盛明科，孟俏俏

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

基層干部是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，培養(yǎng)盡職履責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為的基層干部是破解基層治理難題的重要途徑。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，一方面，干部問(wèn)責(zé)制度逐步完善，責(zé)任壓力傳導(dǎo)更加充分；另一方面，干部權(quán)力監(jiān)督的“籠子”越扎越緊，干事創(chuàng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。然而，面對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的行政準(zhǔn)則，部分基層干部卻抱怨管束多了、監(jiān)督嚴(yán)了，消極懈怠情緒濃厚，不愿意主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)了眼見(jiàn)無(wú)利不想為、本領(lǐng)恐慌不會(huì)為、擔(dān)當(dāng)缺乏不敢為的“為官不為”現(xiàn)象，成為影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頑瘴痼疾。針對(duì)部分基層干部“為官不為”現(xiàn)象，中央和各地方紛紛出臺(tái)文件，使這一風(fēng)氣得到有效遏制，但在局部領(lǐng)域依然存在。如何準(zhǔn)確把握“為官不為”的實(shí)質(zhì)并有效激勵(lì)基層干部擔(dān)當(dāng)作為，成為當(dāng)前基層治理中亟待解決的問(wèn)題。

一、行政倫理視域下基層干部“為官不為”的實(shí)質(zhì)剖析

行政倫理是行政組織和行政人員在公共行政活動(dòng)中的行為道德規(guī)范、行政制度倫理、價(jià)值觀念模式的總概括，是國(guó)家機(jī)構(gòu)、公共行政部門(mén)和國(guó)家公務(wù)員在社會(huì)生活領(lǐng)域特別是公共行政領(lǐng)域所應(yīng)遵循的行為規(guī)范總和[1]。作為一門(mén)倫理學(xué)與行政學(xué)交叉的學(xué)科，行政倫理學(xué)直接關(guān)注公共行政領(lǐng)域及行政管理過(guò)程中具體的倫理問(wèn)題，主要研究為何以及如何對(duì)公共行政主體(包括組織和個(gè)人)進(jìn)行倫理規(guī)范引導(dǎo)，以確保公共權(quán)力在行使過(guò)程中能夠符合道德要求，并服務(wù)于公共利益的需求。行政倫理學(xué)通過(guò)研究公共行政行為，探求政府及其行政人員在公共行政過(guò)程中呈現(xiàn)出的倫理意識(shí)、倫理理念及倫理問(wèn)題，并在不斷改善行政人員倫理道德?tīng)顩r，思考行政倫理制度化的過(guò)程中，逐步消除公共行政權(quán)力行使中存在的應(yīng)然和實(shí)然的差距和沖突，使之符合倫理價(jià)值取向、倫理精神和倫理規(guī)范[2]，這對(duì)于解釋和分析基層干部“為官不為”行為具有較強(qiáng)適用性。就實(shí)質(zhì)而言，基層干部“為官不為”是基層干部在履行崗位責(zé)任過(guò)程中，因面臨權(quán)力、角色和利益等多重沖突困境，而導(dǎo)致其行為選擇偏離公共價(jià)值的一種行政倫理失范狀態(tài)。如果基層干部動(dòng)機(jī)正確、行為規(guī)范，即使產(chǎn)生的結(jié)果并不理想，也不能歸結(jié)為“為官不為”。只有那些看似行為規(guī)范、看似按規(guī)章制度辦事，但動(dòng)機(jī)或態(tài)度有偏差，在履職過(guò)程中“不盡心、不盡力”，“走形式、裝樣子”，“虛干事、假干事”，“不干實(shí)事、不求實(shí)效”，這樣的行為才屬于“為官不為”[3]。

從基層干部的主體意識(shí)來(lái)看，“為官不為”體現(xiàn)了部分基層干部公共行政責(zé)任倫理觀念的缺失。公共行政責(zé)任倫理是一種倫理道德的自覺(jué)，其根植于行政人員的內(nèi)心，是行政人員將責(zé)任和義務(wù)內(nèi)化的結(jié)果。庫(kù)珀曾提道，行政人員是以增加公共福利的方式為公民服務(wù)，他們是公民利益的忠實(shí)代表，一切以公眾的福利為重。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，基層干部時(shí)常深陷于組織內(nèi)外部不同角色期待的沖突境地，此時(shí)基層干部能否效忠于公共利益取決于他們是否具備公共行政責(zé)任倫理的自主性意識(shí)。然而，目前部分基層干部在公共利益和個(gè)人利益中選擇了后者，責(zé)任意識(shí)、民主信念的缺失使其在面對(duì)上級(jí)安排的任務(wù)時(shí)，往往以消極散漫的態(tài)度應(yīng)付了事。

從基層干部的行為特質(zhì)來(lái)看，“為官不為”屬于基層干部違背主觀責(zé)任的非道德化行政行為?；鶎痈刹窟@一職業(yè)的特殊性，要求他們能夠在復(fù)雜多變的環(huán)境下承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員因其公權(quán)地位和公職身份而對(duì)授權(quán)者、法律法規(guī)和社會(huì)價(jià)值等負(fù)有的政治、法律和道義責(zé)任。但隨著全面從嚴(yán)治黨時(shí)代的來(lái)臨，部分基層干部面對(duì)高壓政治態(tài)勢(shì)，為了保住自己的“烏紗帽”，在處理工作時(shí)采取“不拒絕、不主動(dòng)、不負(fù)責(zé)”的“不為”消極方式，這種隱蔽性極強(qiáng)的消極行為具體表現(xiàn)為態(tài)度上恐擔(dān)責(zé)避風(fēng)險(xiǎn)，行為上慵懶散怠，目標(biāo)上不求有功但求無(wú)過(guò)。盡管這些“為官不為”的基層干部根據(jù)法律法規(guī)提供的含義寬泛的傾向性指導(dǎo)和底線標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“依法行政”，但其并沒(méi)有積極主動(dòng)地增進(jìn)社會(huì)公共利益，未能在日常公共行政過(guò)程中做到維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)繁榮發(fā)展，未能做到“必須做”和“應(yīng)當(dāng)做”、事實(shí)要素和理想要素的相互統(tǒng)一?？傊?，這是一種不符合公仆精神、行政道德的行為。

