公共圖書館地方立法與古籍保護*

李華偉 劉 嬌

(1 天津師范大學古籍保護研究院,天津 300387;2 天津師范大學歷史文化學院,天津 300387)

1 引言

古籍是我國珍貴的文化財產。 據報道,我國已有30 個省份的2861 家單位完成270 余萬部另1.8萬函古籍普查登記工作,占預計存藏機構總數的96%以上,占預計漢文古籍總量的90%以上[1]。 其中,各級各類公共圖書館無疑在公藏機構中占比較多,其所存藏古籍的數量也最多。

目前,我國尚未出臺專門的古籍保護法律,圖書館政策法規(guī)中的古籍保護內容是古籍保護政策法規(guī)的主要淵源和重要組成部分,想要更好地保護古籍、更好地完善和發(fā)展古籍保護法制體系,研究圖書館立法中的古籍保護內容至關重要。 我國公共圖書館立法文件由國家層面和地方層面兩個層級構成,其效力和范圍也有所差別。 國家層面的重要圖書館立法文件,遠有《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》,近有《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)。 圖書館地方立法文件眾多,既有較早的《湖北省公共圖書館條例》《北京市圖書館條例》《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》,也有近些年新近出臺或最新修訂的《貴州省公共圖書館條例》《廣州市公共圖書館條例》《佛山市公共圖書館管理辦法》等。 本文撇開國家層面的公共圖書館立法文件不論,僅對地方層面圖書館立法中的古籍保護內容進行梳理與分析。 希望通過分析這些地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的古籍保護內容,可以理清古籍保護立法的發(fā)展脈絡,為提高我國古籍保護法制建設水平提供些許參考。

2 公共圖書館地方立法中的古籍保護內容

截至目前,地方政府頒布的古籍保護專門規(guī)章只有《鎮(zhèn)江市古籍保護條例》,除此之外,基本上地方關于保護古籍的法律性文件都包含在公共圖書館地方立法中。 頒布過公共圖書館地方法規(guī)或規(guī)章的省市則主要有15 個,分別是山東省、河南省、湖北省、浙江省、四川省、貴州省、北京市、上海市、內蒙古、廣西壯族自治區(qū)、烏魯木齊市、廣州市、佛山市、深圳市、東莞市,共有15 部圖書館法規(guī)、規(guī)章。 這15 部圖書館法規(guī)和規(guī)章中帶有古籍保護條款的地方立法有12 部,其中7 部是地方性法規(guī),5 部是地方政府規(guī)章。 《重慶市公共圖書館管理辦法》(2017)[2]作為《重慶市人民政府辦公廳關于印發(fā)重慶市公共圖書館管理辦法的通知》的附件,屬于規(guī)范性文件的范疇,鑒于其主體也是圖書館并且也包含古籍保護相關條款,所以本文也將其列在比較范圍之內。 按照主題分,可將這12部法規(guī)、規(guī)章以及1 部規(guī)范性文件中的古籍保護內容分為古籍保護中心職能、古籍原生性保護、古籍再生性保護、古籍服務、古籍研究與宣傳推廣五種類型,筆者將以表格的形式按照條款內容分類來分析比較其中的古籍保護內容,具體的立法情況見表1。

表1 含有古籍保護條款的公共圖書館地方立法

2.1 古籍保護中心職能

實踐中,很多省市的圖書館內都設有古籍保護中心,但是只有一些地方法規(guī)或規(guī)章有明確規(guī)定,相關條款內容見表2。

表2 公共圖書館地方立法中有關古籍保護中心職能的內容

如表2 所示,關于公共圖書館的古籍保護中心職能,12 部圖書館地方法規(guī)、規(guī)章中僅有3 部提到,其中佛山市明確規(guī)定了“市圖書館應當設立市級古籍保護中心”,而《四川省公共圖書館條例》和《貴州省公共圖書館條例》是采用說明省級圖書館有負責全省古籍保護的工作任務,未明確規(guī)定省級圖書館的古籍保護中心職能。

從發(fā)展脈絡來看,對于省市級圖書館具有古籍保護中心職能的提法在逐漸明晰,這或可說明公共圖書館地方立法,確定圖書館的古籍保護中心職能正越來越多地進入立法者的視野。

