或者學(xué)歷較低的退役軍人，面對繁雜的保障政策時，無法一一解讀，進(jìn)而無法了解自己應(yīng)該享受哪些待遇。最后，軍人職業(yè)的認(rèn)同感越來越低。隨著時代的發(fā)展，公民的價值觀有所轉(zhuǎn)變，對軍人職業(yè)的認(rèn)同感越來越低，在處理緊急事務(wù)需要加急處理或者排隊看病的時候，部分群眾會對“軍人依法優(yōu)先”的提出質(zhì)疑，而目標(biāo)對象常常為了避免與群眾發(fā)生矛盾與沖突，便會放棄應(yīng)有的合法權(quán)益[5]。

三、退役軍人保障采取“疊加政策”的路徑優(yōu)化

（一）優(yōu)化政策，增強(qiáng)解讀與完善內(nèi)容

1.加大政策解讀力度。一是政策解讀要及時。及時的政策解讀是保障目標(biāo)對象的關(guān)鍵，及時解讀政策的內(nèi)容、背景、目的等，以及重點關(guān)鍵詞、理解的難點、落實的措施等。二是政策解讀要規(guī)范。要將政策解讀納入規(guī)范化管理，在研究出臺法規(guī)細(xì)則的時候。必須同步考慮到解讀方案，這是政策出臺的必要條件，也是政策解讀的規(guī)范起點。三是政策解讀形式要多樣。政策解讀應(yīng)該要注重圖文并茂、聲像結(jié)合、靈活采用文字稿件、政策問答、在線訪談、新聞發(fā)布會等形式，將政策理論用通俗易懂的語言、目標(biāo)對象樂于接受的方式講清楚、說明白，切實提升政策解讀的親和力和吸引力。

2.健全法律法規(guī)細(xì)則。退役軍人保障法只是宏觀上的政策規(guī)定，還需要從微觀層面進(jìn)一步細(xì)化，需要出臺配套的意見、規(guī)范與細(xì)則，才能落實相應(yīng)的原則。地方政府以及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以退役軍人保障法為主，以補(bǔ)充出臺意見、規(guī)范和細(xì)則為基礎(chǔ)，及時廢除清理失效的法律法規(guī)，從各個層面完善退役軍人優(yōu)撫的立法工作，形成配套互補(bǔ)的退役軍人事務(wù)法律體系。例如加快修訂更新《軍人撫恤優(yōu)待條例》，頒布《退役軍人普惠與優(yōu)待疊加政策》等具體實施細(xì)則，且提升其法律地位，界清優(yōu)撫對象及相應(yīng)能享受的優(yōu)待如何疊加等問題，減少原則化模糊化的規(guī)定。

（二）完善政策執(zhí)行機(jī)制

1.增強(qiáng)多元部門的聯(lián)通合作。多元部門聯(lián)通合作可以分為三個層面。一是縱向合作：主要是不同級別政府之間的縱向合作。這種科層制的垂直結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為地方各級政府到退役軍人服務(wù)中心，依據(jù)各種政策法規(guī)、意見條例，從制度上建立一套自上而下的政策執(zhí)行體系，主要包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)、考核機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，確保保障政策落實落地。二是橫向合作：各級政府跨部門合作，主要以退役軍人事務(wù)局、民政局、財政局、教育局、人力資源與社保局、交通局、住建局等多部門有效聯(lián)通合作，推進(jìn)政策執(zhí)行。三是政府與非政府部門之間：《退役軍人保障法》第一章第十條規(guī)定：通過建立“政府+企業(yè)+社會力量”的保障模式，鼓勵成立基金會，引導(dǎo)社會組織、企業(yè)等進(jìn)行慈善捐助、志愿活動，拓寬退役軍人保障服務(wù)的渠道。

2.構(gòu)建內(nèi)外協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制。為加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，充分保障退役軍人的優(yōu)待權(quán)益，需要從內(nèi)部與外部兩方面進(jìn)行。

內(nèi)部監(jiān)督：《退役軍人保障法》第九章明確了法律責(zé)任，對未按照規(guī)定確定安置待遇；出具虛假文件；挪用、截留、私分退役保障工作經(jīng)費；違反規(guī)定確定優(yōu)待對象、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額的；利用職務(wù)牟利的；對直接負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人依法給予相應(yīng)處分。有了法律作為支撐，上級保障機(jī)構(gòu)要及時對下級進(jìn)行督查、抽查，配合日常監(jiān)督與專項監(jiān)督進(jìn)行，地方政策執(zhí)行者如實匯報保障工作執(zhí)行情況且日常監(jiān)督能夠達(dá)到監(jiān)督目的，上級部門則可以減少專項監(jiān)督的次數(shù)。

外部監(jiān)督：退役軍人事務(wù)部及工作人員履行退役軍人保障法職責(zé)，主動接受外部監(jiān)督，且開通信訪通道，積極傾聽目標(biāo)對象的意見與建議，改進(jìn)執(zhí)法工作，采取在線信訪、大眾媒體連線（人民日報、廣播、報刊、抖音等）、健全來訪來信通道，及時為退役軍人以及群眾反映問題、參與監(jiān)督提供暢通的渠道。