從基層干部的行為結(jié)果來(lái)看，“為官不為”阻礙了以公共利益為主的行政倫理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在公共行政領(lǐng)域，公共行政倫理首先訴諸的就是公共利益的價(jià)值，但部分“為官不為”的基層干部以倫理失范行為謀取私人利益最大化，不僅影響政府權(quán)威和公信力，而且造成整個(gè)社會(huì)信用的匱乏，使國(guó)家和人民遭受巨大損失。比如那些“不求有功但求無(wú)過(guò)”的基層干部，在工作中不注重培養(yǎng)自己的綜合素質(zhì)能力，缺乏對(duì)新發(fā)展、新階段、新情況的正確認(rèn)識(shí)，在處理解決問(wèn)題時(shí)難以作出精準(zhǔn)判斷和科學(xué)決策，從而導(dǎo)致行政效率低下。

基層干部“為官不為”雖未觸及法律底線，但該行為未能遵循公共利益這一價(jià)值取向和原則，未能正確處理公共利益與個(gè)人利益、整體利益與局部利益之間的關(guān)系，在道德與利益、利益與利益發(fā)生沖突時(shí)表現(xiàn)出自利性凌駕于公共性之上的行為動(dòng)機(jī)，并最終作出不利于公共利益實(shí)現(xiàn)和政府形象塑造的行為選擇。質(zhì)言之，這就是一種沒(méi)有承擔(dān)起道德責(zé)任的行政倫理失范。

二、行政倫理視域下基層干部“為官不為”的生成邏輯

基層干部“為官不為”背離了公共行政中“公共性”的價(jià)值取向，是一種行政行為與公共需求嚴(yán)重脫節(jié)的行政責(zé)任缺失。在行政倫理的觀念體系中，內(nèi)部控制與外部控制是行政人員維持負(fù)責(zé)任行為的兩種途徑。內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)“內(nèi)律”，意指通過(guò)行政人員自身內(nèi)在的職業(yè)道德和價(jià)值信仰對(duì)其行政行為進(jìn)行倫理反思和規(guī)范性判斷；外部控制強(qiáng)調(diào)“他律”，意指通過(guò)法律、法規(guī)、體制、機(jī)制、制度等一系列剛性手段對(duì)行政人員進(jìn)行強(qiáng)行控制，防止行政人員產(chǎn)生倫理越軌行為，從而確保其能夠責(zé)任行政。值得注意的是，內(nèi)部控制與外部控制并非相互對(duì)立的一組關(guān)系，因?yàn)樾姓藛T理性化傾向的脆弱性不足以保證其能夠始終作出合乎行政倫理規(guī)范的行政行為，而具有合法性權(quán)威的外在強(qiáng)制力也無(wú)法完全限制行政人員行為選擇的自由性，只有兩者相輔相成、有效統(tǒng)一才能促使行政人員作出符合公眾利益需求的責(zé)任倫理?yè)?dān)當(dāng)。由此可見(jiàn)，基層干部“為官不為”的生成邏輯與行政倫理的責(zé)任內(nèi)外部控制有著密不可分的關(guān)系，主要表現(xiàn)為行政責(zé)任的內(nèi)控功能不足、行政責(zé)任的外控手段不力、行政責(zé)任的內(nèi)外控制耦合性不強(qiáng)。

(一)行政責(zé)任的內(nèi)控功能不足

結(jié)合基層干部的職業(yè)特質(zhì)來(lái)看，行政倫理的責(zé)任內(nèi)控功能主要包括基層干部作為公共行政人所應(yīng)具備的行政倫理精神自覺(jué)內(nèi)化的意識(shí)。這種自覺(jué)內(nèi)化的關(guān)鍵在于，基層干部的思維系統(tǒng)里已經(jīng)具有成熟完善的職業(yè)精神和倫理價(jià)值觀，能夠充分深刻地理解并認(rèn)同自己在公共行政管理中所扮演的職業(yè)角色，可以清晰準(zhǔn)確地定位和認(rèn)知自身所處行政場(chǎng)域的各種倫理關(guān)系，最終使基層干部形成一種自省的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。目前，部分基層干部在實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任倫理方面明顯存在內(nèi)控功能不足的情況，主要表現(xiàn)為責(zé)任信念意志的欠缺和責(zé)任自律意識(shí)的薄弱。

1.基層干部的責(zé)任信念和意志欠缺。責(zé)任信念和意志是基層干部在行政場(chǎng)域中責(zé)任行政的邏輯起點(diǎn)，體現(xiàn)為基層干部職業(yè)精神、理想信念、宗旨意識(shí)等行政倫理價(jià)值觀的綜合，表達(dá)的是一種內(nèi)在的精神氣質(zhì)或心靈狀態(tài)。從某種意義上講，價(jià)值觀不僅是我們與環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果，它還反過(guò)來(lái)影響著我們的認(rèn)知能力和認(rèn)知取向。認(rèn)知和情感之間互相作用，互相促進(jìn)，逐漸塑造了我們的稟性，而稟性作為我們內(nèi)在的精神氣質(zhì)就會(huì)促進(jìn)我們以某種特定的方式行動(dòng)，從而使這種行動(dòng)成為我們的行為習(xí)慣[4]。以職業(yè)角度觀之，公共利益是基層干部作為國(guó)家公職人員必須具備的約束性價(jià)值觀，是不容個(gè)人自由選擇的價(jià)值取向。是否具備和執(zhí)守“服務(wù)并效忠公共利益”的行政倫理價(jià)值會(huì)對(duì)基層干部在公共行政實(shí)踐中的行動(dòng)走向產(chǎn)生深刻的影響。目前，部分基層干部的責(zé)任信念意志欠缺主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，受長(zhǎng)期“官本位”思想的侵蝕，部分資歷較老的基層干部忘了為人民服務(wù)的初衷，將爭(zhēng)取更高的官級(jí)和獲取更多的特權(quán)奉為圭臬，過(guò)于熱衷和盲目追求政績(jī)，把工作的重心放在作表面文章而忽視了對(duì)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的解決?！拔ㄉ稀惫倭盼幕袑?duì)人脈的訴求導(dǎo)致部分干部在實(shí)際政務(wù)中避重就輕，過(guò)分關(guān)注投資人際關(guān)系和把握領(lǐng)導(dǎo)意圖，使行政行為目的的直接性和行政價(jià)值的純潔性大打折扣。另一方面，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，受全球化、信息化和市場(chǎng)化的陶染，人們的價(jià)值觀普遍趨于多元化、碎片化，對(duì)原始的職業(yè)精神價(jià)值的認(rèn)可產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊。多元的價(jià)值取向打破了單一的職業(yè)精神價(jià)值觀，其中功利主義和工具理性主義強(qiáng)化了部分現(xiàn)代基層干部對(duì)個(gè)人利益的追求，逐利心態(tài)使部分基層干部喪失了民本意識(shí)、公仆意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，責(zé)任感和使命感嚴(yán)重缺失。這種精神上的“缺鈣”使部分基層干部對(duì)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)水平的提高缺乏主動(dòng)性，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)不適應(yīng)，不能有效應(yīng)對(duì)新情況新問(wèn)題，導(dǎo)致能力不足而不能為；又如一些安逸型的基層干部，認(rèn)為只要不犯事不成為典型就可安穩(wěn)度日，導(dǎo)致單位真正做事的人越來(lái)越少。