2.2 古籍原生性保護

古籍原生性保護是圖書館的一項重要業(yè)務,包括古籍書庫的建立、古籍鑒定、登記、編目等活動。圖書館地方立法中關于古籍原生性保護的內容相對較多,表述不一。 具體的法律條款見表3。

表3 公共圖書館地方立法中的古籍原生性保護內容

如表3 所示,關于古籍原生性保護的內容,包含在5 部圖書館法規(guī)、規(guī)章與1 部規(guī)范性文件之中,它們基本都提到了加強古籍的保護措施,有3 部提到了要根據法律法規(guī)提供保護性措施,而規(guī)定古籍編目、登記等具體古籍管理事項的僅有2 部,可見地方圖書館法規(guī)規(guī)章關于古籍原生性保護的內容大部分都比較籠統(tǒng)。

另外,除時間稍早的《湖北省公共圖書館條例》和《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》外,《四川省公共圖書館條例》《重慶市公共圖書館管理辦法》《貴州省公共圖書館條例》都提到了古籍保護制度,而不是把古籍粗略地歸類到文獻類型中,其中《貴州省公共圖書館條例》還提到了改善民族文化古籍的保護措施。

2.3 古籍再生性保護

古籍的再生性保護,主要包括古籍縮微復制、影印出版以及數字化等,關于這方面的內容也有部分地方圖書館法規(guī)或規(guī)章提及,具體內容見表4。

表4 公共圖書館地方立法中的古籍再生性保護內容

如表4 所示,共有4 部法規(guī)或規(guī)章以及1 部規(guī)范性文件提到古籍再生性保護的內容,其中3 部法規(guī)規(guī)章與1 部規(guī)范性文件提到了古籍整理、出版的內容,有3 部法規(guī)規(guī)章提到了善本再造,有2 部法規(guī)規(guī)章提到了古籍數字化,而僅有1 部法規(guī)提到了縮微技術。

2.4 古籍服務

各大圖書館存藏的古籍眾多,是以在各省市出臺的公共圖書館法規(guī)規(guī)章中的“服務”一章,經常會包含古籍服務的內容,詳見表5。

表5 公共圖書館地方立法中的古籍服務內容

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如表5 所示,這些公共圖書館地方立法文件中,含有古籍服務內容的共8 部。 它們都提到了“本著保護的原則限制使用”或者“提供保護性使用”,“保護性使用”可視為對“本著保護的原則限制使用”的進一步延伸,“本著保護的原則限制使用”側重點似乎在于限制,而“提供保護性使用”側重點則在于使用。

2.5 古籍研究與宣傳推廣

古籍研究是指對古籍的研究利用。 古籍宣傳推廣是個比較新的概念,包括但不限于古籍創(chuàng)意產品開發(fā)、古籍講座、古籍展覽等內容。 關于古籍宣傳與利用,出現在2017 年發(fā)布的《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《“十三五”時期全國古籍保護工作規(guī)劃》中。 《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中的第5 部分是“充分利用館藏資源,傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”,其中第2條和第3 條提出了“推進傳統(tǒng)文獻典籍的整理推廣和開發(fā)利用”和“文化創(chuàng)意產品開發(fā)”的要求?！丁笆濉睍r期全國古籍保護工作規(guī)劃》中的第5部分是“利用古籍傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”,其中第2 條即為“組織和開展古籍宣傳推廣活動”,并且還提到了要利用現代技術手段宣傳和推廣古籍。

在上述13 部圖書館地方立法文件中僅有3 部地方法規(guī)規(guī)章與1 部規(guī)范性文件涉及這方面內容,詳見表6。

表6 公共圖書館地方立法中的古籍研究與宣傳推廣內容

通過表6,我們可以看到12 部地方性法規(guī)或規(guī)章中,提到古籍研究的規(guī)章或法規(guī)有3 部,但只有較新出臺的《佛山市公共圖書館管理辦法》和《貴州省公共圖書館條例》提到了古籍宣傳和利用,其中《佛山市公共圖書館管理辦法》還提到要利用現代信息技術和傳播技術加強古籍宣傳和利用,《貴州省公共圖書館條例》提到要用展覽講座等形式加強古籍宣傳和保護。 《重慶市公共圖書館管理辦法》這一規(guī)范性文件也提到了要推進古籍的研究利用。 這也在一定程度上印證了地方性圖書館立法對國家層面相關立法文件的響應與配合。