（三）促進(jìn)對象認(rèn)知與政策認(rèn)同

1.強(qiáng)化宣傳，提高目標(biāo)對象認(rèn)知。退役軍人對“疊加政策”知曉與否，與政策實施機(jī)構(gòu)的宣傳水平與力度分不開，這是彌補(bǔ)退役軍人對政策了解不足的主要手段。要充分利用多媒體、報刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)、入戶、抖音等各種媒介，通過簡化政策內(nèi)容，介紹“疊加政策”的定義、內(nèi)容以及符合條件的政策對象，提高退役軍人對政策的知曉率。與此同時，還要推廣其他地區(qū)的典型、先進(jìn)、優(yōu)秀單位的做法，例如浙江市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋式”退役軍人服務(wù)站的實踐經(jīng)驗，開展宣講經(jīng)驗交流會，學(xué)習(xí)他們?nèi)绾斡行嵤隘B加政策”的做法。

2.有機(jī)整合，實現(xiàn)優(yōu)待政策認(rèn)同。政策認(rèn)同在政策執(zhí)行的過程中十分重要，是政策執(zhí)行成功與否的中重要因素之一。黨的十九大報告提出：“讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”。從國家決策層面，《退役軍人保障法》作為我國首部關(guān)于退役軍人權(quán)益的法律，其地位毋庸置疑；從專業(yè)專家層面，由于處于初步階段，在征詢其意見和建議的時候，會出現(xiàn)一定的利益差異；從目標(biāo)群體層面，出臺保障法固然是利好，但是否符合自身的情況又是值得思考的。因此，需要通過有機(jī)整合，靈活地協(xié)調(diào)好各層面的沖突與矛盾。要通過溝通，集思廣益，增強(qiáng)與地方、群眾、專家和優(yōu)撫對象互動，消除認(rèn)識誤區(qū)，盡量滿足各層面合理、合法、可行的訴求；協(xié)調(diào)好個人、群體和組織的關(guān)系，兼顧國家、社會和個人的契約，實現(xiàn)各層面有機(jī)整合，從而讓他們對保障政策認(rèn)同。這樣在高度民意認(rèn)同的情況下，才能使社會尊崇軍人職業(yè)，保障政策才能得到最大程度的認(rèn)同。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

1.構(gòu)建軍地協(xié)同合作環(huán)境。退役軍人退出現(xiàn)役后，其優(yōu)待保障工作仍是與軍隊息息相關(guān)的，為此需要做到：一是積極構(gòu)建軍地協(xié)同合作機(jī)制平臺，實現(xiàn)軍地信息共享機(jī)制、資源整合優(yōu)化配置機(jī)制與協(xié)同創(chuàng)新成果管理與運(yùn)營機(jī)制。構(gòu)建“軍地一體化”的退役軍人優(yōu)待保障機(jī)制，例如在辦理事務(wù)的時候，真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，優(yōu)撫對象少跑腿”的情況；雖然很多軍人的專業(yè)和崗位是無法軍地兼通的，但有一些也是軍地都有的，比如駕駛員、教師、醫(yī)護(hù)人員、廚師等，在排除保密與安全等因素后，這些應(yīng)該得到銜接與承認(rèn)。二是形成軍地協(xié)同合作制度保障，構(gòu)建高效協(xié)同的組織管理體系，建立系統(tǒng)完備的政策制度體系和形成動態(tài)反饋與重塑機(jī)制。這樣可以解決軍地協(xié)同保障中多頭管理、各自為政等問題。還可以解決隨著政策目標(biāo)與任務(wù)與時俱進(jìn)，軍地協(xié)同合作需要適應(yīng)新環(huán)境而存在的反饋不及時、信息不對稱等問題。

2.拓寬保障經(jīng)費來源途徑。在任何政體下，中央集權(quán)與地方分權(quán)都是存在的，只不過存在程度上的差異。但也要引起我們的重視，這是影響政策落實執(zhí)行的重要因素。所以，我們要盡量平衡央地經(jīng)濟(jì)環(huán)境，通過中央與地方之間的漸進(jìn)式分權(quán)策略與法治化保障[6]，可以有效地完善央地關(guān)系；增加轉(zhuǎn)移支付或增加中央政府的“事權(quán)”比重；只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下相對平等地對待地方，并適當(dāng)照顧地方利益，通過制度和法律來規(guī)范雙方權(quán)責(zé)，才能處理好央地財政關(guān)系；筆者認(rèn)為，在采取疊加政策的時候，在優(yōu)待疊加方面，按一定的比例以中央財政為主體支付補(bǔ)助，以此減輕地方政府財政的壓力。由此，妥當(dāng)處理好央地財政關(guān)系才能順利地執(zhí)行政策，讓政策落實落地。

3.樹立良好優(yōu)撫對象形象。首先，宣傳普及退役軍人的福利優(yōu)待保障政策。以往都是以注重物質(zhì)為主的優(yōu)撫，現(xiàn)在也要注重精神上的激勵與宣傳，例如邀請在服役期間表現(xiàn)優(yōu)異、立功受獎的退役軍人作為當(dāng)?shù)氐男蜗蟠笫?，宣傳其在服役期間的優(yōu)秀事跡；利用多媒體、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)宣傳優(yōu)撫對象的積極精神；此外，還要結(jié)合優(yōu)撫對象在服役期間所作的貢獻(xiàn)，匹配相應(yīng)的優(yōu)待，樹立貢獻(xiàn)越大優(yōu)待越多的導(dǎo)向。

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基金項目：湖南省社科基金項目“涉核項目鄰避沖突的生成邏輯與治理策略研究”（19JD56）；湖南省教育廳重點項目“新時代國家安全視域下核安全與核安保治理體系的共生機(jī)制研究”（19A438）。

（作者簡介：王鼎量，南華大學(xué)碩士研究生；王鐵驪，南華大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、博士，研究方向為公共安全和危機(jī)管理；李礫，南華大學(xué)碩士研究生）