2.基層干部的責(zé)任自律意識(shí)薄弱。如果說(shuō)責(zé)任信念意志為基層干部的行政行為選擇提供了價(jià)值指導(dǎo)，那么責(zé)任自律意識(shí)的調(diào)控功能則彌補(bǔ)了責(zé)任信念意志的有限性。這種內(nèi)在自律意識(shí)的控制機(jī)制更注重引導(dǎo)公共行政人員對(duì)行政行為過(guò)程、后果、效果的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)公共行政人員對(duì)實(shí)現(xiàn)“公共性”使命的責(zé)任感，在一定程度上能夠防止公共行政人員在價(jià)值選擇標(biāo)準(zhǔn)重疊甚至混亂的情況下“不作為”。在具體的公共行政實(shí)踐中，部分基層干部對(duì)其行政責(zé)任的敏感性不高、責(zé)任思維匱乏，無(wú)法在具體的、個(gè)別的行政事件中準(zhǔn)確判斷應(yīng)該的作為，正是由于對(duì)行政責(zé)任認(rèn)識(shí)的缺乏，致使部分基層干部遇事而不自省，在出現(xiàn)行政行為失誤時(shí)不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。一方面，部分基層干部對(duì)個(gè)體與社會(huì)的行政責(zé)任關(guān)系存在判辨偏差。解決各種社會(huì)問(wèn)題和矛盾、增進(jìn)社會(huì)利益是行政管理者的基本職責(zé)。但是，他們也有自身的特殊利益，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的客觀存在迫使基層干部在面臨角色利益訴求和價(jià)值指向不同甚至相反時(shí)必須準(zhǔn)確地分辨，并作出選擇。換言之，公共行政倫理行為的利他性不見(jiàn)得非要與基層干部倫理行為的利己性完全對(duì)立，但是當(dāng)私人利益和公共利益發(fā)生沖突時(shí)，基層干部必須服從公共利益甚至犧牲私人利益。就目前而言，部分基層干部在遭遇先賦性角色和獲得性角色沖突后，對(duì)這種倫理困境的化解缺乏主動(dòng)性和積極性，甚至有些基層干部完全忽略了自身的職業(yè)角色，逐漸喪失對(duì)自我的角色定位，行政效率大大降低。例如，基層干部從事的工作大部分屬于公共服務(wù)類，無(wú)法像在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)那樣將自身勞動(dòng)價(jià)值進(jìn)行明碼標(biāo)價(jià)，某些基層干部因此產(chǎn)生“做一天和尚撞一天鐘”的消極心理。另一方面，部分基層干部就個(gè)體與個(gè)體的行政責(zé)任關(guān)系存在認(rèn)知缺失?；鶎有姓M織作為一個(gè)龐大的行政系統(tǒng)，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，個(gè)體成員之間必然因權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的不同劃分而彼此依賴，在依賴的過(guò)程中互相博弈，從而形成一種特殊的倫理關(guān)系。這種組織內(nèi)部的行政倫理關(guān)系除了有縱向的上下級(jí)關(guān)系，還有橫向的平級(jí)關(guān)系，甚至存在斜向的交叉關(guān)系。從應(yīng)然層面而言，基層干部在相互交往過(guò)程中既要爭(zhēng)取自身權(quán)利、履行自身義務(wù)，也需尊重他人權(quán)利、監(jiān)督他人盡責(zé)。由于對(duì)這種倫理關(guān)系認(rèn)知的缺失，某些基層干部在實(shí)際工作中奉行中庸主義和“好人主義”，在大是大非面前態(tài)度曖昧，無(wú)原則遷就、無(wú)底線退讓。

(二)行政責(zé)任的外控手段不力

行政倫理的責(zé)任外控強(qiáng)調(diào)通過(guò)有效的制度建設(shè)，使基層干部的行政行為符合行政倫理的規(guī)范。作為一種威攝性力量，外部控制為防止具有有限理性特征的基層干部由于自利動(dòng)機(jī)和認(rèn)識(shí)事物的局限性而導(dǎo)致的責(zé)任內(nèi)部控制弱化提供了一層保險(xiǎn)外套。正如塞繆爾·亨廷頓所言，“沒(méi)有強(qiáng)有力的政治制度，社會(huì)就會(huì)無(wú)力界定和實(shí)現(xiàn)共同利益。一個(gè)擁有高度制度化的關(guān)聯(lián)組織和程序的社會(huì)，更能闡明和實(shí)現(xiàn)其公共利益”[5]。就目前而言，部分基層干部基于對(duì)當(dāng)前制度實(shí)施范圍、力度和強(qiáng)度的考量產(chǎn)生了“為官不為”行為，側(cè)面反映出行政倫理的責(zé)任外控手段仍然存在不足，具體包括責(zé)任培育制度不完備、責(zé)任賞罰制度不完善、責(zé)任監(jiān)督制度不健全。