3 圖書館地方立法中古籍保護內容的局限性

從上文的梳理可以看出,我國圖書館地方立法中大都含有部分古籍保護條款,這部分古籍保護條款的存在使得我國圖書館立法成為了古籍保護法制體系的重要淵源。 但不可否認,這些圖書館地方立法中的古籍保護內容也存在局限性,這在一定程度上阻礙了圖書館古籍保護工作的健康發(fā)展。

3.1 宣示性條款多,規(guī)范性弱

《公共圖書館法》和圖書館地方立法的古籍保護條款基本都是宣示性條款。 所謂宣示倡導性規(guī)范亦可稱為象征性立法,是指立法文本中那些缺乏具體行為模式,未設定具體權利義務與法律后果的法律規(guī)范[15]。 由于宣示性條款不設定權利義務,這類條款的規(guī)范性較弱,可操作性不強。 宣示性條款在司法審判中不可以對當事人的行為定性及最終處理措施發(fā)揮直接作用,只能在法律審判過程中體現法律的引導作用。 在司法實踐中,宣示性條款只能起到鼓勵和倡導作用,這就直接導致了這些古籍保護條款的法律約束力的缺乏,并且其司法適用頻率也很低。

各個省市圖書館立法中關于古籍保護的內容很多都是宣示性條款,缺少明確的權利義務關系,缺少具體的行為模式,如對于圖書館古籍原生性保護的規(guī)定,只有兩部提到了古籍的編目、登記,沒有明確權利義務關系,這種情況在古籍再生性保護、古籍服務、古籍研究與宣傳推廣等方面也有所反映。

3.2 古籍保護條款數量少、覆蓋不全面

從上面分析來看,各省市圖書館法規(guī)或規(guī)章中雖然包括古籍保護的內容,但是條款有所不同,有的只對古籍原生性保護活動進行了規(guī)定,有的只對古籍服務活動進行了規(guī)定,數量較少,且其中的古籍保護條款涉及的內容并不全面。 各個圖書館法規(guī)或規(guī)章包含的古籍保護其內容分類與條款數量見表7。

表7 公共圖書館地方立法中古籍保護內容分類與條款數量

通過表7 可以看出,13 部地方圖書館法規(guī)規(guī)章與規(guī)范性文件中,除了《四川省公共圖書館條例》《貴州省公共圖書館條例》中包含五種古籍保護內容外,其他的法規(guī)或規(guī)章大多只有較少的古籍保護內容,而且多規(guī)定的是古籍服務或者古籍原生性保護的內容,其他內容沒有涉及。

3.3 落后于實踐發(fā)展,更新不及時

與時俱進是一部法律能夠發(fā)揮其最大作用的重要保證,但是以目前圖書館立法的狀況來看,很多地方立法仍然沒有做到與時俱進:在上文分析的2000-2022 年間包含古籍保護條款的13 部法規(guī)或規(guī)章當中,有6 部法律的制定時間在十幾年前,其間從未修訂,其法律條文已經漸漸顯露出不相適應的態(tài)勢。比如,對于古籍、文獻保護的規(guī)定有3 部法規(guī)或規(guī)章僅僅局限于古籍服務方面,沒有考慮到古籍的原生性保護、再生性保護等方面,沒有起到對圖書館古籍的全方位保護作用;即使針對古籍服務,其也僅僅落腳在本著保護的原則限制古籍使用,而沒有考慮到用其他手段如古籍數字化等為讀者提供古籍服務。再如,雖然有2 部規(guī)章提到了古籍的原生性保護內容,但規(guī)定較為簡單,僅規(guī)定要對古籍進行“保護和管理”或者“采取特殊保護措施”,沒有考慮到建立古籍保護制度,而且其也未曾考慮古籍再生性保護的措施,沒有有效解決古籍藏與用的問題;總之,這些立法的滯后使得其對圖書館的古籍保護工作沒有起到應有的法律保障作用。