1.責(zé)任培育制度不完備?；鶎痈刹康呢?zé)任信念和行政品格并非與生俱來(lái)、一成不變，后天的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練對(duì)其價(jià)值觀的生成、發(fā)展具有不可替代的推動(dòng)作用。對(duì)各級(jí)干部的職業(yè)道德培育是行政倫理社會(huì)生長(zhǎng)的重要條件，無(wú)論是從凈化社會(huì)道德風(fēng)氣、消除封建道德影響、提高領(lǐng)導(dǎo)干部道德自覺(jué)性的社會(huì)宏觀角度看，還是從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下培育領(lǐng)導(dǎo)干部的道德人格、道德心理、道德行為和道德品質(zhì)的個(gè)體微觀角度看，通過(guò)形式多樣的道德教育提高領(lǐng)導(dǎo)干部的政治道德水平都是當(dāng)代社會(huì)治理所必需的[6]。目前，我國(guó)在行政倫理制度建設(shè)上尚未形成專門(mén)的干部責(zé)任培育制度，無(wú)法依靠制度的強(qiáng)制性去培育、鞏固和提升基層干部的職業(yè)倫理道德感。從現(xiàn)有的行政培訓(xùn)來(lái)看，培訓(xùn)內(nèi)容多側(cè)重于業(yè)務(wù)知識(shí)，而關(guān)于倫理道德方面涉及很少，且內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，方法也較為單一、創(chuàng)新性不足。同時(shí)，對(duì)培訓(xùn)效果缺乏考核和評(píng)估，未能從操作層面實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)的真正目的。

2.責(zé)任賞罰制度不完善。責(zé)任賞罰意味著把行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的效果直接與個(gè)人利益相掛鉤，以強(qiáng)制的外在方式輔助基層干部盡快形成自覺(jué)的責(zé)任意識(shí)?！耙ㄟ^(guò)加強(qiáng)責(zé)任制，通過(guò)賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕、爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)、奮發(fā)向上的風(fēng)氣?！盵7]當(dāng)前，我國(guó)的責(zé)任賞罰制度在執(zhí)行中主要存在兩個(gè)問(wèn)題：其一，激勵(lì)機(jī)制不到位。基層干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為的自覺(jué)性和積極性一般靠功利性的物質(zhì)激勵(lì)和道義性的精神激勵(lì)形成。事實(shí)上，基層干部在物質(zhì)層面的激勵(lì)已經(jīng)得到了一定程度的滿足，但是如何滿足其自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等更為深層次的精神激勵(lì)尚缺乏有效機(jī)制。激勵(lì)手段和激勵(lì)內(nèi)容的片面化、固定化使物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)無(wú)法達(dá)到內(nèi)部平衡，影響了激勵(lì)機(jī)制的有效發(fā)揮。其二，懲罰機(jī)制不規(guī)范。懲罰機(jī)制是約束存在消極抵觸心理和行為的基層干部的一種壓力性手段，是對(duì)激勵(lì)機(jī)制的有效補(bǔ)充，其意味著對(duì)基層干部未完成某種責(zé)任進(jìn)行的追究。行政問(wèn)責(zé)制是目前對(duì)基層干部責(zé)任倫理追究的主要方法。行政問(wèn)責(zé)的意義在于通過(guò)對(duì)問(wèn)題干部的問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化權(quán)力行使者的責(zé)任意識(shí)，從而使其達(dá)到責(zé)任行政的效果。但受發(fā)展時(shí)間較短的限制，行政問(wèn)責(zé)制度還存在諸多問(wèn)題。例如，由于責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊而出現(xiàn)同事不同責(zé)、責(zé)罰偏離的狀況；由于問(wèn)責(zé)相關(guān)依據(jù)缺乏而造成各地問(wèn)責(zé)事項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大等。尤其道德層面上問(wèn)責(zé)的缺失，使那些行政結(jié)果上有所為、行政過(guò)程很拖延、表面為官清廉、喜當(dāng)“老好人”的基層干部，被問(wèn)責(zé)的概率大大降低。

3.責(zé)任監(jiān)督制度不健全。責(zé)任監(jiān)督是保證基層干部責(zé)任行政的重要措施，對(duì)基層干部的行政行為起著制約作用。盡管我國(guó)制定出臺(tái)了不少督促和規(guī)范行政主體行為的責(zé)任監(jiān)督制度，但仍存在兩方面問(wèn)題：一方面，責(zé)任制度在內(nèi)容設(shè)計(jì)上還不夠全面。目前我國(guó)的責(zé)任監(jiān)督制度以原則化為主，主要強(qiáng)調(diào)對(duì)行政人員的正面要求而忽略了實(shí)施細(xì)則，在規(guī)定方面未能明確厘清監(jiān)督主體的權(quán)力和義務(wù)；對(duì)行政人員自身監(jiān)督設(shè)計(jì)的忽視也增大了基層干部的投機(jī)心理。內(nèi)容設(shè)計(jì)上的瑕疵使部分基層干部鉆了制度的空子，“碰到問(wèn)題不開(kāi)口，遇到矛盾繞道走”，“睜一只眼閉一只眼”，削弱了責(zé)任倫理監(jiān)督制度的有效性和合理性。另一方面，社會(huì)層面參與責(zé)任監(jiān)督的非制度化。網(wǎng)絡(luò)輿論、新聞媒體、社會(huì)公眾的監(jiān)督是責(zé)任監(jiān)督制度的重要組成部分，但是目前這種監(jiān)督方式未能達(dá)成整體力量，普遍呈現(xiàn)出碎片化、無(wú)序化、非理性化的特征，未能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

(三)行政責(zé)任的內(nèi)外控制耦合性不強(qiáng)

責(zé)任內(nèi)部控制與責(zé)任外部控制的相互統(tǒng)一構(gòu)成了基層干部責(zé)任行政的重要著力點(diǎn)。責(zé)任內(nèi)控是責(zé)任外控實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，責(zé)任外控是責(zé)任內(nèi)控生成的關(guān)鍵和保障，兩者只有在互進(jìn)互補(bǔ)的動(dòng)態(tài)平衡中不斷磨合適應(yīng)，才能促進(jìn)基層干部主體積極性的發(fā)揮和主體責(zé)任的落實(shí)。如前文所述，責(zé)任內(nèi)控功能不足和責(zé)任外控手段不力阻礙了基層干部的責(zé)任行政，除此之外，責(zé)任內(nèi)外控制耦合性較弱未能有效實(shí)現(xiàn)主體間的互動(dòng)和轉(zhuǎn)化，更是基層干部“為官不為”行為生成的深層次原因。

1.以靜態(tài)觀之，責(zé)任內(nèi)部控制與責(zé)任外部控制不相匹配。這種責(zé)任內(nèi)外部控制的不相匹配，主要源自于基層干部責(zé)任精神的匱乏，受制于基層干部職業(yè)責(zé)任精神自我認(rèn)知、評(píng)價(jià)的偏差和外在約束制度作用的失當(dāng)，這主要由三方面原因?qū)е?。其一，傳統(tǒng)的道德教化對(duì)制度建設(shè)的忽視。中國(guó)現(xiàn)代行政文化很大程度上受儒家政治美德倫理的影響，儒家所主張的“德治論”認(rèn)為人和社會(huì)存在的目的和追求的目標(biāo)應(yīng)該是道德，治理人民依靠的是道德教化而非刑罰。放眼當(dāng)前，在我國(guó)的行政責(zé)任制度建設(shè)中仍能依稀看到儒家宣揚(yáng)的道德教化的影子，尚未完全實(shí)現(xiàn)倫理道德訴求的規(guī)則化，忽略了通過(guò)制度去引導(dǎo)和規(guī)約干部個(gè)體倫理修養(yǎng)的重要性。其二，制度設(shè)計(jì)重工具理性而輕價(jià)值理性。目前，我國(guó)在行政責(zé)任制度的設(shè)計(jì)和安排上，“責(zé)任中心主義”固有的局限性使行政人員受限其中——制度的硬性規(guī)定剔除了主觀信仰和責(zé)任的模糊性，行政人員只是價(jià)值中立的執(zhí)行者。這種非人格化的理性設(shè)計(jì)將行政人員看作是行政機(jī)構(gòu)組織內(nèi)部的機(jī)器零部件，不可避免地壓制和漠視行政人員對(duì)人性的價(jià)值訴求，同時(shí)也讓行政人員誤解其服務(wù)對(duì)象的價(jià)值。其三，行政責(zé)任倫理制度的供給相對(duì)滯后。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段，但是在關(guān)于責(zé)任制度的倫理供給方面卻處于“舊轍已破新軌未立”的狀態(tài)。換言之，鑲嵌著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所倡導(dǎo)的倫理價(jià)值的責(zé)任制度已經(jīng)不能滿足行政人員對(duì)制度的主觀需求，而帶有新時(shí)代價(jià)值觀念和道德規(guī)范的制度又未及時(shí)構(gòu)建，致使基層干部在發(fā)揮責(zé)任內(nèi)控功能時(shí)沒(méi)有正確的責(zé)任外控作引導(dǎo)。

2.以動(dòng)態(tài)觀之，責(zé)任內(nèi)部控制與責(zé)任外部控制互轉(zhuǎn)失效?；鶎痈刹?jī)?nèi)在責(zé)任意識(shí)和外在責(zé)任制度，是動(dòng)態(tài)和相互影響的關(guān)系，是可以相互轉(zhuǎn)化的。干部需要將客觀外在的行政責(zé)任內(nèi)化為責(zé)任意識(shí)，同時(shí)，責(zé)任外部控制系統(tǒng)本身也不會(huì)自動(dòng)存在和運(yùn)行，需要干部的責(zé)任共識(shí)和文化提供支撐。這種內(nèi)外部責(zé)任控制機(jī)制的互轉(zhuǎn)失效，源自于兩個(gè)方面：一方面，責(zé)任外控未能通過(guò)制度外化的形式將行政倫理的價(jià)值取向有效植入基層干部?jī)?nèi)心。實(shí)踐證明，基層干部在責(zé)任信念層次和責(zé)任認(rèn)知水平方面存在良莠不齊的現(xiàn)象，不是每位基層干部都能通過(guò)責(zé)任內(nèi)控對(duì)其行政行為選擇作出全面準(zhǔn)確的判斷。建立健全責(zé)任外控手段可以幫助基層干部明確自身的職責(zé)所在，防止基層干部倫理失范行為的產(chǎn)生，強(qiáng)化和深化基層干部的責(zé)任意識(shí)，是基層干部形成責(zé)任信仰和意識(shí)的重要途徑。然而，公共利益、人民至上、服務(wù)行政等制度意蘊(yùn)并未內(nèi)化于基層干部的意識(shí)體系之中，異化的價(jià)值追求阻礙了基層干部主體自覺(jué)意識(shí)的生成，使其在公共行政的實(shí)踐過(guò)程中缺乏責(zé)任行政的主動(dòng)性和積極性。另一方面，基層干部的責(zé)任內(nèi)控功能不足制約了責(zé)任外控作用的有效發(fā)揮。責(zé)任外控作為一種由實(shí)踐孕育出的意識(shí)形態(tài)，本身就是個(gè)體化認(rèn)知通過(guò)社會(huì)交往轉(zhuǎn)化成一種社會(huì)共識(shí)的體現(xiàn)。全球化和社會(huì)轉(zhuǎn)型在思想和價(jià)值觀念方面給基層干部帶來(lái)了不同程度的沖擊和轉(zhuǎn)變，形成了多元的價(jià)值觀念，甚至一些基層干部奉行個(gè)人利益至上的價(jià)值取向，漠視甚至逃避對(duì)規(guī)章制度的堅(jiān)守和遵循，致使責(zé)任外控在實(shí)然層面落實(shí)不到位。與此同時(shí)，內(nèi)部控制所蘊(yùn)含的優(yōu)秀價(jià)值觀又未能滲透于整個(gè)外部控制的結(jié)構(gòu)中，無(wú)法有效推動(dòng)責(zé)任外控手段的改造和完善。

三、行政倫理視閾下基層干部“為官不為”行為的規(guī)制路徑

倫理規(guī)制作為一種價(jià)值性規(guī)制，要求規(guī)制倫理失范主體的方案或策略必須建立在其所處領(lǐng)域的倫理價(jià)值觀之上。有鑒于此，對(duì)基層干部“為官不為”行為的倫理規(guī)制就是根據(jù)行政倫理觀的要求，規(guī)范基層干部的思想和行為，以行政價(jià)值觀內(nèi)化的方式使基層干部形成理性的內(nèi)在責(zé)任倫理意識(shí)，從而達(dá)到能夠自我約束的能力，最終實(shí)現(xiàn)“為官有為”的目的。這不僅依靠蘊(yùn)藏在基層干部?jī)?nèi)心最深處的倫理價(jià)值，也需要通過(guò)外部的制度規(guī)范和約束促使其外化于行?！盀楣俨粸椤钡膫惱硪?guī)制既要增強(qiáng)責(zé)任內(nèi)部控制的功能，也要重視責(zé)任外部控制的實(shí)效，只有內(nèi)部控制和外部控制相互融合、相互促進(jìn)，才能達(dá)到對(duì)基層干部“為官不為”行為進(jìn)行倫理規(guī)制的目的(兩者關(guān)系如圖所示)。