4 完善地方圖書館立法中古籍保護內容的建議

圖書館立法中的古籍保護內容是保障圖書館古籍保護活動有序開展的重要保障。 圖書館在進行古籍保護活動時,在專門規(guī)范古籍保護工作的法律法規(guī)沒有出臺的情況下,圖書館立法中的古籍保護內容就成為了圖書館古籍保護活動進行的主要抓手。但是,從上文的分析來看,我國的圖書館立法中的古籍保護內容仍存在規(guī)范性弱、更新滯后等局限性。只有盡快完善圖書館立法中的古籍保護內容,才能對圖書館古籍保護工作提供更好的保障,有鑒于此,提出如下建議。

4.1 提升立法技術,慎用或少用宣示倡導性規(guī)范

從圖書館地方立法中古籍保護條款的內容來看,這些條款大多是宣示倡導性規(guī)范。 這類條款的規(guī)范性較弱,可操作性不強。 這就要求提升立法技術,盡可能避免大量倡導性、原則性的規(guī)定,盡量減少不必要的非規(guī)范性內容,還應當為已有的倡導性規(guī)范設定明確的權利義務關系、法律責任具體認定等內容,切實增強古籍保護條款的實施效力。

在法律法規(guī)應用時,準確的條文規(guī)定可以使法律在實施時更有針對性,而籠統(tǒng)的條款內容可以對應的行為模式太多,在應用時往往會出現問題。 所以,在今后對它們進行的修訂時,要堅持問題導向,對行為模式和責任分配等的規(guī)定力求明確清晰、準確管用,切實提高立法質量。

為了使公共圖書館立法中的古籍保護內容具有更強的規(guī)范性,建議在古籍保護相關條款中加入明確權利義務的內容。 以《四川省公共圖書館條例》第二十一條為例,其對古籍原生性保護的行為模式規(guī)定較為詳細,但缺少對權利義務關系的規(guī)定,似可再加入“由專人負責館內古籍保護工作”“出現古籍損壞、損毀等情況時,按照國家相關規(guī)定追究公共圖書館及相應責任人員的責任”等內容。 而《山東省公共圖書館管理辦法》只規(guī)定了“對珍貴文獻信息資源,必須采取特殊保護措施”,而沒有對古籍原生性保護的具體模式進行規(guī)定,似應再加入“開展古籍登記、定級、著錄”“改善古籍保管條件”等內容。

4.2 及時制定或完善古籍保護相關條款

現有圖書館地方立法中的古籍保護條款普遍偏少。 如上文表7 所示,在13 部相關圖書館地方立法中,有8 部的古籍保護條款只涉及古籍保護的一個方面,這對于圖書館古籍保護工作的保障力度顯然是不夠的。 將來,在地方圖書館立法可能進行的修訂中,應盡量覆蓋圖書館古籍保護工作的各項主要內容,對其給予更加全面的保障。

我國有34 個省級行政區(qū)域,其中主要有16 個省、市、自治區(qū)制定了圖書館法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件,還有一些省市(像西藏、江西、云南等地)至今仍然沒有圖書館法規(guī)或規(guī)章。 在《公共圖書館法》已經出臺的情況下,這些省市尤其需要盡快出臺圖書館法規(guī)或規(guī)章,以更好地推動本行政區(qū)域圖書館事業(yè)的發(fā)展。 建議其在立法時,發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢,制定符合當地實際情況且行之有效的古籍保護條款。

5 結語

促進圖書館地方立法,完善其中的古籍保護內容,需要相關各方面力量一起努力。 首先,地方人大與政府立法相關部門要對本區(qū)域的立法進行經常性調研與評估,該列入立法計劃的盡快列入立法計劃;應與時俱進修改的,及時啟動修訂工作。 其次,推行民主立法。 遵守正當程序,不斷完善立法參與、立法公開和立法聽證制度,多吸取業(yè)界專家和社會大眾的建議,確保相關多元主體能夠公平、公正、公開地參與立法。 最后,要善于進行普法宣傳。 加強法治理念宣傳工作,引導公民積極參與到立法活動中。具體到古籍保護工作,地方人大與政府相關部門、以公共圖書館為主的各古籍保藏單位、大中小學校等教育機構應聯(lián)合起來,共同推動古籍保護政策法規(guī)的宣傳工作,在普法宣傳過程中培養(yǎng)、提升公民參與古籍保護立法的意識。