(一)厚植優(yōu)良政德，重塑基層干部責(zé)任倫理價(jià)值

領(lǐng)導(dǎo)干部要講政德，政德是整個(gè)社會(huì)道德建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。立政德，就要明大德、守公德、嚴(yán)私德[8]?；鶎痈刹渴峭七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，需要從理論和實(shí)踐兩方面厚植優(yōu)良政德，重塑基層干部責(zé)任倫理價(jià)值。

在理論層面，將優(yōu)良的政德觀注入基層干部的內(nèi)心，使基層干部將政德觀內(nèi)化于心，有助于提高其為官者的職業(yè)道德素養(yǎng)和價(jià)值追求，同時(shí)也有利于鍛造一支忠誠(chéng)干凈、擔(dān)當(dāng)有為的干部隊(duì)伍。其一，培育基層干部“明大德”的政治觀?；鶎痈刹控?zé)任倫理價(jià)值的生成離不開(kāi)對(duì)黨的路線方針政策及形勢(shì)、任務(wù)的深刻認(rèn)識(shí)和充分把握，只有樹(shù)立正確的政治觀，堅(jiān)定政治信仰并恪守政治規(guī)矩，才能始終保持清醒，不被個(gè)人利益至上等錯(cuò)誤的價(jià)值觀所左右?；鶎痈刹俊懊鞔蟮隆闭斡^的培育重點(diǎn)在于抓好理想信念、政治使命、政治忠誠(chéng)等方面的教育。其二，培育“守公德”的權(quán)力觀。權(quán)力觀是基層干部對(duì)權(quán)力來(lái)源、權(quán)力屬性、權(quán)力執(zhí)行等方面的整體認(rèn)識(shí)，是檢驗(yàn)基層干部公德思想的根本標(biāo)尺。基層干部只有在權(quán)力使用中具備強(qiáng)烈的公共利益、以人民為中心、服務(wù)行政等價(jià)值理念，才能在公共行政實(shí)踐中心懷大局，以維護(hù)人民的利益為己任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任行政，從而增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)?；鶎痈刹俊笆毓隆睓?quán)力觀的培育重點(diǎn)在于抓好宗旨意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、勤政意識(shí)、法治意識(shí)、職業(yè)道德等方面的教育。其三，培育“嚴(yán)私德”的修身觀。倘若基層干部個(gè)人思想境界不高，只關(guān)注眼前利益和計(jì)較個(gè)人得失，那么他將無(wú)法在履行崗位職責(zé)過(guò)程中做到權(quán)為民所用、利為民所謀，在大是大非面前也將怯于和一切不擔(dān)當(dāng)不作為及道德失范行為作頑強(qiáng)斗爭(zhēng)。因此，要提高基層干部的嚴(yán)格約束自我行為的能力，促使其克制內(nèi)在的不道德欲望。基層干部“嚴(yán)私德”修身觀的培育重點(diǎn)在于抓好廉潔自律、克己奉公、集體意識(shí)等方面的教育。

在具體操作層面，應(yīng)當(dāng)在基層干部政德觀教育的過(guò)程中不斷探索、改進(jìn)、創(chuàng)新、升級(jí)，保證培育方式的科學(xué)性、合理性、實(shí)效性，深入提高政德觀教育的吸引力和感染力，強(qiáng)化基層干部對(duì)優(yōu)良政德觀的信念感和認(rèn)同感。一要豐富培育形式。通過(guò)政德教育培訓(xùn)、政德主題教育集中學(xué)習(xí)討論、政德知識(shí)競(jìng)賽等教育方式，以及案例教學(xué)、情景模擬教學(xué)、雙講式教學(xué)等培訓(xùn)方法，幫助基層干部形成系統(tǒng)的政德知識(shí)，激發(fā)基層干部的倫理思考。培訓(xùn)內(nèi)容要與時(shí)俱進(jìn)，注重將理論知識(shí)與干部實(shí)際工作情況、思想動(dòng)態(tài)等相結(jié)合，用通俗易懂、趣味橫生的話語(yǔ)體系闡釋晦澀抽象的概念和術(shù)語(yǔ)，吸引基層干部學(xué)習(xí)興趣與注意力。充分利用和發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)和潛力，協(xié)同推進(jìn)線上教育和線下教育等。二要加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉。通過(guò)開(kāi)展政德主題實(shí)踐活動(dòng)、參觀調(diào)研等方式激發(fā)基層干部對(duì)自身職業(yè)角色和職業(yè)價(jià)值的情感共鳴，以及對(duì)自己的思想覺(jué)悟和行政行為進(jìn)行重新審視，進(jìn)而升華為對(duì)責(zé)任倫理價(jià)值的行動(dòng)自覺(jué)。三要發(fā)揮榜樣力量。樹(shù)立先進(jìn)的典型榜樣是基層干部政德觀培育的重要手段，“要宣傳那些秉持理想信念、保持崇高境界、堅(jiān)守初心使命、敢于擔(dān)當(dāng)作為的先進(jìn)典型，形成學(xué)習(xí)先進(jìn)、爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)的良好風(fēng)尚”[9]。充分發(fā)揮為官為民先進(jìn)典型的橋梁和表率作用，有助于基層干部形成用權(quán)為民的責(zé)任倫理價(jià)值導(dǎo)向。

(二)加強(qiáng)自我教育，激活基層干部責(zé)任自覺(jué)意識(shí)

基層干部進(jìn)行自我教育是一種主動(dòng)和自覺(jué)的行為，能夠充分發(fā)揮基層干部的個(gè)體能動(dòng)性作用，加深自身對(duì)職責(zé)義務(wù)的理解和承諾，是基層干部將責(zé)任倫理價(jià)值內(nèi)化于心的重要途徑。

1.常學(xué)習(xí)?；鶎痈刹勘仨毤訌?qiáng)行政倫理相關(guān)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)。公共行政是一項(xiàng)復(fù)雜的事業(yè)，基層干部不僅要具備與自身崗位職責(zé)相關(guān)的行政技能，同時(shí)也需要倫理道德方面的知識(shí)儲(chǔ)備幫助其開(kāi)闊視野，提升倫理判斷力和道德智慧，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)和領(lǐng)悟?；鶎痈刹吭谧晕医逃倪^(guò)程中，可以通過(guò)廣泛閱讀、對(duì)自己親身經(jīng)驗(yàn)概括總結(jié)等直接或間接的方式學(xué)習(xí)，應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)職業(yè)角色責(zé)任的清醒認(rèn)識(shí)，對(duì)所處行政場(chǎng)域中各種倫理關(guān)系的精準(zhǔn)把握，不斷更新和累積對(duì)行政倫理知識(shí)的認(rèn)知體系，從本質(zhì)上深化對(duì)行政倫理原則、規(guī)范及其內(nèi)涵的學(xué)習(xí)和理解。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在學(xué)習(xí)時(shí)切忌帶有功利性，應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況合理安排學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)目標(biāo)和學(xué)習(xí)時(shí)間，有計(jì)劃、有層次地穩(wěn)步推進(jìn)學(xué)習(xí)進(jìn)程。

2.常躬行。基層干部必須加強(qiáng)對(duì)行政倫理理論的學(xué)習(xí)與實(shí)踐的鍛煉。基層干部的自我教育不應(yīng)只停留在理論層面的學(xué)習(xí)，更應(yīng)以知促行，做到知行合一，這是基層干部實(shí)現(xiàn)能政的必經(jīng)之路。這就要求基層干部必須將行政倫理所倡導(dǎo)的價(jià)值觀付諸實(shí)踐，按行政倫理規(guī)范做事，從事符合行政倫理規(guī)范的公共行政活動(dòng)。只有這種充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性的身體力行，才有可能實(shí)現(xiàn)基層干部的責(zé)任行政，促使基層干部成為一個(gè)有高尚行政品德的行政人員。因此，基層干部需加強(qiáng)對(duì)行政倫理理論的躬行，不斷錘煉自身的責(zé)任信念意志和責(zé)任自律意識(shí)。

3.常自省?；鶎痈刹勘仨氂脗惱順?biāo)準(zhǔn)經(jīng)常審視、反省自身的言行，正視自己的缺點(diǎn)和不足并及時(shí)加以糾正和克服。如果基層干部在公共行政的實(shí)踐中長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有對(duì)自己的言行進(jìn)行評(píng)判和反思，就很容易陷入不良價(jià)值觀的泥潭而變得麻木不仁。只有通過(guò)行政活動(dòng)前的前瞻性反思、行政活動(dòng)中的即時(shí)性反思、行政活動(dòng)后的追溯性反思，基層干部才可能成為思考型(而不是僅憑慣性)、有實(shí)踐智慧(而不是僅憑經(jīng)驗(yàn))、有德性的(而不只是技術(shù)型)行政人[10]。

(三)優(yōu)化制度建設(shè)，保障基層干部責(zé)任行政實(shí)現(xiàn)

基層干部責(zé)任行政的落地，離不開(kāi)強(qiáng)有力的制度保障。作為一種剛性規(guī)范和他律手段，健全的制度體系能夠發(fā)揮職業(yè)道德勸誡和教化作用，保障基層干部行為在責(zé)任的軌道上運(yùn)行，從而避免公共權(quán)力行為的主觀性、隨意性。

1.建立行政責(zé)任培育制度。行政責(zé)任培育制度是旨在提高基層干部倫理意識(shí)和履職能力而開(kāi)展的一系列培訓(xùn)教育活動(dòng)，通過(guò)規(guī)范化和制度化的責(zé)任培育有助于基層干部增強(qiáng)責(zé)任行政的積極性和自覺(jué)性。其一，建立行政責(zé)任培育的管理機(jī)制。盡快實(shí)行建檔立卡，將基層干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)情況和考核結(jié)果分門(mén)別類整理好并登記在冊(cè)，設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)或組織對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行保管以及對(duì)基層干部的培訓(xùn)情況進(jìn)行把關(guān)。其二，完善行政責(zé)任培育的培訓(xùn)機(jī)制。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)的特點(diǎn)和需求，豐富基層干部職業(yè)道德教育培訓(xùn)內(nèi)容、拓寬基層干部職業(yè)道德教育培訓(xùn)渠道、創(chuàng)新基層干部職業(yè)道德教育培訓(xùn)方式，其中特別要重視基層干部的角色與責(zé)任的教育、倫理問(wèn)題意識(shí)和倫理決策技巧的教育。其三，健全行政責(zé)任培育的考評(píng)機(jī)制。應(yīng)對(duì)基層干部培訓(xùn)情況設(shè)計(jì)一套規(guī)范有效的考核辦法和培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估體系，使職業(yè)道德培育制度真正發(fā)揮激勵(lì)作用。例如，針對(duì)當(dāng)前的教育培訓(xùn)的現(xiàn)狀，對(duì)相關(guān)考核條款進(jìn)行細(xì)化，或者出臺(tái)專門(mén)的系統(tǒng)化考核規(guī)定，對(duì)考核內(nèi)容、指標(biāo)和方法進(jìn)行細(xì)致的規(guī)范，使其真正具備可操作性[11]。

2.落實(shí)行政權(quán)責(zé)清單制度。就行政權(quán)力清單制度而言，必須根據(jù)國(guó)務(wù)院的“定部門(mén)職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制”的規(guī)定，廓清基層干部所處的機(jī)構(gòu)名稱、職位名稱及職權(quán)名稱，細(xì)化、擴(kuò)充、明確基層干部的行政行為類型，其編制內(nèi)容主要應(yīng)該側(cè)重于形式上實(shí)現(xiàn)職權(quán)事項(xiàng)的公開(kāi)性。就行政責(zé)任清單制度而言，必須包含職責(zé)型責(zé)任清單和追責(zé)型責(zé)任清單，以職責(zé)的積極導(dǎo)向功能與追責(zé)的反向督促功效共同促進(jìn)基層干部責(zé)任行政的實(shí)現(xiàn)。制度設(shè)計(jì)上應(yīng)體現(xiàn)因地制宜原則，理順各部門(mén)及內(nèi)部的職責(zé)關(guān)系，厘清各部門(mén)及不同職位的權(quán)責(zé)邊界，明晰不同工作崗位的職責(zé)內(nèi)容，明確細(xì)化追責(zé)的具體內(nèi)容事項(xiàng)，嚴(yán)格按照清單內(nèi)容辦事。

3.優(yōu)化行政責(zé)任獎(jiǎng)懲制度。獎(jiǎng)懲行為與責(zé)任主體切身利益掛鉤，能直接影響基層干部的履職行為選擇。按照有獎(jiǎng)有罰、獎(jiǎng)罰分明的原則，在干部管理?xiàng)l例體系內(nèi)優(yōu)化行政責(zé)任獎(jiǎng)罰制度，對(duì)基層干部實(shí)現(xiàn)責(zé)任行政有重要的促進(jìn)作用。其一，完善干部選拔任用機(jī)制。將基層干部的職業(yè)道德素養(yǎng)和倫理水平作為選拔的依據(jù)之一，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、能上能下的任用機(jī)制激發(fā)有能力、有想法的基層干部奮發(fā)有為，督促“為官不為”者有效作為。其二，改進(jìn)基層干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制。干部考核評(píng)價(jià)不僅要堅(jiān)持公平性、科學(xué)性、一致性等原則，還要堅(jiān)持具體的可操作性方法，如因地制宜、考核區(qū)域分類，精準(zhǔn)評(píng)價(jià)、考核對(duì)象分類，錯(cuò)位發(fā)展、考核指標(biāo)分類，等等。通過(guò)增加考核主體、健全考核內(nèi)容、增強(qiáng)考核結(jié)果等方式強(qiáng)化基層干部擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)生動(dòng)力。其三，在明確各種權(quán)責(zé)事項(xiàng)、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)程序的基礎(chǔ)上逐步建立民主問(wèn)責(zé)制，使基層干部接受來(lái)自人大、上級(jí)、社會(huì)、公眾等全方位的問(wèn)責(zé)。其四，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。明晰何錯(cuò)該容、何責(zé)該免、如何容錯(cuò)等問(wèn)題，給敢于創(chuàng)新的基層干部試錯(cuò)和糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，激勵(lì)其勇于作為。

4.完善行政責(zé)任監(jiān)督制度。對(duì)行政責(zé)任的監(jiān)督是保證責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要措施，對(duì)基層干部的行政行為起著規(guī)制和激勵(lì)的作用。一方面，要進(jìn)一步疏通拓寬公眾監(jiān)督的各種渠道，將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，必要時(shí)可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)組織內(nèi)部人員、公眾參與到對(duì)基層干部的監(jiān)督中來(lái)。要加強(qiáng)和規(guī)范新聞?shì)浾撝贫冉ㄔO(shè)，確保新聞媒體對(duì)公眾進(jìn)行正確的輿論引導(dǎo)，避免信息失真和失靈，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督功能。另一方面，要建立一套規(guī)范可行的政府信息公開(kāi)制度，真正賦予公眾對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)，只有確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能使基層干部的行為活動(dòng)時(shí)刻處在被監(jiān)督之中。

(四)整合內(nèi)外控制，推進(jìn)內(nèi)律和他律的良性互動(dòng)

基層干部責(zé)任行政的實(shí)現(xiàn)，不僅和基層干部的個(gè)體倫理水平息息相關(guān)，同時(shí)也和外部制度環(huán)境密不可分。盡管兩者在形式上有所差異，但它們也是相互統(tǒng)一的?；鶎痈刹康膬?nèi)在倫理價(jià)值取向決定了責(zé)任制度的實(shí)際效果和功能發(fā)揮，責(zé)任制度亦反作用于基層干部，影響其責(zé)任倫理價(jià)值的生成。因此，必須將內(nèi)部控制與外部控制進(jìn)行整合，使內(nèi)律和他律彼此深度融合，只有這樣才能最大程度上確?；鶎痈刹孔鞒龇闲姓惱硪?guī)范的行政行為，防止和避免其“為官不為”。一方面，推動(dòng)制度倫理化。制度倫理化即在制度的設(shè)計(jì)和安排中滲透和體現(xiàn)倫理價(jià)值及倫理理念，使行政責(zé)任制度更具有彈性和人性。例如，在行政制度中體現(xiàn)人本理念、公正理念、民主理念等。制度倫理化使外在剛性的制度與內(nèi)在柔性的道德自律有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，只有制度普遍具備倫理價(jià)值的支撐、倫理原則的規(guī)范、倫理理想的指引時(shí)，基層干部的行政行為才能自覺(jué)遵守行政責(zé)任制度[12]。另一方面，促進(jìn)倫理制度化。倫理制度化強(qiáng)調(diào)倫理價(jià)值的制度化、規(guī)范化、法律化，將責(zé)任倫理要求以外顯的形式表現(xiàn)出來(lái)。例如，將基層干部的行政品德納入選拔和考核的范圍，將行政行為是否符合公共利益作為監(jiān)督、賞罰、問(wèn)責(zé)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵是將行政倫理以法律的形式呈現(xiàn)出來(lái)，這不僅指國(guó)家層面制定的行政倫理性法律，也包括地方權(quán)力機(jī)構(gòu)或政府機(jī)關(guān)根據(jù)自身實(shí)際情況依法制定的行政倫理性法規(guī)。通過(guò)法律明確規(guī)定行政人員必須履行的職責(zé)，并承認(rèn)責(zé)任倫理的地位和價(jià)值，促進(jìn)責(zé)任內(nèi)部控制和責(zé)任外部控制功能的相互轉(zhuǎn)化和深度耦合。因此，應(yīng)盡快制定和出臺(tái)如《國(guó)家公務(wù)員倫理法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行政倫理行為準(zhǔn)則》等法律法規(guī)，借助法律的權(quán)威為基層干部的責(zé)任行政提供強(qiáng)有力的后盾。

綜上可知，基層干部“為官不為”行為與其崗位責(zé)任意識(shí)、職業(yè)理想信念等倫理范疇緊密相關(guān)。破解基層干部“為官不為”難題，營(yíng)造激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為和盡職履責(zé)的政治生態(tài)，是全面提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。針對(duì)基層干部“為官不為”癥結(jié)，我們應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化對(duì)基層干部行為的倫理規(guī)制，應(yīng)當(dāng)突出干部自律，輔以制度他律，妥善處理兩者間關(guān)系，廓清基層治理的責(zé)任邊界，推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，消除“不想為”“不愿為”“不敢為”難題，營(yíng)造敢擔(dān)當(dāng)、善作為的干部干事創(chuàng)業(yè)氛圍。